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Documento del
Banco Mundial
Informe n.º 56291-PE
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
DE LA PROPUESTA DE PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN MATERIA DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES
CON OPCIÓN DE DESEMBOLSO DIFERIDO ANTE EL RIESGO DE CATÁSTROFES (CAT DDO)
POR VALOR DE US$100 MILLONES
PARA LA REPÚBLICA DEL PERÚ
14 de octubre de 2010
Departamento de Desarrollo Sostenible
Unidad de Gestión para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
|El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban sólo en el desempeño de sus obligaciones |
|oficiales. Su contenido no podrá revelarse en ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial. |
República del Perú – Ejercicio Económico del Gobierno
1 de enero – 31 de diciembre
Equivalencias Monetarias
(Tipo de cambio vigente al 3 de agosto de 2010)
|Unidad monetaria = Nuevo sol peruano |
|1 nuevo sol peruano (PEN) = 0,355239 dólares estadounidenses (US$) |
|1 US$ = 2,815 PEN |
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Pesos y medidas
Sistema métrico decimal
ABREVIACIONES Y SIGLAS
|AAP |Análisis Ambiental del País |
|ACIJ |Agencia de Cooperación Internacional de Japón |
|AIF |Asociación Internacional de Fomento |
|ANA |Autoridad Nacional del Agua |
|ASDC |Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación |
|BCRP |Banco Central de Reserva del Perú |
|BID |Banco Interamericano de Desarrollo |
|BIRF |Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento |
|CAF |Corporación Andina de Fomento |
|CAPRA |Evaluación Probabilística de Riesgos en América Central |
|CAT DDO |Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofe |
|CCIDEP |Comité Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales |
|CENEPRED |Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres |
|CEPLAN |Centro Nacional de Planeamiento Estratégico |
|CFAA |Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera del País |
|CMRRD |Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el Desarrollo |
|COFOPRI |Organismo de Formalización de la Propiedad Informal |
|CPD |Carta de Política de Desarrollo |
|CUT |Cuenta Única del Tesoro |
|DDO |Opción de Giro Diferido |
|DEG |Derechos Especiales de Giro |
|DGPM |Dirección General de Programación Multianual del Sector Público |
|DPL |Préstamo para Políticas de Desarrollo |
|EAP |Estrategia de Alianza con el País |
|ECHO |Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea |
|EGP |Estudio del Gasto Público |
|EIA |Evaluación del impacto ambiental |
|EIRD/ONU |Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres |
|ENV DPL |Préstamo para Políticas de Desarrollo en Materia de Medio Ambiente |
|EPS |Empresas Prestadoras de Servicio (de agua y saneamiento) |
|FDI |Fondo para el Desarrollo Institucional |
|FELC |Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe |
|FFJDPRH |Fondo Fiduciario Japonés de Desarrollo Político de Recursos Humanos |
|FMI |Fondo Monetario Internacional |
|GFDRR |Unidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres |
|GFP |Gestión de las Finanzas Públicas |
|GRD |Gestión de Riesgos de Desastre |
|GTZ |Agencia Alemana para la Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische |
| |Zusammenarbeit) |
|IED |Inversión Extranjera Directa |
|IFC |Corporación Financiera Internacional |
|IGP |Instituto Geofísico del Perú |
|INEI |Instituto Nacional de Estadísticas e Informática |
|IOCN |Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas |
|JSAN |Nota de Evaluación Conjunta del Personal |
|MAH |Marco de Acción de Hyogo |
|MEF |Ministerio de Economía y Finanzas |
|MGMP |Marco de Gasto a Mediano Plazo |
|MINAM |Ministerio del Ambiente |
|MINEDU |Ministerio de Educación |
|MINSA |Ministerio de Salud |
|MVCS |Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento |
|ODM |Objetivos de Desarrollo del Milenio |
|OEA |Organización de los Estados Americanos |
|OPD |Organismo público descentralizado |
|OPI |Oficina de Programación de Inversión |
|OPS |Organización Panamericana de la Salud |
|PAP |Préstamo en Apoyo de Políticas |
|PAS |Programa de Agua y Saneamiento |
|PEFA |(Programa de) Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras |
|PIB |Producto Interno Bruto |
|PIP |Proyecto de Inversión Pública |
|PNPAD |Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres |
|PNUD |Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo |
|PPE-RVAE |Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por|
| |Desastres |
|PPME |Países Pobres Muy Endeudados |
|PREVEN |Programa de Reducción de Vulnerabilidades frente al Evento Recurrente de El Niño |
|Programa DIPECHO |Programa de Preparación ante Desastres de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión |
| |Europea |
|SENAMHI |Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología |
|SIAF |Sistema Integrado de Administración Financiera |
|SINADECI |Sistema Nacional de Defensa Civil |
|SINPAD |Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres |
|SNIP |Sistema Nacional de Inversión Pública |
|SUNASS |Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento |
|UCPS |Unidad Coordinadora de Programas Sectoriales |
|Vicepresidenta: |Pamela Cox |
|Director a cargo de las operaciones en el país: |Carlos Felipe Jaramillo |
|Directora sectorial: |Laura Tuck |
|Director sectorial: |Guang Zhe Chen |
|Jefe de equipo del proyecto: |Joaquín Toro |
República del Perú
Préstamo para Políticas de Desarrollo
con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA 1
I. INTRODUCCIÓN 3
II. CONTEXTO NACIONAL 4
A. Acontecimientos económicos 4
B. Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda 10
III. LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRE EN LA AGENDA DE DESARROLLO DEL GOBIERNO 11
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO 18
A. Nexo con la Alianza Estratégica con el País 18
B. Colaboración con el FMI y otras instituciones 19
C. Relación con otras operaciones del Banco 20
D. Lecciones aprendidas 21
E. Fundamentos analíticos 22
V. PROPUESTA DE PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MATERIA DE GESTION DE RIESGOS DE DESASTRE CON UNA OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO ANTE EL RIESGO DE CATÁSTROFES 23
A. Descripción de la operación 23
B. Esfera de política 25
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN 31
A. Aspectos sociales y relativos a la pobreza 31
B. Aspectos ambientales 34
C. Ejecución, seguimiento y evaluación 35
D. Mecanismos fiduciarios 36
E. Desembolsos y auditorías 37
F. Riesgos y mitigación de estos 38
ANEXOS
Anexo 1: Carta de intenciones sobre políticas de desarrollo 40
Anexo 2: Matriz de políticas del DPL con una CAT DDO correspondiente a Perú 47
Anexo 3: Proceso para declarar el estado de emergencia 48
Anexo 4: Relación de Perú con el FMI 51
Anexo 5: Perfil de riesgos de desastres del país 53
Anexo 6: Diagrama de procedimiento simplificado para ejecutar proyectos
de inversión en una situación de emergencia 58
Anexo 7: Proyectos sobre riesgos sísmicos en Lima y Callao 59
Anexo 8: Reseña de Perú (incluido el mapa del país) 60
|El Grupo del Banco Mundial agradece la estrecha colaboración del Gobierno de Perú en la preparación de este Préstamo para Políticas de |
|Desarrollo con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes. Esta operación, y el programa general que apoya, ha sido preparada|
|por un equipo compuesto por Joaquín Toro (Jefe de Equipo del Proyecto, LCSUW); Francis Ghesquiere, Fernando Ramírez-Cortés, Oscar A. |
|Ishizawa, Zuzana Tomkova, Armando Guzmán, Iris Roca Rey, Violeta Wagner, Trish Barrett, Tiguist Fisseha y Aires Zulian Nunes da Conceicao |
|(todos ellos LCSUW); Emma Phillips (DRM LABS); Javier Illescas (LCSPE); Raúl Tolmos (LCSEN); María Elizabeth Dasso (LCSSO); Mariana Montiel |
|(LEGLA); Patricia De la Fuente Hoyes (CTRFC); Lourdes Linares (LCSFM) y Mara La Rosa (LCC6C). Esta operación se realizó bajo la dirección |
|general de Carlos Felipe Jaramillo (Director a cargo de las operaciones en el país, LCC6C), Laura Tuck (Directora sectorial, LCSSD), Guang |
|Zhe Chen (Director sectorial, LCSUW), Michel Kerf y Ousmane Dione (Jefes sectoriales, LCSSD). Los expertos evaluadores fueron Salman Anees |
|(ECSS6), Christoph Pusch (GFDRR) y John Daniel Pollner (ECSF2). |
República del Perú
Préstamo para Políticas de Desarrollo
con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
|Prestatario |Gobierno de Perú. |
|Organismo de ejecución |Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). |
|Datos sobre el financiamiento |Préstamo del BIRF. |
| |Condiciones: Préstamo con margen variable con un plazo de vencimiento de 13,5 años, incluido |
| |un período de gracia de 11 años, por valor de US$100 millones. |
|Tipo de operación |Préstamo para Políticas de Desarrollo con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de |
| |Catástrofes (DPL con una CAT DDO). |
|Principales esferas de política |Gestión de Riesgos de Desastre (GRD). |
|Principales indicadores de resultados|El Presupuesto Nacional (2012 y 2013) incluye una partida presupuestaria específica para el |
| |Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias |
| |por Desastres (PPE-RVAE). |
| |(Coordina: DGPP-MEF). |
| |Valor de referencia 2010: Presupuesto no asignado. |
| |Concluido al menos el 20% de los estudios de vulnerabilidad estructural de los hospitales del|
| |Ministerio de Salud (MINSA) susceptibles de renovación. |
| |Valor de referencia: 1 estudio de vulnerabilidad estructural de hospitales en 2010. |
| |90% de los hospitales del MINSA evaluados según el Índice de Seguridad Hospitalaria. |
| |Valor de referencia: 12% de los hospitales (8 en total) evaluados según el Índice de |
| |Seguridad Hospitalaria para 2010. |
| |Todos los proyectos de inversión pública para nuevos hospitales construidos después de 2011 |
| |incluyen análisis de riesgos durante la fase de formulación. |
| |(Coordina: Ministerio de Salud). |
| |Valor de referencia: No registrado en 2010. |
| |Al menos cuatro empresas prestadoras de servicio (EPS) de agua y saneamiento adoptan |
| |directrices técnicas estándar para la incorporación de iniciativas de GRD en su marco de |
| |gestión desarrolladas por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. |
| |(Coordina: Dirección Nacional de Saneamiento). |
| |Valor de referencia: 0 EPS. |
| | |
| |El MEF moviliza un conjunto de instrumentos financieros para mejor responder y reducir las |
| |repercusiones financieras de los desastres. |
| |(Coordina: DGPP-MEF). |
| |El MEF revisa su actual marco para la implementación de inversiones públicas posteriores a |
| |los desastres. (Coordina: DGPM-MEF). |
| |Valor de referencia: Proyecto 2008 del Sistema Nacional de Inversión Pública para |
| |emergencias. |
|Objetivo(s) de desarrollo del |El objetivo de desarrollo de la operación propuesta es el fortalecimiento de la capacidad del|
|Programa y contribución a la EAP |gobierno para movilizar recursos en caso de desastre y promover la reducción de riesgos. |
|Riesgos y mitigación del riesgo |Se considera que el préstamo propuesto entraña un riesgo bajo. Aunque las medidas anteriores |
| |requeridas para este préstamo han concluido, el progreso del programa podría verse afectado |
| |por el bajo riesgo relativo a la disponibilidad de recursos, riesgos políticos, riesgos de |
| |coordinación, grado de identificación con el programa y los procedimientos de ejecución, o el|
| |riesgo mediano de la reforma legal e institucional del Sistema Nacional de Defensa Civil |
| |(SINADECI) promovido por el Gobierno de Perú. El MEF tomará la iniciativa en la mediación de |
| |los debates de reforma. |
| |En el frente macroeconómico, las sólidas políticas macroeconómicas y fiscales de Perú en los |
| |últimos años han estabilizado la economía, limitando el impacto de la crisis global. Ello |
| |sugiere que, en ausencia de giros políticos inesperados, es poco probable que la situación |
| |macroeconómica pueda ser incompatible con el financiamiento durante el curso de la operación |
| |propuesta. |
|Número de identificación de la |P120860 |
|operación | |
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Documento Programático
para un Préstamo para Políticas de Desarrollo
en Materia de Gestión de Riesgos de Desastre
con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes
para la República del Perú
I. INTRODUCCIÓN
La vulnerabilidad de Perú frente a los desastres ocasionados por fenómenos naturales es un obstáculo para el desarrollo sostenible del país. Según el estudio realizado por el Banco Mundial sobre los lugares del mundo con mayor riesgo de experimentar desastres naturales, Perú ocupa el vigésimo lugar entre las economías del mundo más vulnerables frente a múltiples riesgos naturales[1]. La población del país es de aproximadamente 28 millones de personas, de las cuales el 76% vive en áreas urbanas y el 86,6% reside en las regiones costeras y montañosas del país, que están expuestas a riesgos sísmicos, volcánicos, de inundación, de deslizamiento de tierras y de heladas, además de verse sometidas a los fenómenos de El Niño y La Niña. La historia del país cuenta con episodios de elevada actividad geológica: en el siglo pasado hubo al menos seis sismos de importancia (Lima 1940, Arequipa 1948, Ancash 1970, Nazca 1996, Arequipa 2001 y Pisco 2007). Las zonas de elevado riesgo sísmico se concentran a lo largo de la región costera, donde se encuentra la capital del país, Lima (véase el anexo 5: Perfil de riesgos de desastres del país). Desde 2004, el Gobierno de Perú (GdP) ha adoptado notables iniciativas para que la actuación frente a los desastres deje de ser reactiva y pase a ser proactiva, como la formulación y puesta en práctica del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres del Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI-DS n.º 001-A-2004-DE-SG de 15 de enero de 2004), y la incorporación de análisis de riesgos de desastre en la formulación de proyectos de inversión del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). La gestión de riesgos de desastre (GRD) es una de las principales prioridades del actual gobierno.
El GdP ha solicitado un Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes (CAT DDO) para fortalecer su capacidad de movilizar recursos en caso de desastre y promover la reducción de riesgos. El GdP comenzará la ejecución del Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres (PPE-RVAE) en aplicación de un marco presupuestario basado en los resultados y se centrará fundamentalmente en los sectores de la salud, el agua y el saneamiento como sectores prioritarios. Asimismo, la formulación de una estrategia financiera general, al tiempo que procura el correcto equilibrio entre fondos de emergencia, excelente servicio de gestión de la deuda y mayor acceso del mercado a financiación adicional, se puede considerar como uno de los aspectos clave de esta operación. A lo largo de todo este proceso, el MEF se propone incrementar su capacidad para movilizar recursos en caso de desastre y para fortalecer los mecanismos financieros y técnicos relacionados con las inversiones en reducción de la vulnerabilidad.
El GdP está llevando a la práctica un conjunto de actividades relacionadas con la GRD al amparo del marco de una política nacional de reducción de la vulnerabilidad. En este documento, se describen las actuaciones emprendidas hasta la fecha por parte del Gobierno en apoyo de esas actividades. El Banco considera que esta política nacional constituye una buena base para reducir aún más y de forma sostenible la exposición del país frente al riesgo de desastres.
Objetivo de desarrollo: El objetivo de desarrollo de la operación propuesta es el fortalecimiento de la capacidad del gobierno para movilizar recursos en caso de desastre y promover la reducción de riesgos. Este objetivo se alcanzará mediante el respaldo a los siguientes aspectos de gestión de riesgos de desastre: i) políticas para la reducción de riesgos en la inversión pública, ii) actuaciones para la reducción de la vulnerabilidad en sectores prioritarios, y iii) mecanismos de protección financiera contra desastres provocados por la naturaleza.
I. CONTEXTO NACIONAL
A. Acontecimientos económicos
Con anterioridad a la crisis económica global, Perú disfrutó de un período de rápido crecimiento económico de amplia base. En 2008, Perú desplegó uno de los más fuertes niveles de crecimiento de la región de América Latina y el Caribe, con una aceleración del crecimiento desde el 6,4% en 2005 hasta el 9,8%. El aumento de los precios de los productos básicos impulsó el incremento de las exportaciones, aunque la expansión económica de 2006 a 2008 se debió también a una boyante demanda interna y a la iniciativa del sector privado. El consumo y la inversión contribuyeron de forma similar al crecimiento económico. La inversión privada aumento desde el 15% del producto interno bruto (PIB) en 2005 hasta aproximadamente el 22% del PIB en 2008, sobre la base de una positiva perspectiva y de una sólida gestión macroeconómica. Los fuertes flujos de capital contribuyeron a la acumulación de reservas y generaron presiones para la apreciación de la moneda local, el nuevo sol. Los flujos de inversión extranjera directa (IED) aumentaron repentinamente desde los US$2500 millones en 2005, en torno al 3,2% del PIB, hasta los US$6500 millones en 2008, aproximadamente el 5% del PIB. Los diferenciales de los bonos decrecieron y, en 2008, la calificación soberana en moneda extranjera de Perú fue actualizada a grado de inversión, en primer lugar por Fitch y Standard and Poor’s en 2008, y posteriormente por Moody’s en 2009, reflejo de un fuerte crecimiento, de una prudente gestión fiscal y de obligaciones, y la consiguiente mejora en los indicadores de solvencia.
La sólida gestión macroeconómica durante los años de prosperidad generó el espacio fiscal preciso para políticas anticíclicas mediante las que amortiguar el impacto de la crisis económica global. El Gobierno de Perú mantuvo una prudente política fiscal durante el período de prosperidad en el sector de los productos básicos, generando superávits fiscales en los tres años previos a 2008, con un máximo de superávit presupuestario del 2% del PIB en 2008. Las autoridades ahorraron recursos en un fondo de estabilización fiscal, cuyo saldo se incrementó de los US$314 millones en 2005 a los US$1800 millones en 2008 (en torno al 1,4% del PIB). Las autoridades también redujeron la deuda pública desde el 38% del PIB en 2005 al 24% en 2008. La deuda pública externa decreció desde el 28% del PIB en 2005 hasta el 15% en 2008. De forma paralela, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) acumuló reservas extranjeras netas que se incrementaron desde los US$14 000 millones en 2005 hasta los US$31 000 millones en 2008: casi cinco veces el volumen de deuda pública externa a corto plazo y 11 meses de importaciones de bienes y servicios.
Pese a la magnitud de los retos que planteó la crisis económica global, se preservaron la estabilidad financiera y de tasas de cambio. En Perú, tras la quiebra de Lehman Brothers, ocurrida a mediados de septiembre de 2008, se dejó sentir con rapidez el abrupto incremento de la aversión al riesgo en los mercados financieros de todo el mundo. Desde mediados de septiembre hasta fines de octubre de 2008, las reservas internacionales netas cayeron en US$3300 millones, o casi el 10% de las reservas reguladoras. Sin embargo, el Banco Central evitó fuertes fluctuaciones en las tasas de cambio. La crisis económica global tuvo también un impacto relativamente limitado en el sector financiero peruano, gracias a su escasa dependencia del endeudamiento externo a corto plazo o de exóticos derivados financieros basados en activos. Además, no hubo restricción al crédito: el crecimiento del crédito al sector privado siguió siendo positivo, aminorándose gradualmente a una tasa anual del 9% en su punto más bajo en diciembre de 2009.
En 2009 fue muy acusada la desaceleración del crecimiento económico, aunque continuó siendo positivo en un contexto en el que la demanda externa y un programa anticíclico de gasto público impulsaron el crecimiento. El crecimiento en el PIB fue del 0,9% en 2009, desde el 9,8% en 2008, debido en buena medida a la caída en la demanda interna suscitada por la crisis económica global. Y dentro de la demanda interna, fue especialmente acusada la caída en la inversión privada. Así, la inversión privada pasó de suponer una contribución de en torno a la mitad del crecimiento en 2008 a convertirse en contribución negativa en 2009. En contraste con la situación de años precedentes, la aportación general de la demanda interna al crecimiento del PIB fue también negativa en 2009. En lo que a la faceta exterior se refiere, la crisis global supuso una reducción de las exportaciones, que cayeron en un 15% en 2009. Sin embargo, se redujeron aún más las importaciones, en un 26%, dado que la importación de capital y de bienes intermedios cayó abruptamente hasta el estancamiento en la práctica de la inversión privada. La relación de intercambio se recuperó en la segunda mitad de 2009 y, para el resto del año en su conjunto, el índice de relación de intercambio permaneció sin alteraciones en términos generales. Estos factores, junto con el descenso en las remesas de beneficios (en buena medida por parte de compañías mineras extranjeras que operaban en Perú), explican por qué el saldo en cuenta corriente pasó de un déficit del 3,3% del PIB en 2008 a un ligero superávit del 0,2% del PIB en 2009.
|Gráfico II.1: Crecimiento del PIB real |Gráfico III.2: Balance general del presupuesto del Estado |
|Variación porcentual anual |Porcentaje del PIB |
|[pic] |[pic] |
|Fuente: INEI |Fuente: BCRP |
Como reacción frente a la desaceleración económica, las autoridades implementaron en 2009 un plan de estímulo económico bienal por un monto de US$4.800 millones, es decir, en torno a un 3,5% del PIB. El plan se centró fundamentalmente en el incremento del gasto público y en los intentos por equilibrar la necesidad de estímulo en el corto plazo, que reflejaba también prioridades a mediano plazo. Los proyectos de infraestructuras representaron aproximadamente el 51% de los gastos previstos. Concretamente, en torno a US$412 millones se asignaron a proyectos prioritarios y US$567 millones se han asignado a proyectos ya en ejecución pero cuyos balances presupuestarios no habían sido desembolsados en 2008, financiando de hecho el “traspaso” de esos proyectos a 2009. Se asignó una suma adicional de US$912 millones específicamente para proyectos de infraestructuras seleccionados y ejecutados por gobiernos regionales. Otras partidas de envergadura en el plan de estímulo económico fueron los US$313 millones asignados a un conjunto de políticas de protección social, así como los US$386 millones destinados a financiar los subsidios vigentes a los carburantes a través del Fondo para la Estabilización del Precio de los Combustibles Derivados del Petróleo. Asimismo, se incrementó temporalmente la “devolución de derechos arancelarios” abonados para compensar a los exportadores por los derechos de importación pagados por insumos. A fines de julio de 2010, el coeficiente de desembolso del total del plan de estímulo económico era de aproximadamente el 94%.
El plan de estímulo fiscal, en combinación con unos menores ingresos fiscales, ocasionaron un déficit fiscal del 1,9% del PIB en 2009. El balance presupuestario de Perú pasó a ser negativo en 2009 debido a unos ingresos menores y a un gasto público mayor asociado al plan de estímulo económico. La vigente Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal fija dos límites: i) el déficit fiscal anual no podrá ser mayor a 1,0% del PBI, y ii) el incremento anual real del gasto no financiero del gobierno general no podrá ser mayor al 3,0% en términos reales. Sin embargo, el artículo 5 de esta ley dispone que, en casos de emergencia nacional o de crisis internacional que puedan afectar seriamente la economía nacional, a solicitud del Poder Ejecutivo, el Congreso de la República puede suspender, hasta por un máximo de tres años, la aplicación de cualquiera de las reglas fiscales de la ley. El gobierno propuso una normativa legislativa —que el Congreso aprobó— para incrementar el límite del déficit fiscal hasta el 2% del PIB en 2009 y 2010. Además, el límite sobre el incremento anual real del gasto no financiero del gobierno central —fijado en el 3,0% por la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal— se elevó temporalmente hasta el 10% en 2009 y el 8% en 2010. Por último, también se modificaron varias reglas fiscales para los gobiernos regionales y locales: la más importante consistió en el incremento del límite deficitario desde el 3% al 4%, excluidas inversiones, para los gastos no financieros. En términos de descomposición del déficit, esto se explica por el descenso del 12% en los ingresos del gobierno central por impuestos sobre el patrimonio y por una fuerte expansión de los gastos no financieros, y en especial de la inversión pública.
Cuadro II.1: Indicadores económicos clave (porcentajes, salvo indicación en contrario)
| |2007 |2008 |2009 |2010 |2011 |2012 |2013 |
|Tasa de crecimiento del PIB |8,9 |
|[pic] |[pic] |
|Fuente: BCRP |Fuente: BCRP |
En 2010, a medida que la recuperación económica va cobrando fuerza, las autoridades han empezado a abandonar la postura expansionista de las políticas fiscal y monetaria. La actividad económica se ha recuperado desde 2009, alcanzando el crecimiento el 8% en la primera mitad de 2010 (gráfico II.1). La demanda interna, que se incrementó en un 11,1%, impulsó el crecimiento. La inversión privada ha experimentado un acusado aumento, incrementándose en un 28% en la primera mitad de 2010. Las autoridades han reaccionando anunciando en mayo una serie de medidas orientadas a controlar el ritmo del gasto público. En particular, para el año 2010 se ha fijado un nuevo límite al crecimiento del gasto público en bienes y servicios para ministerios y agencias del Estado, que no puede superar ahora el 3% en términos nominales. Esta nueva medida revierte con creces la relajación de la limitación al crecimiento del gasto público que temporalmente se había fijado para 2010 en el 8% en términos reales y es, de hecho, más severa que el límite normal previsto en virtud de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Además, se han puesto en marcha nuevas medidas para limitar el incremento de la inversión pública, que había crecido en un 26% en términos reales en 2009. Así, a los proyectos de inversión pública a los que se habían adjudicado fondos presupuestarios pero que aún no habían empezado a desembolsarse, sólo se les permitirá desembolsar el 25% de su asignación presupuestaria. Con respecto a la política monetaria, el Banco Central incrementó la tasa de referencia, que había mantenido en el 1,25% hasta abril de 2010 en cada una de sus reuniones, situándola en el 3% a septiembre de 2010. La subida de los tipos de interés es una medida preventiva de anticipación a las presiones inflacionistas en un entorno de crecimiento acelerado, pese a la ausencia hasta ahora de presiones inflacionistas sustanciales (véase el gráfico II.3). De forma paralela, el Banco Central ha reducido el grado de intervención en el mercado de divisas apoyándose en los fuertes flujos de capital. En los tres meses previos hasta finales de agosto de 2010, las reservas internacionales netas aumentaron en US$5600 millones (gráfico II.4).
El rápido crecimiento económico de los últimos años ha discurrido en paralelo con la reducción de la pobreza y la creación de empleo. La pobreza ha disminuido del 48,7% al 34% entre 2005 y 2009, mientras que la pobreza extrema se redujo del 17,4% al 11,5% (cuadro II.2). La continuada reducción de la pobreza es muy notable si se considera que en 2008 el precio de los alimentos experimentó una elevada inflación y que en 2009 se ralentizó el crecimiento económico a consecuencia de la crisis económica global. La reducción de la pobreza en 2009 se concentró principalmente en las áreas urbanas, especialmente en Lima, y se desarrolló a un ritmo inferior que en años precedentes. La incidencia de la pobreza sigue siendo muy desigual en términos geográficos, registrándose en algunas regiones tasas superiores al 60%.
Cuadro II.2: Tasas de pobreza, 2004–2009 (porcentual)
| |Pobreza total | | | |Pobreza extrema |
| |2004 |2005 |2006 |2007 |2008 |2009 |09–04 |
| | | | | | | |(ppts) |
Si bien la desigualdad de oportunidades sigue siendo elevada, Perú ha realizado grandes progresos para resolverla. El Índice de Oportunidad Humana, que mide el grado de igualdad de oportunidad de acceso a servicios sociales, muestra una mejora considerable entre 1995 y 2006 en comparación con otros países de la región (gráfico II.5). Las crecientes inversiones públicas en agua, saneamiento y electricidad en los últimos años respaldan la tendencia hacia la reducción de la desigualdad de oportunidades. Pese a estos progresos, las enormes diferencias de oportunidad siguen siendo un reto para las autoridades políticas.
|Gráfico II.5: Índice de Oportunidad Humana, cambio de 1995 a 2006 |
|Cambio anual medio en el Índice |
|[pic] |
| Fuente: Banco Mundial |
B. Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda
Aunque sigue siendo elevada la incertidumbre sobre el panorama a corto plazo debido a los riesgos de la economía mundial, las perspectivas para Perú siguen siendo positivas siempre que se mantenga un sólido marco político. A pesar de la pronunciada desaceleración en el crecimiento en 2009, la de Perú fue una de las pocas economías de la región que ese año evitaron el crecimiento negativo. Tras un veloz repunte en la actividad económica desde finales de 2009, impulsado por la demanda interna y una recuperación de los precios de los productos básicos, la hipótesis más probable para 2010 es la de una recuperación sustancial. Se espera que en 2010 aumente el crecimiento en torno al 8% y que, en el mediano plazo, se mantenga en torno al 5,5%. Entre los riesgos de deterioro de esta hipótesis de referencia figuran una recuperación de la economía mundial más débil de lo esperado, que podría atenuar tanto la demanda como los precios para productos básicos clave del sector de la exportación peruano como el cobre, el oro y el zinc. Una economía mundial más débil de lo previsto no sólo supondría una decreciente demanda externa para las exportaciones peruanas sino que, lo que es aún más importante, podría afectar también a la confianza nacional y a la inversión, como ocurrió en 2009, ralentizando la recuperación de la demanda interna, que una vez más se espera que sea el factor clave para el crecimiento global en Perú.
Los indicadores del servicio de la deuda de Perú muestran una posición firme, con la ayuda de una activa política de gestión del pasivo. La deuda pública total de Perú en 2009 ascendió a US$34 000 millones, es decir, el 26,4% del PIB. Las reservas internacionales netas cerraron 2009 en US$33 000 millones, con aproximadamente 15 meses de importaciones de bienes y servicios y cerca del 200% de depósitos en moneda extranjera. En 2009 siguieron mejorando el perfil del servicio de la deuda del país y su exposición al riesgo cambiario y a los riesgos de tipo de interés, gracias a activas políticas de gestión de la deuda y al acceso de Perú a diversas fuentes de financiamiento, entre ellas bancos multilaterales, mercados estadounidenses y europeos y mercados locales. Concretamente, en el tercer trimestre de 2009, las autoridades anticiparon al Club de París el pago de deuda por un monto de US$952 millones, y en mayo de 2010 participaron en una precompra e intercambio de bonos por un total de US$1800 millones que tuvieron como resultado la prolongación de los vencimientos y el reequilibrio hacia una deuda denominada en moneda local. La estrategia de gestión de la deuda del país busca mitigar el riesgo de refinanciación, incrementar la proporción de deuda interna en nuevos soles (la proporción de deuda en moneda local ha aumentado del 15% del total de la deuda en 2004 al 40% en 2009), prolongar los vencimientos de la deuda a tipo fijo y proseguir el desarrollo del mercado para bonos soberanos internacionales. Por último, y de forma paralela a la retirada de los estímulos fiscales y monetarios, Perú regresó a los mercados internacionales de bonos, recaudando US$1261 millones en abril de 2010.
El análisis de sostenibilidad de la deuda sugiere capacidad de resistencia de la posición de la deuda pública frente a un conjunto de simulaciones de impactos negativos. La consulta realizada en virtud del artículo IV, recientemente concluida por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en abril de 2010, incluía un análisis actualizado de sostenibilidad de la deuda. En el cuadro II.1 supra figuran los resultados de ese análisis, que se realizó basándose en supuestos similares a los reflejados en el panorama macroeconómico. Concretamente, se espera que para 2015 la deuda pública descienda, según la hipótesis de referencia, por debajo del 20% del PIB. También para 2015 se espera que la deuda pública externa descienda por debajo 11% del PIB. Los análisis de sensibilidad realizados a partir de desviaciones estándar históricas de variables clave sugieren que es poco probable que el perfil de la deuda pública difiera significativamente de la hipótesis de referencia, y respaldan la evaluación según la cual la sostenibilidad de la deuda pública no es uno de los principales motivos de preocupación en el mediano plazo.
Pese a la incertidumbre sobre el panorama a corto plazo, se considera que las políticas macroeconómicas de Perú son adecuadas para el préstamo propuesto. La política fiscal sigue siendo prudente debido a que la expansión del gasto del gobierno en 2009 y 2010 no amenaza la sostenibilidad fiscal. En consonancia con el carácter temporal del plan de estímulo económico, el gobierno ya ha empezado a adoptar medidas para frenar la postura expansionista de la política fiscal; este particular es especialmente relevante si se tiene en cuenta la próxima celebración de elecciones presidenciales, que tendrá lugar en abril de 2011. De forma similar, la política monetaria y de tipos de cambio respaldan también la estabilidad macroeconómica y financiera.
II. LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRE EN LA AGENDA DE DESARROLLO DEL GOBIERNO
En Perú, el riesgo de desastres hidrometeorológicos y geológicos es alto. El nivel de amenaza sísmica en el país es elevado; las zonas de mayor riesgo de actividad sísmica se concentran a lo largo de la región costera y en la capital, Lima, y su entorno. En el sur de Perú, hay cinco volcanes activos, y la costa sur cuenta con un prolongado historial de fuertes tsunamis. Los deslizamientos de tierras son asimismo un riesgo recurrente para las comunidades que residen en las laderas de colinas y montañas de todo el país. La vulnerabilidad de la costa norte de Perú es muy elevada frente a las oscilaciones de El Niño, caracterizadas por prolongadas lluvias torrenciales. Aproximadamente el 23% de la población de Perú vive en zonas propensas a las inundaciones. Además, la región meridional del país también es proclive a sequías, heladas, fríos rigurosos y otros fenómenos hidrometeorológicos.
La estrategia del Gobierno de Perú para un marco de gestión de riesgos de desastre
El marco general de políticas de desarrollo de Perú incluye políticas para la reducción de riesgos de desastre en sus políticas de reducción de la pobreza y desarrollo sostenible. El Acuerdo Nacional de septiembre de 2004 define 30 Políticas de Estado; la décima de esas políticas —reducción de la pobreza— subraya la importancia de fomentar una cultura de prevención y control de riesgos y vulnerabilidades ante los desastres, asignando recursos para la prevención, asistencia y reconstrucción. En el actual plan del gobierno (2006–2011), el objetivo de defensa nacional incluye actividades para: i) mejorar el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI), ii) fortalecer las redes nacionales e internacionales de cooperación, y iii) promover una cultura de prevención y concientización ante los desastres mediante el fomento de la participación de la sociedad civil. La Política Nacional del Ambiente (DS n.º 012-2009-MINAM) toma en consideración la gestión de riesgos en relación con la utilización y explotación de los recursos naturales.
Una de las prioridades del GdP es la reforma institucional del SINADECI. El SINADECI se creó mediante el Decreto Ley n.º 19338, de fecha 29 de marzo de 1972, como parte integrante de la Estrategia de Defensa Nacional. El objetivo era proporcionar asistencia durante los desastres, garantizar la rehabilitación de la población afectada, promover la toma de conciencia de la población sobre el SINADECI y garantizar el desarrollo ininterrumpido de las actividades del país. Este sistema constaba de una estructura jerárquica dirigida por el Instituto Nacional de Defensa, y se centraba fundamentalmente en la respuesta a las situaciones de emergencia con la implicación directa o indirecta de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). A excepción de los respectivos ministerios y oficinas descentralizadas que proporcionan funciones tales como la ejecución de obras de reconstrucción, las instituciones mencionadas centran principalmente su actividad en la respuesta inmediatamente posterior al desastre y en actuaciones de prevención de desastres. Como se verá en párrafos siguientes, el SINADECI ha sido posteriormente modernizado.
El Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) fue aprobado en 2004 mediante el Decreto Supremo n.º 001-A-2004-DE/SG, que derogaba el Decreto Supremo n.º 036-DE/SG (de fecha 23 de noviembre de 1989) por el que se aprobó el Plan Nacional de Defensa Civil. El Plan Nacional de Defensa Civil se centraba exclusivamente en la respuesta a las situaciones de emergencia. El nuevo plan es un instrumento del SINADECI integrado por los planes de defensa civil (Plan de Prevención y Atención de Desastres, Plan de Operaciones de Emergencia, Plan de Contingencia y Plan de Seguridad en Defensa civil), el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres y el Sistema Integrado de Información. El principal objetivo del PNPAD es optimizar la gestión de desastres a nivel nacional mediante la incorporación del concepto de prevención en la agenda política, para lograr un sistema integrado, ordenado, eficiente y descentralizado. El Plan Nacional consta de seis estrategias generales: i) fomentar la estimación de riesgos a consecuencia de los peligros naturales y antrópicos, ii) impulsar las actividades de prevención y reducción de riesgos, iii) fomentar la incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo, iv) fomentar el fortalecimiento institucional, v) fomentar la participación comunitaria en la prevención de desastres, y vi) optimizar la respuesta a las emergencias y desastres. A pesar de estos cambios al enfoque del Plan Nacional, su ejecución todavía está orientada a la respuesta a situaciones de emergencia, salvo en sectores clave que han incorporado nuevos enfoques de GRD.
En este contexto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tomó la principal iniciativa en la incorporación de políticas de reducción de riesgos en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). En junio de 2000, el GdP creó el SNIP (Ley n.º 27293) como plataforma con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a proyectos de inversión. La ley que creó el SNIP fue modificada por las Leyes n.º 28522 y 28802 (el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio de 2006, respectivamente), y por los Decretos Legislativos n.º 1005 y 1091 (el 3 de mayo de 2008 y el 21 de junio de 2008, respectivamente). Desde entonces, el MEF ha establecido los principios, procesos, metodologías y normas técnicas conexas que regulan el SNIP. Están sujetas a la ley las entidades y empresas del sector público no financiero de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos. Desde 2004, la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF, en colaboración con la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ), ha desarrollado instrumentos normativos y metodológicos que incorporan análisis de riesgos de desastre en la formulación de proyectos de inversión. El objetivo consiste en que tanto los sectores pertinentes como las regiones evalúen las condiciones de riesgo y vulnerabilidad a las que puede verse expuesto cada nuevo proyecto, además de identificar e incorporar las medidas de mitigación necesarias. Esta normativa es actualmente parte de las Guías Metodológicas para la Identificación, Formulación y Evaluación Social[2] de proyectos de inversión pública a nivel de perfil de los sectores de educación, salud y agricultura. Este mecanismo afectó positivamente a la seguridad inversora, y es clave para el fortalecimiento de la capacidad técnica regional del país, incrementando el acceso a la información sobre riesgos, y facilitando el cumplimiento de esta ley.
El SNIP estableció un Protocolo para la Evaluación de Proyectos de Inversión Pública, que debe seguirse en el caso de declaración de Estado de Emergencia activado por un fenómeno natural adverso. El sistema precisa la cumplimentación de una Ficha Técnica de Proyecto de Inversión Pública de Emergencia por Desastres de Gran Magnitud, que deben rellenar el sector o los gobiernos regional o local para la ejecución de proyectos de rehabilitación a consecuencia de un desastre. Cuando el MEF determina la elegibilidad de un proyecto, el sector o el gobierno regional o local pueden o bien utilizar sus respectivos presupuestos o bien solicitar los fondos de emergencia precisos para la ejecución del proyecto. Véase en el anexo 6 el diagrama de flujo del proceso.
La mejora por parte del MEF del sistema de información del SNIP y, en particular, el programa de inversión para la reducción de riesgos son otros de los logros dignos de mención. En 2001, el GdP activó un sitio web nacional para garantizar la transparencia de las finanzas públicas, que incluye datos desde 1999. También incluye la categoría de “prevención de desastres” para clasificar una cartera de proyectos de inversión. En 2009, este sitio web fue revisado y la categoría de prevención de desastres se cambió por la de “gestión de riesgos de desastre y emergencias”. El MEF cuenta en la actualidad con la primera base de datos específica de ámbito nacional que permite el monitoreo de estas inversiones. Desde 2004, las inversiones en proyectos para la reducción de la vulnerabilidad se han incrementado (gráfico III.1). La mayoría de las inversiones documentadas se refieren al control de los efectos de las inundaciones por El Niño/La Niña, como estructuras para la protección de riberas u obras de rehabilitación.
Gráfico III.1: Presupuesto total y presupuesto para la prevención de desastres en proyectos de inversión: 2004–2009 (millones de S/.)
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Fuente: SIAF – Ministerio de Economía y Finanzas.
En el curso de la pasada década, Perú y otros países de Latinoamérica y el Caribe se embarcaron en un proceso de transición desde una perspectiva de gestión de emergencias hacia un enfoque de gestión de riesgos de desastre. Sigue habiendo debilidades en relación con la existencia de una estructura institucional integral, de un marco jurídico y político, y con la capacidad del GdP para diseñar y ejecutar políticas para la reducción de riesgos. El reconocimiento de estas debilidades ha estimulado el debate y la actuación institucional al amparo de un nuevo enfoque de gestión de riesgos de desastre (GRD). Así, las actuaciones en Perú en materia de GRD aún no han desembocado en un programa nacional integrado y general. Ante la ausencia de una estrategia integrada de GRD, el GdP decidió trabajar en la mejora del marco del SINADECI, proponiendo el establecimiento de un nuevo sistema nacional que encauzase proactivamente la práctica de la GRD. El Congreso peruano está debatiendo actualmente varios proyectos de ley para la modernización adicional del marco de GRD.
Progreso alcanzado por el país hasta la fecha hacia el establecimiento de un marco nacional coherente en materia de gestión de riesgos de desastre
El MEF se encuentra en la vanguardia de la agenda de reforma de la GRD. Desempeña un firme liderazgo en la promoción de tres áreas de política: i) políticas para la reducción de riesgos en la inversión pública, ii) actuaciones para la reducción de la vulnerabilidad en sectores prioritarios del GdP, y iii) mecanismos de protección financiera contra desastres provocados por la naturaleza.
En 2010 el GdP creó el Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres (PPE-RVAE) (Decreto de Urgencia n.º 024-2010, de fecha 1 de abril de 2010) en el marco de un enfoque de presupuesto por resultados, que el MEF está impulsando también en otros sectores. En virtud de este enfoque, se asignan fondos presupuestarios a sectores y regiones conforme a las prioridades, metas, cursos de acción e impactos previstos del programa del GdP. En aplicación de este programa, el GdP definirá: i) objetivos y resultados prioritarios de reducción de vulnerabilidad, ii) presupuestos y líneas de inversión, iii) sectores y regiones involucrados, iv) mecanismo para la asignación de fondos, y v) sistema de monitoreo e información. En general, servirá de ayuda para eliminar algunos de los principales obstáculos a la gestión de riesgos en Perú debido a la actual dispersión de inversiones en esta área, la ausencia de un proceso de planificación institucional y la carencia de mecanismos de monitoreo y evaluación. Tomando en cuenta la naturaleza transversal de este asunto, será necesario diseñar el programa en fases, adaptarlo luego a escala y ajustarlo durante la fase de ejecución. El MEF creó el marco temático durante la primera fase del proyecto, determinó los objetivos generales, y estableció las prioridades para varios cursos de acción en los sectores de la salud y la educación.
En el diseño de esta operación, se consultó a siete sectores[3]: salud, educación, vivienda (incluidos los sectores del agua y saneamiento), infraestructura, agricultura, ambiente, y economía y finanzas. Este diálogo confirmó que las políticas de GRD en los diversos sectores se definen y ajustan según el enfoque y prioridades de cada institución, en vez de hacerse a través de un programa nacional. Existe un desequilibrio entre el PNPAD y los planes de GRD de cada sector. A consecuencia de ello, la coordinación y articulación de esos planes se encuentra debilitada. Desde una perspectiva de largo plazo, se espera que, tras la reforma del SINADECI, se revise el marco político y se armonicen las actuaciones de los sectores y las regiones. En cualquier caso, el actual proceso de reducción de la vulnerabilidad en estos sectores facilitará la transición hacia una estrategia nacional integral.
El gobierno está reduciendo la vulnerabilidad en sectores clave prioritarios. Los sectores de salud, educación, agua y saneamiento han realizado progresos en la reducción de vulnerabilidades de forma más sistemática. De hecho, estos sectores forman parte del programa piloto para el PPE-RVAE del MEF.
En 2010, el sector de la salud comenzó la implementación del Plan Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres. El gobierno estableció el Plan Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres (D.S. n.º 009-2010-SA, del 24 de abril de 2010), que incluye un amplio marco para la reducción de la vulnerabilidad en establecimientos del sector de la salud. Los hospitales y otros establecimientos de salud implementarán este plan mediante Planes Maestros de Inversiones (Resolución Ministerial n.º 386–2010/MINSA, del 13 de mayo de 2010). Los cursos de acción estarán principalmente relacionados con: i) la implementación del Índice de Seguridad Hospitalaria de la Organización Panamericana de la Salud (OPS)[4]; ii) la realización de estudios sobre la vulnerabilidad estructural de infraestructuras; iii) la renovación estructural de establecimientos de salud; iv) la reducción de la vulnerabilidad de elementos no estructurales (por ejemplo, elementos arquitectónicos de los hospitales, aseguramiento de equipos en muros, aseguramiento del correcto almacenaje de dispositivos de gas); v) la actualización de las especificaciones técnicas para nuevas infraestructuras, y vi) planes de contingencia. Con la ejecución de este plan, el MINSA está reduciendo estratégicamente la vulnerabilidad en sus actuales infraestructuras, así como construyendo infraestructuras más seguras. Se trata de la primera vez que un sector diseña y pone en práctica un programa de reducción de riesgos de desastre a largo plazo en Perú.
El sector del agua y saneamiento es uno de los más vulnerables a los riesgos naturales en Perú. Tomando en cuenta el impacto de recientes desastres en infraestructuras de agua y saneamiento, el gobierno adoptó medidas para reducir la vulnerabilidad. El Decreto Supremo n.º 011-2006-VIVIENDA, aprobado el 8 de mayo de 2006, integra la reducción de riesgos de desastre en las Normas Técnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones para las infraestructuras de agua y saneamiento. El 2 de febrero de 2007, mediante Resolución del Consejo Directivo, se aprobó un nuevo Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento (R.C.D. n.º 011-2007-SUNASS-CD). El anexo 5 de ese reglamento se refiere a las medidas que deben adoptar las empresas prestadoras de servicio (EPS) de agua y saneamiento para situaciones de emergencia. La normativa obliga a las EPS a ejecutar un plan de contingencia para situaciones de emergencia, incluido uno para desastres ocasionados por fenómenos naturales. Tras el sismo de Pisco, ocurrido en 2007, el Programa de Agua y Saneamiento (PAS) ha trabajado en un proyecto piloto en todas las áreas afectadas (es decir, Pisco, Chincha e Ica). El objetivo es desarrollar la capacidad institucional para el diseño y la ejecución de políticas para la reducción de riesgos. Se desarrollaron directrices técnicas en relación con las políticas de reducción de riesgos para nuevas inversiones públicas y prácticas de gestión.
Las políticas de gestión de riesgos en el sector de la educación han experimentado progresos limitados. Una de las primeras medidas que adoptó el Ministerio de Educación (MINEDU) fue la de incluir en los planes de estudio de enseñanza primaria y secundaria conceptos de GRD mediante una Resolución Ministerial[5]. El personal docente debe incluir un curso en el que se describan los principales conceptos de GRD, desde la identificación de riesgos y la adopción de medidas preventivas hasta la gestión de emergencias. Sin embargo, el MINEDU aún precisa de un programa integral de reducción de la vulnerabilidad como el del sector de la salud. El GdP está ejerciendo presión para aumentar la capacidad del sector de la educación en la reducción de riesgos sísmicos. Las actuales prioridades están orientadas al desarrollo de un diagnóstico claro de la vulnerabilidad de las infraestructuras existentes, mejora del inventario actual y puesta al día de las especificaciones técnicas para nuevos centros de enseñanza más seguros. El sector de la educación enfrentará sin duda un prolongado proceso de revisión de su política de GRD y de fortalecimiento de su capacidad.
Las medidas emprendidas en Perú por los sectores de la salud, y agua y saneamiento, así como por el sector económico y financiero, constituyen una modernización de las políticas y el enfoque en materia de gestión de riesgos de desastre. El gobierno seleccionó estos tres sectores para definir la matriz de políticas en el marco de este Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) con una Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes (CAT DDO). El MEF incluyó los sectores económico y financiero en un Préstamo en Apoyo de Políticas (PAP) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como se detalla a continuación.
A lo largo de este proceso, el GdP ha solicitado apoyo técnico y financiero tanto al BID como al Banco Mundial para avanzar en áreas clave prioritarias relacionadas con políticas en materia de gestión de riesgos de desastre, tales como: reforma institucional del SINADECI, políticas de gestión de riesgos, capacidad para la reducción de riesgos y capacidad de respuesta financiera en caso de desastre. El BID está preparando la primera de tres operaciones por un monto de US$25 millones en el marco de un PAP de carácter programático denominado Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad ante los Desastres. El PAP se compone de tres operaciones distintas que se negociarán en 2010, 2011 y 2012; cada una de ellas consta de un desembolso único con una matriz común. La operación respalda la reforma institucional y el desarrollo de políticas y mecanismos para la gestión de riesgos. El objetivo general de la operación del BID es el fortalecimiento y modernización del marco normativo, institucional y de políticas públicas para una gestión integrada de riesgos. El PAP programático consta de cuatro pilares principales: i) identificación de riesgos, ii) reducción de riesgos centrada en los sectores ambiental y de la vivienda, iii) gestión de emergencias y posterior a un desastre, y iv) gestión financiera de riesgos de desastre. Este DPL del Banco Mundial con una CAT DDO complementará la operación del BID en la terminación del enfoque de reducción de riesgos del país.
El MEF ha tomado medidas para poner en marcha mecanismos de protección financiera contra pérdidas económicas ocasionadas por desastres. Tras la constatación de daños y pérdidas derivadas de sucesos catastróficos, como El Niño en 1998 y 1999 (US$3500 millones), el sismo de Pisco (US$3000 millones), así como los daños y pérdidas estimados de un posible sismo en Lima (US$30 000 millones)[6], el MEF se ha centrado en la protección contra las pérdidas financieras ocasionadas por fenómenos naturales a través de una combinación de instrumentos financieros. Con este propósito, el MEF estableció un conjunto de medidas de protección financiera. La Ley de Endeudamiento del Sector Público n.º 29290, de 2009, autoriza al MEF a negociar y celebrar financiamientos contingentes (tales como líneas de crédito), operaciones de endeudamiento, así como instrumentos de cobertura, entre otros instrumentos financieros relacionados con la GRD. Consecuentemente, el MEF se ha puesto en marcha y ha obtenido de la Corporación Andina de Fomento (CAF) un préstamo contingente por un monto de US$300 millones a través del Decreto Supremo n.º 120-2010-EF, del 27 de mayo de 2010. De forma simultánea, el MEF renovó su fondo de contingencia para emergencias por un valor de US$17,8 millones mediante la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector público para el año fiscal 2010 (N.º29467), publicada el 8 de diciembre de 2009.
La estrategia de protección financiera del MEF ha identificado hasta ahora fuentes que estarán disponibles en caso de catástrofe. Su objetivo es obtener recursos ante la eventual ocurrencia de un desastre de origen natural o tecnológico para utilizarlos en el financiamiento de la recuperación y reconstrucción de infraestructuras y servicios públicos. Pese a que el GdP aún no ha desarrollado una estrategia integral de financiamiento de riesgos de desastre, se ha dirigido al Banco Mundial y al BID con el fin de recibir apoyo técnico para la creación de esa estrategia.
El GdP trabaja en una estrategia financiera integral mediante la que abordar las pérdidas económicas ocasionadas por desastres derivados de fenómenos naturales adversos. Como ya se ha dicho, el MEF está buscando nuevas medidas para incrementar la capacidad de respuesta financiera en supuestos de desastres. El MEF desarrollará una propuesta para una estrategia de protección financiera que integre los actuales instrumentos adoptados (fondos de reserva y financiamientos contingentes) e identificará posibles nuevos instrumentos (por ejemplo, bonos de catástrofes, seguros, etc.). Esta estrategia incluirá la recopilación de información e insumos sobre los progresos realizados en los estudios de riesgo sísmico, y actualizará y preparará inventarios detallados sobre exposición al riesgo y datos sobre pérdidas asociadas a desastres. De este modo, el GdP dispondrá de una estrategia de financiamiento de riesgos más eficiente que la actualmente en vigor. El empleo de nuevos instrumentos y herramientas será parcialmente parte de la modernización de la protección financiera frente a riesgos en Perú.
Perú se encuentra en vías de fortalecer su capacidad de inversión posterior a los desastres. El MEF ha identificado dos acciones que respaldarán la implementación de la estrategia de protección financiera: i) la actualización crítica de los procedimientos para las inversiones posteriores a desastres en la normativa del SNIP, y ii) la realización de un diagnóstico más amplio del marco actual para la implementación de inversiones posteriores a desastres. El Banco proporcionará asistencia técnica para apoyar al MEF en estas actividades.
III. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
A. Nexo con la Alianza Estratégica con el País
La Alianza Estratégica con el País (AEP) para el período 2007–2011, que fue presentada al Directorio Ejecutivo del Banco Mundial el 19 de diciembre de 2006, identifica dos amplias prioridades de desarrollo para Perú: sostenimiento y aceleramiento del crecimiento económico, y asegurar una reducción más rápida de la pobreza. Los objetivos adicionales que respaldan estas dos metas se organizan en tres pilares: i) crecimiento económico (es decir, mantener la estabilidad macro y reducir las vulnerabilidades, acelerar y ampliar la base del crecimiento, y alcanzar un crecimiento ecológicamente sostenible), ii) desarrollo social (es decir, satisfacción de las necesidades básicas, fomento y desarrollo de un nuevo contrato social en educación, salud y nutrición), y iii) modernización del Estado (es decir, modernización de las instituciones del Estado). El Grupo del Banco Mundial apoya estas metas de desarrollo mediante una combinación de Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL), DPL con una opción de giro diferido (DPL-DDO) por un monto de hasta US$1250 millones, financiamiento para fines de inversión, y asistencia técnica y analítica. El total de la asistencia financiera en el marco de la AEP, según el Informe de Progreso de la AEP de 2009, podría alcanzar los US$2750 millones[7].
La propuesta de DPL en materia de gestión de riesgos de desastre con una CAT DDO encaja directamente en el primero de los pilares de la AEP de crecimiento económico bajo el objetivo doble de mantenimiento de la estabilidad macro y reducción de las vulnerabilidades. El objetivo particular del GdP en esta materia es “consolidar el marco de política macroeconómica, y reducir las vulnerabilidades ante los desastres y los conflictos sociales”. El DPL con una CAT DDO proporcionará financiamiento transitorio en el caso de un desastre ocasionado por fenómenos naturales adversos, posibilitando una respuesta más rápida a la hora de satisfacer las necesidades de emergencia al tiempo que se apoyan políticas para mitigar los riesgos.
La propuesta de DPL con una CAT DDO apoya la agenda del GdP con una cobertura adicional para confrontar crisis externas causadas por desastres. Este DPL con una CAT DDO se centra en fenómenos naturales adversos y complementa otros DPL en Perú, como el primer y segundo préstamo programático para políticas de desarrollo ambiental con opción de giro diferido. Los objetivos de estos programas son mantener la estabilidad fiscal y proporcionar apoyo a los programas de desarrollo del gobierno.
La ejecución del DPL con una CAT DDO, junto con un diálogo activo con el Banco, ayudará a promover una agenda activa de reducción de riesgos. El GdP incrementará las medidas orientadas a la reducción de riesgos mediante la incorporación de políticas de reducción de riesgos en la planificación de la inversión, el fortalecimiento de actividades para la reducción de la vulnerabilidad en sectores prioritarios y el desarrollo de estrategias de financiamiento de riesgos de desastre. Esta operación ayuda al Banco a comprometer la participación del GdP en cuestiones relacionadas con la agenda de mediano y largo plazo de reducción de riesgos.
B. Colaboración con el FMI y otras instituciones
Participación del BID: Como ya se ha mencionado, el MEF solicitó un DPL con una CAT DDO al Banco Mundial, y un PAP al BID. El BID y el Banco analizaron activamente las distintas perspectivas institucionales, entre ellas, aunque no taxativamente, los fundamentos del compromiso, el carácter de las respectivas participaciones, así como el tipo de coordinación y división de responsabilidades. El GdP estableció los cursos de acción y prioridades para ambas operaciones. Como consecuencia, se emprendieron misiones conjuntas en noviembre de 2009 y enero de 2010, que concluyeron con la elaboración de una Nota Conceptual, garantizando así las matrices políticas complementarias de cada instrumento. Durante el diseño de sus respectivas operaciones y con la asistencia de la Unidad Coordinadora de Programas Sectoriales (UCPS) del MEF, tanto el BID como el Banco acordaron un conjunto de mecanismos de coordinación. Se definieron dos niveles de coordinación entre el GdP, el BID y el Banco: i) al menos un taller temático anual organizado por el Gobierno que posibilite la realización de análisis conjuntos de la colaboración, momento en el que se podrían formular recomendaciones al GdP si se diera la necesidad de fortalecer los programas del BID y/o del Banco Mundial, y ii) intercambio de información sobre ambos programas (por ejemplo, informes técnicos, bases de datos institucionales, cronogramas de las operaciones, talleres conjuntos y otros documentos).
Otros asociados en gestión de riesgos de desastre: El Banco mantuvo un diálogo activo con varias agencias que trabajan en proyectos de GRD y cooperación técnica en Perú, entre ellas: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Europea (UE) a través de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO), el BID, la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (ACIJ), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (ASDC) y la GTZ. Las iniciativas clave respaldadas a través de estas colaboraciones son fundamentalmente proyectos sobre mitigación de desastres por sismo y tsunami en las provincias de Lima y Callao.
Colaboración con el FMI: El Banco mantiene un diálogo continuado con el FMI en materia de política macroeconómica en Perú. Además del permanente intercambio de puntos de vista entre ambas instituciones, el 30 de enero de 2009, personal del Banco y del FMI realizaron una revisión conjunta de las cuestiones específicas del sector financiero identificadas en la consulta realizada en virtud del artículo IV. En el anexo 4 (Relación de Perú con el FMI) se encuentra la evaluación del FMI sobre la actual situación macroeconómica del país.
C. Relación con otras operaciones del Banco
El GdP solicitó al Banco que le proporcionase apoyo técnico: i) suministrando asistencia técnica sobre la elaboración de modelos de probabilística de riesgos utilizando la plataforma de software CAPRA, y ii) respaldando actuaciones para incrementar la capacidad técnica institucional de las agencias involucradas. La primera iniciativa se financiará mediante el Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe (FELAC) y la segunda mediante un proyecto de Fondo para el Desarrollo Institucional (FDI). Además, el GdP recibirá apoyo del BID, de la GTZ, y del Programa de Preparación ante Desastres de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (DIPECHO) en áreas complementarias a esta operación.
La mejora de la calidad y disponibilidad de información sobre amenazas y riesgos facilita la incorporación de análisis de riesgos en el SNIP. Uno de los principales problemas en Perú en relación con las inversiones para la reducción de riesgos es la ausencia de información sobre amenazas y riesgos en el ámbito nacional, lo cual es necesario para poder realizar los ulteriores análisis de riesgos para proyectos de inversión. Dado que el mayor riesgo atribuible a Perú es el que se deriva de la actividad sísmica, y que la zona de mayor exposición se concentra en Lima, el GdP está actualizando con carácter de urgencia los estudios y mapas sísmicos tanto a nivel nacional como metropolitano (es decir, Lima). El Instituto Geofísico del Perú (IGP), con la asistencia del Banco, actualizará el mapa nacional de riesgo sísmico. El Banco respaldará al IGP con asistencia técnica, utilizando la plataforma de evaluación probabilística de riesgos desarrollada por la iniciativa de Evaluación Probabilística de Riesgos en América Central (CAPRA). Otros estudios se ocuparán de la actualización y mejora de la microzonificación sísmica de Lima. Durante el proceso de diseño, se garantizará la estrecha coordinación entre estos proyectos. En el anexo 7 de este documento, se resumen en un cuadro los distintos proyectos. En el caso de que los estudios de riesgos llegaran eventualmente a convertirse en un plan de reducción de riesgos, y si hubieran de llevarse a cabo reasentamientos, el Banco trabajaría con el gobierno para proporcionar las mejores prácticas para el reasentamiento.
El Programa de Agua y Saneamiento (PAS) está desarrollando un proyecto para la reducción de riesgos de desastre en el sur de Perú, la región afectada por el sismo de agosto de 2007. El proyecto apoya el fortalecimiento de las capacidades en la GRD para las entidades públicas de agua y saneamiento en relación con cuestiones de reducción de riesgos. Los resultados obtenidos en este proyecto piloto sirven de punto de partida para ayudar al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) en la inclusión de políticas e instrumentos de reducción y gestión de riesgos en el sector del agua y saneamiento.
La Unidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR) es la encargada de respaldar la puesta en práctica del componente de gestión de riesgos de desastre del Proyecto de Gestión y Rehabilitación del Valle de Vilcanota (P082625). Los objetivos del proyecto se centran en la gestión y mitigación de los riesgos naturales, en el fortalecimiento de la capacidad institucional, y en la implementación de un sistema de alarma temprana para los casos de inundaciones súbitas y deslizamientos de lodo en el Pueblo de Machu Picchu, Cusco.
D. Lecciones aprendidas
El diseño de esta operación toma en cuenta las lecciones aprendidas de los primeros tres DPL con una CAT DDO en Colombia (2008), Costa Rica (2008) y Guatemala (2009). Entre las principales enseñanzas que se derivan de estas operaciones figuran: i) armonizar iniciativas y actuaciones con las prioridades del gobierno, ii) identificar las debilidades institucionales que pudieran obstaculizar procesos operativos, iii) evitar demoras prolongadas en la firma del proyecto y en su puesta en marcha efectiva, y iv) garantizar coordinación interinstitucional y contar con un proceso claro para la asignación de recursos.
Los riesgos de desastre deben gestionarse de forma proactiva en vez de tratarse como perturbaciones exógenas que inciden en el desarrollo y el crecimiento económico. La necesidad de una supervisión activa está ampliamente documentada en una gran variedad de estudios y es el fundamento del Marco de Acción de Hyogo (MAH)[8]. Los países de Latinoamérica son conscientes de que la mitigación del riesgo de desastre es un elemento clave del desarrollo sostenible.
Las inversiones ex-ante y el fortalecimiento de la capacidad local son necesarios para incrementar la coordinación de la respuesta y reducir el impacto de los desastres. Durante 1997 y 1998, el país experimento pérdidas especialmente elevadas debido al fenómeno de El Niño. La asistencia del Banco durante las fases de prevención y reconstrucción ayudó a minimizar los daños y pérdidas en los sectores económico y de infraestructuras sociales, además de fortalecer la capacidad institucional para prever y responder a futuros episodios del fenómeno de El Niño.
Perú extrajo valiosas enseñanzas de sus propios procesos de recuperación posterior a los desastres. Por ejemplo, las dificultades a las que hubo de hacerse frente durante la reconstrucción en el sur de Perú tras el sismo de Pisco en 2007 pusieron de manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad institucional para la planificación y puesta en marcha de procesos de recuperación posteriores a los desastres de una forma coordinada y eficiente. Es fundamental desarrollar políticas y mecanismos de coordinación y de financiamiento de carácter específicos para aclarar y diferenciar las distintas responsabilidades institucionales durante las fases de emergencia, rehabilitación y reconstrucción.
Los instrumentos de financiamiento del riesgo ex-ante ayudan a limitar la interrupción de los programas de desarrollo en curso. Durante una emergencia, un gobierno que no esté preparado puede verse obligado a recurrir a los recursos de sus programas de desarrollo, interrumpiendo de esa forma los mecanismos de financiamiento. Esto supone una carga administrativa y obstaculiza una respuesta efectiva a los desastres. El DPL con una CAT DDO establece la base para un enfoque ex-ante conforme con la estrategia de financiamiento de riesgos del país y, consecuentemente, permite un progreso ininterrumpido del desarrollo en el caso de catástrofe.
El financiamiento rápido y flexible es fundamental para una pronta recuperación. Por término medio, el 50% de las pérdidas económicas asociadas con desastres de envergadura se producen en la fase posterior al desastre. Perú y otros países han necesitado liquidez inmediata después de un desastre para restablecer con rapidez los servicios críticos. Al tener acceso a una liquidez no condicionada, el GdP puede acelerar la recuperación, minimizar la interrupción comercial y garantizar el funcionamiento de establecimientos públicos críticos (por ejemplo, los servicios de salud).
E. Fundamentos analíticos
El marco general para el análisis y la preparación de la operación de un DPL con una CAT DDO se basa en varios documentos y publicaciones clave, entre los que figuran los siguientes:
• El Informe de evaluación global sobre la reducción de riesgos de desastres 2009 (UN/ISDR 2009). Se trata de un informe en el que se revisa y analiza de manera exhaustiva las amenazas naturales que acechan a la humanidad. Aporta pruebas nuevas y llamativas sobre cómo, dónde y por qué está aumentando el riesgo de desastres a nivel mundial. El texto sitúa a Perú en el contexto más amplio de la GRD.
• El Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. En este documento, que el GdP refrendó en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales en 2005, se proporcionan directrices para una actuación integral en la gestión de riesgos de desastre. Perú utilizó este marco para organizar su Plan de Prevención y Atención de Desastres.
• El informe del consorcio Berger-Cetec Estudio para el fortalecimiento institucional del sistema nacional de defensa civil (préstamo del BID n.º 1056/OC-PE-BID 2002). En este estudio, se incluye un exhaustivo diagnóstico de la estructura, el marco legal y la funcionalidad del SINADECI, así como tres propuestas para mejorar y reforzar el sistema. Constituye una base de referencia analítica para el diseño de las operaciones del BID y del Banco Mundial.
• Catastrophe Risk Financing in Developing Countries (Cummins, Mahul – Banco Mundial, 2009). En este libro, se presenta una convincente causa en favor de la intervención pública para fortalecer las estrategias de financiamiento del riesgo de catástrofes, y se establecen asimismo los pasos que deben darse para mitigar los impactos económicos y fiscales de los desastres. Esta obra proporciona el marco teórico para la operación de DPL con una CAT DDO para Perú.
• Definición de la responsabilidad del Estado y su exposición ante desastres naturales y el diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado. Se trata de un estudio realizado en Colombia por Evaluación de Riesgos Naturales (ERN) en 2005. ERN es un consorcio de académicos y especialistas en GRD. En el estudio, se proporcionó información para las estrategias de fortalecimiento institucional y financiamiento del riesgo del Programa Nacional para la Prevención y Mitigación de Desastres (PNPMD) de Colombia. En él se describe la importancia de los aspectos legales de la GRD en relación con el grado de responsabilidad del gobierno (incluidos conceptos como el de riesgo moral), al tiempo que se señalan los diversos mecanismos disponibles para financiar los riesgos residuales de desastre.
IV. PROPUESTA DE PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MATERIA DE GESTION DE RIESGOS DE DESASTRE CON UNA OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO ANTE EL RIESGO DE CATÁSTROFES
A. Descripción de la operación
El objetivo de desarrollo de la operación propuesta es el fortalecimiento de la capacidad del gobierno para movilizar recursos en caso de desastre y promover la reducción de riesgos.
El DPL con una CAT DDO es un nuevo producto financiero que fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial el 5 de marzo de 2008. El DPL con una CAT DDO puede ayudar a satisfacer las necesidades de liquidez inmediata de Perú tras un desastre. El DPL con una CAT DDO es un instrumento financiero rápido y flexible para atajar los riesgos a los que es proclive el país. Permitirá al GdP centrarse en medidas de respuesta a emergencias en la fase posterior a un desastre, en vez de tener que invertir tiempo y recursos valiosísimos en actividades de recaudación de fondos. Hasta ahora, el Directorio Ejecutivo del Banco sólo ha aprobado tres DPL con una CAT DDO: Costa Rica, Colombia y Guatemala.
El gobierno podrá acceder a los fondos de este mecanismo tras la declaración del Estado de Emergencia activado por un fenómeno natural adverso. El monto máximo de financiamiento del DPL con una CAT DDO supone el 0,25% del PIB nacional o hasta un límite de US$500 millones, la menor de las dos cifras resultantes. La determinación del costo del préstamo está en consonancia con los términos y condiciones habituales del BIRF, lo que incluye una comisión inicial del 0,50%. Los fondos pueden utilizarse durante un período de tres años y renovarse hasta en cuatro ocasiones durante un total de 15 años. La firma del DPL con una CAT DDO depende de que el cliente mantenga un sólido marco de políticas macroeconómicas y de la existencia de un programa de gestión de riesgos de desastres naturales.
El instrumento de DPL con una CAT DDO se ha diseñado como un mecanismo de “financiamiento transitorio” en el caso de un desastre ocasionado por fenómenos naturales adversos. En las conversaciones mantenidas con el GdP, el Banco aclaró que el DPL con una CAT DDO ayudará a reducir la vulnerabilidad fiscal del gobierno en el caso de un fenómeno catastrófico de carácter natural. Además, en consonancia con el Marco de Financiamiento contra Riesgos de Catástrofe del Banco, se sugirió al GdP que los desastres en pequeña escala habrían de estar cubiertos por los fondos de reserva del propio gobierno, dado que este instrumento cubre los desastres de menor frecuencia y mayor severidad. Para que ello fuera más explícito, el Banco remitió a las autoridades del GdP una nota informativa en la que se incluía el marco del Banco en materia de financiamientos de riesgos de desastre ocasionados por fenómenos naturales adversos.
Una de las características más distintivas de la operación de DPL con una CAT DDO es el fomento de políticas de reforma centradas en medidas de reducción de riesgos de desastre. En virtud de este DPL con una CAT DDO, el GdP empezará a ejecutar el PPE-RVAE conforme a un marco presupuestario basado en los resultados, al tiempo que se centra fundamentalmente en sectores prioritarios como los de la salud, y el agua y saneamiento. Así, la preparación de una estrategia financiera general se puede considerar como uno de los aspectos más pertinentes, si no el más importante, que ha de adoptar el GdP.
Las condiciones de disponibilidad, las características financieras y los requisitos en materia de renovación son los siguientes[9].
• Mecanismos activadores de la utilización. Los fondos pueden retirarse al declararse el Estado de Emergencia[10] mediante Decreto Supremo (véase en el anexo 3 más información al respecto). Considerando que la ley en cuestión (Decreto Supremo 069-2005-PCM) posibilita la declaración del Estado de Emergencia en situaciones de catástrofe, el gobierno y el Banco han acordado que la declaración misma es un mecanismo válido de activación de la utilización del DPL con una CAT DDO. El desastre se define como suceso generado por fenómenos de índole natural/geológica (por ejemplo, sismos, tsunamis, volcanes, deslizamientos de tierras, etc.) y/o de índole hidrometeorológicos (por ejemplo, inundaciones, huracanes, El Niño/La Niña, tempestades, marejadas, etc.)[11].
• Características financieras. Las características financieras del DPL con una CAT DDO son similares a las disponibles para la opción de giro diferido de los préstamos para el financiamiento de las políticas de desarrollo (DPL DDO, por su sigla en inglés), con una excepción: la CAT DDO tiene carácter renovable, por el que las cantidades reembolsadas antes de la fecha de vencimiento estarían disponibles para su utilización.
• Período de utilización y renovaciones. El período de utilización para esta operación será de tres años y se podrá renovar hasta en cuatro ocasiones. Las renovaciones exigen que se siga aplicando la mayor parte del programa original. La adecuación del marco macroeconómico y del programa de GRD se reconfirmará y actualizará en oportunidad de cada renovación. La renovación no tendrá lugar antes de un año ni después de los seis meses previos a la fecha de caducidad.
B. Esfera de política
Para esta operación se han identificado tres esferas de política: i) políticas para la reducción de riesgos en la inversión pública, ii) actuaciones para la reducción de la vulnerabilidad en sectores prioritarios del GdP, y iii) mecanismos de protección financiera contra desastres provocados por la naturaleza. De estas tres esferas de política, se han identificado cuatro medidas anteriores como actuaciones que respaldan la operación, y que se ilustran seguidamente en el cuadro V.1.
Cuadro V.1 Medidas anteriores del gobierno de Perú
|Esfera de política |Medidas anteriores |
|Políticas de reducción de riesgos en las |El MEF adoptó el Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y |
|inversiones públicas. |Atención de Emergencias por Desastres (PPE-RVAE) conforme al marco presupuestario basado |
| |en los resultados (Decreto de Urgencia n.º 024-2010, de fecha 31 de marzo de 2010). |
|Medidas de reducción de la vulnerabilidad en |El Ministerio de Salud adoptó la Política Nacional de Hospitales Seguros frente a los |
|los sectores prioritarios del GdP. |Desastres, D.S. n.º 009-2010-SA, de fecha 24 de abril de 2010). |
| |El Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)|
| |aprobó mediante una Resolución un nuevo Reglamento de Calidad de la Prestación de los |
| |Servicios de Saneamiento, por el que se establecen medidas especiales para situaciones de|
| |emergencia (R.C.D. n.º 011-2007-SUNASS-CD-Anexo 5, de fecha 2 de febrero de 2007). |
|Mecanismos de protección financiera contra |El Congreso de la República aprobó la Ley de Endeudamiento del Sector Público (Ley n.º |
|desastres provocados por la naturaleza. |29466 de fecha 7 de diciembre de 2009), por la que se autoriza al MEF a negociar y |
| |entablar mecanismos para la protección contra desastres ocasionados por fenómenos |
| |naturales. |
El gobierno y el Banco mantendrán un estrecho diálogo normativo durante la ejecución del programa en el transcurso del período de disponibilidad de los fondos. El Banco realizará dos misiones de supervisión por año para realizar el monitoreo del programa.
Primera esfera de política: Políticas de reducción de riesgos en las inversiones públicas.
La primera medida anterior identificada en relación con las políticas para la reducción de riesgos en la inversión pública ha sido la creación por parte del GdP del PPE-RVAE en aplicación del marco presupuestario basado en los resultados. Esta actuación representó una mejora significativa en la implicación del MEF en la gestión de riesgos de desastre y especialmente en actividades para la reducción de la vulnerabilidad. El principal reto consistirá en el establecimiento de un diálogo permanente entre el MEF y los sectores y regiones, y un sistema efectivo para el monitoreo de resultados que garantice la sostenibilidad del PPE-RVAE.
El GdP está buscando fórmulas para incrementar adicionalmente la eficiencia de las inversiones para la reducción de los riesgos mediante la utilización de un marco presupuestario basado en los resultados. En aplicación del PPE-RVAE, el MEF establecerá progresivamente intervenciones específicas en el presupuesto nacional anual para asignar fondos a sectores y regiones, según las prioridades del programa; se espera que se incluyan cursos de acción, resultados e impactos en la reducción de vulnerabilidad frente a desastres y en la respuesta a las emergencias.
La fase de diseño del PPE-RVAE se centró en los sectores vulnerables de la población frente a los riesgos naturales. Este modelo, junto con un manual explicativo, también fue desarrollado por el MEF en otros sectores en el marco de su enfoque de presupuesto basado en resultados. La fase de diseño concluyó en julio de 2010.
El PPE-RVAE definió cinco sectores prioritarios para intervenciones específicas: salud, educación, transporte, ambiente y vivienda (incluidos los sectores del agua y saneamiento). Para el presupuesto nacional en 2011, el PPE-RVAE desarrollará un inventario de actuaciones a través de un diagnóstico de las actividades e inversiones que en materia de vulnerabilidad frente a los desastres realizaron los sectores prioritarios en años previos. Uno de los candidatos más sólidos para una fase piloto en 2011 es el sector de la salud, debido a la reciente adopción del Plan Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres. En años venideros, el PPE-RVAE trabajará con otros sectores prioritarios para definir intervenciones específicas en la esfera de la reducción de vulnerabilidad frente a desastres y en la respuesta a las emergencias. Estas intervenciones específicas recibirán una asignación presupuestaria en función de su desempeño, que será objeto de monitoreo.
El GdP espera que este proceso eventualmente ayude a superar los actuales obstáculos relacionados con la dispersión de las inversiones en materia de reducción de riesgos, frágil planificación, escasa coordinación interinstitucional y ausencia de mecanismos de monitoreo y evaluación. Tras diseñar el PPE-RVAE durante la primera mitad de este año, el Gobierno dio comienzo a la ejecución del Programa Estratégico con la incorporación de una asignación específica para el presupuesto nacional de 2011. El gobierno convino en que las asignaciones presupuestarias para intervenciones específicas identificadas en el diálogo con los sectores prioritarios se incluirían en el presupuesto nacional a partir de 2011. Se espera que la asignación presupuestaria acabe siendo permanente, aunque quedará garantizada al menos hasta 2013. El Banco apoyará esta reforma mediante el financiamiento de intervenciones específicas para el Programa Estratégico que fortalezcan la capacidad técnica mediante la identificación de intervenciones específicas en materia de vulnerabilidad frente a los desastres. Estas intervenciones son ya parte de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) del MEF a la hora de poner en práctica el PPE-RVAE.
Segunda esfera de política: Medidas de reducción de la vulnerabilidad en los sectores prioritarios del GdP.
El GdP ha comenzado a reducir la vulnerabilidad en algunos sectores, como los de la salud y el agua y saneamiento, a los que se ha dado prioridad en el PPE-RVAE.
La segunda medida anterior consistió en la adopción, por parte del MINSA, de la Política Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres. Esta política incluye un amplio marco para la reducción de la vulnerabilidad en establecimientos del sector de la salud. En la primera fase de implementación, la mayoría de las actividades se refieren al inventario y diagnóstico de la actual infraestructura. En la segunda fase, se incluirá un análisis sobre la vulnerabilidad estructural del MINSA que fundamentará el diseño y ejecución de programas para la reducción de la vulnerabilidad en establecimientos del sector de la salud. El nuevo PPE-RVAE será de importancia crítica a la hora de garantizar la sostenibilidad de la implicación del sector de la salud en actividades para la reducción de la vulnerabilidad.
El MINSA trabaja en coordinación con la OPS en el marco de la Iniciativa de Hospitales Seguros. A lo largo de 2010, el MINSA evaluó 13 hospitales en Perú utilizando el Índice de Seguridad Hospitalaria[12] y organizó talleres de capacitación de evaluadores.
En virtud de este marco, el GdP acordó: i) evaluar el 90% de los hospitales del MINSA utilizando el Índice de Seguridad Hospitalaria, y ii) llevar a cabo una evaluación de vulnerabilidad estructural en al menos el 20% de los hospitales e institutos especializados[13] del MINSA[14]. En coordinación con la DGPM, el MINSA emprendió un conjunto de actividades de capacitación para formuladores de proyectos de inversión pública con el objeto de mejorar los análisis de riesgos en la formulación de proyectos de inversión pública y generar nuevos diseños de hospitales. Los resultados previstos son que el MINSA siga reduciendo la vulnerabilidad en su actual infraestructura mediante la construcción de establecimientos más seguros.
La tercera medida anterior consiste en la adopción por parte de la SUNASS de medidas especiales para situaciones de emergencia que a su vez habrán de adoptar las empresas prestadoras de servicio (EPS) en aplicación del Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento aprobado mediante Resolución del Consejo Directivo. Tras el sismo de Pisco en 2007, el GdP fortaleció e incrementó la integración de las políticas de GRD en las obras del sector del agua y saneamiento. El 2 de febrero de 2007 se aprobó un nuevo Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento (R.C.D. N.° 011-2007-SUNASS-CD). El anexo 5 de ese reglamento incluye las medidas que deben adoptar las EPS de agua y saneamiento para situaciones de emergencia. La normativa obliga a las EPS a desarrollar y adoptar un plan de contingencia para situaciones de emergencia, incluido uno para desastres ocasionados por fenómenos naturales.
El principal reto para el sector y para el GdP será el fortalecimiento del reglamento citado en el párrafo previo y la incorporación de políticas de gestión de riesgos de desastre en las operaciones de las EPS. Hasta ahora, las EPS se han centrado en la introducción de planes de respuesta a las emergencias. La intención del gobierno es adoptar un enfoque de GRD con visión de futuro.
Como se ha dicho, el PAS inició un proyecto piloto en áreas afectadas por el sismo de Pisco en 2007, desarrollando directrices para que en las nuevas inversiones públicas las EPS se incorporen políticas de reducción de riesgos y prácticas de gestión. Se espera que para 2011 las EPS de la región meridional adopten estas directrices en sus operaciones.
Basándose en estas medidas, el GdP preparará directrices técnicas estándar para que las EPS incorporen en su marco de gestión iniciativas de gestión de riesgos. Se espera que al menos cuatro EPS adopten estas directrices para 2013.
El Banco apoyará esta tercera medida anterior con asistencia técnica en evaluación probabilística de riesgos para el sector de la salud, así como estudios de vulnerabilidad para el sector del agua y saneamiento. Se realizarán estudios mejorados de riesgo sísmico de carácter nacional y específicos de ciudad sobre Perú, y en particular sobre Lima. El Banco apoyará al GdP en el desarrollo de una evaluación de riesgos de desastre en establecimientos de salud del MINSA en Lima mediante la plataforma CAPRA. Para realizar estas evaluaciones, será necesario contar con alianzas entre estos ministerios, una universidad local y una agencia técnica gubernamental. El PAS apoya al sector del agua y saneamiento en el desarrollo de estudios de vulnerabilidad para las EPS, utilizando la experiencia de su trabajo en el área afectada por el sismo de Pisco en 2007.
Tercera esfera de política: Mecanismos de protección financiera contra desastres provocados por la naturaleza.
La cuarta medida anterior consiste en la adopción de la Ley de Endeudamiento del Sector Público (Ley n.º 29466, de fecha 7 de diciembre de 2009) por la que se autoriza al MEF a solicitar recursos en situaciones de emergencia. Se trata de un primer paso hacia la protección financiera contra desastres. El GdP ha realizado considerables mejoras en los últimos años. El fondo de contingencia del MEF para proyectos de inversión pública en emergencias, gestionado en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) en el marco del SINADECI, se renovó en 2010 por un monto de US$17,8 millones mediante la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector público, de 2010. El GdP también ha firmado con la Corporación Andina de Fomento (CAF) una línea de préstamo contingente contra desastres por un monto de US$300 millones y está preparando otra línea de préstamo contingente con el BID.
El reto para el GdP consiste en encontrar el correcto equilibrio entre los distintos instrumentos financieros para conformar una estrategia integral de financiamiento de riesgos de desastre. Simultáneamente, el Gobierno debe mejorar el modo en que se gastan los recursos en el curso de las situaciones de emergencia y durante las fases de rehabilitación y reconstrucción.
El GdP está buscando la mejor configuración para los instrumentos de financiamiento del riesgo disponibles, al tiempo que trabaja en una estrategia integral de financiamiento de riesgos. Se espera que, en los próximos años, el GdP diversifique la disponibilidad de instrumentos de financiamiento del riesgo, entre otros mediante la adquisición de diferentes préstamos de contingencia, el desarrollo de planes de seguros y la emisión de bonos de catástrofes (véase el recuadro V.1). El Gobierno expresó su voluntad de proseguir financiando, y posiblemente ampliando, el fondo de contingencia del MEF.
El GdP trabaja en un diagnóstico de los gastos en situaciones posteriores a los desastres para facilitar y ofrecer de una forma más eficiente recursos posteriores a los desastres. Este diagnóstico analizará los mecanismos de inversión de emergencia del país así como los procesos presupuestarios. Se realizará un estudio en profundidad de los mecanismos disponibles del SNIP para proyectos de emergencia. Este diagnóstico incluirá asimismo la revisión de todos los procedimientos en situaciones de emergencia, como las adquisiciones y asignaciones presupuestarias.
Recuadro V.1. Estrategia de financiamiento ante el riesgo de catástrofe
En toda estrategia de financiamiento de riesgos, es preciso marcar la diferencia entre el espectro de fenómenos de mayor frecuencia/menor costo y aquellos de menor frecuencia/mayor costo. Por lo general, los riesgos situados en los estratos inferiores (fenómenos de mayor frecuencia/menor costo) se financian a través de mecanismos de reservas, asignaciones presupuestarias especiales o reasignaciones presupuestarias. Estas fuentes de fondos son rara vez suficientes para afrontar los riesgos situados en los estratos superiores, para los cuales se suelen necesitar otros instrumentos de financiamiento de riesgos. Esta operación de CAT DDO se ha diseñado para proporcionar liquidez en aquellos casos de desastres de mediana magnitud (o acumulativos) que no puedan financiarse con las reservas internas, así como financiamiento transitorio mientras se movilizan otras fuentes de financiamiento en el caso de un desastre de grandes proporciones. En el siguiente diagrama, se aprecia un ejemplo de utilización del DPL con una CAT DDO como parte de una estrategia de financiamiento de riesgos. Los préstamos contingentes pueden ocupar niveles superiores de la estrategia.
[pic]
Fuente: Banco Mundial, Desarrollo del Sector Financiero y el Sector Privado – Desarrollo de Mercados Mundiales de Capital – Unidad de Instituciones Financieras No Bancarias (FPD-GCMNB), 2008.
La medida anterior acordada con el gobierno es coherente con los cinco principios de buenas prácticas sobre condicionalidad, tal como identificó el Banco en su revisión de 2005 y posteriores actualizaciones. En el recuadro V.2, se describe el modo en que este préstamo para políticas de desarrollo en materia de GRD con una opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes está armonizado con cada uno de estos principios.
Recuadro V.2. Coherencia operativa con los principios de buenas prácticas sobre condicionalidad
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|Principio 1: Intensificar la identificación con el proyecto |
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|Alineamiento con las metas del gobierno: Esta operación se realiza por iniciativa del GdP y goza de amplio consenso en el país. El DPL |
|con una CAT DDO respalda los cursos de acción y prioridades establecidas por el gobierno, las cuales forman parte del marco nacional de |
|políticas de GRD. En esta operación, se reconoce la prioridad que el Gobierno brinda a la gestión de riesgos de desastre. |
|Apoyo analítico oportuno e impulsado por la demanda: Con el apoyo de la GTZ, del BID y el Banco, el GdP, a través del MEF, desarrolló |
|estudios que evalúan la vulnerabilidad y que servirán como insumos para la implementación de las políticas pertinentes. |
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|Principio 2: Concertar inicialmente con el gobierno y otros asociados financieros un marco coordinado de rendición de cuentas |
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|El préstamo propuesto se basa en un marco coherente de resultados previstos desarrollado de conformidad con el programa del GdP y en |
|coordinación con el FMI. |
|Matriz de políticas diseñadas conjuntamente: El Banco y el gobierno prepararon una matriz de políticas operativas, acordando la medida |
|previa para la aprobación del Directorio Ejecutivo y el programa previsto de resultados a partir del plan gubernamental para 2006–2011. |
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|Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidad de apoyo del Banco a las circunstancias del país |
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|El apoyo técnico del Banco en esta operación cuenta con dos cursos principales de acción conforme a los requerimientos del GdP: i) |
|suministrando asistencia técnica sobre la elaboración de modelos de probabilística de riesgos utilizando la plataforma de software CAPRA,|
|y ii) respaldando actuaciones para incrementar la capacidad técnica institucional de las agencias involucradas. La primera iniciativa se |
|financiará mediante el Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe (FELAC) y la segunda mediante un proyecto de Fondo para el Desarrollo|
|Institucional (FDI). Además, el GdP recibirá el apoyo del BID, de la GTZ y del Programa de Preparación ante Desastres de la Oficina de |
|Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (DIPECHO) en áreas complementarias a esta operación. |
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|Principio 4: Elegir, como condiciones para el desembolso, únicamente las medidas que sean fundamentales para lograr resultados |
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|Los DPL con una CAT DDO se aprueban para períodos de tres años y, a diferencia de otras operaciones de respaldo presupuestario del Banco,|
|el DPL con una CAT DDO únicamente precisa que la adecuación del marco macroeconómico y del Programa de GRD se reconfirmen y actualicen en|
|oportunidad de cada renovación. |
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|Los fondos pueden utilizarse al ocurrir un desastre natural que active la declaración del Estado de Emergencia mediante el Decreto |
|Supremo n.º 069-2005-PCM. Esta utilización está condicionada a la satisfactoria y continuada ejecución de las actividades matriz. |
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|Principio 5: Llevar a cabo exámenes transparentes de los progresos realizados, que permitan obtener apoyo financiero de manera previsible|
|y sobre la base del desempeño |
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|La matriz de políticas contiene resultados definidos por el Prestatario que están estrechamente relacionados con las medidas políticas |
|respaldadas. Esta medida ayudará al Banco y al gobierno a examinar los progresos realizados durante la ejecución del proyecto. |
V. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
A. Aspectos sociales y relativos a la pobreza
Se prevé que esta operación tenga grandes impactos positivos en la pobreza y otras cuestiones sociales.
Los desastres provocados por la naturaleza afectan más a los pobres que a otros sectores de la sociedad. Cabe esperar que las mejoras en las estrategias nacionales de gestión de riesgos de desastre y reducción de la vulnerabilidad beneficien a los pobres. A nivel mundial, el 99% de las personas afectadas por los cerca de 6000 desastres de gran escala ocurridos entre 1970 y 2001 fueron de zonas del sur. En Perú, durante las tres últimas décadas, cerca de 11 millones de personas se vieron afectadas por varios riesgos naturales, incluidos sequías, temperaturas extremas (olas de frío y de calor), sismos e inundaciones, por mencionar algunos. La gran mayoría de los afectados pertenecen a los quintiles más bajos de ingreso.
La situación socioeconómica de Perú aumenta la vulnerabilidad a los riesgos socionaturales. Más de la tercera parte de la población de Perú (el 39,3%) vive por debajo de la línea de pobreza y el 13,7% subsiste en condiciones de extrema pobreza (INEI, 2008)[15], y se registra una pronunciada disparidad entre las proporciones de los sectores urbano y rural: 25,7% y 64,6%, respectivamente. Según las cifras del Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres (SINPAD) para el período de 1995-2007, las regiones más afectadas por los desastres fueron Apurímac, Loreto, Lima, Cajamarca, Puno y Cusco, donde las tasas de pobreza son más altas. El problema se complica por la existencia de instituciones deficientes y la falta de instrumentos de planificación para la aplicación de políticas sociales de manera más eficiente.
El desarrollo urbano no planificado y la distribución de la población intensifican la vulnerabilidad de Perú a los desastres. Si bien aproximadamente el 76% de los peruanos vive en ciudades, estas están creciendo muy rápido y al azar. Ha habido un pronunciado cambio desequilibrado en la distribución de la población por regiones. En la zona costera, vive el 54,6% del total de la población; en la región andina, el 32%, y en la cuenca del Amazonas el 13,4%. La tercera parte de las provincias (donde vive más del 71% de la población de Perú) corre un riesgo alto o muy alto de actividad sísmica. Los asentamientos informales e ilegales son responsables de gran parte del crecimiento de las ciudades, especialmente Lima, lo que tiene varias consecuencias para el desarrollo sostenible. Aún no se han resuelto los problemas de regularización de la titularidad de la tierra de más de 4000 asentamientos humanos y 900 000 hogares en todo el país (por ejemplo, el 50% de los asentamientos de Lima son informales), de modo que los habitantes de estas comunidades carecen de acceso a servicios básicos como de abastecimiento de agua y saneamiento o de acceso a los programas de vivienda pública[16].
Se prevé que la ejecución del DPL en materia de gestión de riesgos de desastres con una CAT DDO tenga un impacto social positivo en Perú. Como con este DPL con una CAT DDO se respalda una asignación más eficiente del presupuesto nacional para actividades de reducción de desastres, la reducción de la vulnerabilidad en las principales esferas prioritarias y los instrumentos financieros permitirán al Gobierno reaccionar de manera más rápida en casos de desastres; especialmente en lo que respecta a la población más pobre. Por ello se prevé que su ejecución tenga un impacto positivo en el bienestar social y la reducción de la pobreza.
El proyecto también reportará beneficios indirectos para los pobres. Como el DPL con una CAT DDO reduce el riesgo de interrupción y desviación de recursos de otros planes nacionales de desarrollo, se prevé que las medidas anteriores adoptadas por el Gobierno de Perú reporten beneficios indirectos en materia social y de reducción de la pobreza.
Consultas
A fin de asegurar la compatibilidad con otros programas, la selección de los principales sectores y esferas prioritarias abordadas en el DPL propuesto con una CAT DDO se basó en los estudios analíticos del Banco y en un conjunto integral de consultas dirigidas por el MEF con el aporte y la participación activa de varios sectores y organismos públicos y el BID. Los sectores y temas básicos respaldados por el DPL con una CAT DDO se seleccionaron sobre la base de los siguientes criterios: a) el nivel de prioridad nacional acordado por el MEF; b) el apoyo complementario de otras donaciones, y c) el nivel de empeño y apoyo sectorial.
Además, se realizaron consultas con los interesados sobre el DPL propuesto con una CAT DDO en el marco de lo siguiente: a) el examen de la EAP; b) el perfil de riesgos del país, y c) el examen de la política del Acuerdo Nacional, que abarca a todos los sectores públicos pertinentes, es decir el MEF y los sectores de salud, educación, abastecimiento de agua y saneamiento, así como la Red Humanitaria dirigida por la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH). Estas consultas entrañaron varias reuniones, incluidas dos misiones conjuntas del Banco y el BID en las que se presentaron y examinaron ampliamente el avance y las recomendaciones de la matriz de políticas y el diálogo en marcha. Por último, muchas medidas respaldadas por el DPL propuesto con una CAT DDO entrañan implícitamente consultas debido a la naturaleza del instrumento de políticas utilizado (por ejemplo, decretos, resoluciones, y planes de contingencia y de acción).
Asimismo, el Gobierno de Perú tiene mecanismos para garantizar que existan suficientes oportunidades de consulta, los que incluyen audiencias públicas (usadas comúnmente en los sectores de minería y energía) a fin de discutir las cuestiones ambientales y sociales de manera abierta y transparente. Ello demuestra que las consultas públicas son un proceso bien arraigado en el sistema de gobierno.
Cuadro VI.1. Ejemplos de iniciativas de la sociedad civil para la prevención de riesgos de desastres en Perú
|Organizaciones de la sociedad civil |Esferas de actividad |
|Asociación de Municipalidades del Área Sur de Lima (AMASUR) |Acuerdo para la prevención de riesgos de desastres en |
| |Pachacamac, Pucusana, Sta. María del Mar, Punta Negra, Villa|
| |Ma. del Triunfo, San Bartolo, Punta Hermosa, Lurín, San Juan|
| |de Miraflores, San Borja y Villa El Salvador. |
|Mesa de concertación de lucha contra la pobreza/Grupo de Gestión de|Estrategia nacional: a) Comité de la mesa de concertación |
|Riesgos |(Lima) y b) 857 Comités del área metropolitana de Lima. |
|ONG (por ej., ITDG), Programa de prevención de desastres y de buen |Distritos de Morrope, Tucume, Illimo y Picsi en Lambayeque; |
|gobierno |Rioja y Moyobamba (San Martín); Yungay, Ranrahirca y Huaraz |
| |en Ancash; Soritor, Yuracyacu y Moyobamba en San Martín; |
| |Tumbes, Piura, La Libertad, Cajamarca, Ayacucho, |
| |Huancavelica, entre otras zonas. |
|Pisco Sin Fronteras (voluntarios) |Pisco, Chincha, San Andrés y Túpac Amaru. |
|JOVOS (Jóvenes Voluntarios en Prevención de Desastres) |Lima: cuenca del río Rímac, Chosica, Matucana, San Mateo, |
| |Ricardo Palma, Chaclacayo, Surco; La Victoria, Centro de |
| |Lima, San Juan de Lurigancho, Moquegua: Samegua, Torata, |
| |Ilo, lloque, Ubinas; Arequipa: San Juan de Taucani, Alto |
| |Selva Alegre; Ica: Nasca, y Puno: Sandia, Cuyocuyo, Alto |
| |Inambari. |
|ONG DESCO (iniciativa sobre prevención) |Actividades desde Villa El Salvador hasta Cerro Azul |
|Blog “Muévete Ciudadano” |Muéveteciudadano. |
|Asociación Nacional de Centros de Desarrollo, ANC: ONG conformada |Alrededor de 200 ONG en Lima y las provincias. |
|por varias ONG | |
B. Aspectos ambientales
Se prevé que el DPL con una CAT DDO tenga grandes sinergias con las reformas aplicadas en los últimos tiempos por el Gobierno de Perú en los ámbitos de gestión ambiental y de los recursos naturales. En la buena gestión de riesgos de desastres se integran prácticas ecológicamente racionales y viceversa. Por ejemplo, Perú ha introducido un sistema de cuotas de pesca de anchoveta que ha permitido que se redujera la presión sobre este recurso pesquero estratégico; esto a su vez puede favorecer su capacidad de adaptación actual y futura a fenómenos climáticos extremos como El Niño. Además, en la reglamentación del sistema nacional de Evaluación del impacto ambiental sancionada en 2009, se aclaran las funciones y responsabilidades del Ministerio del Ambiente (MINAM), así como las de las autoridades sectoriales, regionales y locales competentes en cuestiones de evaluación del impacto ambiental (EIA). En los términos de referencia contenidos en esta reglamentación para preparar EIA minuciosas o semiminuciosas, se exige que los proponentes de proyectos identifiquen aspectos relativos a la vulnerabilidad y los riesgos de origen antropógeno y natural vinculados con la zona de influencia del proyecto. Perú también creó hace poco la Autoridad Nacional del Agua (ANA) cuyas principales funciones son la gestión integrada de los recursos hídricos y la gestión de las cuencas fluviales. El MINAM acaba de preparar las directrices de política de zonificación. Estas directrices incluyen la promoción de la incorporación de análisis de riesgo en la planificación y preparación de proyectos para inversión, la identificación y evaluación de las zonas de alto riesgo y estrategias de prevención de desastres. Con respecto a la gestión de los recursos hídricos en relación con los riesgos hidrológicos, el Banco Mundial está respaldando al Gobierno de Perú con un préstamo de US$20 millones para alcanzar los siguientes objetivos: i) mejorar la capacidad de gestión de los recursos hídricos a nivel nacional, y ii) mejorar la gestión de los recursos hídricos en cuencas hidrográficas seleccionadas. Un subconjunto de actividades críticas consiste en la formulación y mejora de los planes de gestión de los recursos hídricos y modelos hidrológicos y decisorios, el perfeccionamiento de las redes de observación hidrometeorológica y los sistemas de transmisión, y el fortalecimiento de la capacidad de las oficinas regionales del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI). Sobre todo, las medidas adoptadas antes de esta operación ayudarán al Gobierno de Perú a respaldar esferas de políticas como las siguientes: a) el fortalecimiento de los marcos institucionales, reglamentarios y de políticas para la gestión de riesgos; b) la reducción de las vulnerabilidades en sectores estratégicos, y c) el fortalecimiento de los mecanismos de protección financiera en caso de desastres.
El 23 de mayo de 2009, Perú sancionó una nueva Política Nacional del Ambiente y actualmente está preparando el Plan Nacional de Acción Ambiental. El Gobierno de Perú también sancionó reformas clave en virtud de tres préstamos para políticas de desarrollo en materia de medio ambiente, sobre la base de las recomendaciones del análisis ambiental del país de 2006. Algunas de las medidas mencionadas en el párrafo anterior contaron con el respaldo de los tres préstamos vigentes para políticas de desarrollo en materia de medio ambiente[17].
Perú está muy expuesto a las condiciones naturales adversas y también se lo considera uno de los países más vulnerables al cambio climático. Está expuesto periódicamente a desastres devastadores relacionados con el clima, sobre todo inundaciones, deslizamientos de tierras y sequías. La costa norte de Perú es especialmente vulnerable a las oscilaciones de El Niño, que ocasionan lluvias intensas e inundaciones, al igual que sequías graves. En las montañas, el cambio climático se hace sentir en una drástica reducción de los hielos, la nieve y el permafrost, que conduce a una pérdida extraordinaria de agua y fuertes frentes fríos. El cambio climático podría aumentar el riesgo de desastres en Perú en los años venideros.
C. Ejecución, seguimiento y evaluación
El Gobierno seguirá el avance de la operación propuesta durante todo el período de giro. Habida cuenta de las características del DPL con una CAT DDO, el Banco es responsable del seguimiento tanto del medio macroeconómico como de la ejecución del programa respaldado por el DPL durante el periodo de giro (un período de tres años, que podrá prorrogarse por un máximo de otros cuatro períodos trienales adicionales, con sujeción a la ejecución satisfactoria del programa y a la existencia de un marco sólido de política macroeconómica al momento de decidirse la prórroga). Ese seguimiento se hará a través de visitas frecuentes al país y comunicaciones periódicas con el MEF y sectores clave.
D. Mecanismos fiduciarios
En 2009, el Banco realizó un examen de la gestión de las finanzas públicas (GFP) de Perú al mismo tiempo que preparaba varios DPL, como los DPL programáticos en materia de mejoramiento de la gestión fiscal y la competitividad, los DPL en materia de medio ambiente y el DPL en materia de mejoramiento de los resultados y la rendición de cuentas (REACT 11). El examen del estado de la gestión de las finanzas públicas de Perú se complementó además con la evaluación conjunta con otros asociados en la tarea del desarrollo llevada a cabo después de la evaluación del marco para la medición del desempeño (el Programa sobre gasto público y rendición de cuentas, PEFA), cuyo informe final se publicó y difundió en junio de 2009.
En la evaluación del PEFA, se llegó a la conclusión de que desde la perspectiva de los seis aspectos presupuestarios medidos por el marco, la GFP está funcionando bien y se ajusta a las mejores prácticas internacionales. A continuación se resumen las principales conclusiones de la evaluación del PEFA:
i) El presupuesto del gobierno central es un instrumento financiero confiable y veraz, a pesar de las discrepancias entre el presupuesto inicial y el ejecutado. En general, la formulación del presupuesto se ajusta a las mejores prácticas internacionales. Es un proceso ordenado, institucionalizado y transparente, y el público tiene acceso a la principal información de manera oportuna. La documentación adjunta al proyecto de ley de presupuesto presentado al Congreso para su examen también es bastante completa.
ii) La previsibilidad de los recursos presupuestarios y los controles internos de la ejecución del presupuesto también funcionan relativamente bien. La ejecución del presupuesto está bien documentada y la Cuenta General de la República se prepara anualmente y se presenta en un documento integral que contiene información relativa a los ingresos, gastos y activos y pasivos financieros, y es verificada por auditores dentro de los plazos establecidos legalmente por la Contraloría General de la República (CGR). La auditoría anual abarcó aproximadamente al 69% de las instituciones públicas (en 2009), y se la lleva a cabo conforme a las respectivas reglamentaciones y dentro de los plazos establecidos por la ley[18].
iii) El examen legislativo de la ley de presupuesto anual se realiza de acuerdo con procedimientos consolidados, que también se usan para el examen de la Cuenta General. Sin embargo, el Congreso tiene poca capacidad para seguir las recomendaciones de la auditoría, que no siempre se aplican debido a dicha deficiencia.
Las reformas más cruciales necesarias para mejorar la gestión y eficiencia de las finanzas y el gasto públicos, que se empezaron a aplicar en los últimos dos años, están muy avanzadas y se terminaron de poner en práctica en los primeros meses de 2009. Se adoptaron un nuevo sistema de clasificación presupuestaria y un nuevo plan de cuentas, de acuerdo con las normas internacionales, los que se están aplicando en todos los ministerios y organismos públicos. La introducción de la Cuenta Única del Tesoro (CUT) en el gobierno central está avanzando bien, con suficiente cobertura para cumplir con las normas internacionales. Los fundamentos para la presupuestación basada en los resultados avanzaron sin pausa con la formulación de indicadores bien definidos de desempeño que vinculan a las políticas y los programas prioritarios. Las reformas en materia de presupuestación basada en los resultados incluyeron varios cambios de políticas y procedimientos y la ampliación de los programas estratégicos en el presupuesto de 2009. Se están desplegando actualmente esfuerzos constantes por aplicar plenamente la CUT y asegurar normas comunes, la presentación oportuna de informes sobre el presupuesto e informes financieros en todos los niveles de gobierno (es decir, central y subnacional).
Los esfuerzos por seguir modernizando el presupuesto y mejorar la gestión de las finanzas públicas de Perú podrían incrementarse mediante la asignación de prioridades a las actividades incluidas en el programa de reforma de la GFP, utilizando los resultados del desempeño en materia de GFP del país (con el complemento de otras fuentes de información y estrategias del Gobierno de Perú). La difusión de los resultados del PEFA facilitaron el diálogo entre el Gobierno y los donantes en torno a un marco común. Por lo tanto, después de la difusión del PEFA, se formó un grupo de trabajo dirigido por el MEF −incluidos funcionarios públicos de alto nivel y representantes de organismos donantes− y en consecuencia el Gobierno de Perú, con el apoyo de recursos de los donantes, ha podido constituir un grupo de estudio de la GFP dentro del MEF para seguir reformas concretas incluidas en el programa de GFP. El grupo de estudio proporcionará inicialmente apoyo estratégico en tres esferas, a saber: i) la puesta en marcha del nuevo Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF); ii) el diseño y la aplicación paulatina de un marco de presupuesto multianual; y iii) el apoyo a la Dirección del Presupuesto recién estructurada en algunas unidades como la de calidad del gasto.
El SIAF es la piedra angular del proceso de reforma del país. Debido a su importancia, es preciso introducir constantemente ajustes en apoyo de los cambios de políticas, procedimientos e instituciones. Por lo tanto, el diseño y la aplicación del nuevo sistema es fundamental para Perú, a fin de respaldar el programa de reforma de la GFP. El diseño del nuevo sistema y su plataforma comenzó en los últimos meses de 2008, y el marco conceptual se aprobó en marzo de 2010. Sobre esta base, se prevé que el módulo de programación del presupuesto se pondrá en marcha en marzo de 2011 a título experimental para la preparación del presupuesto de 2012.
E. Desembolsos y auditorías
Los mecanismos de desembolso se ajustarán a los procedimientos correspondientes a los DPL-DDO y las disposiciones de giro diferido estipuladas en la OP 8.60.
De acuerdo con la última evaluación de salvaguardias del Fondo Monetario Internacional (FMI) realizada en 2007, no hubo deficiencias significativas en el marco de salvaguardias del Banco Central (Informe del IMF sobre el país n.o 07/241). El informe de los auditores externos sobre los estados financieros de 2009 del Banco Central no revela ningún problema importante con respecto al medio de controles internos.
Habida cuenta de que el examen del Banco del actual sistema de GFP del prestatario es satisfactorio y que los mecanismos fiduciarios de esta operación son adecuados, el Banco no exigirá que se abra una cuenta separada en el Banco Central para los fondos del préstamo. Sin embargo, el Banco se reserva el derecho de pedir, en caso de considerarse necesario, una auditoría de la cuenta de depósito en que se reciban los fondos del préstamo.
F. Riesgos y mitigación de estos
Riesgos macroeconómicos
Perú sigue expuesto al riesgo de que se deteriore la situación en virtud de la renovada incertidumbre en los mercados financieros internacionales y las dudas acerca del ritmo de la recuperación económica mundial. Después de lo acontecido en Europa en mayo de 2010, la volatilidad de los mercados financieros mundiales aumentó a niveles que se habían visto por última vez en marzo de 2009, cuando los mercados de activos de todo el mundo registraron pérdidas considerables. Hasta ahora, la propagación a Perú y otros países emergentes de las presiones sobre la deuda soberana de los países europeos ha sido limitada, debido a que los parámetros fundamentales de la economía son más sólidos en los países emergentes y a la intervención de la Unión Europea (UE) y el FMI. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento mundial pueden verse afectadas por inquietudes acerca de la recuperación en Europa y la forma en que podrá afectar a otras regiones del mundo. Las bolsas de valores de los mercados emergentes, según la medición del índice de mercados emergentes de Morgan Stanley Capital International (MSCI), disminuyó el 9% en mayo, en tanto que el precio de los productos básicos como el cobre bajó el 7%. Si bien la situación financiera mundial ha mejorado desde entonces, este episodio revela la importancia de la verdadera recuperación de la economía mundial.
La exposición a los riesgos relativos a los productos básicos sigue siendo elevada, ya que la demanda de las economías emergentes de rápido crecimiento está desplazando el destino de las exportaciones peruanas. Más de las tres cuartas partes de las exportaciones de Perú siguen siendo exportaciones tradicionales. Es más, la proporción de exportaciones tradicionales aumentó un poco en 2009 en virtud de la intensificación de la relación de intercambio que registró Perú en general en 2009. La importancia de los mercados emergentes como destino de las exportaciones peruanas ha aumentado pronunciadamente durante la crisis económica mundial. Por lo tanto, si bien el total de exportaciones de Perú disminuyó el 13% en 2009, sus exportaciones con destino a China aumentaron el 14%. En 2009, China fue el segundo destino principal de las exportaciones peruanas, al que correspondió alrededor del 15,3% del total de exportaciones (un porcentaje mayor que el 11,6% registrado en 2008). En cambio, la proporción de exportaciones con destino a Estados Unidos disminuyó del 19,1% registrado en 2008 al 17% en 2009. Análogamente, se produjeron grandes bajas superiores al 30% en las exportaciones con destino a los países de Europa que mantienen relaciones comerciales con Perú, como España, Italia, Reino Unido y Países Bajos. Estos acontecimientos indican que, si bien la exposición a un crecimiento más débil de la UE puede ser menor que en el pasado, la exposición a los riesgos relativos a los productos básicos puede haber aumentado. Además, la rápida recuperación del crecimiento económico registrada en Perú también ha contribuido a convertir al país en un destino más atractivo de inversiones, lo que se suma a las presiones por la apreciación del tipo de cambio derivadas de las entradas ya elevadas de capital de cartera y afecta las perspectivas del sector no tradicional de ganar competitividad y participación en las exportaciones.
El decidido apoyo a las reformas estructurales y el consenso acerca de los pilares macroeconómicos han sido y continúan siendo firmes. La decisión de las autoridades de poner coto a la fase expansionista de la política fiscal demuestra su empeño en recuperar espacio fiscal y es particularmente destacada teniendo en cuenta las elecciones presidenciales que han de tener lugar en abril de 2011. A principios de junio de 2010, Fitch Ratings confirmó que la clasificación de la deuda soberana en moneda extranjera de Perú indica la existencia de condiciones propicias para la inversión, y mejoró las perspectivas de estables a positivas teniendo en cuenta la reanudación del crecimiento rápido en el país. Los sólidos parámetros de la economía del país indican que, de no producirse cambios imprevistos de políticas, es poco probable que la situación macroeconómica se torne incompatible con el financiamiento continuado para fines presupuestarios durante el curso de esta operación propuesta.
Riesgos políticos y sociales
La reforma jurídica e institucional del SINADECI promovida por el Gobierno de Perú puede afectar algunas de las actividades incluidas en la matriz de políticas. No se prevén grandes cambios en los organismos[19] involucrados en la operación del DPL con una CAT DDO como consecuencia de la reforma institucional. Sin embargo, existe la posibilidad de que se cree un nuevo organismo coordinador para la gestión de riesgos de desastres y que este organismo participe en las cuestiones vinculadas con las actividades que figuran en el marco de la matriz de políticas, como la ejecución del PPE-RVAE y las actividades de reducción de la vulnerabilidad de la salud y la educación. La participación activa del MEF en la discusión sobre la reforma es importante para reducir los riesgos políticos y coordinar los acuerdos con otros sectores. Después de aprobarse la reforma, el MEF y el Banco presentarán la operación de DPL con una CAT DDO al nuevo organismo coordinador y a los comités.
Las elecciones federales y locales de 2010 que se celebrarán en Perú cambiarán parte de las circunstancias políticas cuando los funcionarios electos asuman su cargo en enero de 2011. Los resultados de las elecciones pueden influir en los acuerdos, mecanismos institucionales y en la coordinación en casos de desastres. Las medidas adicionales que se adopten con respecto a los acuerdos institucionales y la coordinación también deben tener en cuenta al Acuerdo Nacional 2002, en el que las principales fuerzas políticas y representantes de la sociedad civil asignaron prioridad a la reducción de la pobreza y la desigualdad, y establecieron 31 políticas de desarrollo sostenible. El proyecto tiene por objetivo promover la realización de cursillos informativos con funcionarios del Gobierno de Perú así como con miembros del Acuerdo Nacional. Ello se llevará a cabo asegurando un diálogo fluido entre los interesados, creando sinergias, y reforzando el empeño en la ejecución del PNPAD.
Anexos
Anexo 1: Carta de intenciones sobre políticas de desarrollo (Original en idioma español)
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Anexo 2: Matriz de políticas del DPL con una CAT DDO correspondiente a Perú
|Objetivo de desarrollo |Esfera de política |Medidas anteriores |Principales resultados a septiembre de 2013 |
|Fortalecer la capacidad|Políticas de reducción de riesgos en las |El MEF aprobó un Programa Presupuestal Estratégico de |En el Presupuesto Nacional (2012 y 2013), se incluye una partida presupuestaria |
|del Gobierno para |inversiones públicas |Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por |específica para el PPE-RVAE (coordinador: Dirección General de Presupuesto |
|movilizar recursos en | |Desastres (PPE-RVAE) en el marco de la presupuestación basada |Público del Ministerio de Economía y Finanzas (DGPP-MEF) |
|casos de desastres y | |en los resultados (Decreto de Urgencia n.º 024-2010 de fecha |Base 2010: sin asignación de presupuesto |
|para promover la | |31 de marzo de 2010). | |
|reducción de riesgos. | | | |
| |Medidas de reducción de la vulnerabilidad |El Ministerio de Salud aprobó la Política Nacional de |Terminación de por lo menos el 20% de los estudios de vulnerabilidad estructural |
| |en los sectores prioritarios del Gobierno |Hospitales Seguros frente a los Desastres, DS n.º 009-2010-SA |de los hospitales del MINSA que reúnen las condiciones para su renovación. |
| |de Perú |de fecha 24 de abril de 2010. |Base: un estudio de vulnerabilidad estructural de hospitales en 2010 |
| | | |Evaluación del 90% de los hospitales del MINSA con el índice de seguridad |
| | |El Consejo Directivo de la SUNASS aprobó una resolución en el |hospitalaria. |
| | |marco del Reglamento de Calidad de la Prestación de los |Base: el 12% de los hospitales (ocho en total) con el índice de seguridad |
| | |Servicios de Saneamiento, en la que se establecen medidas |hospitalaria en 2010 |
| | |especiales para situaciones de emergencia (R.C.D. n.º |Inclusión del análisis de riesgos en la etapa de formulación de todos los PIP de |
| | |011-2007-SUNASS-CD-Anexo 5 de fecha 2 de febrero de 2007). |nuevos hospitales construidos después de 2011. |
| | | |Base: sin documentar en 2010 |
| | | |(coordinador: Ministerio de Salud) |
| | | |Adopción, por parte de al menos cuatro empresas prestadoras de servicio (EPS) de |
| | | |agua y saneamiento, de las directrices técnicas estándar formuladas por la SUNASS|
| | | |para incorporar la gestión de riesgos de desastres en su marco de administración.|
| | | |(coordinador: Dirección Nacional de Saneamiento) |
| | | |Base: 0 EPS |
| |Mecanismos de protección financiera contra|El Congreso sancionó la Ley de Endeudamiento del Sector |El MEF movilizó un conjunto de instrumentos financieros para reaccionar mejor |
| |desastres provocados por la naturaleza |Público (Ley 29466 de fecha 10 de diciembre de 2008), que |ante los desastres y reducir el impacto financiero de estos (coordinador: |
| | |permite al MEF empezar a establecer sus mecanismos de |Dirección Nacional del Endeudamiento Público del Ministerio de Economía y |
| | |protección financiera contra desastres. |Finanzas, DNEP-MEF) |
| | | |El MEF revisó su marco actual para la realización de inversiones públicas después|
| | | |de los desastres (coordinador: DGPM-MEF) |
| | | |Base: SNIP 2008 para proyectos de emergencia |
Anexo 3: Proceso para declarar el Estado de Emergencia
Los Comités de Defensa Civil del Sistema Nacional de Defensa Civil son responsables de encauzar al INDECI los pedidos de declaración del Estado de Emergencia como consecuencia de una situación de desastre o una calamidad pública. Para verificar su veracidad, el INDECI consulta con el Consejo Sectorial y/o Nacional del Ambiente[20] para que emitan una segunda opinión y, en caso de aprobarse, la solicitud se presenta a la Presidencia del Consejo de Ministros. Este órgano está a cargo de la formalización de la solicitud a través de un Decreto Supremo. En algunas situaciones, cualquier ministerio u organismo público descentralizado (OPD) podría encauzar la solicitud al INDECI a fin de declarar el Estado de Emergencia, después de lo cual la Presidencia del Consejo de Ministros presentaría una solicitud oficial directamente al Consejo de Ministros. Este proceso se fijó en 1988 (Decreto Supremo n.º 005-88-SGMD) y fue modificado después en 2001 como consecuencia de la descentralización de las oficinas y procedimientos gubernamentales (Decreto Supremo n.º 058-2001-PCM), y otra vez en 2005 (Decreto Supremo n.º 069-2005-PCM).
Gráfico A.3.1: Diagrama del procedimiento para declarar el Estado de Emergencia
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Fuente: Reglamento del Sistema de Defensa Civil (Decretos Supremos n.º 005-88-SGMD, n.º 058-2001-PCM y n.º 069-2005-PCM).
Cuadro A3.1. Lista de declaraciones de Estado de Emergencia (entre el 1 de enero y el 12 de junio de 2010)
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Anexo 4: Relación de Perú con el FMI
Perú: Carta de evaluación para el Banco Mundial
[Discusión del Directorio Ejecutivo: Tercer préstamo programático para políticas de desarrollo en materia de mejoramiento de los resultados y la rendición de cuentas (REACT) y préstamo para políticas de desarrollo en materia de gestión de riesgos de desastres con una opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofe (CAT-DDO)”]
22 de septiembre de 2010
1. El empeño del Perú en la aplicación de políticas macroeconómicas prudentes y su capacidad de recuperación económica ante la crisis financiera mundial han sido elogiados por el Directorio Ejecutivo del FMI. Perú encaró eficazmente la crisis financiera mundial, y si bien experimentó una marcada desaceleración de la actividad económica, evitó una recesión lisa y llana en 2009. Gracias a los sólidos parámetros de su economía y la constitución de fuertes reservas en los últimos años, Perú pudo poner en marcha una respuesta significativa de políticas fiscales y monetarias anticíclicas, lo que evitó una restricción del crédito y permitió apoyar el empleo y la demanda interna y conservar los beneficios logrados en materia de reducción de la pobreza.
2. El sector bancario de Perú ha demostrado capacidad de recuperación frente a la crisis financiera mundial. El sistema bancario se encontraba en una posición sólida para hacer frente a la crisis financiera mundial, gracias al fortalecimiento considerable del marco de regulación y supervisión en los últimos años, incluida la introducción de una constitución dinámica de reservas en 2008. Los bancos se mantuvieron bien capitalizados, líquidos y rentables, lo que ayudó a estimular y mantener la reactivación económica.
3. Está en marcha una reactivación económica sólida y de amplia base. Según las proyecciones, el crecimiento en 2010 es de más del 7% del PIB, y del 6% en 2011, como consecuencia de una fuerte demanda interna y un medio mundial favorable, especialmente en lo que se refiere al comercio mundial y la situación financiera. Al parecer, la recuperación económica de Perú es menos dependiente del apoyo en materia de políticas que la de otras economías, ya que no se abrió una brecha significativa de producción y los balances de los sectores empresarial, de vivienda y financiero no sufrieron mella y demostraron tener capacidad de recuperación frente a la crisis mundial. Las autoridades han empezado a normalizar la situación en materia de políticas, y han elevado la tasa oficial en 125 puntos básicos, al 2,5%, y han aumentado el encaje legal casi al nivel vigente antes del inicio de la crisis mundial. La inflación ha aumentado al 2,3% (interanual) en agosto, porcentaje que se encuentra dentro del nivel meta de entre el 1% y el 3%.
4. Si no se produce una recaída mundial, al parecer los riesgos de las perspectivas de Perú son al alza, en conexión con grandes entradas de capital y una fuerte demanda interna. Las perspectivas de entradas importantes de capital en los mercados emergentes sólidos y la aceleración de la demanda privada en Perú podrían intensificar el crecimiento este año y el próximo. Con un limitado margen de utilización de recursos, la normalización en marcha de la política monetaria es sensata. Una recaída del crecimiento mundial y el retorno de la aversión al riesgo son los principales riesgos a la baja, aunque Perú cuenta con margen de políticas para limitar las consecuencias. El déficit fiscal de Perú sigue siendo modesto (alrededor del 2% del PIB en 2009) y se prevé que se reducirá más en 2010, en tanto que la deuda pública se mantiene en un nivel bajo, de alrededor del 25% del PIB.
5. Las perspectivas de Perú a mediano plazo siguen siendo buenas, lo que se relaciona con esfuerzos sostenidos de aplicación de un programa amplio de reforma estructural. El programa de reforma de las autoridades se centra en sostener el elevado crecimiento y la tendencia de reducción de la pobreza, incluso mediante el aumento de la productividad y la competitividad, el desarrollo del mercado de capital local y la consolidación aún mayor del marco de políticas.
6. En abril, el Directorio Ejecutivo terminó las consultas del Artículo IV de 2010 (véase la Nota de información al público en: ). Se prevé que las próximas consultas del Artículo IV tendrán lugar en el ciclo estándar de 12 meses.
Anexo 5: Perfil de riesgos de desastres del país
Peligros geológicos
» Perú es vulnerable a una gran actividad sísmica. La actividad sísmica en Perú y la región andina circundante se produce por la zona de subducción entre las placas de Nazca y Sudamericana y el sistema de la falla continental de la cordillera de los Andes. En los últimos 400 años, Perú se vio sacudido por al menos 30 sismos grandes. Entre los más recientes se incluyen: Lima (1940), Arequipa (1948), Ancash (1970), Nazca (1996), Arequipa (2001) y Pisco (2007). Las zonas de peligro de gran actividad sísmica se concentran a lo largo de la región costera, donde se encuentra la capital (véase el Gráfico A5.1)[21]. Esta es la zona crítica de peligro de desastres de Perú.
» La región costera de Perú tiene un historial de tsunamis devastadores. La mayoría de los tsunamis devastadores que han azotado la costa occidental de Sudamérica en los cuatro últimos siglos ocurrieron en el puerto del Callao, en la costa de Lima. Según estudios recientes[22], por lo menos 10 regiones peruanas corren riesgos que tsunamis, en especial Piura, Lambayeque, Lima, Ica, así como también Arequipa, que es el puerto donde se encuentra la mayor parte de la infraestructura costera de petróleo y gas.
» Las amenazas volcánicas en Perú se encuentran en la parte sur del país. Hay 15 volcanes activos en Perú que plantean una amenaza para cuatro regiones, a saber: Tacna, Moquegua, Arequipa y Ayacucho (véase el Gráfico A5.2). Arequipa es la ciudad más expuesta por su proximidad al volcán Misti; en esta zona viven más de un millón de personas y gran parte del desarrollo de la infraestructura de la ciudad tiene lugar cerca del cono del volcán. La actividad volcánica más reciente fue la erupción del volcán Sabancaya, ubicado a 70 km al noroeste de Arequipa, donde se registraron explosiones entre 1990 y 1992. En este caso, el riesgo es la caída de cenizas en la región de Arequipa y de lahares en el valle del Colca.
» Los deslizamientos de tierras son un peligro constante para las comunidades de la montaña y tienen un impacto negativo en la infraestructura del país. Las zonas más proclives a los deslizamientos son las laderas empinadas y los flancos de la costa, y los valles amazónicos e interandinos de, por ejemplo, los ríos Huallaga, Marañón, Apurímac y Urubamba. Los deslizamientos afectan mucho a la infraestructura. También se incluyen en esta categoría de desastres las inundaciones repentinas, las avalanchas y desplazamientos montaña abajo de flujos torrenciales de agua saturados de tierra y rocas (huaycos). En la región del santuario de Machu Picchu se registran hechos complejos de este tipo[23]. Dichas fallas catastróficas de taludes se han producido fundamentalmente en la cordillera de los Andes debido a actividades sísmicas o lluvias fuertes, y cobraron miles de vidas en las comunidades que se encuentran aguas abajo en las cordilleras Huaytapallana, Huayhuash, Urubamba y Vilcabamba (1883, 1938 y 1970)[24] .
|Gráfico A5.1. Mapa de peligros sísmicos del Perú |Gráfico A5.2. Mapa de amenazas volcánicas del Perú |
| | |
Peligros hidrometeorológicos
» La costa norte de Perú es especialmente vulnerable a la oscilación sur de El Niño, que comúnmente se caracteriza por lluvias torrenciales prolongadas, principalmente en las regiones de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Ancash (excepto en las provincias altoandinas). Los fenómenos ocasionados por El Niño en los períodos de 1982–83 y 1997–98 fueron devastadores para la economía y la población de Perú, ya que ocasionaron pérdidas por un total de US$2280 millones y US$3570 millones, respectivamente, por la destrucción y el deterioro de viviendas, infraestructura y equipo de producción, tierras de cultivo y transporte, entre otras cosas[25]. Después del fenómeno de El Niño de 1997–98, el Banco Mundial aprobó un préstamo por valor de US$150 millones de asistencia a las tareas de reconstrucción del Gobierno de Perú[26].
» Al menos el 23% de la población de Perú vive en zonas propensas a inundaciones[27]. En Perú, las inundaciones son más intensas a lo largo de los ríos que fluyen hacia la costa (que están secos la mayor parte del año) cuando registran crecidas durante la temporada de las lluvias en la sierra, que se extiende desde abril hasta noviembre. Los principales ríos de la cuenca del Amazonas también inundan las llanuras, como se ilustra en el Gráfico A5.3. Las regiones de Puno (cuenca del lago Titicaca), Piura, Lambayeque y Ucayali tienen un historial de inundaciones frecuentes. En una evaluación realizada por la Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el Desarrollo (CMRRD), se clasifica a 55 provincias peruanas como zonas muy expuestas al riesgo de inundaciones.
Gráfico A5.3. Posibles riesgos de inundaciones en Perú
Fuente: CMRRD, 2004.
» El sur de Perú es propenso a sufrir sequías, heladas, olas graves de frío y otros fenómenos hidrometeorológicos. La región surandina (Puno, Cusco, Apurímac, Arequipa, Moquegua y Tacna) es la zona más propensa a sufrir sequías frecuentes. Sus 1,3 millones de habitantes viven a 3500 metros por encima del nivel del mar y son los más afectados, porque la agricultura y la cría de ganado constituyen sus medios de subsistencia. Las heladas se producen principalmente entre mayo y agosto, y afectan a las regiones de la Sierra (centro y sur) que están a 2900 metros por encima del nivel del mar. El efecto acumulado de estos fenómenos es devastador para la agricultura y tiene un impacto a largo plazo en los medios de subsistencia de las poblaciones locales.
Factores determinantes de la vulnerabilidad a los fenómenos naturales adversos en Perú
» La degradación de la calidad del suelo y el agua son los principales aspectos ambientales de Perú que aumentan la vulnerabilidad. El suelo del 40% de la región costera presenta algún grado de salinización como consecuencia del riego en exceso y el drenaje deficiente. La erosión hídrica y eólica provocada por la ausencia o escasez de cubierta vegetal, por el pastoreo excesivo y la quema de rastrojos afecta al 60% de las tierras agrícolas andinas. La contaminación ocasionada principalmente por la minería y la industria de los metales, los residuos domésticos y los productos químicos agrícolas han afectado la calidad del agua, a saber: 16 de los 53 ríos de la costa están parcialmente contaminados por plomo, magnesio y hierro. Asimismo, como la cobertura del sistema de abastecimiento de agua y saneamiento (alrededor de 68%) y la calidad de esos servicios son limitadas, varios millones de personas carecen de acceso a agua potable y sistemas de alcantarillado sin riesgos. La gestión oficiosa de agua potable y aguas residuales es una fuerza motriz estructural de la degradación del medio ambiente, en particular en las laderas de las montañas.
» El desarrollo urbano no planificado y la distribución de la población han intensificado la vulnerabilidad de Perú. Cerca del 76% de los peruanos vive en ciudades, las que están creciendo muy rápido y al azar. Se ha producido un marcado cambio en la distribución de la población por zonas naturales; en la actualidad, en la zona costera vive el 54,6% del total de la población; en las regiones andinas, el 32%, y en la cuenca del Amazonas, el 13,4%, una distribución desequilibrada. La tercera parte de las provincias (donde vive más del 71% de la población de Perú) corre un riesgo alto o muy alto de actividad sísmica. Los asentamientos informales e ilegales son responsables de gran parte del crecimiento de las ciudades, especialmente en Lima, lo que tiene varias consecuencias para el desarrollo sostenible. Aún no se han resuelto los problemas de regularización de la titularidad legal física de más de 4000 asentamientos humanos y 900 000 hogares en todo el país (por ejemplo, el 50% de los asentamientos de Lima); por lo tanto, los habitantes de estas comunidades carecen de acceso a servicios esenciales, tales como abastecimiento de agua y saneamiento, o de acceso a los programas de vivienda pública[28].
» La situación socioeconómica de los peruanos aumenta la vulnerabilidad del país a los riesgos socionaturales. Más de la tercera parte de la población de Perú (el 39,3%) vive por debajo de la línea de pobreza y el 13,7% subsiste en condiciones de extrema pobreza (INEI[29], 2008), y se registra una pronunciada disparidad entre las proporciones de los sectores urbano y rural: 25,7% y 64,6%, respectivamente. Según las cifras del Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres (SINPAD), para el período de 1995-2007, las regiones más afectadas por los desastres fueron Apurímac, Loreto, Lima, Cajamarca, Puno y Cusco, donde las tasas de pobreza son más altas. El problema se complica por la existencia de instituciones deficientes y la falta de instrumentos de planificación para la aplicación de políticas sociales de manera más eficiente.
Anexo 6: Diagrama de procedimiento simplificado para ejecutar proyectos de inversión en una situación de emergencia
[pic]
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (Resolución Ministerial n.º 010-2010-EF/15 y Resolución Ministerial
n.º 251-2010-EF-15 de fecha 28 de mayo de 2010).
Anexo 7: Proyectos sobre riesgos sísmicos en Lima y Callao
|Donante actual o |Organismo de financiamiento/Asociados |Presupuesto asignado |
|actividades respaldadas por instituciones financieras |internacionales |y período |
|internacionales (IFI) | | |
|Gestión de riesgos de desastres en las zonas urbanas/el |Banco Interamericano de Desarrollo |US$1 millón |
|sector de vivienda | |(2010–2011) |
|Indicadores de riesgos de desastres y gestión de riesgos|Banco Interamericano de Desarrollo |US$750 000 (para 14 países incluido |
| | |Perú) |
| | |2009 |
|Perfil de riesgos de catástrofes por actividad sísmica |Banco Interamericano de Desarrollo |US$400 000 (para 4 países incluido |
| | |Perú) |
| | |2008–2009 |
|Preparación de Desastre Sísmico o Tsunami y Recuperación|Comisión Europea/ECHO/ |US$2,6 millones |
|Temprana en Lima y Callao |PNUD |(2009–2011) |
|Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la |PREDECAN |€9,45 millones para los países andinos|
|Comunidad Andina | | |
| | |(2005–2009) |
|Fortalecimiento de tecnología para mitigación de |Gobierno de Japón/JICA |US$5 millones |
|desastres por terremoto y tsunami | |(2009–2014) |
|Integración de la información sobre gestión de riesgos |Banco Mundial |US$300 000 (Donación del FELAC, |
|de desastres en el sistema de planificación de Perú | |2010–2011) |
Anexo 8: Reseña de Perú (incluido el mapa del país)
[pic]
[pic]
Mapa de Perú
[pic]
-----------------------
[1] Banco Mundial, Natural Disaster Hotspots, 2005, cuadro 7.2: Países expuestos a riesgos económicos relativamente elevados derivados de riesgos múltiples, pág. 89.
[2] R.D. n.º 006-2005-EF-68.01 para el sector de la educación, R.D. n.º 002-2006-EF/68.01para el sector de la salud, y R.D. n.º 009-2007-EF/68.01 para el sector de agricultura.
[3] Las consultas citadas se llevaron a cabo mediante entrevistas con funcionarios del Gobierno de Perú y una encuesta.
[4] La OPS desarrolló el Índice de Seguridad Hospitalaria para proporcionar una idea inmediata de la probabilidad de que un hospital o establecimiento de salud continúe funcionando durante una situación de emergencia y después de ella.
[5] Resolución Ministerial 0341-2009-ED, aprobada el 18 de noviembre de 2009.
[6] Perfil de riesgo de catástrofes, estudio del BID C0009-08, abril de 2009 (informe preliminar).
[7] La AEP original se planificó sobre US$3.500 millones.
[8] El Marco de Acción de Hyogo se formuló como una respuesta integral y práctica ante la preocupación de la comunidad internacional por el aumento del grado al que los desastres afectan a los individuos, las comunidades y el desarrollo nacional. Sobre la base de un minucioso estudio de las tendencias en materia de riesgos de desastres y la experiencia práctica en la reducción de riesgos de desastres, y tras intensas negociaciones durante 2004 y principios de 2005, el Marco de Acción fue aprobado por 168 gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, que se celebró en Hyogo, Japón, del 18 al 22 de enero de 2005.
[9] “Memorandum from the President to the Executive Directors, Subject: Proposal to Enhance the IBRD DDO and to Introduce a DDO Option for Catastrophic Risk (CAT DDO)”, Documento n.º 42396, Banco Mundial, 29 de enero de 2008.
[10] Según Decreto Supremo n.º 069-2005-PCM.
[11] Tomado del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
[12] La OPS desarrolló el Índice de Seguridad Hospitalaria para proporcionar una idea inmediata de la probabilidad de que un hospital o establecimiento de salud continúe funcionando durante una situación de emergencia y después de ella.
[13] Establecimientos de salud II.2 (hospitales regionales), III.1 (hospitales nacionales) y III.2 (institutos especializados).
[14] Se realizarán evaluaciones de vulnerabilidad estructural sólo en hospitales e institutos especializados susceptibles de renovación o refuerzo estructural.
[15] Instituto Nacional de Estadísticas e Informática.
[16] Véase Coalición Internacional del Hábitat (2005).
[17] El 5 de agosto de 2010 se aprobó el tercer préstamo para políticas de desarrollo en materia de medio ambiente.
[18] El plazo para la presentación, por el presidente al Congreso, de la Cuenta General de la República y el pertinente informe de auditoría emitido por la CGR, se ha modificado y ahora es el 15 de agosto.
[19] Ministerios: Economía y Finanzas, Salud y Educación.
[20] En la actualidad, ya no existe el Consejo Nacional del Ambiente, pero sus funciones, papel y responsabilidades fueron absorbidos por el Ministerio del Ambiente.
[21] Según: Zonificación Sísmica Preliminar para el Perú a partir de la frecuencia-intensidad de los sismos ocurridos entre 1964–2000 (Tavera y Bernal, 2006), y Mapa sísmico de Perú 1980–2007 (Tavera, 2008).
[22] Dirección Hidrográfica y de Navegación, Marina de Guerra del Perú, 2007.
[23] Véase Vilcanota Valley Slope Monitoring for Flash Flood Prevention, Peru. Geophysical Flow Observatory, University of Maryland, Baltimore County.
[24] Véase el Atlas de peligros naturales del Perú, 2004.
[25] Véase la Evaluación económica de la CEPAL.
[26] Véase el informe final de ejecución PO54667 del Banco Mundial.
[27] PNUD, Reducing Disaster Risk: A Challenge for Development, 2004.
[28] Véase Habitat International Coalition (2005).
[29] Instituto Nacional de Estadísticas e Informática.
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and DGPM a bout the details.
Regional Government and informs the DNPP
INDECI transfers the resources to the sector or
If resources come from the emergency funds,
codification number of the project.
National Public Budget Unit(DNPP) for the
the sector or Regional Government asks the
If resources come from the institutional budget,
8.2
Emergency fund
8.1
budget
Institutional
about the approved projects.
the DGPM
The SD informs
the projects.
The SD approves
8
allocation
Resource
of their projects.
Governments about the eligibility
sectors and/or Regional
projects and informs the
DGPM declares eligibility of
7
projects
Eligibility of
6
approved
Report of projects
Decentralization (SD).
Secretariat of
sent to the
and the approved ones are
DGPM evaluates the projects
5
projects
Approval of
4
projects
Evaluation of
Any other relevant information
3)
Sustenance Report
2)
Damage Evaluation Report
1)
Programming (DGPM) :
to the General Unit of Multiannual
has to send the following information
the sector or Regional Government
In addition to the investment project,
3
Ministry of Finance
presented to the
Projects are
Government.
their projects to the Regional
Local Governments present
prioritize the projects.
Governments evaluate and
Sectors and Regional
the emergency
Government declares
2
Projects
Priorization of
1
Emergency
State of
Declaration of a
|Fuente: Tavera 2008 |Fuente: Instituto Geofísico del Perú |
DSE related to an extension of a previous DSE.
Another cause other than natural disaster to declare a State of Emergency.
**
*
Intense rains **
Cusco
10/06/2010
065-2010
13
Earthquake 2007 **
Ica, Lima and Huancavelica
27/05/2010
060-2010
12
Internal security *
Callao
18/05/2010
057-2010
11
Internal security *
Huánuco, San Martín and Ucayali
15/05/2010
055-2010
10
Intense rains
Huánuco
03/04/2010
044-2010
9
Risk of flood of the Laguna Parón
Ancash
01/04/2010
043-2010
8
Internal security *
Ica, Madre de Dios and Arequipa
31/03/2010
042-2010
7
Intense rains
Puno, Cusco and Ayacucho
28/01/2010
017-2010
6
Intense rains
Cusco and Apurímac
25/01/2010
015-2010
5
Risk of flood of the Laguna Parón
Ancash
21/01/2010
013-2010
4
Intense rains
Huancavelica
21/01/2010
012-2010
3
Internal security *
Junín y Lima
19/01/2010
011-2010
2
Intense rains
Lima
09/01/2010
003-2010
1
Type of Disaster
Area
publication
Date of
Number
Supreme Decree
Nº
Presidential decree
Technical report
Evaluation damage report
Evaluation damage report
3.2
National Environ-mental Council review
3.1
Sector review
Presidency of Council of Ministers publishes the decree declaring a state of emergency.
INDECI prepares a draft Presidential Decree and sends it to the Presidency of the Council of Ministers.
)+jk‚ž»ÈÚæçè ' 1 2 E F O j The Presidential Decree considers the term, geographic scope and territorial division.
5
State of emergency declared
4
Draft Presidential
Decree
INDECI evaluates the request and defines its admissibility.
3
Admissibility of
the request
Regional Civil Defense Committees evaluate the request and submit it to INDECI when considered viable.
Civil Defense Committees of Local Governments submit a request to Regional Civil Defense Committees of the Regional Government.
2
Evaluation of
the request
1
Request to declare a state of emergency
................
................
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