Policía y democracia Versión Ch

[Pages:43]La polic?a en M?xico: funci?n pol?tica y reforma Ernesto L?pez Portillo Vargas

Inseguridad P?blica y Gobernabilidad Democr?tica: Retos para M?xico y Estados Unidos Smith Richardson Foundation Febrero, 2000. M?xico.

GU?A DE CONTENIDO

I. INTRODUCCI?N II. DIAGN?STICO:

II.1 Polic?a y r?gimen pol?tico (perspectiva externa) II.2 Desempe?o de las instituciones policiales (perspectiva interna) III. PARADIGMA ABSTRACTO DE LA POLIC?A: III.1 Democracia y seguridad p?blica (libertad y polic?a) IV. DESCRIPCI?N FORMAL DE LA POLIC?A V. MODELO DE CONTRASTE VI. REFORMA POLICIAL: VI.1 Contexto VI.2 Propuesta integral/estructural (diagrama) VII. COMENTARIOS FINALES

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La polic?a en M?xico: Funci?n pol?tica y reforma

"El simulacro de legalidad en el que M?xico ha vivido durante d?cadas es la nota definitiva de su naturaleza no democr?tica: un orden pol?tico incapaz de acatar su propia legalidad". Jes?s Silva-Herzog M?rquez. M?xico, 1999.

I. INTRODUCCI?N

La polic?a es un producto social; es un componente de un proyecto de sociedad que est? determinado por circunstancias hist?ricas concretas. Lo adecuado, por tanto, es aproximarse a ella tomando en cuenta las caracter?sticas del contexto que la crean y determinan. La polic?a forma parte de los principios de organizaci?n social que sostienen el paradigma del Estado moderno, pero cada sociedad le ha asignado atributos espec?ficos a lo largo de su historia, tanto formales como reales, que han respondido a las demandas culturales, sociales, pol?ticas y econ?micas que se crean en su seno.

Este planteamiento nos ofrece tres niveles de an?lisis, el primero corresponde a la polic?a representada como un paradigma abstracto, el cual contiene su propuesta conceptual originaria; el segundo se refiere a la construcci?n formal que adquiere ese paradigma, representada por el discurso pol?tico y legal creado por el Estado para justificar la polic?a, y el tercero lo constituyen los aspectos reales, es decir emp?ricamente verificables, a trav?s de los cuales ella se desarrolla.

La cr?tica que hago con relaci?n a los conflictos actuales de la polic?a en M?xico recupera las tres perspectivas; a trav?s de ellas se presenta un continuo explicativo que une las respuestas a las siguientes preguntas: ?porqu? y para qu? nace la polic?a? ?Qu? fines debe cumplir seg?n se declara desde la perspectiva oficial? y ?qu? fines cumple en t?rminos pr?cticos? Si ese continuo nos permite evidenciar contradicciones entre unas y otras respuestas, por ejemplo si encontramos que la polic?a no es lo que debe ser, ello quiere decir que no responde a las demandas que le impone el discurso formal, sino a otras de car?cter informal.

La distinci?n puede entenderse mejor con el siguiente caso: mientras la Constituci?n dispone que la legalidad debe ser un principio de actuaci?n policial, en t?rminos pr?cticos, sin embargo, hay

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elementos suficientes para afirmar que la aplicaci?n de la ley ha sido traducida hist?ricamente en un criterio de oportunidad que deriva de valoraciones aplicadas a situaciones concretas.

Pero si la ley es un referente maleable para la polic?a, y es aqu? donde aparece la relevancia de entenderla como un producto social, ello significa que hay un contexto social que as? lo permite. No obstante ello, la valoraci?n generalizada sobre la polic?a en M?xico olvida esta perspectiva y se construye de manera colectiva una imagen maniquea que la percibe como "desviaci?n"de nuestra sociedad, es decir como manifestaci?n ajena a los supuestos "buenos valores"generalmente aceptados.

Esa percepci?n me parece insostenible. Cuando se atribuye a la polic?a una condici?n desvinculada de los valores e intereses generalmente aceptados por la sociedad, se evaden circunstancias que condicionan el comportamiento policial, y que van m?s all? de ?ste. Quiz? es el enfoque m?s sencillo, porque evita vincular el cuestionamiento del modelo policial con el de las condiciones sociales en su conjunto, pero no es riguroso. Por ejemplo, si se tienen elementos suficientes para afirmar que la polic?a preventiva de la Ciudad de M?xico es corrupta, de igual manera debe estudiarse el papel que gobierno y sociedad capitalinos cumplen en esa situaci?n. Adem?s, debe considerarse la posibilidad de que existan particularidades importantes en la relaci?n que establece cada comunidad con la o las instituciones policiales que ah? act?an.

La polic?a no representa valores o intereses ajenos a la sociedad; por el contrario, creo que a trav?s de ella algunos de esos valores e intereses adquieren un sentido concreto.1 Adelanto dos hip?tesis que ejemplifican esta perspectiva. Primera: el c?digo informal donde se han establecido las reglas del ejercicio del poder en el sistema pol?tico mexicano, repite sus esquemas en la polic?a. Segunda: los actos ilegales que un polic?a realiza en sus labores cotidianas, expresan una funci?n asignada a la ilegalidad por parte de la sociedad en su conjunto.

En otras palabras, si se comprueba que en la polic?a se abusa del poder y se recurre a la ilegalidad, quiz? sucede lo mismo en otros espacios p?blicos o privados, s?lo que con matices distintos.

No intento despojar a las instituciones policiales de su responsabilidad frente a la situaci?n por la que hoy atraviesan. En sentido opuesto, busco aclararla partiendo de un supuesto metodol?gico que

1 La interpretaci?n sobre el comportamiento de la polic?a debe incorporar estudios sociol?gicos que, con base en instrumentos de investigaci?n emp?rica, permitan entender el universo valorativo propio que aqu?lla expresa en un contexto social determinado. La carencia de este tipo de estudios provoca que no contemos con interpretaciones v?lidas sobre la percepci?n real que los miembros de las instituciones policiales tienen de su labor. Por ejemplo, no se ha interpretado el valor asignado a la corrupci?n por los propios polic?as, mientras que los estudios afirman que "el punto de partida para cualquier trabajo serio dirigido a controlar la corrupci?n, debe tener en cuenta las perspectivas personales de la gente cuya conducta se pretende regular. Ver Lozano, Juan y Merino Dinari, Valeria. La Hora de la Transparencia en Am?rica Latina. El manual de la anticorrupci?n en Am?rica Latina. Edit. Granica/CIEDLA. Argentina. 1998. p. 47.

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consiste en pensar en dos perspectivas de an?lisis: externa e interna. La primera aborda la polic?a como un producto social condicionado por valores e intereses espec?ficos aceptados por el universo comunitario en el que act?a y por sectores del mismo. La segunda se refiere al diagn?stico de las instituciones policiales.

II. DIAGN?STICO

II.1 Polic?a y r?gimen pol?tico (perspectiva externa)

En la justificaci?n anot? que a partir del paradigma de la polic?a, creado en los or?genes del Estado moderno, las sociedades le han asignado atributos espec?ficos que corresponden a demandas culturales, sociales, pol?ticas y econ?micas creadas en su seno.2 Me parece que son las demandas de orden pol?tico, derivadas de la naturaleza del r?gimen correspondiente, las que juegan un papel privilegiado en la construcci?n de un modelo propio de polic?a. Es decir, principalmente desde el poder, aunque no s?lo desde ah?, se reinterpretan las coordenadas de aquel paradigma en beneficio de los intereses predominantes.

La hip?tesis central es que en M?xico, la ausencia de l?mites efectivos sobre el ejercicio del poder pol?tico, ha provocado que esa reinterpretaci?n se haya dado en favor del poder mismo, asignando un soporte esencial de lealtad pol?tica a la polic?a. Esa lealtad se garantiza a trav?s de la negociaci?n de compromisos y beneficios mutuos entre quien representa a la polic?a y quien representa el poder. La complicidad frente a un amplio margen de impunidad es el principal v?nculo que al mismo tiempo compromete y beneficia a las dos partes.

Asimismo, para la polic?a esa impunidad asegura un grado relativo de autonom?a mediante el cual establece de manera informal arreglos internos que permiten distribuir privilegios de diversa ?ndole.3 Para algunos esa autonom?a es "el rasgo fundamental que caracteriza a la polic?a en M?xico"la cual, "por medio de recursos legales e ilegales, escapa a toda fiscalizaci?n y control externo efectivo", lo que permite el "predominio de las lealtades personales y las redes informales dentro de los cuerpos, la

2 Una interesante aproximaci?n sobre la polic?a como respuesta a demandas hist?ricas concretas de una sociedad, puede encontrarse en: Recasens I Brunet, Amadeu. Los efectos de los cambios pol?ticos, sociales y econ?micos en la criminalidad y en la justicia penal. XXI Conferencia de Investigaciones Criminol?gicas. Estrasburgo, Francia. 1922 de noviembre de 1996. 3 Esta perspectiva encuentra enfoques muy similares en la investigaci?n sobre otras instituciones policiales en Am?rica Latina. Es el caso de Argentina, donde los diagn?sticos muestran que la polic?a est? fuertemente subordinada a los intereses pol?ticos de los ministerios de gobierno, federal y locales, pero al mismo tiempo se desarrolla "con una fuerte dosis de poder institucional aut?nomo."Ver Oliveira, Alicia y Tiscornia, Sof?a. Estructura y pr?cticas de las polic?as en la Argentina. Las redes de la Ilegalidad en Control Democr?tico en el Mantenimiento de la Seguridad Interior. Editor, Hugo Fr?ling, Centro de Estudios del Desarrollo. Santiago de Chile. 1998. p.158.

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protecci?n y encubrimiento corporativos o clientelistas, y la subordinaci?n de las exigencias institucionales a los intereses particulares de los mandos."4

Lealtad, complicidad, impunidad y autonom?a, son en mi opini?n los ejes de un complejo mecanismo que ha constituido la base hist?rica del comportamiento de las instituciones policiales en M?xico. Por ello, su interpretaci?n abre las reflexiones del ensayo.

Si bien aqu? no es posible profundizar en la historia de la polic?a en M?xico, debo se?alar algunos atributos que le fueron asignados durante la primer etapa independiente del pa?s, que parecen haber influido de manera importante en su construcci?n hist?rica durante todo el siglo XX. En principio, es necesario recordar aunque sea muy brevemente el proceso de institucionalizaci?n jur?dica de la seguridad p?blica durante el siglo XIX.

Todo indica que los principios de la seguridad contenidos en el proyecto liberal, el cual hizo de ella un instrumento de protecci?n ciudadana, corresponden a una tradici?n "que no triunf? en M?xico pues ni en la Constituci?n de C?diz, ni en ning?n otro texto jur?dico se aludi? a este derecho ciudadano y no ser?a repetida en ninguna de las posteriores constituciones mexicanas. Como derecho o garant?a individual, s?lo es hasta el Estatuto Org?nico Provisional de la Rep?blica Mexicana de 1856 cuando la seguridad es incorporada a un texto constitucional: Art?culo 30. La naci?n garantiza a sus habitantes la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad."5

El texto, empero, careci? de vigencia. El derecho mexicano se impregn? de un modelo de seguridad caracterizado como una facultad del gobernante asimilada a la noci?n de orden p?blico.6 Se le tradujo en un poder de contornos ambiguos y siempre pr?ximos a la seguridad del Estado, no en un derecho jur?dicamente tutelado.7

4 Ver Mart?nez de Murgu?a, Beatr?z. La polic?a en M?xico ?Orden social o criminalidad? Ed. Planeta M?xico, D.F. 1999. En el estudio citado, esta afirmaci?n es ampliamente argumentada a trav?s de las investigaciones llevadas a cabo por las comisiones de derechos humanos. Coincido en lo fundamental; sin embargo, como intento demostrar en este apartado, me parece necesario ubicar esa autonom?a en la doble perspectiva que la enfoca como un beneficio que se intercambia por un compromiso hist?rico de lealtad pol?tica. 5 Y?nez Romero, Jos? Arturo. La polic?a en la modernizaci?n cultural de la Ciudad de M?xico. 1821-1876. (Arbitrariedad y cultura de Gobierno). Tesis de grado de doctor en Ciencias Sociales. Universidad Aut?noma de Xochimilco. M?xico, D.F. Noviembre 26, 1997. p. 54. Recomiendo particularmente este texto, ya que contiene un reconstrucci?n hist?rica de especial profundidad y rigor. 6 Esa noci?n, a su vez, tiene una larga tradici?n que la hizo sin?nimo de polic?a. La seguridad y el orden p?blico se han entendido de manera unitaria proyect?ndose como el contenido mismo de la actividad policial, pero al mismo tiempo como una "t?cnica de intervenci?n en la esfera de libertad de los particulares."Ver Carro Fern?ndezValmayor, Jos? Luis. Polic?a y Sociedad. Santander, Espa?a, 1989. 7 Es importante recuperar la discusi?n que se ha librado en Espa?a sobre el concepto de orden p?blico, ya que arroja elementos de explicaci?n respecto a nuestra asimilaci?n del concepto y su proyecci?n hacia la polic?a en M?xico. A modo de ejemplo, v?ase el siguiente argumento: "el orden p?blico, en su condici?n de cl?usula general de habilitaci?n de poderes de polic?a o de potestades de intervenci?n en general, ha desempe?ado durante largo tiempo un papel muy destacado. Haciendo gala de una extraordinaria versatilidad, ha servido para limitar derechos y apoderar una vast?sima potestad sancionadora, para avalar vulneraciones del principio de legalidad y de los

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Pero la derrota de la concepci?n liberal de la seguridad es factor que debe ubicarse en un contexto altamente conflictivo, en donde diversos elementos parecen haber confluido hacia la instrumentalizaci?n represiva de la seguridad p?blica y con ella de la polic?a. Destaco tres: la inestabilidad pol?tica producto de los enfrentamientos armados entre las diversas fuerzas; la presencia del bandidaje como un hecho de enorme influencia social y la d?bil frontera entre las funciones del Ej?rcito y policiales, asimilada en M?xico como una herencia del modelo importado de Europa, pero funcional a las necesidades propias de imponer el orden.8 Estos ingredientes impidieron, durante los primeros ejercicios de dise?o institucional independiente, la construcci?n de un proyecto democr?tico de polic?a.

Un ejemplo hist?rico que puede ayudar a sostener la hip?tesis es la instituci?n policial de los rurales. A mediados del siglo pasado, el esfuerzo de centralizaci?n del poder por parte del Presidente Benito Ju?rez incluy? como uno de sus ejes el establecimiento de dicha instituci?n policial, dedicada, al mismo tiempo, a combatir la delincuencia y anular las fuerzas pol?ticas opositoras. El compromiso pol?tico fue, en consecuencia, eje en la concepci?n originaria de la polic?a.

Pero adem?s, la profunda debilidad del Estado provoc? que esos fines se buscaran a trav?s de un complejo proceso de negociaci?n, en el cual la aplicaci?n de la ley fue supeditada a criterios de oportunidad. Era com?n, por un lado, que el gobierno ejerciera tolerancia discriminada sobre guerrilleros y bandidos, seg?n conven?a a sus intereses;9 y por el otro, que compa??as enteras de rurales cambiaran de bando militar, o que al mismo tiempo desarrollaran actividades tanto de protecci?n del orden como delictivas.

La prioridad no era la sujeci?n a la ley, sino la capacidad de colaborar a garantizar la centralizaci?n del control pol?tico del gobierno de la Rep?blica, a cualquier costo. A juzgar por los hechos, no fue entonces necesario garantizar la calidad profesional de los miembros de la polic?a rural. "No se efectuaba una selecci?n genuina de los reclutas, porque la polic?a ten?a que contentarse con los

fundamentos de la potestad reglamentaria (...) El de orden p?blico (...) ha sido un concepto que ha servido para casi todo. Pero para casi todo lo que no puede ser de recibo en un Estado democr?tico de derecho". Ver Barcelona Llop, Javier. Polic?a y Constituci?n. Tecnos. Madrid, Espa?a, 1997. 8 Es un ejemplo elocuente de la simbiosis entre el ej?rcito y la polic?a en tareas de "orden p?blico", la legislaci?n promulgada en 1826, cuyo art?culo 1 dispuso: "se hace extensivo el art?culo 1? de la Ley del 27 de septiembre de 1823, que habla de ladrones en cuadrilla a todo ladr?n aprehendido en el Distrito Federal y territorios, por la autoridad pol?tica, tropa permanente, milicia activa o local, aunque no sea destinada para persecuci?n de ladrones, supli?ndose los consejos de esta ?ltima milicia, caso de falta de oficiales, con los de las otras."Ver Mart?nez Garnelo, Jes?s. Polic?a Nacional Investigadora del Delito. Porr?a. M?xico, D.F. 1999. p 98. 9 Palabras de Benito Ju?rez: "Lamento los excesos de guerrilleros como Rojas, Carbajal, Gonz?lez Ortega y Pueblita, pero es preciso tolerarlos porque de otro modo nos abandonar?an, y he hecho comprender a nuestros aliados (los yanquis) que dichos guerrilleros obraban as? por instrucciones nuestras y para quitar todas clase de elementos al enemigo". Gir?n, Nicole. Heraclio Bernal, bandolero, cacique o precursor de la revoluci?n. Ed. Instituto Nacional de Antropolog?a e Historia. M?xico, 1976. p. 35. Citado as? en Mart?nez Garnelo, Jes?s. Op. cit. p. 136.

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hombres que pod?a obtener"; adem?s se trataba de una fuerza inestable, aproximadamente s?lo la mitad completaba el per?odo de cuatro o cinco a?os de servicio. La deserci?n lleg? a ser un recurso ordinario para m?s de la tercera parte del personal y hacia finales del siglo pasado "El gobierno tuvo que reclutar m?s de 20 mil rurales (...) tan s?lo para mantener en la polic?a las posiciones quinquenales de 2,400 presupuestados".10

La corrupci?n interna era una pr?ctica habitual. "El gobierno ten?a la intenci?n de suministrar a esta polic?a el armamento m?s moderno (...) pero los oficiales de aprovisionamiento a menudo vend?an el nuevo equipo a personas locales y dejaban que los efectivos de la organizaci?n se las arreglaran con lo que pudieran".11 "Un inspector informaba en 1910 que el alcoholismo cr?nico afectaba mucho a la organizaci?n. Casi la mitad de todos los polic?as cometieron delitos de gravedad suficiente como para que se pusiera en su hoja de servicios."12

La inexistencia de un servicio profesional y la tolerancia a la impunidad se consolidaron como "costos necesarios"de un modelo policial convertido en recurso pol?tico. En este sentido, conviene recordar que en 1884, uno de las primeras preocupaciones de Porfirio D?az al volver al poder fue garantizar la lealtad de la polic?a rural; a tal efecto "design? a un converso pol?tico, el Coronel Pedro A. Gonz?lez, para que vertiera la polic?a rural en un molde porfiriano."13

El Estado hab?a hecho una apuesta cuyos costos pagar?amos hasta nuestros d?as: intercambi? lealtad pol?tica por impunidad y cierto grado de autonom?a. En consecuencia, sobre la polic?a prevalecieron los controles pol?ticos sobre los jur?dicos. El referente legal fue refuncionalizado como un recurso circunstancial; por tanto la ley se aplicar?a en caso de que fuera pol?ticamente necesario.

La Constituci?n de 1917, parteaguas del proyecto nacional del siglo XX, tampoco regul? la seguridad p?blica como un derecho del gobernante. Desde ese a?o y hasta 1994 s?lo apareci? entre las facultades del Municipio establecidas en el art?culo 115. Por tanto no fue articulada al sistema democr?tico de garant?as. La polic?a tuvo el mismo destino y tambi?n fue hasta 1994 cuando se establecieron l?mites constitucionales expresamente dirigidos a la polic?a (legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez).

10Crooss, Harry E. The mining economy of Zacatecas. Mexico in the ninetuenth century-tesis de doctorado. University of California Berclye 1976. Citado as? en Mart?nez Garnelo, Jes?s. Op. cit. p. 146. 11 En la actualidad, son constantes las denuncias seg?n las cuales esa pr?ctica se realiza de manera pr?cticamente id?ntica 12 Mart?nez Garnelo, Jes?s. Op. cit. p. 147. 13 Vald?s, Jos? C. El porfirismo, historia de un r?gimen. Vol. 1. Editorial antigua librer?a Robredo de J. Porr?a e Hijos. p?g. 316, M?xico, 1941. Peri?dico, Mexico Herald. 15 de enero de 1911, pag. 5. Citado as? en Mart?nez Garnelo, Jes?s. Op. cit. p. 151.

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