I. Antecedentes históricos

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Polic?a en M?xico. 75 a?os de su implementaci?n

Alejandro Porte Petit Gonz?lez*

I. Antecedentes hist?ricos

la PoliC?a es un producto social; es un componente de un proyecto de sociedad que est? determinado por circunstancias hist?ricas concretas.1 Algunas de esas circunstancias han sido verdaderas necesidades y exigencias, como las que se?alaremos m?s adelante; otras ?nicamente han servido para atender la voluntad de algunos en el poder. La polic?a es la instituci?n encargada de la seguridad p?blica, por lo que debe contar con legitimidad material (producto de sus acciones, lo que se refleja en los resultados, la eficacia y la confianza ciudadana) y formal (fundamento constitucional y legal).

De ese modo, para Luis Manuel Rosas Moreno, la polic?a es

...la leg?tima facultad o atribuci?n de la administraci?n p?blica destinada a controlar con actividades normativas, represivas o materiales, el ejercicio de la libertad individual proyect?ndola a fines de utilidad p?blica y garantizar, aun coercitivamente, la observancia por parte de cualquier componente de la sociedad, de orden pol?tico-social establecido en las leyes y reglamentos, todo en consecuci?n del bien com?n y la solidaridad nacional.2

El ejercicio del servicio p?blico de seguridad p?blica resulta ineficiente si no se cuenta con la participaci?n efectiva de la sociedad, en

* Licenciado en derecho por la Universidad Marista; maestro en derecho penal por el Instituto Nacional de Ciencias Penales.

1 Portillo Vargas, Ernesto L?pez, "La polic?a en M?xico: funci?n pol?tica y reforma", Inseguridad p?blica y gobernabilidad democr?tica: Retos para M?xico y Estados Unidos, M?xico, Smith Richardson Foundation, 2000, p. 4, geton.edu/Security/citisensecurity/mexico /evaluaciones.pdf

2 Rosas Moreno, Luis Manuel, Las Actividades de la Polic?a del Estado en materia Federal del Trabajo, Tesis de la Licenciatura, M?xico, UNAM, 1963, p. 87.

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acciones que van desde la educaci?n de los ni?os y ni?as, la atenci?n a los adolescentes, la cultura de la legalidad y de la denuncia, el seguimiento y evaluaci?n de pol?ticas p?blicas y hasta programas que se adopten en materia de seguridad p?blica.

El Diccionario jur?dico mexicano refiere a la polic?a como "los cuerpos de seguridad p?blica encargados de la prevenci?n e investigaci?n de los delitos y faltas, en auxilio del Ministerio P?blico y de los tribunales".3 La seguridad p?blica es la tarea m?s importante a desempe?ar en un Estado constitucional democr?tico y de derecho, por ello se deben generar las condiciones para que un individuo desempe?e sus actividades y se desarrolle integralmente. En un Estado de esta naturaleza, la polic?a es el ?nico organismo que se encuentra facultado para reprimir coactivamente las conductas de los ciudadanos mediante la aplicaci?n inmediata de la ley, y si fuera necesario, de la fuerza p?blica.

Para entender mejor la instituci?n de la "polic?a" debemos remontarnos muchos a?os atr?s, a la ?poca prehisp?nica. La sociedad siempre ha buscado la protecci?n de sus integrantes, por lo que design? a los individuos m?s aptos en esa labor, tan compleja y de gran responsabilidad. Fueron hombres los responsables de proteger a la comunidad en un primer momento, y se les facult? para usar la fuerza como medio para mantener el orden.

El desarrollo de la polic?a se da de acuerdo a las circunstancias de cada lugar. Dos modelos han influido de manera predominante en el mundo occidental: el franc?s, que se bas? en un sistema centralizado y autoritario, y el ingl?s, que se caracteriz? por ser una polic?a del consenso comunitario.

En M?xico, durante la dominaci?n espa?ola, se impuso el modelo de polic?a franc?s. La ?poca del virreinato confiri? a los polic?as las siguientes actividades: la correcci?n y castigo de los ociosos y malentretenidos; reparaci?n de puentes y caminos p?blicos; se?alamiento y vigilancia de caminos p?blicos; garantizar el libre comercio; auxiliar a las autoridades en los procedimientos contra los delincuentes, as? como el cuidado del ornato y la limpieza de los pueblos.

Ello explica que el t?rmino "polic?a" surgiera hist?ricamente como un agente municipal encargado de la vigilancia y el cumplimiento de la ley; no eran empleados del gobierno, sino vecinos de reconocida

3 Diccionario jur?dico mexicano, M?xico, Porr?a-UNAM, Instituto de Investigaciones Jur?dicas, 1998, p. 2454.

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probidad designados por el ayuntamiento. Su desempe?o como polic?as inclusive constituy? una obligaci?n impuesta por la Constituci?n de C?diz de 1812.

De manera oficial y ya no conferida por la sociedad, sino como parte de la administraci?n p?blica en M?xico, la polic?a surge el 9 de mayo de 1848, con 500 integrantes; su designaci?n fue la de "cuerpo de vigilantes de polic?a". La tarea de esta polic?a fue vigilar el cumplimiento de los bandos. Su reglamento fue importante y resulta peculiar por determinar sanciones a los integrantes de dicho cuerpo. A partir de este momento la regulaci?n de la "polic?a" se conf?a al Poder Ejecutivo.

A partir de 1855, la fuerza de la polic?a fue destinada exclusivamente a perseguir, aprehender y tener en seguridad a los delincuentes. Se denominaba polic?a a la fuerza ?nica que se encargaba de la seguridad, tanto de las poblaciones como de los caminos. En esa ?poca surge tambi?n un tipo de polic?a denominada "secreta", encargada de mantener en la legalidad al cuerpo policiaco. Esto nuevamente

muestra la preocupaci?n de tener una polic?a honesta y al servicio de

la sociedad. Sin embargo, como derecho o garant?a individual, es hasta el Esta-

tuto Org?nico Provisional de la Rep?blica Mexicana de 1856, cuando la seguridad es incorporada a un texto constitucional, en su art?culo 30: la naci?n garantiza a sus habitantes la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad.

A mediados del siglo XIX, el esfuerzo de centralizaci?n del poder por parte del presidente Benito Ju?rez incluy? como uno de sus ejes el establecimiento de dicha instituci?n policial, dedicada, al mismo tiempo, a combatir la delincuencia y anular las fuerzas pol?ticas opositoras. Lo que implic? que la funci?n esencial de la polic?a se transformara a un modelo policial convertido en recurso pol?tico represor de ideolog?as diferentes. El gobierno ejerci? tolerancia discriminada sobre guerrilleros y bandidos, seg?n conven?a a sus intereses.4 La prioridad no era la sujeci?n a la ley, ni la seguridad p?blica, sino la capacidad de colaborar a garantizar la centralizaci?n del control pol?tico del gobierno de la Rep?blica, por lo que no fue entonces necesario garantizar la calidad profesional de los miembros de la polic?a; no se efectuaba una selecci?n de los reclutas, se trataba de una fuerza inestable.

4 Portillo Vargas, Ernesto L?pez, op. cit., p. 31.

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En 1903 se cre? un cuerpo denominado "Gendarmer?a judicial", que tendr?a la funci?n de cumplimentar las ?rdenes de los jueces del ramo penal. No obstante, lleg? a operar efectivamente hasta 1929, con fundamento en la Ley Org?nica del Ministerio P?blico.

Para la investigaci?n, fue hasta 1919 que se cre? el primer ?rgano de Polic?a Judicial. Su evoluci?n se encuentra ?ntimamente ligada con la del Ministerio P?blico. En la Constituci?n de 1917, el art?culo 21 se?alaba: "El Ministerio P?blico con la Polic?a Judicial represiva a su disposici?n, quitar? a los Presidentes Municipales y a la Polic?a Com?n

la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas per-

sonas juzgan sospechosas, sin m?s m?ritos que su criterio particular". Esta funci?n, antes llevada a cabo por jueces de instrucci?n y de

sentencia, fue asignada a un cuerpo especial de polic?a judicial, tanto federal como del Distrito Federal y territorios (federales), pero bajo la autoridad y mando inmediato del Ministerio P?blico. En ese mismo

a?o se crea la Ley de Justicia C?vica, que fue el fundamento de aplicaci?n de la polic?a en el Distrito Federal.

Es importante destacar que nuestra Constituci?n no regul? la se-

guridad como un derecho del gobernado ni se establecieron l?mites

constitucionales a los cuerpos policiales, tampoco introdujo la seguridad p?blica y la polic?a como parte de los soportes del sistema de-

mocr?tico, lo que signific? que el r?gimen hab?a optado por darle una connotaci?n ?nicamente operacional.

II. A 75 a?os de la polic?a en M?xico

Hace 75 a?os, con el presidente Manuel ?vila Camacho en 1941, el servicio prestado por la polic?a consist?a en: prevenci?n del delito, servicios de limpia y transporte. Meses despu?s delimit? que la polic?a prestara ?nicamente servicios de seguridad p?blica.

En esa d?cada, Leopoldo Ch?vez, puntalmente en 1944, propuso la creaci?n de la "polic?a infantil preventiva de menores", integrada por alumnos de buen comportamiento. Ello siguiendo la tendencia de proliferaci?n de cuerpos policiacos administrativos que se dio a partir de la segunda mitad del siglo XIX, como veremos a continuaci?n.5

5 Gonz?lez Oropeza, Manuel, "Polic?a y Constituci?n", Anuario Jur?dico, M?xico, UNAM, 1986, p. 143.

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Para 1978 exist?an diversos cuerpos especializados de naturaleza policiaca: Polic?a Judicial Federal y Local, Preventiva del Distrito Federal (inclu?a al Servicio Secreto), de Tr?nsito, de Reglamentos, Bancaria, Industrial, de la Direcci?n Federal de Seguridad, Forestal, de Recursos Hidr?ulicos, Sanitaria, Fiscal, de Gobernaci?n, de Comunicaciones, de Tr?nsito Federal, de Comercio, Mar?tima y Territorial, de Relaciones Exteriores, Agraria, de Educaci?n, de Ferrocarriles, del Seguro Social, Tutelar, de la Penitenciar?a, Militar, del Bosque de Chapultepec, Resguardo Aduanal y Judicial, adem?s de las polic?as de cada uno de los estados. Para esta ?poca la multiplicidad de polic?as se explica por la necesidad de vigilar el cumplimiento de las leyes y

reglamentos que se exped?an. Las fechas de creaci?n de dichos cuerpos policiacos son inciertas:

primero, por la insuficiencia de fuentes bibliogr?ficas; segundo, porque como podemos ver, hay una gran variedad de cuerpos policiacos (ya que su constituci?n atend?a a problem?ticas espec?ficas que se suscitaron en determinados momentos de la historia del pa?s), y tercero, por la constante transformaci?n de dichos cuerpos, los cuales carec?an de marcos normativos regulatorios.

Adem?s de la lista anterior, exist?an agentes, detectives, vigilan-

tes, inspectores y polic?as privados, encargados de vigilar o cuidar del

exacto cumplimiento de las leyes administrativas.

Actualmente, en nuestro pa?s sigue existiendo una gran variedad de

polic?as, que dependen de diversas instituciones, tanto p?blicas como privadas (por ejemplo: Polic?a Bancaria y Polic?a Fiscal); no obstante, las polic?as encargadas constitucionalmente de la seguridad p?blica en M?xico son federal, estatal, municipal y ministerial. Sin embargo, no se encuentra bien definida su actuaci?n y nuestra Constituci?n no establece los tipos de polic?a que existen ni las funciones que deben desempe?ar. Fue hasta la creaci?n de la Polic?a Federal Preventiva que se hizo un esfuerzo por legalizar su actuaci?n, y por ello nos enfocaremos mayormente en el siguiente apartado a dicha corporaci?n.

III. Polic?a Federal

La historia de lo que hoy es la Polic?a Federal inicia en 1928, con el Escuadr?n de Agentes Vigilantes de la Oficina de Tr?nsito, primer escua-

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