State of Colorado - Colorado General Assembly

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Financial Management Manual A Guide for Colorado Local Governments

State of Colorado Financial Management Manual A Guide for Colorado Local Governments

Table of Contents

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

Current Developments

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-1 New State Requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-1 Governmental Accounting Standards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-1 New Federal Requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-4 New Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-5 Human Services Programs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-7

Contacts

State Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-1

Governor's Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-1 Colorado Department of Agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-1 Colorado Department of Education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-2 Colorado Department of Human Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-2 Colorado Department of Labor and Employment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-2 Colorado Department of Local Affairs (DOLA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-3 Colorado Department of Personnel and Administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-7 Colorado Department of Regulatory Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-8 Colorado Department of Transportation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-9 Colorado Department of Treasury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-9 Colorado Legislative Service Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-9 Pinnacol Assurance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-10

Table of Contents

Federal Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11

Catalogue of Federal Domestic Assistance (CFDA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11 Department of Housing and Urban Development (HUD) . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11 General Accounting Office (GAO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11 Government Printing Office (GPO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11 Department of Health & Human Services (HHS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-11 Department of Labor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-12 Inspector General Community . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-12 Internal Revenue Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-12 National Archives and Records Administration (NARA) . . . . . . . . . . . . . . . . 2-12 Office of Management and Budget (OMB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-12 Securities and Exchange Commission (SEC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-13 Single Audit Clearinghouse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-13

Professional and Other Types of Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-14

American Institute of Certified Public Accountants (AICPA) . . . . . . . . . . . . 2-14 Association of Government Accountants (AGA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-14 Association of Public Treasurers of the United States & Canada . . . . . . . . . . 2-14 Association of Records Managers and Administrators

International (ARMA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-14 Association of School Business Officials International (ASBO) . . . . . . . . . . 2-14 Colorado Association of School Boards (CASB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-14 Colorado Counties, Inc. (CCI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-14 Colorado Government Finance Officers Association (CGFOA) . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado Intergovernmental Risk Sharing Agency (CIRSA) . . . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado Municipal League (CML) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado School Districts Self-Insurance Pool (CSDSIP) . . . . . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado Self-Insurers Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado Society of Certified Public Accountants (CSCPA) . . . . . . . . . . . . . 2-15 Colorado Special Districts Property and Liability Pool . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-15 Community Resource Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-15 Council for Advancement and Support of Education (CASE) . . . . . . . . . . . . 2-15 County Technical Services, Inc. (CTSI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 Financial Accounting Standards Board (FASB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 Fire and Police Pension Association (FPPA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 Fitch IBCA Rating Agency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 Government Finance Officers Association (GFOA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 Governmental Accounting Standards Board (GASB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 International City/County Management Association (ICMA) . . . . . . . . . . . . 2-16 Moody's Investors Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16

Table of Contents

Professional and Other Types of Organizations (continued)

National Association of Counties (NACo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-16 National Association of Securities Dealers (NASD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 National Association of State Auditors, Comptrollers

and Treasurers (NASACT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 National Conference of State Legislatures (NCSL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 Public Employees Retirement Association (PERA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 Public Entity Risk Institute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 Public Risk Information Management Association (PRIMA) . . . . . . . . . . . . . 2-17 Public Risk Information Management Association (PRIMA) - Colorado . . . 2-17 Risk and Insurance Management Society, Inc. (RIMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 Risk and Insurance Management Society, Inc. (RIMS) -

Rocky Mountain Chapter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-17 Securities Investor Protection Corporation (SIPC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-18 Special District Association of Colorado (SDA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-18 Standard & Poor's Ratings Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-18

Other Useful Internet Sites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19

Bureau of Labor Statistics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 Colorado Bar Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 Federal Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 FinanceNet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 Grimshaw and Harring P.C. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 Library of Congress . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 State & Local Pension Exchange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 Statute Manager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19 U.S. State & Local Gateway . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-19

Topical Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2-20

Accounting, Auditing, and Financial Reporting

Accounting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-1

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-1 Sources of Accounting Principles and Guidance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-1 Explanation of Accounting Principles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-2 Internal Control Process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-5

Table of Contents

Auditing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-9

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-9 Required Audits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-9 Auditor's Role . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-10 Selecting an Auditor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-11 Audit Engagement Letter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-12 Management Representations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-13 Exhibit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-15

Financial Reporting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-18

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-18 Financial Reporting Sections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-18 Federal Reporting Requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-20 Reporting Requirements for Colorado Local Governments . . . . . . . . . . . . . . 3-20

Cash Management and Investments

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-1 Cash Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-1 Colorado's Public Deposit Protection Act (PDPA) . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-4 Banking Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-7 Investment in Securities by Public Entities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-8 Exhibit 1 - Cash Flow Sample . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-16 Exhibit 2 - Compliance Letter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4-17

Budgeting

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-1 Importance of a Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-1 Goals and Objectives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-2 Strategic Financial Planning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-2 Politics, Conflict, and Policy Development . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-3 Communicating the Budget to the Public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-4 Approaches to Budget Preparation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-5 Types of Budgets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-6 Financing Improvements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-6

Table of Contents

Budgeting (continued)

Budget Projections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-8 Budget Responsibilities and Requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-11 Budget Procedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-14 Property Tax Revenue Limits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-20 TABOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-22 Managing the Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-22

Other Financial Management Issues

Grants and Loans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-1

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-1 Available Financing Programs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-1 Before Applying for Financial Assistance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-2 Applying for Financial Assistance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-4 After Receiving Financial Assistance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-4

Records Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-6

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-6 Colorado State Archives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-6 Records Management Process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-7 Public Records Statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-7 Federal Record Retention Requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-8 2003 Colorado Municipal Records Retention Schedule . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-8 Exhibit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-9

The Taxpayer's Bill of Rights (TABOR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-10

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-10 The Provisions of TABOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-10 TABOR-Related Statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-12 TABOR Court Cases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-13 Voter-Approved Revenue Changes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-14 Other TABOR Issues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-15 Financial Statement Reporting of TABOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-16

Table of Contents

Risk Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-19

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-19 Overview for Risk Concepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-19 Governmental Immunity Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-25 Financial Reporting for Risk Financing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-26

Colorado Revised Statutes

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-1

General Local Government-Related Statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-1

Title 11 - Financial Institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-1 Title 24 - Government-State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-11 Title 29 - Government - Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-48 Title 30 - Government - County . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-87

TABOR and TABOR-Related Statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-88

State Constitution Article X - Revenue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-88 Title 22 - Education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-100 Title 25 - Health . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-102 Title 37 - Water and Irrigation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-107 Title 39 - Taxation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-111

Appendices

Appendix A - Local Government Activity Calendars

Local Government Budget Calendar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A-1 Special District Compliance Calendar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A-3

Appendix B - Application for Exemption from Audit

Applying for Exemption from Audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instructions 1 Application for Exemption from Audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Signatures 1

Table of Contents

Appendix C - Budget Sample Documents

Notice of Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-1 Letter of Budget Transmittal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-2 Budget Message . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-3 Resolution/Ordinance to Adopt Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-4 Resolution/Ordinance to Set Mill Levies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-5 Resolution/Ordinance to Appropriate Sums of Money . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-7 Lease-Purchase Supplemental Schedule to the Adopted Budget . . . . . . . . . . . C-8 Property Tax Revenue Limit Calculations Worksheet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-9 TABOR Fiscal Year Spending Worksheet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-13 Certification of Tax Levies for Non-School Governments . . . . . . . . . . . . . . . C-14 Resolution/Ordinance for Budgetary Transfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-16 Resolution/Ordinance for Supplementary Budget and

Appropriation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-17 Resolution/Ordinance for Budget Contingency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-18 Certificate of Change in Services or Increase in Level

of Services Due to Increased Volume of Production From a Producing Mine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-19 Certification of Increase in Level of Services Due to Previously Legally Exempt Federal Property Which Has Become Taxable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-20 Application for Exclusion From the 5.5% of Assessed Valuation Attributable to New Primary Oil or Gas Production . . . . . . . . . . . . . . . . . C-21 Application for County to Exceed the Statutory Mill Levy Limit for the Social Services Fund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-24 Budget Sample . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C-25

Appendix D - Statutory Mill Levy Limits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D-1

Appendix E - Uniform Classification of Accounts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E-1

Appendix F - Glossary of Financial and Budget Terms . . . . . . . . . . . . . . . . . F-1

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