Cidadão | Portal TCU
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-012.051/2012-8
Natureza: Relatório de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da União
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE ELETRÔNICO DE VELOCIDADE. IMPLEMENTAÇÃO COM ATRASO. NÃO APLICAÇÃO DE MULTAS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria operacional no Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com o objetivo de examinar a economicidade, a eficiência, e a efetividade do mencionado programa na malha rodoviária federal, conforme deliberado pelo Acórdão nº 927/2012-Plenário.
2. Transcrevo, a seguir, o relatório produzido pela equipe de auditoria (peça 54), com o qual anuíram os dirigentes da 1ª Secex:
“1. Introdução
Origem da Auditoria
1. Na malha rodoviária federal brasileira, o número de acidentes de trânsito tem aumentado nos últimos anos. É o que se apresenta na Tabela 1, a seguir, com dados dos Anuários Estatísticos das Rodovias Federais, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e do Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF):
[pic]
Tabela 1 – Número de acidentes nas rodovias federais, de 2007 a 2010, e respectivas variações no número de acidentes fatais.
2. A Tabela 2 abaixo apresenta comparativo entre o número de mortes decorrentes de acidentes rodoviários no Brasil, nos Estados Unidos da América, em alguns países europeus, no Chile e na Argentina, de 2007 a 2010:
[pic]
Tabela 2 – Mortes decorrentes de acidentes rodoviários em diversos países, de 2007 a 2010.
3. No quadriênio analisado, o número de acidentes fatais nas rodovias federais brasileiras subiu 22,23%, e o número de mortes por acidentes de trânsito nas rodovias nacionais se elevou em 8,56%, enquanto nos demais países analisados, seja nos mais desenvolvidos ou naqueles também ainda em desenvolvimento, a variação total do período revela redução do número de mortes.
4. No Brasil, houve esforços para a redução do número de mortes decorrentes de acidentes de trânsito, como a edição da Lei 11.705, de 19/6/2008 (popularmente conhecida como ‘Lei Seca’), que tornou mais rigorosas as penalidades contra condutores alcoolizados, à qual se pode atribuir parte da redução do número de mortes nas rodovias nacionais no ano de 2009. Contudo, nas rodovias federais, apesar da redução, de 2007 para 2008, do número de acidentes fatais, de 2008 a 2010 houve acentuada elevação, ano a ano, desse índice.
[pic]
5. Estudo do Instituto de Pesquisas Rodoviárias do DNIT (IPR/Dnit) estima o aumento dos custos gerados pelo crescimento do número de acidentes nas rodovias federais. A abordagem considerou dez componentes de custo, a exemplo dos danos aos veículos, custos médico-hospitalares, despesas de funerais, danos ao patrimônio do Dnit e até custos subjetivos de pesar, dor e sofrimento. As informações resumidas na Tabela 3 abaixo foram extraídas do termo de referência da Concorrência 471/2009 da autarquia, certame referente aos equipamentos medidores de velocidade do PNCV (peça 9, p. 230):
[pic]
Tabela 3 – Custos de acidentes nas rodovias federais, de 2006 a 2008 (fonte: IPR/Dnit).
6. A relevância do controle de velocidade em rodovias é claramente apresentada nos manuais de segurança rodoviária da Organização Mundial de Saúde (OMS), conforme exemplifica o trecho abaixo (traduzido):
‘No que concerne a lesões por acidentes de trânsito, a velocidade foi identificada como um dos mais relevantes fatores de risco, aumentando a probabilidade de ocorrência de acidentes e a gravidade das lesões deles decorrentes. Velocidades maiores elevam o risco de ocorrência de acidentes e a probabilidade de provocarem lesão grave. Isso porque, quanto maior a velocidade, maiores são a distância percorrida durante a reação do condutor e também a distância necessária para parar o veículo sem colidi-lo. Ademais, em alta velocidade, os efeitos dos erros dos condutores são amplificados. Em colisões, quanto maior a velocidade, mais energia cinética deve ser absorvida pelo impacto, o que aumenta a probabilidade de ocorrer morte e lesão grave.’
7. Esse cenário motivou a instituição, pelo Dnit, do Programa Nacional de Controle de Velocidade (PNCV). Segundo se verifica no sítio da autarquia na internet ():
‘O controle de velocidade é mais uma iniciativa do Dnit para aumentar a segurança dos usuários de rodovias federais, definido a partir de estatísticas da autarquia. Em todo o mundo, diversos estudos comprovam as vantagens da redução da velocidade para um trânsito mais seguro. De acordo com dados da Conferência Global sobre o Uso da Tecnologia para Aumentar a Segurança nas Rodovias, realizada em Moscou em 2009, reduzir a velocidade em 1% leva a uma diminuição de 2% no número de feridos leves, 3% menos feridos graves e 4% menos mortos.’
8. Trata-se de programa de execução plurianual, e seu principal edital, o da Concorrência 471/2009, da qual se originaram os doze contratos vigentes referentes aos equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade, menciona orçamento de R$ 1.421.054.785,66 (peça 9, p. 44). Mais detalhes sobre o PNCV são apresentados abaixo (tópicos 1.2 e 2.4).
9. Os créditos iniciais previstos na Lei Orçamentária Anual de 2012 (LOA 2012) para o programa são de R$ 152.800.000,00 (Ação 2036 – Controle de Velocidade na Malha Rodoviária Federal – do Programa 2075 – Transporte Rodoviário).
10. Além da materialidade e relevância do programa acima apresentadas, em consulta preliminar realizada junto ao Dnit, sobre o desenvolvimento regular do programa, foram obtidas informações acerca de possíveis prejuízos decorrentes da falta de emissão das infrações registradas pelos aparelhos de controle de velocidade (vide subtítulo 3.1.2 abaixo).
11. Assim, os principais fatores que deram origem à auditoria de natureza operacional objeto deste relatório foram: o crescente número de acidentes nas rodovias federais brasileiras, bem como de lesões e mortes deles decorrentes, que se pode reduzir com medidas de controle de velocidade; a materialidade envolvida, tanto do orçamento do programa instituído pelo Dnit quanto dos custos decorrentes dos acidentes; o risco à sua efetividade, decorrente da não aplicação de sanções aos infratores; e a possibilidade de os resultados dos trabalhos de auditoria serem utilizados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, para redução do número e da gravidade dos acidentes de trânsito no Brasil.
Identificação do Objeto de Auditoria
12. O PNCV abrange doze contratos para, nos termos do edital da Concorrência 471/2009 e contratos dela decorrentes, ‘execução de serviços necessários ao controle viário nas rodovias federais, mediante a disponibilização, instalação, operação e manutenção de equipamentos eletrônicos, com coleta, armazenamento e processamento de dados estatísticos e dados e imagens de infrações’ (peças 9 a 21).
13. O programa também engloba o Contrato 382/2012, decorrente do Pregão Eletrônico 98/2012, para, conforme descrito no edital e no contrato, ‘execução de serviços técnicos de apoio à gestão no processamento de infrações de trânsito por excesso de velocidade, avanço de sinal e parada sobre a faixa de pedestre e apoio à gestão de dados estatísticos de contagem volumétrica de tráfego’ (peças 22 a 23).
14. Assim foram contratados, por 1825 dias, 2.696 equipamentos, distribuídos por todas as unidades da Federação, além de sistema que possibilita ao Dnit, a partir das placas dos veículos infratores identificadas nas fotografias geradas pelos aparelhos, obter, junto aos sistemas do Denatran, as informações necessárias à autuação das infrações.
15. Abaixo, a Tabela 4 apresenta os contratos mencionados, seus valores, períodos de vigência, as empresas contratadas, quantitativos de equipamentos e unidades da Federação contempladas. Os equipamentos contratados consistem em 1.138 aparelhos fixos ostensivos (FO, popularmente conhecidos como barreiras eletrônicas), 1.106 fixos discretos (FD, conhecidos como ‘pardais’) e 452 de controle semafórico (CS, que identificam infrações de avanço de sinal vermelho, parada sobre faixa de pedestres e velocidade dos veículos que passam pelo ponto monitorado).
[pic]
Tabela 4 – Contratos do PNCV.
16. As contratações somam R$ 812.692.897,90, valor 43,55% menor que os orçamentos referenciais dos editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012, que totalizavam R$ 1.439.768.541,81.
17. O Contrato 944/2010 foi assinado posteriormente aos demais, em razão de estar relacionado a lote da Concorrência 471/2009 que foi objeto de demanda judicial, no âmbito do Mandado de Segurança 0044176-35.2010.4.01.3400.
18. Maiores detalhes da operacionalização do PNCV serão apresentados ao longo deste relatório (subtítulo 2.4 e seguintes).
Objetivos e Escopo da Auditoria
19. A auditoria operacional realizada teve por objetivo o exame da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade do PNCV, com vistas a identificar se o programa executado condiz com o planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização, bem como se utiliza os métodos e tecnologias de controle de velocidade mais efetivos.
20. Trata-se de programa de controle eletrônico de velocidade efetuado apenas em rodovias federais sob a responsabilidade do Dnit. Excluem-se do escopo, portanto, as rodovias estaduais, distritais, municipais e ainda as federais objeto de concessões públicas por parte da ANTT.
21. Os trabalhos desta auditoria operacional também não abrangeram verificações de eventuais sobrepreços ou pagamentos a maior às empresas contratadas. No entanto, com o propósito de compreender a operacionalização do PNCV, a equipe analisou planilhas de orçamento do edital da Concorrência 471/2009 (peça 9, p. 262-346 – anexo III do edital), exame que culminou na identificação de potencial prejuízo ao Erário. Assim, por não integrar o presente escopo, o assunto é tratado em processo específico (TC 019.468/2012-1).
Critérios
22. Os principais critérios utilizados pela equipe de auditoria foram:
A. a Constituição Federal de 1988 (art. 37 – princípio da eficiência);
B. o Código de Trânsito Brasileiro (CTB – Lei 9.503, de 23/9/1997);
C. os Planos Plurianuais (PPA) 2008-11 e 2012-15, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2012 e a LOA 2012;
D. as Resoluções do Contran 165, de 10/9/2004, 289, de 29/8/2008 e 396, de 13/12/2011;
E. os editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012 (peças 9 e 22);
F. os contratos decorrentes da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012, bem como os respectivos cronogramas físico-financeiros ajustados posteriormente às contratações (peças 10 a 21 e 24 a 35);
G. o guia prático (instruções operacionais), elaborado pelo Dnit, para a execução do PNCV;
H. publicações e estudos, referentes ao tema, que apontam formas mais efetivas de se promover segurança rodoviária por meio de controle eletrônico de velocidade:
1. Speed management: a Road safety manual for decision-makers and practitioners, da OMS;
2. Guidelines for Developing a Municipal Speed Enforcement Program, da National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA), dos Estados Unidos da América;
3. Road Safety Performance Indicators, do Conselho Europeu para a Segurança de Transportes.
Métodos e Procedimentos Usados
23. Os principais métodos e procedimentos utilizados pela equipe de auditoria foram:
I. entrevistas com gestores do Dnit, do DPRF, da ANTT e do Denatran, com técnicos do Inmetro e de empresas contratadas para a execução do PNCV e com acadêmicos pesquisadores do Laboratório de Transporte e Tráfego da Universidade de Brasília (LabTTraf/UnB), além de contatos com pesquisadores do Laboratório de Transportes e Logística da Universidade Federal de Santa Catarina (Labtrans/UFSC);
J. elaboração de matriz SWOT, para identificação de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças a que se sujeita o PNCV;
K. análise das informações coletadas nas entrevistas e dos documentos referentes ao planejamento e execução do programa, como os editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão 98/2012 e respectivos contratos, planilhas de acompanhamento da implantação e operação dos equipamentos, laudos do Inmetro, estudos técnicos para definição dos pontos de instalação dos equipamentos e processos de medição e pagamento dos serviços contratados;
L. acompanhamento de implantação de aparelho medidor de velocidade fixo ostensivo (barreira eletrônica), no momento da colocação dos sensores no asfalto;
M. observação direta da atuação de aparelho e acompanhamento de aferição, pelo Inmetro, de equipamento medidor de velocidade fixo discreto (‘pardal’), junto a gestores do Dnit e funcionários de empresa contratada;
N. exame, a partir de todas as informações coletadas, da forma de operacionalização do PNCV e dos fluxos de dados e informações inerentes;
O. comparação entre estatísticas de acidentes de momentos anteriores e posteriores à instalação de aparelhos medidores de velocidade;
P. análises de editais de contratações semelhantes por parte de outros órgãos e entidades da Administração Pública;
Q. levantamento de informações, de estudos e outras publicações, acerca de outras formas de se realizar controle eletrônico de velocidade e sua efetividade;
R. realização de painéis de referência, para a apresentação das matrizes de planejamento e de achados e para obtenção de colaboração de agentes envolvidos e especialistas.
Limitações de Auditoria
24. Não foi possível obter as datas, referentes a cada aparelho, de conclusão da implantação da estrutura física e da solicitação do fornecimento de energia, de início da energização e da solicitação de aferição ao Inmetro. O Dnit não possui tais informações, embora mantenha algum controle sobre a instalação e operação de cada aparelho, que inclui as datas de aferição e de entrada em operação dos equipamentos. Essa limitação impossibilitou uma identificação mais precisa das causas dos atrasos na entrada em operação dos aparelhos (assunto tratado no subtítulo 3.1.1 abaixo).
25. Algumas questões não puderam ser esclarecidas em razão da falta de registros de informações que teriam embasado decisões tomadas em gestões anteriores do Dnit. A principal licitação do PNCV é a Concorrência 471/2009, e os atuais Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias e Coordenadora de Operações Rodoviárias assumiram seus postos no segundo semestre de 2011. Não puderam ser esclarecidas questões como, por exemplo, o propósito de se exigir, no edital: 10% dos medidores do tipo ostensivo e do tipo discreto com sistema de identificação automática de caracteres de placas de veículos; e 10% de todos os aparelhos com câmera acoplada para visualização de tráfego em tempo real (sobre o tema exemplificado, vide itens 78 a 79 e 104 deste Relatório).
26. Outras dificuldades na obtenção de informações decorreram do afastamento temporário do Coordenador Geral de Operações Rodoviárias e da Coordenadora de Operações Rodoviárias, por duas semanas, do dia 28/5/2012 ao dia 8/6/2012, para participação profissional em evento no exterior, durante o período de execução dos trabalhos de auditoria, que foi de 24/5/2012 a 13/6/2012. Embora não tenha havido qualquer falha na conduta do servidor designado para atender às demandas da equipe de auditoria nesse período, algumas informações solicitadas só poderiam ser obtidas com os superiores ausentes, restando, assim, menor tempo para a análise das informações.
Organização do Relatório
27. Este relatório apresenta, no Capítulo 2, uma visão geral: do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), no âmbito do qual se conduz o PNCV, do Dnit, autarquia responsável pelo programa; das infrações de velocidade, multas delas decorrentes e fiscalização; e do próprio PNCV.
28. O Capítulo 3 traz as constatações da equipe de auditoria, divididas nas duas questões que orientaram os trabalhos: A execução do PNCV condiz com o planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização (3.1)? O PNCV utiliza os métodos e tecnologias de controle eletrônico de velocidade mais efetivos (3.2)?
29. Com relação à primeira questão, discorre-se sobre as constatações de lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados (3.1.1) e de ineficácia na aplicação de penalidades aos infratores (3.1.2). No âmbito da segunda questão de auditoria, relata-se haver formas de fiscalização potencialmente mais efetivas do que o uso apenas de equipamentos fixos, sinalizados e que monitoram a velocidade somente em pontos específicos (3.2.1), bem como a possibilidade de utilização de indicadores mais adequados do que os previstos no PPA 2012-15 e atualmente utilizados (3.2.2).
30. Os Capítulos 4, 5 e 6 referem-se à conclusão, à proposta de encaminhamento e à bibliografia consultada.
Visão Geral
31. ‘O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito’, é o que estatui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB – Lei 9.503, de 23/9/1997, art. 1º, § 2º).
O Sistema Nacional de Trânsito
32. A fim de esclarecer acerca do contexto em que se desenvolve o PNCV e facilitar a compreensão dos achados de auditoria adiante relatados, apresentam-se, preliminarmente, de forma breve e resumida, informações acerca do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), com foco no que se relaciona com o programa.
33. O artigo 5º do CTB institui o SNT como:
‘O conjunto de órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.’
34. Os objetivos básicos do SNT constam dos três incisos do artigo 6º do CTB:
‘I – estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento;
II – fixar, mediante normas e procedimentos, a padronização de critérios técnicos, financeiros e administrativos para a execução das atividades de trânsito;
III – estabelecer a sistemática de fluxos permanentes de informações entre os seus diversos órgãos e entidades, a fim de facilitar o processo decisório e a integração do Sistema.’
35. Para levar adiante tais objetivos, o SNT é composto dos seguintes órgãos e entidades das três esferas (art. 7º do CTB):
‘I – o Conselho Nacional de Trânsito – Contran, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;
II – os Conselhos Estaduais de Trânsito – Cetran e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal – Contrandife, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;
III – os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
IV – os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
V – a Polícia Rodoviária Federal;
VI – as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e
VII – as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações – Jari.’
36. O artigo 8º estatui que ‘os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão os respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários, estabelecendo os limites circunscricionais de suas atuações’.
37. O órgão máximo executivo de trânsito da União, apontado no art. 7º, inciso III, do CTB e cujas competências estão elencadas no art. 19 da mesma lei, é o Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), conforme Anexo IX da Portaria 227 do Ministério das Cidades, de 4/7/2003, que explicitamente atribui ao órgão, em seu artigo 1º, o exercício das competências estabelecidas no artigo 19 do Código.
38. Dentre as competências do Denatran, estatuídas no artigo 19 do CTB, destacam-se as de:
‘III - articular-se com os órgãos dos Sistemas Nacionais de Trânsito, de Transporte e de Segurança Pública, objetivando o combate à violência no trânsito, promovendo, coordenando e executando o controle de ações para a preservação do ordenamento e da segurança do trânsito;
V – supervisionar a implantação de projetos e programas relacionados com a engenharia, educação, administração, policiamento e fiscalização do trânsito e outros, visando à uniformidade de procedimento;
X – organizar a estatística geral de trânsito no território nacional, definindo os dados a serem fornecidos pelos demais órgãos e promover sua divulgação;
XI – estabelecer modelo padrão de coleta de informações sobre as ocorrências de acidentes de trânsito e as estatísticas do trânsito;
XII – administrar fundo de âmbito nacional destinado à segurança e à educação de trânsito;
XIV – fornecer aos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito informações sobre registros de veículos e de condutores, mantendo o fluxo permanente de informações com os demais órgãos do Sistema;
XVIII – elaborar, juntamente com os demais órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito, e submeter à aprovação do Contran, a complementação ou alteração da sinalização e dos dispositivos e equipamentos de trânsito;
XIX – organizar, elaborar, complementar e alterar os manuais e normas de projetos de implementação da sinalização, dos dispositivos e equipamentos de trânsito aprovados pelo Contran;’
39. A Lei 9.602, de 21/1/1998, que dispõe sobre a legislação de trânsito e dá outras providências, em seu artigo 5º, menciona o Denatran ao atribuir-lhe a gestão do Fundo Nacional de Segurança e Educação no Trânsito (Funset), remetendo-se à consonância com o disposto no inciso XII do artigo 19 do CTB.
40. O Contran, coordenador do SNT e órgão máximo normativo e consultivo, é presidido pelo dirigente do Denatran e compõe-se, ainda, por representantes dos Ministérios da Ciência e Tecnologia, da Educação, da Defesa, do Meio Ambiente, dos Transportes, da Saúde e da Justiça, um de cada, além de um representante do próprio Denatran. As competências do Contran constam do artigo 12, dentre as quais se destacam:
‘I – estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;
II – coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades;
XI – aprovar, complementar ou alterar os dispositivos de sinalização e os dispositivos e equipamentos de trânsito;’
41. As atribuições dos órgãos executivos de trânsito dos demais entes federados são listadas nos artigos 22 (estados e Distrito Federal) e 24 (municípios) do CTB.
42. As competências dos órgãos e entidades executivos rodoviários dos entes federados são arroladas no artigo 21. No âmbito da União, cumpre esse papel o Dnit, conforme o § 3º do artigo 82 da Lei 10.233, de 5/6/2011, por meio da qual se criou a autarquia. Realçam-se as atribuições de (art. 21 do Código):
‘II – planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;
III – implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;
IV – coletar dados e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;
V – estabelecer, em conjunto com os órgãos de policiamento ostensivo de trânsito, as respectivas diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;
VI – executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e ainda as multas e medidas administrativas cabíveis, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;
X – implementar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
XI – promover e participar de projetos e programas de educação e segurança, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Contran;
XII – integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação;’
43. Ainda no que se refere aos órgãos e entidades integrantes do SNT, salientam-se algumas competências da Polícia Rodoviária Federal (art. 20), no âmbito das estradas e rodovias federais:
‘II – realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;
III – aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito, as medidas administrativas decorrentes e os valores provenientes de estada e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;
IV – efetuar levantamento dos locais de acidentes de trânsito e dos serviços de atendimento, socorro e salvamento de vítimas;
VII – coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas e encaminhando-os ao órgão rodoviário federal;
X – integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação;’
44. Às polícias militares dos estados e do Distrito Federal, como agentes dos órgãos ou entidades executivos de trânsito ou executivos rodoviários, compete executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, concomitantemente com os demais agentes credenciados (art. 23).
45. As Jari funcionam junto a cada órgão ou entidade executivo de trânsito ou rodoviário e são órgãos colegiados responsáveis pelo julgamento dos recursos interpostos contra penalidades por eles impostas (art. 16).
46. Desse modo, resumidamente, conclui-se que o Contran constitui órgão normativo e consultivo, incumbido da direção e coordenação do SNT; o Denatran é o órgão executor da Política Nacional de Trânsito e das decisões do Contran; e à Polícia Rodoviária Federal cabe o policiamento ostensivo, a prevenção e repressão de infrações de trânsito.
47. Quanto aos órgãos e entidades executivos rodoviários, o CTB não os denomina, de forma que há margem de discricionariedade para os entes federados os instituírem. As competências estabelecidas referem-se, sobretudo, a funções executórias, de implementação das políticas e cumprimento das normas de trânsito. Conforme acima esclarecido (item 42), a entidade executiva rodoviária da União é o Dnit.
48. Aos órgãos executivos de trânsito dos estados, Distrito Federal e municípios, em suma, são atribuídas funções administrativas, a exemplo de aplicação de sanções, registros de veículos, licenciamentos, concessão de carteiras de habilitação etc.
O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)
49. Entidade executiva rodoviária da União e unidade executora do PNCV, o Dnit é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério dos Transportes. Foi criado pela Lei 10.233, de 5/6/2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, inclusive sobre os Sistemas Nacional e Federal de Viação (SNV e SFV), entre outras providências.
50. O SNV é constituído pela infraestrutura viária e pela estrutura operacional dos diferentes meios de transporte de pessoas e bens, sob jurisdição da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 2º). Já o SFV abrange a malha arterial básica do SNV, formada por eixos e terminais relevantes do ponto de vista da demanda de transporte, da integração nacional e das conexões internacionais, e compreende os elementos físicos da infraestrutura viária existente e planejada, definidos pela legislação vigente (art. 3º).
51. A autarquia é sediada em Brasília, e conta com 23 unidades administrativas regionais, denominadas superintendências regionais (SRs). Cada superintendência possui unidades locais (ULs), cuja quantidade e área de atuação dependem do tamanho do estado e da malha viária administrada.
52. O Dnit é dirigido por um Conselho de Administração e por uma Diretoria composta pelo Diretor-Geral e por seis diretorias: Executiva, de Infraestrutura Ferroviária, de Infraestrutura Rodoviária (DIR), de Infraestrutura Aquaviária, de Administração e Finanças, e de Planejamento e Pesquisa (DPP).
53. Considerando o escopo deste trabalho, interessam, mais diretamente, as atribuições da DIR, estabelecidas no artigo 80 do Regimento Interno do Dnit (RIDnit), entre as quais se incluem: administrar e gerenciar a execução de programas e projetos de construção, operação, manutenção e restauração da infraestrutura rodoviária.
54. À DIR subordina-se a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias (CGPert), à qual, nos termos do artigo 89 do RIDnit, compete, dentre outras atribuições: controlar a implantação, distribuição, utilização e manutenção dos equipamentos destinados à operação do trânsito e controle de velocidade.
55. A Coordenação de Operações, que integra a CGPert, é a subunidade operadora do PNCV. A ela são atribuídas as competências arroladas nos 133 incisos do artigo 91 do RIDnit, referentes a fiscalização rodoviária em geral, normatização, equipamentos de fiscalização, autuações e multas de trânsito, cooperação entre órgãos/entidades, orientação e informação.
56. É interessante, ainda, apresentar, resumidamente, algumas atribuições das SRs e das ULs, relacionadas à fiscalização de velocidade nas rodovias.
57. Conforme o artigo 111 do RIDnit, são atribuições das SRs, entre outras: acompanhar e fiscalizar programas, projetos e obras; promover ações educativas visando a redução de acidentes, em articulação com órgãos e entidades setoriais; organizar e manter atualizadas as informações estatísticas relativas às atividades sob sua administração; controlar e emitir as medições de serviços; fiscalizar contratos de pesagem de veículos e de controle de velocidade nas rodovias; e supervisionar as atividades das ULs.
58. De acordo com o artigo 122 do RIDnit, compete às ULs, entre outras atribuições: fiscalizar as condições de operação rodoviária; executar as atividades relativas às áreas de engenharia e operações rodoviárias, objetivando a garantia de fluidez do trânsito em condições ideais de economia, conforto e segurança; promover reuniões com outros órgãos públicos locais visando atuação conjunta em programas de operação e fiscalização de caráter rotineiro ou emergencial; zelar pela preservação e conservação das instalações e equipamentos de operação rodoviária tais como postos de pesagem, contagem de tráfego e outros; promover a organização, manutenção e atualização de arquivos e cadastros específicos, visando à manutenção da memória e ao controle técnico-operacional dos assuntos afetos à Unidade Local; zelar pela adequada aplicação dos recursos e administração do patrimônio público; zelar pelo padrão de qualidade e cumprimento de prazos; avaliar qualitativa e quantitativamente as obras e serviços contratados a terceiros.
Infrações de velocidade, multas delas decorrentes e fiscalização
59. As infrações de velocidade objeto do PNCV são tipificadas no artigo 218 do CTB, abaixo transcrito:
‘Art. 218. Transitar em velocidade superior à máxima permitida para o local, medida por instrumento ou equipamento hábil, em rodovias, vias de trânsito rápido, vias arteriais e demais vias:
I – quando a velocidade for superior à máxima em até 20% (vinte por cento):
Infração – média;
Penalidade – multa;
II – quando a velocidade for superior à máxima em mais de 20% (vinte por cento) até 50% (cinquenta por cento):
Infração – grave;
Penalidade – multa;
III – quando a velocidade for superior à máxima em mais de 50% (cinquenta por cento):
Infração – gravíssima;
Penalidade – multa [3 (três) vezes], suspensão imediata do direito de dirigir e apreensão do documento de habilitação.’
60. Observa-se que em todos os casos há cominação de multa.
61. No concernente a rodovias federais, conforme acima apresentado (itens 42 e 43), o Código atribui ao Dnit e à Polícia Rodoviária Federal a fiscalização de trânsito e a aplicação e arrecadação de multas dela decorrentes.
62. Ao Dnit, como entidade executiva rodoviária da União, compete ‘executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e ainda as multas e medidas administrativas cabíveis, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar’ (art. 21, inc. VI, do CTB).
63. À Polícia Rodoviária Federal compete ‘realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros’ e ‘aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito, as medidas administrativas decorrentes e os valores provenientes de estada e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas’ (art. 20, incisos II e III, do CTB).
64. Há previsão no CTB de integração entre os órgãos e entidades do SNT, para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de competência de cada um, o que é arrolado dentre as competências da Polícia Rodoviária Federal (art. 20, inc. X), dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos estados, Distrito Federal e municípios (arts. 22, inciso XIII, e 24, inciso XIII) e dos órgãos e entidades executivos rodoviários dos entes federados (art. 21, inciso XII).
65. O Código estatui, ainda, vinculação da aplicação das receitas decorrentes de multas de trânsito, na forma do artigo 320, a seguir reproduzido:
‘Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.
Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.’
66. Observa-se que a vinculação contempla áreas de atuação tanto do Dnit quanto da Polícia Rodoviária Federal. O fundo mencionado no parágrafo único é o Funset, administrado pelo Denatran (item 39 acima).
67. A Resolução do Contran 289, de 29/8/2008, versa sobre as competências, do Dnit e do DPRF, de fiscalização relacionada a infrações de velocidade. Estatui que:
‘Art. 1° Compete ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, órgão executivo rodoviário da União, no âmbito de sua circunscrição:
I – (omissis);
II – exercer a fiscalização eletrônica de velocidade nas rodovias federais, utilizando instrumento ou redutor eletrônico de velocidade tipo fixo, assim como a engenharia de tráfego para implantação de novos pontos de redução de velocidade.
Art. 2º Compete ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF:
I – (omissis);
II – exercer a fiscalização eletrônica de velocidade nas rodovias federais com a utilização de instrumento ou medidor de velocidade do tipo portátil, móvel, estático e fixo, exceto redutor de velocidade, aplicando aos infratores as penalidades previstas no Código de Trânsito Brasileiro – CTB.
Parágrafo único. Para a instalação de equipamento do tipo fixo de controle de velocidade, o DPRF solicitará ao Dnit a autorização para intervenção física na via.
Art. 3° As receitas oriundas das multas aplicadas pelo Dnit e DPRF serão revertidas a cada órgão arrecadador, em conformidade com o art. 320 do CTB.
Art. 4° As despesas decorrentes desta Resolução serão de responsabilidade de cada órgão dentro da esfera de sua atuação.
Art. 5° Para fins de atendimento do disposto nesta Resolução poderá ser celebrado convênio entre o Dnit e o DPRF, na forma prevista no artigo 25 do CTB.’
68. Observa-se que a norma atribui ao Dnit a fiscalização por meio de aparelhos redutores de velocidade, e ao DPRF os controladores de velocidade. Esses equipamentos são definidos, na Resolução Contran 396, de 13/12/2011, como (art. 1º, § 1º):
‘a) medidor de velocidade: instrumento ou equipamento destinado à medição de velocidade de veículos.
b) controlador eletrônico de velocidade: medidor de velocidade destinado a fiscalizar o limite máximo regulamentado para a via ou trecho por meio de sinalização (placa R-19) ou, na sua ausência, pelos limites definidos no art. 61 do CTB;
c) redutor eletrônico de velocidade (barreira ou lombada eletrônica): medidor de velocidade, do tipo fixo, com dispositivo registrador de imagem, destinado a fiscalizar a redução pontual de velocidade em trechos considerados críticos, cujo limite é diferenciado do limite máximo regulamentado para a via ou trecho em um ponto específico indicado por meio de sinalização (placa R-19).’
69. Com respaldo no artigo 5º da Resolução Contran 289/2008, Dnit e DPRF firmaram, em 20/3/2008, o Convênio 19/2008 (peça 36), com vigência prevista de cinco anos, cujo objeto, descrito na própria peça, é ‘a integração técnica entre as partes para realização dos procedimentos operacionais e administrativos necessários ao cumprimento’ da Lei 10.233/2001 (que instituiu o Dnit), supletivamente ao CTB, ‘com vistas à prevenção, redução do número e severidade dos acidentes de trânsito nas rodovias federais’.
70. Conforme a cláusula terceira do Convênio 19/2008, dentre outras incumbências, obriga-se o Dnit a ‘promover a licitação, contratação e operacionalização’ tanto ‘dos serviços de medição de velocidade por meio de equipamento fixos’ quanto ‘dos serviços de sinalização, dispositivos e equipamentos de controle de excesso de velocidade’ objetos da avença, além de ‘gerenciar, supervisionar e fiscalizar a realização desses serviços’ e proceder a todos os atos referentes ao tratamento das infrações detectadas pelos equipamentos, inclusive multas e análise das defesas dos infratores.
71. Por meio da mesma cláusula, obriga-se o DPRF a prestar auxílio, assistência e apoio à plena realização das ações conveniadas, inclusive apoio tático e logístico às operações do Dnit.
72. Assim, o Convênio 19/2008 respalda a utilização, pelo Dnit, também de equipamentos controladores de velocidade, e não apenas redutores. Nesse caso, as receitas decorrentes das multas aplicadas nessas ações de fiscalização são partilhadas, na forma da cláusula quarta da avença: 52,25% ao Dnit, 42,75% ao DPRF e 5% ao Funset.
O Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV)
73. Segundo o sítio do Dnit na internet (), o PNCV:
‘(...) tem por objetivo a prestação de serviços necessários ao controle viário nas rodovias federais, mediante a disponibilização, instalação, operação e manutenção de equipamentos eletrônicos, com coleta, armazenamento e processamento de dados estatísticos e dados e imagens de infrações, na forma, quantidades, especificações técnicas e demais condições expressas no Edital 471/2009-00.
Ao todo, serão instalados 2.696 equipamentos, que vão monitorar 5.392 faixas de trânsito pelo prazo de cinco anos.’
1. Experiência Antecedente
74. O Contrato PG 203/99-00, de 12/11/1999, celebrado pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER – autarquia sucedida, por meio da Lei 10.233, de 5/6/2001, pelo Dnit, na maior parte de suas atribuições, inclusive quanto ao mencionado contrato) e pelo Consórcio Rodovida, tinha como objeto a prestação de serviços de controle de excesso de velocidade em rodovias, por intermédio de sistema integrado e informatizado, composto de equipamentos de sensoriamento para coleta, armazenamento e tratamento de dados e imagens, emissão de relatório individual para emissão de auto de infração/notificação, apuração da arrecadação, contagem volumétrica, dados estatísticos e registro de inventário. A avença tinha vigência prevista para 1800 dias.
75. Segundo consta do termo de referência da Concorrência 471/2009 do Dnit, da qual decorrem os contratos do PNCV, no âmbito do PG 203/99-00 foram instalados equipamentos de controle semafórico (avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre) e de controle pontual de velocidade (barreiras eletrônicas), por meio dos quais eram feitas ainda coleta de dados acerca do trânsito de veículos e contagem e classificação volumétrica (peça 9, p. 224-5).
76. O mesmo termo de referência aponta ainda que um comparativo da operação dos equipamentos do período entre 1999, ano anterior à instalação dos equipamentos, e 2003, quando grande parte dos equipamentos já estavam instalados, comprovou a redução significativa do número de acidentes (cerca de 69%) nos locais onde foram implantados os redutores eletrônicos de velocidade.
2. Operacionalização do PNCV
77. O edital da Concorrência 471/2009 dividiu em 12 lotes os 2.696 equipamentos licitados. São 1.138 aparelhos ostensivos (barreira eletrônica), 1.106 discretos (pardal) e 452 de controle semafórico (para infrações de avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre).
78. O instrumento convocatório estipulou, ainda, que 10% dos medidores do tipo ostensivo e do tipo discreto devem contar com sistema de identificação automática de caracteres de placas de veículos (recurso OCR – Optical Character Recognition), e que 10% de todos os aparelhos devem ter instalada câmera para visualização de tráfego em tempo real.
79. Até o final do período dos trabalhos de campo, o Dnit ainda não havia definido os locais em que seriam instalados equipamentos com esses recursos, nem como se dará o monitoramento das imagens em tempo real a serem geradas pelas câmeras.
80. Quanto ao sistema de reconhecimento de caracteres a ser instalado nos equipamentos, informou-se, em entrevista, que deve ser utilizado para operações junto ao DPRF, pois, em conjunto com outros recursos, proporcionaria uma abordagem quase imediata de veículos com irregularidades registradas, como roubo ou furto, ou com placas identificadas como clonadas.
81. Para cada lote, foram indicados os trechos onde devem ser instalados os aparelhos, bem como a quantidade de cada tipo de aparato a ser implantado em cada trecho. O ponto exato de instalação de cada equipamento é definido posteriormente, com a aprovação, pelo Dnit, do estudo técnico, um para cada aparelho, apresentado pela empresa vencedora do lote.
82. Para definição, pelo Dnit, da distribuição dos equipamentos pelo território nacional, foram consideradas estatísticas de acidentes fornecidas pelo DPRF, que podem ser consultadas no sítio da autarquia na internet (, acessado em 29/6/2012). Desse modo, buscou-se contemplar os trechos onde mais ocorreram acidentes.
83. Além dessas estatísticas, a autarquia possui também estudos e levantamentos produzidos pela UFSC no âmbito do Convênio 24/2006 e do Termo de Cooperação objeto da Portaria 1.282, de 31/10/2008 (destaque orçamentário), conforme se informa no site do Dnit na internet:
‘Em 2006, foi criado o Núcleo de Estudos sobre Acidentes de Tráfego em Rodovias (NEA), por meio do Convênio 24/2006, entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), tendo como objetivo estudar os acidentes nas rodovias e identificar, avaliar e propor metodologias para identificar soluções dos problemas causadores de acidentes.
As atividades foram desenvolvidas na forma de projeto piloto, no Estado de Santa Catarina, e os resultados obtidos motivaram a celebração de um novo Termo de Cooperação – Destaque Orçamentário – Portaria 1.282, de 31 de outubro de 2008, de alcance nacional. Esse termo de cooperação permitirá disseminar os instrumentos e metodologias para identificação e mapeamento dos segmentos críticos na malha rodoviária sob jurisdição do DNIT, com vistas à elaboração e proposição de ações preventivas e corretivas no âmbito da segurança rodoviária.
O Termo de Cooperação em execução proverá subsídios ao DNIT para visualização do estado da segurança viária dentro de suas jurisdições, permitindo o tratamento adequado da mesma.’
84. Apesar dos diversos relatórios obtidos por meio desses instrumentos firmados com a UFSC, a atual administração da CGPert, que assumiu o comando da unidade no segundo semestre de 2011, não pôde informar se tais produtos foram utilizados no planejamento do PNCV, cuja principal licitação ocorreu em 2009 (vide limitação relatada no item 25 acima).
85. A equipe de auditoria analisou as estatísticas de acidentes publicadas pela autarquia, de modo a verificar a efetividade dos primeiros equipamentos implantados. De posse de planilha, fornecida pelo Dnit, que indica os aparelhos cuja operação iniciou-se até abril de 2012, bem como a data de início de operação de cada um deles (peça 37), comparou-se, para equipamentos que tiveram operação iniciada em março, abril e maio de 2011, a quantidade e gravidade dos acidentes ocorridos nos meses que se seguiram, até dezembro de 2011, com os números referentes aos mesmos meses, mas de 2010, considerando-se os acidentes ocorridos em até 1 km antes ou depois dos pontos de instalação dos equipamentos. Os resultados são apresentados na Tabela 5 abaixo (detalhes na peça 47).
[pic]
Tabela 5 – Comparação do número e da gravidade de acidentes antes e depois da instalação de medidores de velocidade do PNCV.
86. Os dados acima revelam redução aproximada, nos trechos da amostra, de 42% no número total de acidentes e de acidentes com feridos e de 71% no total de acidentes com mortos, o que indica a eficácia do controle de velocidade nesse quesito.
87. A seguir resume-se a sequência de operacionalização do PNCV pretendida pelo Dnit:
S. assinado o contrato, o Dnit emite a ordem de início dos serviços;
T. dada a ordem de início dos serviços, as empresas iniciam os estudos técnicos preliminares (em atendimento à Resolução Contran 146/2003), um para cada equipamento a ser instalado, para a definição do ponto exato de instalação;
U. cada estudo técnico é analisado pelo Dnit, nas Superintendências Regionais, que têm prazo de dez dias úteis para fazê-lo, para então remetê-lo à CGPert;
V. caso aprove o ponto proposto no estudo, a CGPert emite nota de instalação, que pode abranger mais de um estudo e, consequentemente, mais de um aparelho;
W. emitida a nota de instalação, cabe à empresa todas as demais providências para a implementação do equipamento, dentre as quais se destacam:
1. a implantação da estrutura física, no prazo de trinta dias a contar do recebimento da nota de instalação;
2. a energização, junto à companhia elétrica;
3. a aferição inicial pelo Inmetro ou Ipem (institutos metrológicos estaduais, conveniados com o Inmetro), para que o equipamento possa entrar em operação, bem como as aferições periódicas e eventuais (em atendimento às Resoluções Contran 241/2007, que dispõe sobre requisitos técnicos para a fiscalização de velocidade, e 165/2004, que trata de equipamentos não metrológicos, como os de controle semafórico);
4. entrada em operação do aparelho, que se inicia um dia após a aferição pelo Inmetro ou Ipem;
5. encaminhamento à CGPert do as built, no prazo de sessenta dias após a implantação do equipamento;
X. são remetidos ao Dnit os certificados do Inmetro ou Ipem, que têm validade de um ano, devendo haver novas aferições (periódicas) para a continuidade da operação do aparelho após o término da validade;
Y. operantes os aparelhos, registram-se (matéria regulamentada pela Resolução Contran 146/2003):
1. data e hora (sincronizado com o Observatório Nacional), velocidade medida (em km/h) e comprimento de todos os veículos detectados pelos sensores (não apenas dos infratores), bem como o local fiscalizado (onde se encontram os sensores, no asfalto), a velocidade regulamentada para o local (em km/h) e a identificação do equipamento (de forma descritiva ou codificada);
2. em imagens, o momento de cada infração de excesso de velocidade ou, no caso de aparelho de controle semafórico, também de avanço de sinal vermelho ou parada sobre faixa de pedestre;
Z. cabe às empresas recolher os dados e as imagens coletadas e separar as válidas (em que se pode identificar a placa do veículo infrator) das inválidas, bem como fazer a vinculação entre as placas, as imagens e os dados referentes à infração flagrada pelo equipamento e, ainda, se necessário, desfocar, na imagem, os rostos das pessoas fotografadas;
AA. os dados e as imagens, já separadas entre válidas e inválidas pelas empresas, devem ser, semanalmente, fornecidos ao Dnit;
AB. ao Dnit cabe conferir as imagens recebidas e obter do Renainf (sistema de registro de automóveis mantido pelo Denatran), a partir das placas identificadas nas imagens válidas, as informações do veículo e do proprietário, necessárias à confecção das notificações de autuação de infração e das notificações de imposição de penalidades;
AC. os dados visíveis dos veículos, obtidos do Renainf pelo Dnit, como cor e modelo, são enviados às empresas, para que elas verifiquem se o veículo infrator corresponde ao indicado no Renainf (não são enviados dados sigilosos, mas apenas o que é visível na fotografia);
AD. as empresas retornam os dados, informando os casos em que o veículo fotografado confere com a base de dados do Renainf e também as inconformidades identificadas;
AE. com esses dados, o agente de trânsito do Dnit faz a validação das informações, para então lavrar o auto de infração (preencher os dados necessários);
AF. a autoridade de trânsito julga a consistência do auto de infração, de acordo com o artigo 281 do CTB, cujo Anexo I define a autoridade de trânsito como o ‘dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do SNT ou pessoa por ele expressamente credenciada’;
AG. cabe às empresas, cada uma no que concerne às imagens por ela coletadas, a impressão das notificações de autuação de infração e de imposição de penalidades, o que se dará em ambiente controlado pelo Dnit;
AH. as notificações são repassadas à ECT, para entrega aos proprietários dos veículos;
AI. a ECT informa eletronicamente se a entrega foi realizada e, caso não seja possível realizá-la, pode-se notificar o infrator por meio de edital;
AJ. após receber a notificação de infração, o proprietário do veículo pode apresentar indicação do real condutor, para o que dispõe de prazo de quinze dias, ou defesa, cujo prazo é de trinta dias;
AK. caso haja apresentação de defesa, suspende-se a imputação de penalidade até seu julgamento:
1. aceita a argumentação de defesa, cancela-se a infração;
2. rejeitada a argumentação de defesa, o Dnit aplica penalidade de multa;
AL. o Dnit registra no Renainf todas as alterações do status da infração;
AM. aplicada a penalidade, a notificação, impressa pela empresa, é repassada à ECT, para entrega ao infrator;
AN. a ECT informa eletronicamente se a entrega foi realizada e, caso não seja possível realizá-la, pode-se notificar o infrator por meio de edital;
AO. recebida a notificação, o infrator pode:
1. pagar a multa, o que implica na baixa da infração e, se feito no prazo de vencimento indicado na Guia de Recolhimento da União (GRU), propicia desconto de 20%;
2. ou interpor, no prazo de trinta dias do recebimento da notificação, recurso contra a penalidade;
AP. no caso de interposição de recurso, este é encaminhado à Jari e, caso o recurso seja:
1. indeferido, segue para segunda instância, que, a depender da gravidade da infração, pode ser a própria Jari ou o Contran;
2. deferido, em qualquer instância, a infração é cancelada;
AQ. caso o infrator não quite a penalidade de multa, poderá haver inscrição na dívida ativa da União, ao que o processo é encaminhado à Procuradoria Federal Especializada no Dnit, órgão responsável para apurar o crédito;
AR. os avisos de recebimento coletados nas entregas das notificações de infração e de penalidades realizadas pela ECT são encaminhados, digitalizados, ao Dnit.
88. No que concerne à forma de pagamento pelos serviços contratados, paga-se por ‘faixa monitorada x mês’.
89. Constam do edital da Concorrência 471/2009 as planilhas de custos, para cada lote e tipo de equipamento, nas quais, ao final, o valor total, considerado para toda a vigência contratual, de 1825 dias, é dividido pelo produto ‘faixas monitoradas x mês’, resultando em valor mensal denominado ‘preço unitário por faixa monitorada’.
90. Sob a mesma perspectiva foram elaborados os cronogramas físico-financeiros, cuja previsão de valores a serem pagos a cada mês consiste no produto da multiplicação do número de faixas monitoradas no mês pelo ‘preço unitário por faixa monitorada’ referente ao lote e ao tipo de equipamento (peça 9, p. 262-346 – anexo III do edital).
91. Em cada processo de medição e pagamento, desconta-se o tempo, no respectivo mês, em que o equipamento ficou inoperante, se ultrapassada a tolerância técnica definida no edital (exemplo na peça 39).
Constatações da Equipe de Auditoria
92. Conforme acima apresentado, os trabalhos de auditoria dividiram-se em duas questões. As situações encontradas são relatadas a seguir.
Primeira Questão de Auditoria: A execução do PNCV condiz com o planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização?
93. Essa questão revelou dois achados de auditoria, a seguir relatados: lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados e ineficácia na aplicação das penalidades aos infratores.
1. Lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados
94. Consta do edital da Concorrência 471/2009, bem como dos contratos dela decorrentes (cláusula oitava, parágrafo segundo), o prazo de 120 dias, a contar da data de recebimento da ordem de início dos serviços, para conclusão da instalação e aferição de 20% dos equipamentos contratados (peça 9, p. 92).
95. No guia prático elaborado pela CGPert, datado de 21/3/2011, estipulam-se os prazos de: dez dias úteis para as SRs analisarem os estudos técnicos elaborados pelas empresas para cada equipamento a ser instalado; trinta dias, a partir do recebimento da nota de instalação, para as empresas implantarem os aparelhos; e um dia, a contar da data de aferição dos aparelhos pelo Inmetro/Ipem, para as empresas iniciarem a operação de cada equipamento. Contudo, tais prazos não constam do edital da Concorrência 471/2009, tampouco dos contratos dele decorrentes.
96. Durante os trabalhos de campo, o Dnit forneceu planilha de acompanhamento da implementação do PNCV, atualizada com informações de até abril de 2012 (peça 37). Nela foram identificadas algumas inconsistências nas datas de entrada em operação dos aparelhos, pois algumas coincidiam ou eram anteriores à data da nota de instalação do equipamento. Nesses casos, consideraram-se operantes os aparelhos cuja data de aferição pelo Inmetro/Ipem guardava coerência com a da nota de instalação, pois a verificação ocorre quando o aparelho já está instalado e em funcionamento, embora com a restrição de não se poder apenar infratores, em razão da falta de certificação pelo instituto competente.
97. No que concerne ao prazo de 120 dias, a contar do início da vigência de cada contrato, para a instalação e aferição de 20% dos equipamentos, os registros revelaram que, ao final do prazo, apenas 1,22% dos aparelhos haviam sido instalados, conforme aponta a Tabela 6 abaixo. A cláusula contratual não explicita a distribuição do percentual de 20% por tipo de equipamento, por isso na presente análise se considera o somatório de todos os aparelhos. Foram considerados, ainda, os cronogramas atualizados, uma vez que, exceto quanto ao lote 4, neles foram feitos ajustes após o início da vigência dos contratos.
[pic]
Tabela 6 – Situação da implantação dos equipamentos do PNCV no 120º dia de vigência contratual.
98. A Tabela 6 acima indica ainda que os próprios ajustes procedidos nos cronogramas (peças 24 a 35) já haviam confirmado o descumprimento dessa cláusula contratual, com redução da previsão de instalação de 20% para apenas 4,08% dos aparelhos nos primeiros 120 dias, percentual também descumprido.
99. Quanto ao número atual de equipamentos instalados, foram utilizados na análise os dados consolidados pelo Dnit até abril de 2012, uma vez que ao final da fase de execução da auditoria a autarquia ainda não possuía todos os dados referentes ao mês de maio de 2012.
100. A Tabela 7, abaixo, foi elaborada a partir do cruzamento entre esses dados de início da operação dos equipamentos e os cronogramas físico-financeiros, já consideradas as revisões procedidas após o início da vigência dos contratos (peças 24 a 35 e 37).
101. Apresenta, para cada lote, as datas das ordens de início dos serviços, as datas das revisões dos cronogramas, a quantidade prevista de aparelhos que deveriam estar operantes em abril de 2012 e a quantidade de aparelhos aferidos pelo Inmetro/Ipem até aquele mês, com o cálculo, na última coluna, do percentual instalado, considerando o previsto até aquele mês, no total e por lote.
[pic]
Tabela 7 – Situação da implantação dos equipamentos do PNCV ao final de abril de 2012.
102. De acordo com os cronogramas ajustados, dos 2.696 aparelhos contratados, 2.227 (aproximadamente 82,60%) deveriam estar em operação em abril de 2012, mas apenas 584 estavam, número que representa apenas 26,22% do que deveria estar em operação ao final daquele mês, ou pouco mais de 21,66% do total contratado.
103. Em reunião realizada com a equipe de auditoria em 11/6/2012, os gestores do Dnit informaram haver definido com as empresas uma nova meta, de se atingir, até o encerramento de 2012, 1.650 equipamentos medidores de velocidade em operação. Mesmo que se alcance essa meta, em dezembro, ainda assim, corresponderá apenas a 74% do quantitativo previsto, nos cronogramas ajustados, para abril de 2012.
104. Na mesma ocasião revelou-se ainda que, até o final do período dos trabalhos de campo, encerrado em 13/6/2012, não havia sido instalado nenhum aparelho dotado de software de identificação automática de caracteres de placas de veículos ou de câmera para visualização de tráfego em tempo real, a despeito da previsão, nos cronogramas, de início da implantação desses recursos juntamente com o início da instalação dos equipamentos medidores de velocidade e de controle semafórico (sobre tais recursos, vide item 78 acima).
105. Ainda com base na planilha de acompanhamento fornecida, calculou-se um tempo médio de cerca de 92 dias entre as datas de emissão da nota de instalação e de aferição do equipamento pelo Inmetro/Ipem. Nesse cálculo foram desconsiderados os casos de inconsistência, em que a data da nota de instalação não foi informada ou em que a data de aferição inexiste ou é anterior à data da nota de instalação (peça 38).
106. Conforme já relatado (item 85, letra e), competem às empresas contratadas as providências necessárias à plena operação dos equipamentos, como a implantação da estrutura física e a busca por energização e aferições pelo Inmetro/Ipem. Além disso, as medições são realizadas com base nas faixas monitoradas e no tempo em que tal monitoramento ocorre (itens 88 a 91 acima), de modo que as empresas recebem pagamentos de valor proporcional ao número de aparelhos operantes, o que deveria constituir fator indutor de uma rápida instalação dos equipamentos por parte das contratadas, o que não se tem verificado.
107. Nas entrevistas, tanto os gestores do Dnit quanto os funcionários de empresas contratadas apontaram, como uma das causas dos atrasos no início da operação dos aparelhos, dificuldades de agendamento de aferições junto ao Inmetro.
108. Para atendimento da Resolução Contran 396/2011 (art. 3º), cada equipamento deve passar por uma aferição inicial e por aferições periódicas (anuais), além de, se necessárias, aferições eventuais. Além disso, para cada aferição, é necessário solicitar à Polícia Rodoviária Federal que interrompa o trânsito no trecho, para que a equipe do Inmetro/Ipem realize dez passagens em cada faixa monitorada pelo equipamento (ou cinco, no caso de aferição periódica), a fim de verificar se as velocidades registradas estão dentro da margem de erro tolerada, de acordo com a Portaria Inmetro 115, de 29/6/1998.
109. Servidor do próprio Inmetro relevou que o instituto não possuiria estrutura suficiente para atendimento das demandas. Mencionou, como exemplo, o caso da Superintendência do Instituto em Goiás, que contaria com apenas duas pessoas e um veículo, para atender a demanda de aferições no estado, em que são previstos 205 equipamentos do PNCV, além daqueles que não integram o programa, como estaduais e municipais.
110. Também como causa de atrasos na instalação de aparelhos foram citados problemas no fornecimento de energia elétrica. Exemplo disso é o caso de alguns dos equipamentos instalados em trecho da BR-060, já no município de Goiânia, em que o consórcio contratado, diante da mora na obtenção de energia elétrica, implantou sistemas que se utilizam de energia solar para a alimentação dos equipamentos.
111. Relatou-se que, em razão de dificuldades para a obtenção de energia elétrica e de agendamento de aferição, as empresas contratadas, muitas vezes, adiam a instalação dos equipamentos, pois corre às suas custas o reparo de qualquer dano às peças instaladas.
112. No entanto, uma vez que não existem registros das datas de instalação dos aparelhos, de solicitação e de início de fornecimento de energia e de solicitação, ao Inmetro/Ipem, de aferição, não é possível verificar em que medida o atraso, em média de 92 dias entre a data da nota de instalação e a data da aferição dos equipamentos pelo Inmetro/Ipem, se deve a inércia: por parte das empresas contratadas, na implantação das estruturas físicas, na tomada de providências para energização do aparato ou para agendamento de aferição metrológica; no início do fornecimento de energia, pelas fornecedoras; ou na realização das verificações agendadas, pelos institutos de metrologia (limitação de auditoria descrita no item 24 acima).
113. Relatou-se, ainda, haver casos em que estudos técnicos elaborados pelas empresas permaneceram nas SRs por longos períodos, em razão de insegurança dos gestores responsáveis pela sua análise em âmbito regional, que temeriam aprovar a instalação de equipamento quando ainda não é possível aplicar multas aos infratores (essa impossibilidade de aplicação de multas é objeto do segundo achado de auditoria, relatado no subtítulo 3.1.2 abaixo).
114. Quanto a esse último ponto, a análise da amostra de 293 estudos técnicos fornecidos pelo Dnit, abrangidas quatorze unidades da Federação, revelou tempo médio de pouco mais de 37 dias transcorridos entre as datas das assinaturas dos estudos pelos responsáveis técnicos das empresas e da autarquia, sendo que em 161 casos (aproximadamente 55% da amostra) esse intervalo superou quinze dias corridos, de modo que se pode inferir que, em geral, o prazo de dez dias úteis definido no guia prático não vem sendo atendido (peça 40).
115. Às causas de atrasos identificadas soma-se o fato, descrito anteriormente como limitação de auditoria (item 24), de o controle exercido pelo Dnit não proporcionar a obtenção de todas as informações necessárias à precisa identificação de tais causas e dos responsáveis pelos atrasos e, assim, possibilitar à autarquia a adoção das medidas cabíveis na busca por maior agilidade na implementação do PNCV.
116. No aspecto financeiro/orçamentário, não se identificou, a princípio, prejuízos diretos à Administração, decorrentes dos atrasos na instalação dos equipamentos, uma vez que os pagamentos referem-se a aparelhos identificados como operantes (medição mensal com base no número de faixas monitoradas, conforme descrito nos itens 88 a 91 acima).
117. A Tabela 8 abaixo, com informações extraídas dos cronogramas físico-financeiros ajustados após o início da vigência contratual (peças 24 a 35), revela o quantitativo previsto de pagamentos que seriam efetuados até o final de abril de 2012. Apresentam-se, ainda, as datas das ordens de início dos serviços e das revisões dos cronogramas.
[pic]
Tabela 8 – Previsão de pagamentos acumulados até abril de 2012.
118. A Tabela 9 a seguir revela o total efetivamente pago desde o início do PNCV até abril de 2012. Todos os gastos contabilizados foram extraídos do Siafi, considerada a unidade gestora 393003 – Dnit (peças 41 a 44). Não houve medições no exercício de 2010 (as vigências dos contratos iniciaram a partir de 24/12/2010 – vide quadro do item 15 acima). Em 2011, foi utilizada a ação orçamentária 0663 – Segurança Pública nas Rodovias Federais e, em 2012, a 2036 – Controle de Velocidade na Malha Rodoviária Federal. O Contrato 382/2012, decorrente do Pregão Eletrônico 98/2012, referente ao sistema que trocará informações com o Renainf, também se utiliza de recursos da ação 2036, mas foi celebrado apenas em 28/5/2012 (peça 23).
[pic]
Tabela 9 – Valores pagos acumulados até abril de 2012.
119. Conforme revelam as duas tabelas acima, previa-se o pagamento de R$ 92.958.508,20 até o final de abril de 2012, e foram de fato pagos apenas R$ 6.999.562,84, que representam 7,53% do previsto.
120. Os valores financeiros referentes ao total medido até abril de 2012, segundo dados do Sistema de Acompanhamento de Contratos do Dnit (Siac), apresentados na Tabela 10, à direita, totalizam R$ 20.242.749,78, que equivalem a 21,78% dos R$ 92.958.508,20 previstos para serem pagos no período.
121. Esse percentual, que se refere a valores formalmente liquidados, guarda coerência com os 26,22% de execução física, calculado na Tabela 7 acima, referente a equipamentos aferidos até o período (não necessariamente operantes e objetos de fatura, para liquidação e pagamento), conforme planilha de controle da autarquia (itens 100 a 102 acima).
122. Esse acentuado atraso na instalação dos equipamentos acarreta perda considerável da efetividade do PNCV, uma vez que a maior parte dos pontos que concentram maior número de acidentes nas rodovias federais brasileiras já deveria, conforme previsto nos cronogramas, ter aparelho medidor de velocidade em operação.
123. Outro efeito é a potencial perda de receitas decorrentes da aplicação de multas aos infratores, pois quanto maior o número de aparelhos operantes, maior o número de infrações autuadas e penalidades aplicadas, e o Dnit estima o quantitativo mensal de quatro milhões de autuações de infrações, conforme se relata abaixo (itens 135 e 136).
124. Assim, apesar de o Dnit ter elaborado um guia prático com orientações aos agentes envolvidos na operacionalização do PNCV, sejam servidores da autarquia, sejam funcionários das empresas contratadas, a implantação dos equipamentos ocorre em ritmo extremamente lento com relação ao previsto, mesmo após as revisões de cronogramas efetuadas.
125. Como consequência, a efetividade do programa, traduzida, por exemplo, na redução do número e da gravidade de acidentes nas rodovias federais, resulta consideravelmente menor do que a esperada.
126. Com vistas a propiciar maior agilidade na implementação do PNCV, para se compensarem, pelo menos em parte, os atrasos ocorridos, e considerando o dever da Administração de acompanhar a execução dos seus contratos, consubstanciado no art. 67 da Lei 8.666/1993, propõe-se determinar ao Dnit que aperfeiçoe seu controle sobre os procedimentos necessários à instalação dos equipamentos, de forma que possa monitorar o tempo transcorrido entre cada uma das etapas que antecedem o início da operação dos aparelhos e identificar as causas e os responsáveis pelos atrasos, remetendo ao TCU, no prazo de sessenta dias, os dados obtidos nesse monitoramento, bem como relato das medidas adotadas para mitigar os pontos críticos constatados.
127. Desse modo, espera-se que se reduza a defasagem entre a condição da implementação do programa e o previsto nos cronogramas e, por conseguinte, que o aumento da cobertura do PNCV propicie substancial redução na quantidade e na gravidade dos acidentes de trânsito na malha rodoviária federal.
2. Ineficácia na aplicação de penalidades aos infratores
128. Conforme apresentado no subtítulo anterior (3.1.1), alguns equipamentos estão operantes, registrando informações de infrações. No entanto, as notificações de autuações de infrações e de penalidades não estão sendo produzidas, o que impossibilita a aplicação de sanções aos infratores e, portanto, afeta negativamente a efetividade do PNCV.
129. Os serviços contratados por meio da Concorrência 471/2009 abrangem, de acordo com o edital do certame (peça 9):
AS. estudos técnicos para atendimento às Resoluções 146/2003 e 214/2006 do Contran, revogadas pela Resolução 396/2011, que passou a regulamentar o tema;
AT. disponibilização, instalação e manutenção preventiva e corretiva de medidores de velocidade fixos (discretos e ostensivos);
AU. disponibilização, instalação e manutenção preventiva e corretiva de equipamento eletrônico de controle de avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre com controle de velocidade;
AV. solicitação junto ao Inmetro para que este execute a aferição inicial e subsequentes dos equipamentos medidores de velocidade do tipo fixo (discretos e ostensivos) e emita os laudos de aprovação;
AW. solicitação junto ao Inmetro para que este execute a aferição inicial e subsequentes dos equipamentos de controle de avanço de sinal vermelho e parada sobre a faixa de pedestre com controle de velocidade e emita os laudos de aprovação;
AX. coleta e processamento de imagens e dados captados pelos equipamentos fixos (discretos e ostensivos);
AY. coleta e processamento de imagens e dados captados pelos equipamentos eletrônicos de controle semafórico (avanço de sinal vermelho e parada sobre a faixa de pedestre com controle de velocidade);
AZ. envio das imagens à sede do Dnit, em Brasília, para validação e obtenção de dados dos veículos e proprietários;
BA. processamento dos dados e imagens validadas pelo Dnit;
BB. impressão das notificações de autuação e, posteriormente, das notificações de penalidade;
BC. entrega das notificações impressas para postagem na sede do Dnit em Brasília;
BD. geração de relatórios estatísticos e gerenciais a partir dos dados coletados pelos equipamentos e sistema de processamento;
BE. emprego dos recursos materiais, entre eles ferramentas computacionais, hardware e equipamentos, e humanos necessários para atendimento às obrigações contratuais;
BF. disponibilização ao Dnit de todas as imagens captadas e dados processados;
BG. disponibilização, por intermédio de documentação ou literatura técnica ou manuais, das especificações e condições dos produtos oferecidos.
130. Contudo, até o encerramento dos trabalhos de campo, quando a maioria dos contratos do PNCV já estava no seu 18º mês de vigência, o Dnit ainda não tinha condições de obter os dados dos veículos e proprietários (letra ‘h’ do rol acima). Essa limitação se deve, sobretudo, à falta de sistema, disponível à autarquia, que proporcione acesso ao Renainf para, a partir da placa do veículo infrator, obter as informações do proprietário, essenciais à autuação das infrações.
131. Para resolver o problema, o Dnit promoveu o Pregão Eletrônico 98/2012, em cujo termo de referência registra (item. 2.3 do termo de referência; peça 22, p. 31-3):
‘Superada a fase de contratação dos serviços elencados no Edital nº. 471/2009, o Dnit se viu numa situação delicada, pois não tinha condições de efetuar sua parcela no processamento das imagens e atividades decorrentes do ciclo de vida das infrações de trânsito, seja por falta de infraestrutura, de recursos humanos ou ainda de sistema informatizado específico. (...)
Atualmente, o Dnit se vê impossibilitado de realizar integralmente suas atribuições instituídas pela legislação vigente no que diz respeito ao CTB, tão pouco realizar as tarefas necessárias para garantir a efetiva gestão dos processos referentes ao PNCV.’
132. Esse pregão teve como objeto a contratação de serviços técnicos de apoio à gestão no processamento de infrações de trânsito por excesso de velocidade, avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre e apoio à gestão de dados estatísticos de contagem volumétrica de tráfego. Desse certame decorreu o Contrato 382/2012, de 28/5/2012 (peça 23), para execução das seguintes atividades, de acordo com o edital:
BH. cadastramento e monitoramento dos dados referentes aos equipamentos eletrônicos de controle de velocidade;
BI. análise e monitoramento dos fluxos processuais;
BJ. acompanhamento e processamento das atividades do ciclo de vida da infração de trânsito;
BK. análise e monitoramento de defesa prévia e de recursos;
BL. análise, monitoramento e processamento do fluxo financeiro e da dívida ativa;
BM. análise, monitoramento e processamento dos dados referentes a contagem volumétrica de tráfego.
133. Assim, cabe à contratada promover todas as transações constantes do Renainf atinentes aos procedimentos essenciais ao adequado tratamento das infrações de trânsito, sob a orientação direta do Dnit (peça 22, p. 35). A expectativa relatada pelos gestores da autarquia entrevistados pela equipe de auditoria era de que o sistema contratado estivesse plenamente operante na primeira quinzena do mês de julho de 2012.
134. O atraso na implementação dessas atividades pode comprometer a efetividade do PNCV, uma vez que expectativa de aplicação de penalidades aos infratores é o principal fator que leva os condutores incautos a respeitar a velocidade regulamentar e, por conseguinte, propicia diminuição da quantidade e gravidade dos acidentes na malha rodoviária federal.
135. Além disso, a aplicação das penalidades de multa gera receita pública. O próprio Dnit estima, no edital do Pregão Eletrônico 98/2012, para a quantidade de faixas a serem monitoradas no PNCV, cerca de quatro milhões de notificações de autuação por mês (peça 22, p. 35). Considerando o valor mais baixo de multa previsto na legislação referente a excesso de velocidade (CTB, art. 218, transcrito no item 59 acima, e Resolução Contran 136, de 2/4/2002, art. 1º, inc. III), de R$ 85,13, para excesso de 20% acima da máxima permitida, verifica-se um potencial de arrecadação, segundo a estimativa do Dnit, de R$ 340.520.000,00 por mês.
136. Uma apuração mais precisa, entretanto, do quanto se teria deixado de arrecadar deve levar em conta os cronogramas de entrada em operação dos equipamentos, bem como um percentual de autuações que não resultariam em multa, mormente em razão de eventuais deferimentos de recursos que podem ser apresentados pelos supostos infratores.
137. De todo modo, a estimativa de autuações do Dnit e os dados colhidos pelos equipamentos usados no PNCV permitem concluir que se trata de arrecadação potencialmente superior, em várias vezes, aos custos do programa, durante o período de vigência dos contratos que o integram.
138. Esse descompasso entre o início do PNCV e a obtenção de sistema que obtém os dados do Renainf decorre de falha de planejamento do Dnit, que deveria providenciar, até o momento inicialmente previsto de entrada em operação dos equipamentos, as condições para a execução dos procedimentos inerentes ao adequado tratamento das infrações registradas pelos aparelhos, de modo a propiciar a plena efetividade do PNCV.
139. Pelo exposto, verifica-se que a deficiência no planejamento do PNCV, que culminou na falta de implementação de ações necessárias a seu pleno desenvolvimento, pode comprometer a efetividade do programa, em razão da eliminação da expectativa de aplicação de penalidades aos infratores, além de frustrar a arrecadação de receita que seria revertida, por imposição legal, em benefício da segurança e melhoria do trânsito nas rodovias federais (CTB, art. 320, transcrito no item 65 acima).
140. Para que o PNCV possa atingir com maior efetividade seu propósito, que é a redução da quantidade e da gravidade dos acidentes de trânsito na malha rodoviária federal, e para que as autuações de infrações deixem de frustrar a arrecadação de receita esperada, e considerando ainda que, para tanto, já foi celebrado o Contrato 382/2012, propõe-se determinar ao Dnit que informe, no prazo de trinta dias, as medidas adotadas para imediata implementação dos serviços técnicos de apoio à gestão do processamento de infrações de trânsito e a expectativa de início da aplicação de penalidades aos infratores.
141. As responsabilidades pela falha constatada, além da materialidade de eventual dano, se comprovado, serão investigadas nos processos de contas anuais dos exercícios referentes aos fatos suprarrelatados.
Segunda Questão de Auditoria: O PNCV utiliza os métodos e tecnologias de controle eletrônico de velocidade mais efetivos?
142. Essa questão revelou dois achados de auditoria, a seguir relatados: existência de formas de fiscalização potencialmente mais efetivas do que o uso apenas de equipamentos fixos, sinalizados e que monitoram a velocidade apenas em pontos específicos; e possibilidade de utilização de outros indicadores além daqueles atualmente previstos no PPA 2012-15.
1. Há formas de controle de velocidade potencialmente mais efetivas
143. O controle eletrônico de velocidade do PNCV ocorre somente por meio de equipamentos fixos, sinalizados e que monitoram a velocidade apenas em pontos específicos.
144. O método adotado monitora a velocidade pontual praticada na seção da via onde o equipamento está instalado. Essas ações têm proporcionado redução no número e gravidade dos acidentes em locais críticos (vide itens 85 e 86 acima), mas estudos demonstram que boa parte dos motoristas reduz a velocidade apenas nas proximidades dos equipamentos de fiscalização, voltando a desenvolver altas velocidades após ultrapassá-los. Esse comportamento aumenta a dispersão das velocidades entre os veículos, o que eleva o risco de colisões fora dos trechos fiscalizados.
145. Pesquisa documental realizada no curso da auditoria revelou que maior efetividade pode ser obtida com o uso de métodos de controle de velocidade que transmitam aos condutores a sensação de terem a velocidade de seus veículos fiscalizada permanentemente.
146. A OMS adota uma abordagem que denomina ‘anywhere, anytime’, cuja argumentação se resume a seguir (excerto traduzido):
‘O modo de controlar a velocidade determina se o principal efeito desse controle é amplo ou restrito a pontos específicos.
• O controle facilmente identificável (agentes ou câmeras fixas) pelos controlados e exercido sempre nas mesmas áreas tende a desencorajar o excesso de velocidade apenas nesses locais específicos.
• O controle exercido com instrumentos visíveis e com o posicionamento estratégico de patrulhas ou câmeras de velocidade incrementa a percepção pública de que a fiscalização é feita constantemente e em toda parte. A imprevisibilidade de onde e quando a fiscalização ocorrerá surtirá efeito mais abrangente, pois induz os condutores a respeitarem o limite de velocidade independentemente de onde e quando estão transitando.’
147. Nesse sentido orienta, por exemplo, o governo estadunidense (excerto traduzido): ‘Sugestões para um programa municipal de controle de velocidade
(omissis)
• Use radar e, se possível, pelo menos algum equipamento de monitoramento por laser. De acordo com o local controlado, há vantagens específicas de ambos os tipos de aparelho, mas os equipamentos a laser geram mais repercussão e despertarão maior interesse e atenção aos programas. Sim, você deseja que a população esteja atenta aos programas de controle de velocidade, ao contrário da tradicional filosofia usada na aplicação das leis. Publique notícias dos esforços de controle de velocidade da forma mais abrangente possível (...). Até mesmo anunciar no rádio, pela manhã, onde o controle será exercido durante o dia é uma boa ideia (desde que a agenda não seja tão regular que se torne previsível). O objetivo do programa é reduzir a velocidade dos veículos (e, indiretamente, reduzir o número de acidentes decorrentes de excesso de velocidade). Autuar infrações não é o objetivo, mas proporciona aumento da atenção da população. Esse aspecto deve ser incorporado ao programa, para assegurar que os condutores atendam a seu propósito.
• Use viaturas escondidas em locais estrategicamente definidos e em qualquer lugar que contribua para gerar a incerteza dos condutores e a atenção da população, e também para que a repercussão constitua publicidade gratuita sobre o programa de controle de velocidade. Veículos de patrulhas estacionados também contribuem para a percepção pública de segurança, decorrente da presença de policiamento.’
148. Ademais, a fiscalização pontual acarreta alguns riscos, conforme aponta o excerto abaixo, de publicação da Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo (CET), mencionado em relatório da UFSC:
‘O método adotado atualmente no Brasil (e em grande parte do mundo) monitora a velocidade pontual praticada na seção da via onde o equipamento está instalado. Aos motoristas observadores da lei e normas de trânsito, este método possui efeito educativo e de reforço de atitudes saudáveis e seguras no trânsito. Mas, por outro lado, boa parte dos condutores apenas diminui a velocidade na aproximação do local fiscalizado e, ao ultrapassá-lo, voltam a desenvolver altas velocidades na via. Como no trânsito as atitudes individuais afetam diretamente os veículos próximos, este tipo de reação pode provocar situações mais inseguras do que se o local não fosse fiscalizado.’
149. Exemplo desse comportamento dos condutores se encontra em estudo da variação de velocidade em trechos viários que antecedem e sucedem aparelhos medidores de velocidade, de onde se extraiu o Gráfico 1:
[pic]
Gráfico 1 - Perfis médios de velocidade para os pontos investigados (fonte: Stumpf/UnB, 1999, p. 58).
150. O estudo teve como objeto barreiras eletrônicas redutoras de velocidade. Cada linha do gráfico se refere a um desses equipamentos, cujas velocidades do local e da via onde implantados são apresentados na Tabela 11, ao lado.
151. As curvas apresentadas revelam que, em geral, os condutores praticavam, a 200 m do equipamento, velocidades superiores à regulamentada para a via, reduzindo ao se aproximar do aparato e voltando, após passar pelos sensores, a acelerar, superando novamente, com frequência, os limites estabelecidos.
152. Essa conduta também foi constatada em experiência feita pela CET, em que se utilizaram medidores fixos discretos já operantes no corredor norte-sul da cidade de São Paulo para medir também a velocidade média dos veículos. Definiram-se dois trechos, um no sentido centro-bairro e outro no sentido contrário, e, em cada um, foram instalados dois medidores: um no ponto inicial e outro no ponto final do trecho. Assim, flagraram-se tanto infrações pontuais de passagem em velocidade acima da permitida nesses quatro pontos quanto infrações de condução em velocidade média superior à permitida nas duas rotas delimitadas por esses pontos. Foram identificados, ainda, os perfis dos infratores, de modo a se quantificar, por exemplo, quantos infringiram apenas a velocidade média dos trechos, sem passar pelos pontos de medição em velocidade superior à permitida. Os resultados, referentes ao mês de junho de 2011, são apresentados na Tabela 12 a seguir.
[pic]
Tabela 12 – Comparativo entre fiscalização de velocidade pontual e por trecho (fonte: Nota Técnica 222-C/2012, da CET).
153. Observa-se que, no caso estudado, das 2.753 infrações registradas, 2.348, mais de 85%, foram detectadas apenas pelo cálculo da velocidade média dos veículos, pois esses infratores passaram pelos pontos de medição em velocidades permitidas. Isso evidencia que a maioria dos motoristas infratores reduziram suas velocidades à permitida apenas para passar pelos sensores dos equipamentos medidores.
154. Os levantamentos efetuados durante a auditoria revelaram que essa forma de fiscalização, por aferição da velocidade média desenvolvida em determinados trechos, possibilita o controle permanente do tráfego, reduzindo inclusive o risco de acidentes decorrentes de alterações abruptas de velocidade frente aos equipamentos medidores.
155. O método consiste em posicionar, nas duas extremidades do trecho rodoviário fiscalizado, medidores de velocidade capazes de identificar todos os veículos que passam pelos sensores, de modo que, com os registros dos momentos em que cada automóvel passou pelo primeiro e pelo segundo aparelhos, pode-se aferir a velocidade média praticada por cada veículo, dividindo-se a extensão do trecho que separa os equipamentos pelo tempo que o automóvel despendeu para percorrê-lo.
156. Largamente utilizada na União Europeia, recentemente iniciou-se o uso da fiscalização por aferição de velocidade média na Espanha, no Reino Unido e na Polônia.
157. Na Áustria, é utilizada, por exemplo, no Kaisermühlen Tunnel (2.300 m), em Viena, desde 2003. No período de quatro anos que antecedeu o início da operação da fiscalização por trecho, a média anual era de uma vítima fatal ou gravemente ferida e dez vítimas com ferimentos leves. Levantamento de 2006 revelou que desde agosto de 2002 não houve fatalidades, havendo sete vítimas com ferimentos leves. Também foram constatadas reduções significativas na velocidade média dos veículos, a exemplo dos carros de passeio, no período noturno, que tiveram média reduzida de 95 para 75 km/h, após dezoito meses do início da aplicação do método.
158. Na República Tcheca, faz-se uso do sistema em mais de 65 vias. Em Portugal, o método começou a ser usado em 2001, e o objetivo geral de redução de 50% do número de vítimas fatais e graves até 2010 foi alcançado antes do previsto.
159. Na Itália, usa-se sistema de fiscalização de velocidade por trecho denominado Safety Tutor. Nos primeiros 12 meses de operação, registraram-se, nos 2.500 km de rodovias cobertos pelo sistema, redução de 51% no número de fatalidades, de 27% na quantidade de acidentes com feridos e, ainda, de 19% no total de acidentes (, acessado em 25/6/2012).
160. Segundo a Polizia Stradale, órgão que gerencia o referido sistema, os resultados favoráveis aferidos no primeiro ano mantiveram-se: após quase três anos do início da operação, registrou-se redução de 50% no número de mortes nas rodovias italianas (, acessado em 25/6/2012).
161. Contudo, a interpretação atualmente oferecida ao art. 280 do CTB não compreende a fiscalização por trechos:
‘Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
I – (omissis);
II – local, data e hora do cometimento da infração; (grifo nosso)’
162. O entendimento externado pelos entrevistados – sejam gestores do Dnit ou do DPRF, sejam especialistas acadêmicos – e praticado pela Administração Pública é o de que é necessário precisar o local do cometimento da infração, de modo que não seria possível indicá-lo como um trecho.
163. Essa limitação interpretativa à utilização de método mais efetivo de controle eletrônico de velocidade motivou o Projeto de Lei 3.152/2012, em tramitação na Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, no qual se propõe alterar o CTB, de modo a possibilitar o exercício da fiscalização por trecho.
164. Diante dessa atual impossibilidade jurídica, a adoção de estratégia de controle de velocidade que propicie, nos condutores, a sensação de serem permanentemente fiscalizados depende da utilização de aparelhos sinalizados juntamente com o exercício de fiscalização com instrumentos ocultados, que não sejam facilmente identificáveis no momento em que se passa pelo local controlado.
165. A legislação vigente à época da Concorrência 471/2009, da qual decorrem os contratos do PNCV referentes aos equipamentos, determinava a sinalização dos pontos de instalação dos medidores eletrônicos de controle de velocidade, conforme se pode observar no artigo 5º-A da Resolução Contran 146/2006 (acrescentado pela Resolução Contran 214/2006):
‘Art. 5º-A É obrigatória a utilização, ao longo da via em que está instalado o aparelho, equipamento ou qualquer outro meio tecnológico medidor de velocidade, de sinalização vertical, informando a existência de fiscalização, bem como a associação dessa informação à placa de regulamentação de velocidade máxima permitida, observando o cumprimento das distâncias estabelecidas na tabela do Anexo III desta Resolução.’
166. Essa obrigatoriedade de sinalização vertical informativa da existência dos equipamentos de fiscalização de velocidade existiu até o advento da Resolução Contran 396, de 13/12/2011, que revogou, em seu artigo 12, a Resolução 146/2006, acima mencionada, e estabeleceu, em seus artigos 6º e 7º, a exigência, tão somente, da sinalização de regulamentação de velocidade máxima permitida na via, ou, alternativamente, a observação aos limites de velocidade estabelecidos no § 1º do artigo 61 do CTB:
‘Art. 6° A fiscalização de velocidade deve ocorrer em vias com sinalização de regulamentação de velocidade máxima permitida (placa R-19), observadas as disposições contidas no Manual Brasileiro de Sinalização de Trânsito - Volume 1, de forma a garantir a segurança viária e informar aos condutores dos veículos a velocidade máxima permitida para o local.
§ 1° A fiscalização de velocidade com medidor do tipo móvel só pode ocorrer em vias rurais e vias urbanas de trânsito rápido sinalizadas com a placa R-19 conforme legislação em vigor e onde não ocorra variação de velocidade em trechos menores que 5 (cinco) km.
§ 2º No caso de fiscalização de velocidade com medidor dos tipos portátil e móvel sem registrador de imagens, o agente de trânsito deverá consignar no campo ‘observações’ do auto de infração a informação do local de instalação da placa R-19, exceto na situação prevista no art. 7º.
§ 3º Para a fiscalização de velocidade com medidor dos tipos fixo, estático ou portátil deve ser observada, entre a placa R-19 e o medidor, uma distância compreendida no intervalo estabelecido na tabela constante do Anexo IV, facultada a repetição da placa em distâncias menores.
§ 4° Para a fiscalização de velocidade em local/trecho sinalizado com placa R-19, em vias em que ocorra o acesso de veículos por outra via pública que impossibilite, no trecho compreendido entre o acesso e o medidor, o cumprimento do disposto no caput, deve ser acrescida, nesse trecho, outra placa R-19, assegurando ao condutor o conhecimento acerca do limite de velocidade fiscalizado.
§ 5° Em locais/trechos onde houver a necessidade de redução de velocidade pontual e temporária por obras ou eventos, desde que devidamente sinalizados com placa R- 19, respeitadas as distâncias constantes do Anexo IV, poderão ser utilizados medidores de velocidade do tipo portátil ou estático.
§ 6º Para cumprimento do disposto no § 5º, o agente de trânsito deverá produzir relatório descritivo da obra ou evento com a indicação da sinalização utilizada, o qual deverá ser arquivado junto ao órgão de trânsito responsável pela fiscalização, à disposição das Jari, Cetran, Contradife e Contran.
§ 7º É vedada a utilização de placa R-19 que não seja fixa, exceto nos casos previstos nos §§ 5º e 6º.
Art. 7º Em trechos de estradas e rodovias onde não houver placa R-19 poderá ser realizada a fiscalização com medidores de velocidade dos tipos móvel, estático ou portátil, desde que observados os limites de velocidade estabelecidos no § 1º do art. 61 do CTB.
§ 1º Ocorrendo a fiscalização na forma prevista no caput, quando utilizado o medidor do tipo portátil ou móvel, a ausência da sinalização deverá ser informada no campo ‘observações’ do auto de infração.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, a operação do equipamento deverá estar visível aos condutores.
(omissis)
Art. 12. Ficam revogados o art. 3º e o Anexo II da Resolução Contran 202/2006 e as Resoluções Contran 146/2003, 214/2006 e 340/2010.’
167. Assim, atualmente, a utilização de sinalização indicativa de fiscalização eletrônica de velocidade por parte do Dnit constitui opção da autarquia, dentro da margem de discricionariedade concedida pela legislação.
168. Portanto, considerando o contínuo avanço tecnológico dos equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade; a flexibilização quanto à obrigatoriedade de sinalização da existência desses equipamentos pela legislação de trânsito; e a maior efetividade de métodos que geram expectativa, nos condutores, de serem fiscalizados não pontualmente, mas permanentemente, a exemplo da mescla de métodos visíveis e recônditos e da fiscalização por aferição de velocidade média, propõe-se:
BN. recomendar ao Dnit que avalie a oportunidade e conveniência de implementar modelo de controle eletrônico de velocidade que inclua, além de equipamentos fixos sinalizados, aparelhos móveis e fixos não sinalizados, sem prejuízo do disposto no CTB e nas Resoluções do Contran relativas ao tema; e
BO. encaminhar cópia do relatório da presente auditoria ao Congresso Nacional como subsídio à elaboração e votação de proposições legislativas referentes ao tema, a exemplo do PL 3.152/2012, em tramitação na Câmara dos Deputados.
2. Possibilidade de utilização de outros indicadores além daqueles atualmente previstos no PPA 2012-15
169. As ferramentas decisórias utilizadas pelo Dnit e os mecanismos de avaliação da eficácia do PNCV podem ser aperfeiçoados pela implementação de indicadores de desempenho distintos dos atualmente existentes.
170. Monitorar e avaliar um programa de governo é essencial para analisar seu funcionamento e auxiliar no seu aperfeiçoamento, em consonância com o princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal). A utilização de indicadores de desempenho tem por finalidade sintetizar os resultados mais relevantes concernentes a um programa, facilitando a avaliação de sua efetividade.
171. A LDO 2012, no artigo 5º, inciso I, estabelece que o desempenho de um programa de governo deve ser mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. O PPA 2012-15, no artigo 6º, § 2º, define indicador como ‘uma referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliação’.
172. O projeto básico da Concorrência 471/2009 menciona, como principais metas a serem atingidas por meio dessa licitação:
• fiscalização intensiva de trânsito, objetivando educar e conscientizar os condutores e demais usuários das rodovias federais, sobre a importância da manutenção de velocidades de veículos dentro dos limites regulamentares e o respeito da semaforização e à faixa de pedestre;
• aumento da segurança de trânsito nos pontos críticos identificados das rodovias federais;
• aumento da segurança de trânsito nos pontos das rodovias federais sinalizados com faixa de pedestre e semáforos;
• redução do número de acidentes e de vítimas nesses pontos (mortos e feridos);
• diminuição de custos com acidentes de trânsito;
• utilização de tecnologia atualizada, possibilitando captação de dados e imagens que possam contribuir com a fiscalização e com o planejamento viário;
• modernização do Sistema de Gerenciamento de Trânsito do DNIT, contemplando a automação de processos de medição de velocidade de veículos, controle de avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre, reconhecimento automático de placas, monitoramento visual de fluxo de trânsito;
• aumento da eficiência na interface Usuário/DNIT;
• coleta de dados estatísticos de fluxo de veículos, para uso no planejamento do DNIT;
• eliminação de ondulações transversais (‘quebra-molas’), aumentando a fluidez do tráfego, diminuindo os tempos de rotas e redução dos custos de manutenção dos veículos.
173. Observa-se que não houve quantificação das metas mencionadas no edital, o que possibilitaria mensuração dos resultados obtidos frente ao planejado, e assim proporcionaria melhor acompanhamento e controle da efetividade do PNCV.
174. O PPA 2008-11 apresenta, no Anexo I, dentro do programa 0663 – Segurança Pública nas Rodovias Federais, ação 2036 – Controle de Velocidade na Malha Rodoviária Federal, a meta de se manterem 250 pontos de controle, em cada um daqueles quatro anos.
175. No PPA 2012-15 são apresentados onze indicadores relativos ao programa 2075 – Transporte Rodoviário. Desses, dois são mais estreitamente relacionados aos efeitos esperados do PNCV: ‘Acidentes rodoviários com vítimas fatais em estradas federais’ e ‘Acidentes rodoviários em estradas federais’.
176. Esses indicadores seriam alimentados a partir de dados obtidos pelo DPRF, que mantém estatísticas acerca dos acidentes registrados nas rodovias federais. Os dados incluem local (rodovia e quilômetro), número de vítimas e número de mortes de cada acidente registrado. Entrevistas com gestores do Dnit indicaram que essas estatísticas de acidentes são usadas para a avaliação da efetividade do programa (diminuição do número de acidentes), e foram o critério adotado para a escolha dos trechos de instalação dos aparelhos de controle e redução de velocidade na Concorrência 471/2009 (item 82 acima).
177. Assim, as informações recolhidas, tanto no PPA 2012-15 quanto nas entrevistas com gestores da autarquia, mostram que a avaliação do programa e os processos internos de decisão baseiam-se nos dados de quantidade, gravidade e localização dos acidentes, fornecidos pelo DPRF.
178. Indicadores de desempenho devem ter relação íntima com o objetivo do programa, de forma a evidenciar os impactos da ação de governo. Embora as estatísticas relativas ao número e à gravidade dos acidentes sejam informações essenciais à avaliação da efetividade do PNCV, há outros dados relevantes, que poderiam propiciar melhores subsídios para a escolha dos locais de instalação dos aparelhos e dos tipos de equipamentos a utilizar, bem como a prestação de contas à sociedade quanto à eficácia do programa.
179. Com intuito de verificar a adequabilidade dos indicadores de desempenho utilizados, a equipe de auditoria realizou entrevistas com acadêmicos especialistas em transporte e pesquisou acerca da formulação de indicadores na área de segurança rodoviária e prevenção de acidentes, a exemplo de estudos internacionais como o Speed management: a road safety manual for decision-makers and practitioners (elaborado pela Organização Mundial da Saúde e pelo Banco Mundial), que apresenta diretrizes para a implantação de programas de segurança nas estradas, enfatizando o controle de velocidade, e o Transport safety performance indicators (do Conselho Europeu para a Segurança de Transportes), resultado de estudo de indicadores de desempenho relativos à segurança nas estradas.
180. O uso de dados relativos apenas ao número de acidentes e vítimas pode levar a distorções na avaliação da real efetividade do programa. Especialistas entrevistados e documentos pesquisados pela equipe de auditoria citam outras variáveis que poderiam ser utilizadas para a formulação de indicadores.
181. Um fator fundamental a ser levado em conta na formulação de indicadores que envolvam número de acidentes, de feridos ou de mortos é a causa dos acidentes. É esperado que um programa de controle eletrônico de velocidade tenha influência no número de acidentes, feridos e mortos decorrentes de excesso de velocidade. A utilização dessas quantidades sem levar em consideração as suas causas pode levar a distorções, pois a existência de fatores externos ao escopo do programa acarretaria índices que não refletiriam a efetividade do programa.
182. Para melhor evidenciar os efeitos de um programa de controle de velocidade, outros indicadores poderiam ser adotados. Por exemplo, como consequência da redução da velocidade, talvez se observe uma diminuição do número de acidentes com mortes, sem a diminuição correspondente da quantidade total de acidentes. Isso ocorreria porque a velocidade é um fator que potencializa a gravidade dos acidentes, ainda que não necessariamente seja a mais relevante causa deles. O monitoramento, antes e depois da implantação do controle de velocidade, do quociente entre o número de acidentes com morte e o número total de acidentes poderia indicar a situação descrita.
183. Outro aspecto a ser considerado é o número de automóveis em circulação. A diminuição ou aumento do tráfego pode ter reflexos nas estatísticas de acidentes. Assim, a razão entre o número de acidentes (ou de vítimas) e o número de veículos que passaram pelo trecho no mesmo período de tempo possibilitaria uma visão mais clara acerca de alterações nas condições de segurança nas rodovias.
184. Além disso, é útil analisar os dados relativos a acidentes de forma segmentada, de acordo com tipo de usuário, como pedestres, ciclistas, motociclistas, motoristas e passageiros de carros e caminhões etc. O resultado dessa análise pode indicar a adequabilidade da implantação de aparelhos controladores ou redutores de velocidade em determinados pontos.
185. Ainda que se possam citar indicadores utilizados internacionalmente, cabe ao Dnit a definição de quais seriam aplicáveis ao PNCV. A existência de indicadores demanda a obtenção de dados confiáveis para que se tenham informações que de fato auxiliem no processo de tomada de decisão. Assim, a própria autarquia deve avaliar quais os indicadores mais adequados e se o esforço necessário para a obtenção dos dados e formulação de indicadores melhores é justificável, considerando sua utilidade à gestão.
186. Portanto, propõe-se recomendar ao Dnit que avalie a conveniência e a oportunidade de implementar indicadores que proporcionem a obtenção de índices que, com segurança, traduzam a efetividade das medidas realizadas no âmbito do PNCV e assim sejam válidos para orientar decisões referentes à condução do programa. Tais indicadores podem ser obtidos, por exemplo, considerando-se, além das estatísticas de acidentes e sua gravidade, o fluxo e características dos automóveis, as peculiaridades das vias e as causas dos acidentes.
Análise dos Comentários dos Gestores
187. Versão preliminar deste relatório foi remetida aos gestores do Dnit, para que acerca dela se manifestassem (peças 48 a 52).
188. Em resposta, a autarquia reafirmou que ‘tem encontrado dificuldades no adequado controle e acompanhamento das atividades que antecedem o início da operação dos equipamentos’, e informou estar em elaboração comunicação às empresas operadoras dos equipamentos, com solicitação de levantamento minucioso, com documentos comprobatórios, dessas atividades.
189. Aduz que tais informações possibilitarão a identificação das causas que porventura venham a prejudicar o andamento do cronograma e que, assim, poderá ‘estudar e intervir nas melhorias necessárias’ (peça 52, p. 4-5).
190. Essas informações reforçam a recomendação proposta, de que o Dnit aperfeiçoe seus controles no âmbito do PNCV.
191. Nesse ponto, cabe, ainda, considerar esses esclarecimentos prestados em planejamento de eventual monitoramento, que venha a ser realizado na entidade, decorrente da decisão que vier a ser proferida nos presentes autos.
192. No que concerne à possibilidade de implementar modelo de controle eletrônico de velocidade que inclua, além de equipamentos fixos sinalizados, aparelhos móveis e fixos não sinalizados, o Dnit relembra que a Resolução Contran 298/2008 lhe atribui a utilização de instrumento ou redutor eletrônico de velocidade tipo fixo, apenas.
193. Quanto à sinalização, expõe que, após a publicação da Resolução Contran 396/2011, que desobrigou seu uso, avaliou a conveniência e oportunidade de mantê-la como prevista no Edital 471/2009, decidindo por sinalizar os aparelhos, ‘a fim de evitar críticas quanto à ‘Indústria da Multa’’ (peça 52, p. 5).
194. Conforme já acima relatado, as ações de controle eletrônico de velocidade nas rodovias federais competem ao Dnit e ao DPRF, que celebraram, inclusive, o vigente Convênio 19/2008 (itens 67 a 72). Desse modo, seria possível, ao menos durante a vigência do instrumento, a combinação das competências dos dois Departamentos, em atuação conjunta.
195. Também com relação à sinalização, trata-se de decisão discricionária do Dnit, visto que a Resolução Contran 396/2011, embora a tenha desobrigado, não impede que os equipamentos medidores sejam sinalizados.
196. Assim, a proposta de implementação de modelo de controle de velocidade potencialmente mais efetivo, conforme apontam os elementos relatados (subtítulo 3.2.1 acima), sujeita-se ao crivo da discricionariedade concedida pelas normas vigentes, cabendo à autarquia sopesar e decidir como aperfeiçoar suas ações de fiscalização.
197. Apesar disso, considerando que os trabalhos de auditoria operacional levantaram novas informações que demonstram esse potencial de efetividade, mostra-se pertinente a recomendação de que a autarquia avalie a conveniência e a oportunidade de adotar, ainda que a longo prazo, modelo mais completo de controle de velocidade nas rodovias federais.
198. O Dnit manifestou-se também quanto aos indicadores de desempenho do PNCV. Destacou ser ‘necessária a promoção de adequações nos boletins de ocorrência, utilizados pelo DPRF, quando da ocorrência de acidentes de trânsito, de forma a conter também ‘as características dos automóveis, as peculiaridades das vias e as causas dos acidentes’. Alega, ainda, que envidará esforços para ‘desenvolver indicadores que melhor representem os propósitos’ do programa (peça 52, p. 6).
199. Essa manifestação corrobora a conveniência e oportunidade da recomendação proposta. Cabe ao Dnit e ao DPRF, na busca por excelência no controle eletrônico de velocidade nas rodovias federais, estudar e implementar medidas para aperfeiçoar seus procedimentos.
200. Em documento datado de 20/7/2012, informa ainda que concluiu a fase de homologação da comunicação de sua solução de informática com o Renainf, e que está aguardando a liberação do status de produção junto àquele sistema, a ser dada pelo Serpro e pelo Denatran.
201. Detalha estar trabalhando com o Serpro na conclusão das comunicações via sistema, em ambiente de governo, entre as empresas operadoras dos equipamentos, a equipe de operação da solução de software que acessa o Renainf, suas unidades internas e os usuários, como proprietários dos veículos ou infratores, por exemplo (peça 52, p. 6).
202. Em contato telefônico realizado em 31/7/2012, a Coordenadora de Operações Rodoviárias explicou que essas comunicações são essenciais à produção de notificações, pois possibilitam o envio dos dados do Renainf às operadoras, para que verifiquem a consistência das imagens geradas pelos equipamentos e remetam de volta os relatos de tal verificação. Complementou que, com a conclusão dessa etapa, eventuais recursos e outras manifestações de infratores serão remetidos ao Dnit diretamente por meio eletrônico, e assim tratados pela autarquia, possibilitando à reduzida equipe da CGPert conduzir adequadamente os processos de apenação dos infratores.
203. Verifica-se, assim, que o Dnit segue buscando solucionar a falha que o impossibilita de aplicar as sanções previstas na legislação de trânsito. Todavia, uma vez que a deficiência não foi ainda superada, mostra-se pertinente recomendar à autarquia que providencie de imediato a implementação dos serviços técnicos de apoio à gestão do processamento de infrações de trânsito.
Conclusão
204. O objetivo desta auditoria foi avaliar o Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), conduzido pelo Dnit.
205. Constatou-se que a implementação do programa está ocorrendo em ritmo muito aquém do inicialmente previsto pela autarquia, e que as infrações flagradas pelos equipamentos medidores de velocidade não estão sendo objeto das devidas sanções. Também foram identificadas possibilidades de melhorias tanto na forma de exercício do controle eletrônico de velocidade quanto na forma de elaboração de indicadores para subsidiar a análise da efetividade do PNCV e a tomada de decisões pelo Dnit, diante de suas competências.
206. No que concerne à implementação do programa, a lentidão identificada decorre de atrasos no exercício das diversas atividades essenciais à instalação e à operação dos equipamentos, tais como a análise dos estudos técnicos produzidos pelas empresas.
207. Isso se dá também em razão de o controle exercido pelo Dnit, apesar de contar com algumas informações relevantes, não propiciar um acompanhamento particularizado de cada etapa, referente a cada aparelho, de modo a se identificar precisamente a causa de cada atraso, bem como os respectivos responsáveis pela mora, e, com isso, se possa acelerar a instalação dos equipamentos e aplicar sanções, quando cabíveis.
208. As infrações registradas pelos equipamentos operantes não estão resultando em penalidades em razão de, até o encerramento dos trabalhos de campo da equipe de auditoria, o Dnit não dispor do sistema que obtém, das bases de dados do Denatran, informações essenciais à confecção dos autos e das notificações de infrações e penalidades.
209. O método de fiscalização adotado no PNCV pode ser aperfeiçoado, de modo a se proporcionar, nos condutores, a sensação de que são fiscalizados permanentemente, e não apenas em determinados pontos das rodovias. Isso poderia ser feito, por exemplo, mesclando-se, aos equipamentos visíveis sinalizados atualmente empregados, ações de fiscalização ocultadas ou camufladas, não facilmente identificáveis no momento em que o condutor passa pelo ponto controlado, com a colaboração do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, se for o caso.
210. Há oportunidade de melhoria também nos indicadores utilizados pelo Dnit, que podem se valer de informações como o fluxo de veículos, a extensão das rodovias, as causas dos acidentes etc., o que os tornaria mais confiáveis para retratar a efetividade do programa e auxiliar a tomada de decisões pela autarquia.
211. Visando a contribuir para sanar as deficiências encontradas, apresenta-se proposta de determinação e de recomendações ao Dnit. Sugere-se determinar que a autarquia providencie a imediata operação do sistema que busca nas bases de dados do Denatran as informações essenciais à confecção dos autos e notificações de infrações e penalidades.
212. Propõe-se, assim, determinar ao Dnit que: em consonância com art. 67 da Lei 8.666/1993, desenvolva controles robustos sobre as atividades de implementação do PNCV por parte das empresas contratadas e demais envolvidos; e providencie de imediato a implementação dos serviços técnicos de apoio à gestão do processamento de infrações de trânsito.
213. Sugere-se, ainda, recomendar à autarquia que: avalie a oportunidade e conveniência de adotar também outros métodos de controle eletrônico de velocidade, de modo a ampliar a cobertura e a efetividade de suas ações; e procure obter indicadores que considerem as diversas informações relevantes para a aferição da efetividade do PNCV.
214. Os comentários dos gestores da autarquia, a quem foi submetida versão preliminar deste relatório, reforçaram, em geral, a pertinência das propostas de recomendações acima resumidas.
215. Propõe-se, ainda, o envio deste relatório ao Congresso Nacional, para que subsidie a apreciação de matérias referentes ao tema segurança rodoviária, a exemplo do Projeto de Lei 3.152/2012, em tramitação na Câmara dos Deputados.
216. Espera-se que a implementação dessas recomendações contribua para a melhoria da condução do PNCV pelo Dnit, proporcionando resultados ainda melhores do que os já obtidos, além de servir de exemplo para as Administrações Públicas estaduais e municipais, ampliando os efeitos positivos de outros programas do gênero.
Proposta de Encaminhamento
217. Diante do acima exposto, submete-se este relatório à consideração superior, propondo:
a) determinar, com fundamento no inciso II do art. 250 do Regimento Interno do TCU, ao Dnit, em relação ao Programa Nacional de Controle de Velocidade, que:
a1) em observância ao art. 67 da Lei 8.666/1993, passe a monitorar o tempo transcorrido entre cada uma das etapas que antecedem o início da operação dos aparelhos, identificando as causas e os responsáveis pelos eventuais atrasos verificados, remetendo à 1ª Secex, no prazo de 60 (sessenta) dias, os dados obtidos nesse monitoramento, bem como relato das medidas adotadas para mitigar os pontos críticos constatados; e
a2) informe a esta Corte, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas no âmbito do Contrato 382/2012, alusivo à implementação dos serviços técnicos de apoio à gestão do processamento de infrações de trânsito, indicando, outrossim, a data prevista para início da aplicação de penalidades aos infratores;
b) recomendar, com fundamento no inciso III do art. 250 do Regimento Interno do TCU, ao Dnit, em relação ao Programa Nacional de Controle de Velocidade, que avalie a oportunidade e conveniência de implementar:
b1) modelo de controle eletrônico de velocidade que inclua, além de equipamentos fixos sinalizados, aparelhos móveis e fixos não sinalizados, sem prejuízo do disposto na legislação relativa ao tema; e
b2) outros indicadores de desempenho, além das estatísticas de acidentes e sua gravidade, que considerem, por exemplo, o fluxo e as características dos automóveis, as peculiaridades das vias e as causas dos acidentes, de modo a obter índices que, com segurança, traduzam a efetividade das medidas realizadas no âmbito do PNCV e assim sejam válidos para orientar decisões referentes à condução do programa;
c) encaminhar cópia do relatório desta auditoria, bem como do acórdão que vier a ser proferido, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, para subsídio à elaboração e apreciação de proposições legislativas referentes ao tema, a exemplo do PL 3.152/2012, em tramitação na Câmara dos Deputados;
d) arquivar os presentes autos.”
3. A proposta de encaminhamento foi aprovada no âmbito da Secob-2.
É o relatório.
VOTO
Em exame auditoria operacional destinada a avaliar a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade do Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), instituído em 2009 pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). O programa abrange doze contratos, cujo objeto é a execução de serviços necessários ao controle viário nas rodovias federais mediante a instalação, operação e manutenção de equipamentos eletrônicos. O orçamento do programa é superior a R$ 1,4 bilhão, estando previstos créditos na Lei Orçamentária Anual de 2012 superiores a R$ 152 milhões.
2. A metodologia empregada na fase de execução consistiu na análise de normativos, documentos e processos do Dnit; observação direta da instalação e operação de equipamentos de medição de velocidade; estudo de métodos de controle eletrônico de velocidade utilizados em países desenvolvidos e sua efetividade; e realização de entrevistas com gestores do Dnit, do Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), com especialistas da área de transportes e funcionários do Inmetro e das empresas prestadoras de serviços do PNCV.
3. A primeira questão de auditoria refere-se ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização do programa. Foi constatado que o programa está sendo implementado de forma extremamente lenta, em comparação ao inicialmente planejado. De acordo com o cronograma previsto, 2.227 aparelhos deveriam estar em operação em abril de 2012, mas apenas 584 estavam, o que equivale a um percentual de apenas 26,22%. Além disso, vem sendo desrespeitado o prazo, previsto em contrato, de 120 dias, a contar do início dos serviços, para a conclusão da instalação e aferição de 20% dos equipamentos contratados. O percentual de conclusão no prazo previsto foi de 1,22%. Em reunião com a equipe de auditoria, os gestores do Dnit informaram ter acordado com as empresas contratadas a nova meta de por em operação, até o final de 2012, 1.650 medidores de velocidade. Mesmo que o valor seja atingido, corresponderá a 74% do quantitativo inicialmente previsto para abril de 2012.
4. Uma das causas apontadas para o problema seria a dificuldade em agendar a aferição inicial dos equipamentos no Inmetro, devido às limitações na estrutura do instituto. Há relatos também de dificuldades na obtenção de energia elétrica para alimentação dos aparelhos. No entanto, como não há registros das datas de instalação dos equipamentos, de solicitação e de início de fornecimento de energia e de solicitação, ao Inmetro, de aferição, não é possível precisar as causas dos atrasos observados. Diante disso, cabe determinar ao Dnit que aperfeiçoe seu controle sobre os procedimentos necessários à instalação dos equipamentos, de forma a que possa ser monitorado o tempo despendido nas etapas que precedem a entrada em operação dos aparelhos, com a identificação das causas e responsáveis pelos atrasos.
5. Também foi avaliada a aplicação de penalidades aos infratores. Embora alguns equipamentos estejam em operação, as notificações de infrações e de penalidades não estão sendo produzidas, o que impossibilita a aplicação de sanções. Essa limitação decorre, principalmente, da falta de acesso, por parte do Dnit, ao Sistema de Registro Nacional de Infrações (Renainf) para, a partir da placa do veículo, obter informações do proprietário, necessárias à autuação de infrações. Visando resolver o problema, o Dnit promoveu a contratação de empresa destinada a gerenciar o acesso ao Renainf, mas até o término da auditoria as informações obtidas eram no sentido de que houve atraso na implementação do sistema.
6. As dificuldades na cobrança de multas podem comprometer a própria efetividade do PNCV. A possibilidade de aplicação de multas aos infratores é talvez o principal fator que leva os motoristas a respeitarem os limites de velocidade previstos, reduzindo, assim, a quantidade e a gravidade dos acidentes na malha rodoviária federal. A ausência de punição aos infratores pode tornar inócuo todo o aparato montado a partir do PNCV. Essa situação evidencia problemas sérios de planejamento no Dnit, que não adotou as providências necessárias à operação plena do programa. Não se pode esquecer, também, a perda de arrecadação sofrida pelo Dnit com a não aplicação de multas. Algumas estimativas indicam que os valores arrecadados poderiam superar o custo do programa. Assim, cabe determinar ao Dnit que informe ao Tribunal as medidas adotadas para a plena operação do sistema de gestão de infrações de trânsito e a data prevista para a aplicação de multa aos motoristas infratores.
7. Outra questão de auditoria referiu-se aos métodos de controle de velocidade utilizados pelo PNCV e sua efetividade. O controle de velocidade adotado no PNCV se dá com a utilização de equipamentos fixos, sinalizados, e que monitoram a velocidade apenas em pontos específicos. Estudos envolvendo barreiras eletrônicas redutoras de velocidade e outros medidores fixos mostraram que grande parte dos condutores trafega em velocidades superiores à permitida, reduzindo-a ao passar pelo aparelho de medição e, logo em seguida, voltam a desenvolver velocidades acima dos limites estabelecidos. Para mitigar o problema, alguns países estudados optaram pelo uso de medidores móveis e/ou fixos não sinalizados. Outros adotaram a fiscalização por aferição da velocidade média desenvolvida em determinados trechos das rodovias. Essa última metodologia, segundo apurado pela equipe de auditoria, esbarra na falta de previsão legal para sua implantação no Brasil, existindo, no entanto, algumas iniciativas de mudança da legislação, como o Projeto de Lei nº 3.152/2012, em tramitação na Câmara dos Deputados.
8. A equipe de auditoria constatou, ainda, a possibilidade de melhorias nos mecanismos de avaliação da eficácia do PNCV mediante a utilização de indicadores de desempenho distintos dos existentes, contemplando, além das estatísticas de acidentes e sua gravidade, o número e características dos veículos que circulam por determinada rodovia e as causas dos acidentes. A utilização de tais indicadores permitiria, além de melhor avaliar o programa, aperfeiçoar o planejamento e a tomada de decisões do Dnit.
9. Os gestores do Dnit, a quem foi submetida versão preliminar do relatório de auditoria, de maneira geral, manifestaram concordância com as análises e propostas nele contidas, o que, a meu ver, corrobora a qualidade e a profundidade do trabalho realizado e a pertinência de suas conclusões.
10. Antes de encerrar, devo dizer que me chamou a atenção, na leitura do relatório de auditoria, especialmente nos seus itens 86 e 133, a transferência de atribuições possivelmente privativas do DNIT a empresas terceirizadas, tais como a validação de imagens fotográficas de veiculas infratores, sua conferência com dados cadastrais e a análise e monitoramento de defesa prévia e recursos contra autuações.
11. Assim, entendo que cabe recomendar ao DNIT que reavalie as atribuições contratuais das empresas operadoras dos equipamentos do PNCV, de modo a evitar a terceirização de atividades finalísticas de controle das infrações de trânsito, em respeito ao Decreto nº 271/97.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 10 de outubro de 2012.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
ACÓRDÃO Nº 2758/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-012.051/2012-8
2. Grupo I, Classe V–Relatório de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex-1
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria operacional no Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno/TCU, em:
9.1 determinar ao Dnit, em relação ao Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), que:
9.1.1. em observância ao art. 67 da Lei 8.666/1993, passe a monitorar o tempo transcorrido entre cada uma das etapas que antecedem o início da operação dos aparelhos, identificando as causas e os responsáveis pelos eventuais atrasos verificados, remetendo à 1ª Secex, no prazo de 60 (sessenta) dias, os dados obtidos nesse monitoramento, bem como o relato das medidas adotadas para mitigar os pontos críticos constatados;
9.1.2. informe a esta Corte, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas no âmbito do Contrato 382/2012, alusivo à implementação dos serviços técnicos de apoio à gestão do processamento de infrações de trânsito, indicando a data prevista para início da aplicação de penalidades aos infratores;
9.2. recomendar ao Dnit, em relação ao Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), que avalie a oportunidade e a conveniência de implementar:
9.2.1. modelo de controle eletrônico de velocidade que inclua, além de equipamentos fixos sinalizados, aparelhos móveis e fixos não sinalizados, sem prejuízo do disposto na legislação relativa ao tema;
9.2.2. outros indicadores de desempenho, além das estatísticas de acidentes e sua gravidade, que considerem, por exemplo, o fluxo e as características dos automóveis, as peculiaridades das vias e as causas dos acidentes, de modo a obter índices que, com segurança, traduzam a efetividade das medidas realizadas no âmbito do PNCV e assim sejam válidos para orientar decisões referentes à condução do programa;
9.3. recomendar ao Dnit que reavalie as atribuições contratuais das empresas operadoras dos equipamentos do PNCV, de modo a evitar, até por razões de segurança, a terceirização de atividades finalísticas de controle das infrações de trânsito, em respeito ao Decreto nº 2.271/97, informando ao TCU sobre suas conclusões no prazo de 30 (trinta) dias;
9.4. encaminhar cópia do relatório de auditoria de peça 54, bem como do presente acórdão e do voto que o fundamentam, ao Dnit e às Comissões de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, para subsídio à elaboração e apreciação de proposições legislativas referentes ao tema, a exemplo do PL nº 3.152/2012, em tramitação na Câmara dos Deputados;
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 40/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 10/10/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2758-40/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
|(Assinado Eletronicamente) |(Assinado Eletronicamente) |
|AUGUSTO NARDES |JOSÉ MÚCIO MONTEIRO |
|Vice-Presidente, no exercício da Presidência |Relator |
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
-----------------------
Figura 1 – Acidente ocorrido na BR-060/GO, em 1º/6/2012 (foto e edição: equipe de auditoria).
Figura 2 – Estrutura interna de aparelho do tipo discreto (‘pardal’), na BR-060/GO (foto: Dnit).
Figura 3 – Implantação de barreira eletrônica na BR-060/GO (foto e edição: equipe de auditoria).
Figura 4 – Momento em que o veículo do Inmetro passa pelos sensores de equipamento instalado na BR-060/GO, para aferição do aparelho (foto: Dnit).
Figura 5 – Equipamento munido de painel para captação de energia solar, na BR-060/GO (foto: equipe de auditoria).
[pic]
Tabela 10 – Valores de serviços medidos (liquidados) até abril de 2012 (fonte: Siac).
[pic]
Tabela 11 – Velocidades regulamentadas nos locais e nas vias de instalação dos equipamentos do Gráfico 1 (fonte: Stumpf/UnB, 1999, p. 43-4).
................
................
In order to avoid copyright disputes, this page is only a partial summary.
To fulfill the demand for quickly locating and searching documents.
It is intelligent file search solution for home and business.