REPUBBLICA ITALIANA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA ...

[Pages:35]Deliberazione n. 294/2012

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA

dott. Roberto Tabbita dott. Giuseppe Ginestra dott. Natale Longo dott. Massimo Agliocchi dott. Cosmo Sciancalepore

Presidente Consigliere Consigliere relatore Referendario Referendario

Nella adunanza pubblica del 15 novembre 2012

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

VISTO il regolamento n. 14/2000 sull'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante il Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali;

VISTO l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge n.266 del 23.12.2005, che fa obbligo gli organi di revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi ed ai rendiconti degli enti;

VISTA la legge 23 dicembre 2009 n. 191 (legge finanziaria 2010); VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149, recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n.42; VISTO l'art. 3 del decreto legge n. 174/2012, con particolare riferimento all'introduzione del nuovo articolo 243 bis del d.lgs n. 267/2000;

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VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 2/AUT/2011/INPR del 29 aprile 2011 - pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n.148 del 28.06.2011 - con la quale sono state approvate le linee-guida per la redazione della relazione per il bilancio di previsione 2011, nonch? per il rendiconto 2010;

VISTA la delibera della Corte dei conti, sezione Autonomie, n. 2/2012;

VISTE le note prot. n. 6732 e 6733 del 20 ottobre 2011 e le successive note di sollecito (prot. n. 8167-07/12/2011-SC_CAL-T81-P; prot n. 102-09/01/2012- SC_CAL-T81-P; prot. n. 2023-30/04/2012-SC_CAL-T81-P) con le quali la Sezione, al fine di attivare la procedura di controllo di cui all'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge n.266 del 23.12.2005, ha chiesto, rispettivamente, al Sindaco del Comune di REGGIO CALABRIA (RC) l'invio del rendiconto della gestione per l'esercizio 2010, corredato degli allegati obbligatori previsti dal TUEL, e all'Organo di revisione la trasmissione del questionario, debitamente compilato, mediante utilizzo delle procedure del Sistema Informativo per i Questionari degli Enti Locali (S.I.Qu.E.L.);

VISTA la relazione sulla verifica amministrativo ? contabile effettuata dal MEF ? Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica nel periodo 14 giugno/8 luglio 2011 e trasmessa alla Sezione con nota prot. n. 0102364 del 10 ottobre 2011 (acquisita al prot. con il n. 6835-24/10/2011SC_CAL-T81-A);

VISTA la deliberazione n.607/2011 del 29 novembre 2011 con cui la Sezione, all'esito del controllo - monitoraggio sul questionario relativo al bilancio di previsione per l'anno 2011, ha accertato, peraltro, la mancata approvazione del rendiconto di gestione dell'esercizio 2010 entro i termini previsti dall'art.227 del d.lgs. 267/2000;

VISTE le note del 14 dicembre 2011 (acquisita al prot. con il n. 8308-20/12/2011SC_CAL-T81-A) e del 10 maggio 2012 (acquisita al prot. con il n. 2278-15/05/2012-SC_CALT81-A), con cui il Collegio dei revisori ha confermato il permanere dell'inadempienza inerente il rendiconto di gestione dell'esercizio 2010;

VISTA la delibera n.68/2012, adottata da questa sezione di controllo della Corte dei conti;

VISTA la delibera consiliare del comune di Reggio Calabria n. 24 del 10 luglio 2012, trasmessa con nota prot. n. 112221 del 12/07/2012 (prot. in arrivo n. 3271 del 18/07/2012);

VISTA la nota del comune di Reggio Calabria prot. n. 130816 del 30.08.2012 (prot. in arrivo n. 3946 del 3 settembre 2012), di trasmissione a questa Corte del certificato concernente la dimostrazione della copertura del costo dei servizi, cos? come previsto per gli enti strutturalmente deficitari;

VISTA la richiesta istruttoria di questa Corte prot. n.4990 del 26/09/2012, indirizzata al comune di Reggio Calabria;

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VISTA la nota del comune di Reggio Calabria prot. n.145770 dell'1 ottobre 2012 (prot. in arrivo n. 5039 del 2 ottobre 2012), di trasmissione della delibera di consiglio comunale n. 39 del 20 settembre 2012, avente ad oggetto "rendiconto esercizio 2012. Risposta a delibera della Corte dei conti n. 68/2012;

VISTA la nota del collegio dei revisori dei conti del comune di Reggio Calabria n. prot. in arrivo n. 5271 del 17 ottobre 2012;

VISTA la nota, a firma del segretario generale, prot. n 162291 del 31.10.2012 (prot. in arrivo n. 5508 del 2/11/2012);

VISTA la nota del 13 novembre 2012, a firma del segretario generale, trasmessa a questa Corte dalla commissione straordinaria con missiva prot. n. 168160 del 13.11.2012 (prot. in arrivo n. 5860 del 14/11/2012);

VISTA l'ordinanza n. del 2012 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione medesima per l'odierna adunanza;

UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO;

UDITO il Prefetto Panico Vincenzo, presidente della commissione straordinaria del comune di Reggio Calabria

FATTO

All'esito delle verifiche effettuate da questa Corte ex art. 1, commi 166 e ss. della legge n.266 del 23.12.2005, ? stato accertato, con delibera n.68 del 31 maggio 2012 che il Comune di Reggio Calabria non aveva ancora provveduto ad approvare il rendiconto della gestione per l'esercizio 2010, con conseguente perdurante violazione del disposto di cui all'art.227, comma 2, del TUEL, a mente del quale "Il rendiconto ? deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 aprile dell'anno successivo (..)". Come ? noto, detta inadempienza ha comporta numerose limitazioni per la gestione dell'Ente, tra le quali si citano, in particolare, la condizione, fino all'adempimento, di ente strutturalmente deficitario, con conseguente assoggettamento ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi (art. 243, comma 6 lett. b, TUEL; punto 18 principio contabile n.3 per gli enti locali) e l'impossibilit? di contrarre nuovi mutui (art.203, comma 1 lett.a, d.lgs. 267/2000).

Sul terreno sostanziale, la mancata approvazione del rendiconto della gestione 2010 ha inciso sulla possibilit? dell'ente di applicare (artt. 188 e 193 del Tuel) al bilancio di previsione per l'anno 2011 il disavanzo di amministrazione dell'esercizio finanziario 2010 (che, stando a quanto accertato dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, ammonterebbe al 31.12.2010 a circa ? euro 170.000.000) nonch? di adottare i necessari provvedimenti per il ripiano del predetto disavanzo in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio, sulla cui deliberazione relativa al bilancio 2011, l'Organo di revisione, secondo quanto riferito nella nota del 14/12/2011, ha espresso parere con osservazioni e proposta di misure ai sensi dell'art. 239, comma 1 punto b, del d.lgs. 267/2000. Peraltro, nella delibera di salvaguardia n. 18 del 21 ottobre 2011 (non

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trasmessa dall'ente a questa Corte ma reperita aliunde), pur prendendo atto ("vista") della relazione sulla verifica amministrativo-contabile resa il 19.08.2011 dal dipartimento della ragioneria generale dello stato .... dalle quali emergono talune criticit? che potrebbero determinare un eventuale disequilibrio nella gestione dei residui", l'ente si ? limitato a rinviare "all'esito definitivo accertamento delle criticit? rilevate, ....da condursi a cura del medesimo responsabile del servizio finanziario, unitamente agli altri responsabili dei servizi, l'adozione di eventuali misure di finanza pubblica in ulteriore apposita sessione consiliare". Tuttavia, nessuna comunicazione in merito ? tempestivamente pervenuta a questa Corte.

Per giunta, la relazione sulla verifica amministrativo ? contabile effettuata dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, che relativamente all'esercizio 2010 ha fatto riferimento ai dati provvisori rilevati dal sistema informativo alla data di effettuazione della verifica, ha rilevato, per il periodo 2006/2010, una serie di irregolarit?.

Ulteriori rilievi, in gran parte coincidenti con i primi, sono stati altres? accertati nelle deliberazioni di questa Sezione nn. 606 e 607 del 29 novembre 2011, rispettivamente relative al rendiconto 2009 e al bilancio 2011.

Pertanto, il quadro generale dei rilievi emersi illo tempore allo stato degli atti ? risultato di notevole gravit? e compendiabile nelle seguenti irregolarit?/criticit? contabili e gestionali:

?anomalie nella gestione di cassa, con particolare riferimento all'irregolare contabilizzazione delle anticipazioni tra i servizi conto terzi, alla non corretta gestione delle entrate a specifica destinazione e al superamento del limite massimo di cui all'art. 222 del Tuel;

?l'omesso versamento di ritenute fiscali nei confronti dei dipendenti per euro 20.881.582,95;

?gravi irregolarit? nella gestione dei residui, con particolare riguardo al mantenimento di partite attive non sorrette da reali ragioni di credito e a criticit? della procedura di riaccertamento;

?rilevante esposizione debitoria verso societ? partecipate, i cui crediti sono stati parzialmente soddisfatti mediante illegittima imputazione in conto competenza di oneri propri degli esercizi precedenti;

?irregolarit? nella gestione dei servizi conto terzi; ?esposizione di un risultato di amministrazione non veritiero; ?criticit? nella gestione dell'indebitamento, con particolare riguardo al loro illegittimo

utilizzo per spese non qualificabili come d'investimento; ?sottoscrizione di interest rate swap non conforme alla normativa pro tempore in vigore; ?l'elusione dei vincoli del patto di stabilit?; ?mancato rispetto delle disposizioni normative in materia di contenimento delle spese per

il personale; ?l'anomala quantificazione del fondo per il trattamento retributivo accessorio del personale

dirigente e non;

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?l'illegittima erogazione dei compensi accessori, dell'incentivo per la progettazione e di compensi aggiuntivi.

Pertanto, questa Corte, constatata la presenza di criticit?/irregolarit? sintomatiche di una situazione di squilibrio strutturale dell'ente potenzialmente in grado di provocarne il dissesto economico e finanziario, ha indicato al comune di Reggio Calabria, ai sensi del combinato disposto dell'art.1, comma 168, della legge n.266/2005 e dell'art.6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, le seguenti misure correttive, da adottare entro i termini rispettivamente di 30 (misure nn. 1 e 2) e 90 giorni (misure n. 3 -lettere a-n):

1.approvare il rendiconto di gestione dell'esercizio 2010, da trasmettere tempestivamente con tutti gli allegati obbligatori;

2.trasmettere il certificato concernente la dimostrazione della copertura del costo complessivo di gestione dei servizi a domanda individuale, del servizio per la gestione dei rifiuti urbani e del servizio di acquedotto (D.M. Interno 8 marzo 2010) inviato, entro il termine perentorio del 31 marzo 2012, alla Prefettura ? UTG competente per territorio;

3.risolvere tutte le criticit? emerse nella relazione del Servizio Ispettivo del MEF e nelle pronunzie di questa Corte (delibere n. 606 e 607 del 2011) relative rispettivamente al rendiconto 2009 e al bilancio 2011. In particolare occorre: a. assicurare una corretta gestione di cassa, contabilizzando correttamente le anticipazioni di tesoreria e garantendo il rispetto del limite complessivo previsto dall'art. 222 del TUEL (computando a tal fine anche l'impiego per cassa di fondi vincolati); b.assicurare il puntuale rispetto del disposto dell'articolo 196 del TUEL, con particolare riguardo al comma 3, a norma del quale "con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione viene ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento di spese correnti"; c.provvedere a versare le ritenute fiscali dovute con riguardo ai dipendenti (omesse, al tempo, per euro 20.881.582,95); d. accertare, insieme all'organo di revisione (che relazioner? autonomamente), la situazione attuale di cassa, la presenza di procedimenti esecutivi e monitori a carico dell'ente, l'esistenza di ritardi nel pagamento delle obbligazioni a carico dell'Ente e quindi la sussistenza degli estremi per la dichiarazione di dissesto finanziario; e. accertare, insieme all'organo di revisione (che relazioner? autonomamente), la situazione debitoria verso le societ? partecipate; f. scongiurare la verificazione di perdite di esercizio delle partecipate, assicurando il puntuale e diligente esercizio dei diritti del socio-compartecipe; g. verificare, con rigore e spirito di servizio verso la collettivit?, convenienza e legittimit? della permanenza dell'Ente in ciascuna delle partecipate; 5

h. assicurare la regolare contabilizzazione delle poste di bilancio relative ai servizi conto terzi;

i. assicurare la veridicit? del risultato di amministrazione; j. assicurare l'effettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio; k. assicurare una rigorosa gestione dell'indebitamento, evitandone l'impiego per

spese non qualificabili come d'investimento; l. assicurare il rispetto del patto di stabilit?, garantendo, in caso di sua violazione, la

stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla legge. Si richiama, in proposito, il disposto del comma 28 dell'articolo 31 della legge n. 183 del 2011, a mente del quale "agli enti locali per i quali la violazione del patto di stabilit? sia accertata oltre l'anno successivo a quello cui la violazione si riferisce, si applicano, nell'anno successivo a quello in cui ? accertato il mancato rispetto del patto di stabilit?, le sanzioni di cui all'art. 7, commi 2 e seguenti del d.lgs. n. 149 del 2011" (v. circolare n.5 del 14 febbraio 2012); m. verificare e riferire in ordine al rispetto delle disposizioni in materia di contenimento della spesa per il personale, garantendo la stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla legge per l'ipotesi di violazione; n. garantire il rigoroso rispetto della disciplina in materia di trattamento retributivo, in ogni sua componente, assicurando il recupero di quanto illegittimamente erogato.

DIRITTO

A. PREMESSA Nel quadro delle attuali e drammatiche contingenze di finanza pubblica, la legislazione statale di coordinamento ? intervenuta, talora con incedere vorticoso e frammentario, secondo un disegno finalistico composito, nell'intento, inter alia, di calibrare incisive regole di responsabilit? per i componenti degli organi politici e di controllo interno, assicurare una maggiore efficacia dei controlli della Corte dei conti e presidiare in maniera pi? puntuale il principio di veridicit? dei sistemi di contabilit? pubblica. In tale ambito sistematico assume peculiare rilievo la disposizione recata dall'art. 6 del decreto legislativo n. 149/2011, che assegna alla responsabilit? concorrente della magistratura contabile, in sede di controllo, il potere-dovere di accertare l'esistenza dei presupposti per la dichiarazione di dissesto finanziario degli enti locali, cos? superando, nell'interesse della collettivit? amministrata e dei creditori, l'irragionevole (mutatis mutandis, giammai si ? sostenuta l'opportunit? di affidare la dichiarazione di fallimento alla esclusiva iniziativa dell'impresa) esclusiva competenza dei consigli comunali e provinciali, venutasi a determinare

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(si vedano l'art. 247 del Tuel e le norme sulla competenza temporanea del prefetto) a seguito della soppressione dei Co.re.co1. In proposito, pare peraltro significativo evidenziare come, alla competenza concorrente della Corte dei conti (c.d. "assistita ovvero coattiva") in materia di accertamento dei presupposti del dissesto finanziario, il legislatore abbia altres? affiancato, nell'intento di innescare un virtuoso circuito responsabilizzante a tutela della collettivit?, la rigorosa previsione di fattispecie tipiche di responsabilit? amministrativa e sanzionatoria in capo ai componenti degli organi politici e di revisione (normativa da ultimo modificata da d.l. n. 174/2012, in attesa di conversione in legge). Orbene, la procedura di accertamento c.d. assistito dei presupposti del dissesto, secondo la lettera della norma e l'insegnamento della sezione Autonomie di questa Corte (delibere n. 2/2012), si articola secondo uno schema sostanzialmente trifasico che prende le mosse dalla ordinaria attivit? di controllo su bilanci e rendiconti degli enti locali, nell'ipotesi in cui emergano, anche a seguito (come nella specie) delle verifiche svolte dal ministero dell'economia ("ai sensi dell'articolo 5 del presente decreto e dell'articolo 14, comma 1, lettera d, secondo periodo, della legge 31 dicembre 2009, n. 196"), "comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarit? contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario". Al ricorrere di detta evenienza, la Corte dei conti, dunque, accerta con delibera l'esistenza delle menzionate irregolarit? contabili, effettua una prima approssimata prognosi sull'esistenza dei presupposti della dichiarazione di dissesto finanziario e individua altres? le "necessarie misure correttive", assegnando all'ente un termine per il loro "adempimento" (? quanto nella specie gi? effettuato da questa Corte per il comune di Reggio Calabria con delibera n. 68/2012). A questa prima delibera della magistratura contabile segue una seconda fase procedurale nella quale la Corte, scaduti i termini gi? assegnati, ? chiamata a verificare l'eventuale "inadempimento" delle misure correttive dettate alla Ente. Pi? in dettaglio, al termine di questa seconda scansione procedurale, la Corte pu? limitarsi ad una mera "presa d'atto dell'adozione delle misure correttive e conseguente riconduzione della situazione finanziaria dell'ente alla normalit?", ovvero per converso accertare "l'inadempimento delle misure correttive indicate con la prima deliberazione" (cos? la menzionata delibera della sezione Autonomie n.2/2012) e trasmettere gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Nell'ipotesi in cui la Corte abbia accertato, con una seconda delibera, l'inadempimento delle misure correttive, si apre la terza fase procedurale, nell'ambito della quale la Sezione di

1 In ordine cronologico: Art. 1, co. 2 e 3, d.l. 22 febbraio 2002, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 aprile 2002, n. 75; art. 1, co. 2 e 3, d.l. n. 80/2004, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 140/2004; art. 1, co. 1-bis, d.l. 30 dicembre 2004, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla l. 1? marzo 2005, n. 26; art. 15, co. 3, d.l. 29 dicembre 2011, n. 216.

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controllo, "entro 30 giorni" (cos? testualmente recita la norma) decorrenti dalla suddetta trasmissione degli atti al prefetto, accerta il sostanziale perdurare dell'inadempimento nonch? la sussistenza dei presupposti contabili e normativi per la dichiarazione di dissesto ex art. 244 del Tuel ovvero, in alternativa, prende atto della sopravvenuta adozione delle misure correttive o, comunque, del venir meno delle condizioni di dissesto. Alla delibera della magistratura contabile che accerti l'inadempimento e l'esistenza dei presupposti ex art. 244 del Tuel segue poi, secondo la trama dispositiva del menzionato articolo 6, la fase meramente esecutivo-amministrativa, affidata alle cure del Prefetto, che assegna al consiglio un termine di venti giorni per la dichiarazione del dissesto, scaduto infruttuosamente il quale, l'alto dirigente nomina un commissario ad acta per la deliberazione dello stato di dissesto e da' corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell'ente ai sensi dell'articolo 141 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Una puntuale enucleazione dei profili valutativi assegnati alla Corte dei conti nell'ambito dell'articolata procedura ex art. 6 del d.lgs. n.149/2011, impone all'interprete una adeguata ricostruzione dei presupposti giuscontabili della dichiarazione di dissesto. I presupposti della dichiarazione di dissesto finanziario, in particolare, costituiscono riferimento fondamentale e immanente dell'intera procedura esaminata, materia di valutazione prognostica nella prima fase procedurale, criterio ausiliare di valutazione dell'inadempimento nell'ambito della seconda fase procedurale nonch? oggetto di accertamento a chiusura del procedura giuscontabile. Come noto, l'articolo 244 del Tuel ricollega la dichiarazione del dissesto finanziario al ricorrere di due presupposti, ciascuno dei quali da solo sufficiente, costituiti dalla c.d "incapacit? funzionale" ("l'ente non pu? garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili"), ovvero da una situazione fattuale e pervasiva di illiquidit?, id est l'esistenza in capo all'ente di debiti liquidi ed esigibili cui non possa validamente farsi fronte n? con la delibera di riequilibrio di cui all'art. 193, d.lgs. n. 267/2000, n? con quella di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui all'art. 194, per le fattispecie ivi previste. Peraltro, dottrina e giurisprudenza sottolineano come l'avverbio "validamente" rimandi alla necessit? che le modalit? di copertura e riequilibrio finanziario adottate siano evidentemente conformi a legge e che l'ente sia in grado di adempiere alle obbligazioni complessivamente considerate nei tempi contrattualmente o legislativamente previsti, mediante l'impiego degli usuali mezzi di pagamento (cfr. Corte dei conti, sez. di controllo Puglia, delibera n. 59/2010). Pertanto, lo stato di dissesto non coincide con l'insolvibilit? patrimoniale ovvero con l'incapacit? patrimoniale ad adempiere, data dall'impossibilit? di soddisfare i terzi creditori con il patrimonio dell'ente. Ci? anche tenuto conto delle fondamentali peculiarit? dell'istituto giuridico del dissesto finanziario rispetto alla procedura fallimentare, costituite per l'appunto dalla non estinguibilit? dell'ente locale (e dunque dalla coessenzialit? della sua dotazione patrimoniale) oltre che dalla natura prevalentemente impositiva delle entrate.

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