GRUPO I - CLASSE VI - Primeira Câmara



GRUPO I - CLASSE VI - Primeira Câmara

TC 004.320/2003-2 (c/ 01 volume)

Natureza: Representação

Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT

Interessado: Tribunal Regional do Trabalho - 10ª Região

Advogados constituídos nos autos: José Ribeiro Braga -OAB-DF 8874 e Manoel de Jesus Siqueira Silva - OAB-DF 8873

Sumário: Representação. Possível afronta às exigências legais e constitucionais do concurso público ante a contratação indireta de pessoal. Conhecimento. Audiência. Demonstração de que a execução do call center não envolve atividades típicas da entidade, nem atividades inerentes às categorias funcionais constantes do Plano de Carreiras, Cargos e Salários da ECT. Ausência de elementos que caracterizem vínculo empregatício. Improcedência. Ciência ao interessado.

Ante a clareza da exposição, reproduzo, a seguir, a instrução elaborada no âmbito da 1ª Secex:

Trata-se de expediente autuado como representação, nos termos do art. 69, inciso III, da Resolução TCU 136/2000, formulado pelo Juiz da 16ª Vara do Trabalho de Brasília, Dr. Reinaldo Martini, quanto à pretensa ilegalidade da terceirização praticada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT - no contrato de prestação de serviços firmado com o Consórcio Contax-Teletrim em razão de restar caracterizado desrespeito à exigência do prévio concurso público, expressa no art. 37, inciso II, da Constituição Federal.

2. Ressalta-se que, conforme disposto nos artigos 70 e 71, caput, da Constituição Federal c/c artigos 1º, inciso II, e 41, caput, da Lei 8.443/92, compete ao TCU o exercício de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade e economicidade de seus atos, razão pela qual o expediente foi encaminhado para apreciação desta Casa.

3. Foi anexada cópia da Ata de Audiência constante do Processo 16ª VT/DF-0713/2002, que cuida da ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Trabalho, através da Procuradoria Regional do Trabalho da 10ª Região contra a ECT, na qual se discutiu a licitude do contrato assinado com o Consórcio Contax-Teletrim, cujo objeto consiste na contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e operacionais relativos a fornecimento, implantação e operação da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios - CAC, nas formas eletrônica e humana. Na conclusão do documento, a Juíza do Trabalho, Dra. Elke Doris Just, julgou a ação civil pública parcialmente procedente, declarando a ilicitude da terceirização promovida pela ECT, proclamando nulo o contrato de prestação de serviços porque burla o imperativo constitucional de concurso público e determinando que o serviço de atendimento a clientes seja prestado por empregados regulares dos Correios, previamente concursados (fls. 03 a 22).

4. O expediente foi encaminhado à 1ª SECEX para realização de exame preliminar pelo relator. Ante a ausência da documentação necessária ao exame da matéria, procedeu-se à diligência junto à ECT com vistas a obter os seguintes elementos: pronunciamento dos dirigentes acerca da matéria denunciada, informações acerca do cumprimento da determinação da Juíza da 16ª Vara do Trabalho de Brasília, cópia do contrato firmado com o Consórcio Contax-Teletrim e outras informações e documentos julgados necessários pela ECT à elucidação dos fatos (fl. 25).

5. Em atendimento à diligência, os Correios encaminharam o Ofício OF/P-0072/2003, de 28 de janeiro de 2003 (fls. 30 a 46), e os documentos que constituem o volume 1 do processo. Do ofício constam, em linhas gerais, as seguintes questões: histórico dos serviços de atendimento ao cliente da ECT; descrição das razões que a levaram a planejar e implantar o CAC tal como estruturado; informações acerca da concorrência 030/2000-CEL-AC, da qual foi vencedor o Consórcio Contax-Teletrim, e do contrato 11.197, firmado em 13/05/2002, com essa empresa; informação de que os principais objetivos do CAC estão sendo atingidos de forma satisfatória; argumentos quanto à capacidade discricionária para terceirizar atividades por meio de contratos e convênios e quanto ao entendimento de que o centro de atendimento, bem como os serviços a ele atribuídos, não se classificam como atividades-fim da ECT; e informações acerca da permanência dos serviços contratados, em virtude do efeito suspensivo concedido nos autos da Ação Cautelar Inominada por força do Mandado de Segurança impetrado no TRT - 10ª Região. Como anexo ao ofício constam o relatório do grupo de trabalho constituído para elaborar proposta de adaptação do Serviço de Atendimento ao Usuário (doc. 1, fls. 01 a 38, vol. 1), o relatório do grupo de trabalho formado para elaborar projeto da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios (doc. 2, fls. 39 a 173, vol. 1), o relatório do grupo de trabalho quanto ao desenvolvimento e implantação do Sistema de Ouvidoria dos Correios (doc. 3, fls. 174 a 204, vol. 1), a decisão da diretoria quanto à criação da Ouvidoria (doc. 4, fls. 205 a 225, vol. 1), a homologação da concorrência 30/2002, cópias do contrato assinado com a Contax-Teletrim e do 1º Termo Aditivo ao contrato (doc. 5, fls. 226 a 283, vol. 1) e, finalmente, comunicação dos resultados da implantação da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios - CAC (doc. 6, fls. 284 a 296, vol. 1).

6. Quando da análise inicial dos documentos e informações apresentados (fls. 47 a 55), concluiu-se pela irregularidade da terceirização praticada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, em razão de as funções previstas nas alíneas a, b, c, g, j, k e l do anexo I do contrato 11.197 (fls. 267 e 268, vol. 1) estarem relacionadas no plano de carreiras da ECT, e propôs-se a audiência dos Srs. Hassan Gebrin, ex-Presidente da ECT, e Roberval Borges Corrêa, ex-Diretor Comercial da ECT, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92 c/c p art. 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, para que apresentassem razões de justificativa quanto à contratação do Consórcio Contrax-Teletrim (contrato 11.197) para desempenhar atividades-fim da ECT, no caso a Central de Atendimento aos Clientes dos Correios, ao arrepio da exigência constitucional de realização de prévio concurso público, constante do art. 37, II, da CF, e em afronta ao art. 1º do Decreto 2.271/97, que dispõe serem passíveis de terceirização apenas serviços relacionados à atividade-meio de órgão ou entidade (fls. 47 a 55).

7. Em resposta às audiências formalizadas por meio dos Ofícios 157/2003 e 158/2003 - 1ª SECEX, de 20/03/03 (fls. 67 e 68), os responsáveis apresentaram tempestivamente suas razões de justificativa (fls. 73 a 94), sobre as quais passa-se a discorrer.

Das Razões de Justificativa

8. Em breve retrospecto acerca dos dados disponibilizados pela ECT em atendimento à diligência formulada pela 1ª SECEX, os Srs. Hassan Gebrim e Roberval Correa observaram que a empresa, sob o comando do seu titular em mandato, procurou abordar “todos os aspectos intrínsecos à questão formulada” e procederam à descrição resumida dos principais argumentos utilizados pela empresa para esclarecer a controvérsia relativa à contratação dos serviços do Consórcio Contax-Teletrim (fls. 74 a 76).

9. Os responsáveis remetem-se ao relatório do grupo de trabalho designado para desenvolver projeto de implantação de call center dos Correios (doc. 2, fls. 39 a 173, vol. 1), destacando a conclusão do grupo de “que a contratação de empresa para implementar e operar um call center não se resume ao fornecimento de mão-de-obra de forma interposta, trata-se de fornecimento especializado que envolve predominantemente: a) instalações físicas apropriadas ao controle de ruídos; b) mobiliários especiais, adaptados ao tipo de operação a ser realizada; c) infra-estrutura de comunicação (voz, dados, imagem e serviços de rede e segurança); d) sistemas computadorizados específicos para este tipo de operação, com URA, gravação de áudio, etc.; e) infra-estrutura de contingência para operar 24 horas, sete dias por semana, ininterruptamente” (fls. 78 e 79).

10. Consignam que “a iniciativa de implementar o call center na ECT visou - à luz da aplicabilidade dos princípios da eficiência, economicidade e interesse público - melhor atender ao cidadão-usuário”, no que tem logrado êxito, vez que a partir da implantação do CAC a abrangência do atendimento passou a ser nacional, promovendo-se a universalização de acesso; a integração dos meios eletrônicos e de voz permitiu que as informações disponíveis nos bancos de dados da ECT fossem disponibilizadas aos usuários, tanto por intermédio do call center quanto pela Internet; o horário de atendimento foi ampliado, sendo o serviço prestado ininterruptamente durante as 24 horas do dia, sete dias por semana; a capacidade de atendimento foi ampliada, bem como sua qualidade; e o custo das ligações foi transferido do usuário para a ECT, pois várias racionalizações foram efetuadas, como a padronização do número de acesso e a implementação de rotinas de atendimento - sistema 0800 (fls. 79 e 80).

11. Com relação ao entendimento de que as funções constantes das alíneas a, b, c, g, j, k e l do anexo I do contrato 11.197 (respectivamente: atendimento a reclamações e sugestões; informações diversas sobre CEP; informações sobre produtos, tarifas e serviços; informações sobre a rede de atendimento e órgãos da contratante; Disque SEDEX, Telegrama Fonado e Serviços de Venda) enquandram-se na condição de atividades-fim da entidade, os responsáveis argumentam:

a) o serviço de atendimento a reclamações e sugestões “corresponde essencialmente a ouvir e registrar, atividade material e acessória, que corresponde a transcrever a demanda do cliente para, de modo ordenado e otimizado, ser, em seguida, encaminhado aos responsáveis pelas áreas pertinentes, ou seja, áreas técnicas da ECT, para, ato contínuo, processá-las e resolver as demandas apresentadas, para após, devolvê-las ao call center que irá repassá-las ao demandante”. Cumpre registrar que cabe exclusivamente ao pessoal da ECT o acompanhamento e a análise das manifestações do usuário, bem como o processamento e o encaminhamento das soluções pertinentes (fls. 81 e 82);

b) nos serviços de informações sobre CEP, sobre produtos, tarifas e serviços e sobre a rede de atendimento e órgãos da contratante cabe aos atendentes do call center ouvir a demanda apresentada pelo usuário e buscar na base de dados, desenvolvida, atualizada e mantida pelos Correios (contratante), as informações e repassá-las ao demandante (fl. 82) e

c) no que concerne aos serviços Disque Sedex, Telegrama Fonado e Vendas à Distância, registram que apesar de não estarem “suficientemente claras as descrições apostas no anexo I do contrato, as operações praticadas pela contratada são idênticas às dos itens anteriores, ou seja, cabe à contratada apenas ouvir e registrar a demanda do cliente e repassá-la às áreas técnicas da ECT para o devido processamento da solicitação captada”. Inclusive, nas operações de Vendas à Distância e de Disque Sedex, os atendentes do call center não detêm estoque de produtos, não preparam expedição, não emitem nota fiscal ou realizam qualquer operação além de ouvir e registrar o pedido do usuário. A situação é semelhante no caso dos telegramas fonados: os atendentes recebem as ligações e registram a solicitação do cliente, ou seja, transcrevem sua mensagem do meio voz para modelo de formulário eletrônico, repassando-a à ECT para sua recepção, transmissão e entrega (fls. 82 e 83).

12. Os responsáveis chamam atenção para a complexidade e a especificidade dos serviços contratados, tendo em vista que a partir da leitura da cláusula terceira do contrato celebrado com o Consórcio Contax-Teletrim, que trata das obrigações da contratada, infere-se que a prestação dos serviços inclui a infra-estrutura, instalações físicas e telefônicas, rede interna e circuitos para interligação com a rede de dados da ECT; equipamentos, pessoal, mobiliário, recursos para a operação; desenvolvimento de aplicativos (softwares) necessários; treinamento do pessoal alocado para a realização dos serviços; responsabilização pelo desenvolvimento, manutenção, testes, homologação e garantias da qualidade dos sistemas aplicativos que integram a solução da central; instalação e funcionamento de solução de sistemas que permita a gerência e auditoria dos níveis de desempenho e qualidade dos serviços contratados e entrega dos programas fontes dos sistemas de atendimento desenvolvidos para a Central, ao término do contrato (fls. 83 e 84).

13. Destacam que “o objeto contratado é um todo e que para cumprir a sua finalidade não pode ser entendido em suas partes componentes, que isoladamente não atingem o objetivo da contratação”. Relativamente à precificação dos serviços, lembram que “o todo indivisível contratado é avaliado na sua performance de qualidade em indicadores finais de desempenho e a contrapartida de remuneração é feita por atendimento realizado naqueles níveis de qualidade”. Esclarecem que não importa o número de atendentes envolvido ou mesmo se o fornecedor oferece solução alternativa que dispensa o emprego de mão-de-obra, já que o elemento central da contratação é o atendimento dentro de determinado grau de performance (fls. 84 e 85).

14. Afirmam, ainda, que “não há previsão no quadro de carreiras e cargos da ECT dos cargos de ‘operador de telemarketing’, ‘operador de central de atendimento telefônico’ ou outra denominação específica semelhante”. Os cargos de Atendente Comercial e Operador de Telecomunicações, segundo dizem, não absorvem as atribuições previstas para os atendentes de call center, pois o primeiro refere-se a atendimento presencial em agências, sem qualquer previsão de atendimento à distância, e o segundo envolve atribuições de operação de equipamentos de comunicação telegráfica ou telemática, ou seja, os operadores de telecomunicações são responsáveis pelo trânsito de mensagens depois de recebidas pela ECT, não importa se provenientes dos balcões das agências, da Internet, do CAC ou de qualquer outro meio. Defendem que o único cargo constante do Quadro de Carreiras e Cargos dos Correios a guardar, de certo modo, alguma relação com as atividades de atendimento de um call center é o de telefonista, cargo isolado da carreira administrativa. Sobre essa função, informam que existem apenas quarenta telefonistas no quadro de pessoal da ECT, “sendo que a última contratação desse gênero deu-se há mais de cinco anos, estando esse cargo estabilizado no seu atual efetivo ao longo dos anos” (fls. 85 e 86).

15. Os Srs. Hassan Gebrim e Roberval Borges Correa mencionam que nos itens 3.13, 3.15, 3.15.1 e 3.15.2 do Contrato 11.197 resta clara a incumbência do Consórcio Contax-Teletrim de gerir e supervisionar os recursos humanos utilizados nas operações do call center. Asseveram que os itens 3.15 e 3.16 do referido instrumento contratual definem como responsabilidade da contratada o treinamento dos agentes de atendimento, não permitindo qualquer confusão com a previsão contida no art. 4º, inciso III, do Decreto 83.726/79 e no art. 2º, § 1º, alínea c, da Lei 6.538/78, que tratam da formação e treinamento de pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições como objeto social da ECT. Comentam o conteúdo do item 4.3 do contrato que fixa como competência dos Correios a fiscalização da execução dos serviços que constituem o objeto do contrato (para esse fim, existe a previsão de reserva de local no ambiente operacional da contratada) e não a fiscalização dos empregados contratados do consórcio (fls. 86 e 87).

16. Para caracterizar a ausência de pessoalidade na relação dos atendentes do call center com a ECT, esclarecem que no instrumento contratual não há exigência de que os agentes da contratada executem os atendimentos objeto do contrato de modo exclusivo ou de que sejam sempre os mesmos agentes a realizar os atendimentos (fls. 87 e 88).

17. Ressaltam que tem se constituído prática regular em todas as administrações dos Correios a utilização do concurso público como única forma de admissão de novos empregados. Assim, no período de janeiro de 2000 a janeiro de 2002, foram realizados mais de setenta concursos para diversos cargos do quadro de carreiras da ECT, inclusive para os cargos de Atendente Comercial (vinte concursos) e Operador de Telecomunicações (dois concursos). Em consequência disso, foram admitidos 1.327 atendentes comerciais e 118 novos operadores de telecomunicações. Consideram, desse modo, que tais dados demonstram a submissão dos gestores da empresa ao princípio constante do art. 37, inciso II, da CF de 1988 (fls. 88 e 89).

18. Observam que a contratação dos serviços de call center ocorreu mediante regular procedimento administrativo interno, submetida não só à avaliação técnica, mas também à análise jurídica da legalidade dos atos, visto que o Departamento Jurídico declarou não haver óbice à assinatura do contrato em comento. Assim, alegam, com base em doutrina e em manifestações deste Tribunal, ser “inaceitável a responsabilização de qualquer administrador, sob matéria que trata exclusivamente dos aspectos de sua legalidade, caso tenha decidido a concretização de um ato administrativo com amparo em parecer jurídico interno” (fls. 89 e 90).

19. Por fim, explicam que foram duas as ações propostas pelo Ministério Público do Trabalho para a suspensão do contrato de prestação de serviços celebrado com o Consórcio Contax-Teletrim. A primeira delas, Ação Cautelar Inominada - Processo 16.000625/02, visa suspender o dito contrato e a segunda, Ação Civil Pública - Processo 16.000713/02, objetiva proibir a contratação de mão-de-obra de atividade-fim dos Correios por meio do citado consórcio e, por conseguinte, que seja declarada ilícita a terceirização realizada, anulando-se o contrato, com pagamento de multa. Após serem proferidas sentenças no sentido de que fossem suspensos os efeitos do contrato de prestação de serviços (Ação Cautelar Inominada) e de que fosse declarada a ilicitude da terceirização, de que fosse declarado nulo o contrato e de que o serviço de atendimento a clientes seja prestado por empregados regulares da ECT (Ação Civil Pública), foram interpostos Embargos de Declaração, Recursos Ordinários e, no caso da Ação Cautelar, Agravo de Instrumento. Os processos aguardam julgamento do Tribunal Regional do Trabalho - 10ª Região (fls. 90 e 91).

Da Análise

20. Antes do exame propriamente dito, faz-se necessária uma breve reflexão acerca das definitivas modificações implementadas na sociedade nos últimos cem anos. Fábio Giusto Morolli, autor do texto “A Evolução do Direito Público e a Parceria com a Iniciativa Privada - Transferência de Serviços Públicos de Natureza Social”, publicado na seção Doutrina/Parecer - 322/50/ABR/1998 do Informativo de Licitações e Contratos, ensina:

“Este século, propriamente alcunhado de século curto, vem albergando profundas e significativas mudanças para a humanidade, marcadas pelo radicalismo e velocidade, num lapso temporal, entre elas, cuja brevidade é ímpar, transformando conceitos com a celeridade típica da era das comunicações.”

21. No mesmo sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em “O Estado e o futuro: prospectiva sobre aspectos da instituição estatal. A reengenharia do Estado Brasileiro”, RT, 1995, p. 31, discorre:

“O Estado, como atual organização política hegemônica da sociedade, como qualquer outra organização, depende da eficiência com que resolve os problemas a seu cargo. Ainda que contem com a inércia social a seu favor, são vulneráveis, principalmente ao tempo, que é cada vez mais curto na era em que as comunicações se propagam instantaneamente a qualquer ponto da Terra, como uma onda indivisível que transforma conceitos, destrói mitos, arruina ideologias e abala antigas certezas.”

22. Nesse contexto, em que se discute o papel do Estado em face das novas exigências da comunidade, a Presidência da ECT, visando definir modelo para conquistar a fidelidade e a manutenção do cliente a partir da satisfação de suas necessidades, constituiu grupo de trabalho, por meio da Portaria/PR - 172/2000, com o propósito de elaborar um anteprojeto contendo os serviços, o dimensionamento, as funcionalidades, a qualidade de atendimento e as características operacionais de um call center, com a opção de recebimento de demandas por telefone e pela internet, e, ainda, a possibilidade de contratação dos serviços em regime de terceirização.

23. A partir do resultado desse trabalho, a ECT, após processo licitatório regular, celebrou contrato com o Consórcio Contax-Teletrim, com vistas à prestação de serviços técnicos e operacionais de atendimento de call center, em âmbito nacional, nas formas eletrônica e humana, abrangendo todos os recursos necessários à sua implantação e operação, incluindo local, infra-estrutura, equipamentos, instalações e recursos humanos, bem como o desenvolvimento de aplicativos e roteiros (scripts). A contratada mantém três centros de atendimento: em Brasília, em Nova Lima (Minas Gerais) e em São Bernardo do Campo (São Paulo).

24. Com base nas informações constantes do relatório do referido grupo de trabalho (doc. 2, fls. 39 a 173, vol. 1), nas cláusulas primeira e terceira e no anexo 2 do Contrato 11.197, que tratam do objeto, das obrigações da contratada e da remuneração dos serviços, respectivamente, parece evidente que a contratação refere-se à prestação de serviços de call center, em que a parcela “recursos humanos” constitui-se apenas parte do todo, como também o fornecimento de instalações, de mobiliários especiais, de infra-estrutura de comunicação, de sistemas computadorizados específicos e de infra-estrutura de operação 24 horas. Para ratificar esse entendimento, vale registrar a diversidade dos problemas dos serviços de atendimento disponibilizados pelos Correios anteriormente à implantação da CAC, descritos na Comunicação/DICOM-016/2002 (doc. 7, fls. 284 a 296, vol. 1). Entre as limitações citadas encontram-se a inadequação das instalações físicas, a inexistência de comunicação estruturada (voz, dados, serviço de rede e segurança), processos de atendimento não racionalizados ou otimizados (inexistência de scripts e de helps, de treinamento e reciclagem especializados, de aplicativos eficientes, etc.), ausência de controle de desempenho operacional (taxa de abandono, tempos médios de atendimento e de espera, etc.), além de recursos humanos e de gestão despadronizados e caros. Verifica-se, assim, que a mera utilização de mão-de-obra experiente e bem treinada não seria suficiente para garantir o objetivo almejado pelos Correios: oferecer atendimento de alto nível, tanto por meio de call center quanto pela Internet, em âmbito nacional, durante 24 horas por dia, 7 dias por semana, a seus clientes.

25. Acerca da visão de serviço público, Paulo Giusti Morolli, no artigo citado no parágrafo 19, disserta:

“Por certo, a realidade exige um panorama em que se veja longe e com poucas fronteiras uma gama ampla de formas de parceria entre o estatal e o privado, com o fito de tornar efetivamente público, na real acepção da palavra, os serviços que, prestados com eficiência, economicidade e qualidade, através do acesso e aplicação do conhecimento, atendam com presteza ao interesse público.

E público, na definição do dicionário, é: ‘do, ou relativo, ou pertencente ou destinado ao povo, à coletividade’. A finalidade do serviço público é, portanto, atender ao povo, à coletividade, e isso exige que a ela seja dada vera atenção, ao contrário de simular, pela ineficácia e descaso da prestação, um direito do cidadão e um dever do Estado.

O desígnio, que é servir a coletividade, só será alcançado quando o povo estiver usufruindo efetivamente de um serviço que deveria lhe ser posto à disposição de forma adequada e conveniente.

A forma é o minus se alcançado o fim. E para isso o Estado deve se utilizar de todos os meios, obviamente lícitos, para atingir esse objetivo. O objetivo que é público.

(...)

É óbvio que as terceirizações devem atender às condicionantes de moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade, competitividade, sem descaracterizar a universalidade e com atenção à economicidade e às vantagens, não necessariamente só as financeiras, mas, sobretudo, as técnicas, buscando a eficiência e a qualidade, tudo voltado ao atendimento do interesse público.”

26. Ora, por expressa determinação constitucional, compete à União “manter o serviço postal”, conforme disciplinado no art. 21, inciso X, da Magna Carta. Por meio da Lei 6.538/78, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, empresa pública vinculada ao Ministério das Comunicações, tornou-se titular de serviço público, vez que a exploração de serviços postais e de telegrama lhe foi outorgada.

27. O § 1º do art. 2º da referida lei define o objeto da empresa, qual seja:

“Art. 2º (...)

§ 1º - Compreende-se no objeto da empresa exploradora dos serviços:

a) planejar, implantar e explorar o serviço postal e o serviço de telegrama;

b) explorar atividades correlatas;

c) promover a formação e o treinamento de pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições;

d) exercer outras atividades afins, autorizadas pelo Ministro das Comunicações.”

28. As audiências que provocaram esta instrução referem-se à suposição de que alguns serviços contratados junto ao Consórcio Contax-Teletrim constituem-se atividades-fim da ECT, ou seja, incluem-se nas atividades-objeto da empresa previstas nas alíneas “a” e “b” do § 1º do art. 2º da Lei 6.538/78, ao arrepio da exigência constitucional de realização de prévio concurso público e em afronta ao que estabelece o art. 1º do Decreto 2.271/97, cujas diretrizes foram estendidas às empresas públicas e às sociedades de economia mista pelo TCU (Acórdão 508/2000 - Primeira Câmara e Decisão 1.471/2002 - Plenário). Transcreve-se, em seguida, o citado dispositivo:

“Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.”

29. Em análise anterior, foram considerados como integrantes das atividades-fim dos Correios os serviços contratados de call center referentes a: atendimento a reclamações e sugestões; informações diversas sobre CEP; informações sobre produtos, tarifas e serviços; informações sobre a rede de atendimento e órgãos da contratante; Disque Sedex; Telegrama Fonado e Serviços de Venda.

30. A Lei 6.538/78 define, em seus artigos 7º, 8º, 25 e 47, serviço postal, atividades a ele correlatas, serviço de telegrama e telegrama, respectivamente. Assim:

“Art. 7º - Constitui serviço postal o recebimento, expedição, transporte e entrega de objetos de correspondência, valores e encomendas, conforme definido em regulamento.

Art. 8º - São atividades correlatas ao serviço postal:

I - venda de selos, peças filatélicas, cupões-resposta internacionais, impressos e papéis para correspondência;

II - venda de publicações divulgando regulamentos, normas, tarifas, listas de código de endereçamento e outros assuntos referentes ao serviço postal;

III - exploração de publicidade comercial em objetos de correspondência.

Parágrafo único. A inserção de propaganda e a comercialização de publicidade nos formulários de uso no serviço postal, bem como nas listas de código de endereçamento postal, é privativa da empresa exploradora do serviço postal.

(...)

Art. 25 - constitui serviço de telegrama o recebimento, transmissão e entrega de mensagens escritas, conforme definido em regulamento.

(...)

Art. 47 - Para os efeitos desta Lei, são adotadas as seguintes definições:

(...)

Telegrama - mensagem transmitida por sinalização elétrica ou radioelétrica, ou qualquer outra forma equivalente, a ser convertida em comunicação escrita, para entrega ao destinatário.”

31. Em face das disposições legais transcritas, verifica-se que apenas o Disque Sedex, o serviço de Telegrama Fonado e os Serviços de Venda à Distância poderiam ser confundidos, em um primeiro momento, com as atribuições essenciais da ECT, vez que o Disque Sedex poderia ser considerado etapa do “recebimento de encomendas”, o serviço de Telegrama Fonado poderia ser interpretado como “recebimento” de mensagens” e, por fim, o atendimento de vendas à distância poderia ser classificado como atividade correlata ao serviço postal, por tratar-se de comercialização de selos e outros produtos filatélicos. As descrições dos referidos serviços, constantes do anexo I do Contrato 11.197 (doc. 5, fls. 267 e 268, vol. 1), não mostram-se suficientemente esclarecedoras, no entanto os responsáveis, em suas razões de justificativa, detalharam as atividades, dirimindo, de maneira inequívoca, possíveis dúvidas sobre a matéria, vez que:

a) o Disque Sedex consiste no atendimento a clientes, por meio de ligação telefônica, que desejam enviar encomendas via Sedex utilizando a facilidade da coleta do objeto em seus domicílios. O trabalho do profissional de call center resume-se, basicamente, a ouvir e a registrar a demanda, transferindo-a à área técnica da ECT pertinente para o processamento e execução da solicitação captada. Cumpre ressaltar que os Correios já disponibilizaram em sua página na Internet o e-Sedex, por meio do qual empresas podem requerer a coleta de encomendas na própria organização ou em qualquer outro lugar que o usuário determinar. Observa-se, portanto, que o serviço desempenhado pelo atendente da CAC equivale na íntegra ao registro do pedido realizado pela Internet, não restando configurado, obviamente o recebimento do objeto;

b) o Telegrama Fonado, por sua vez, presta-se ao atendimento a usuários que desejam transmitir oralmente, via telefone, mensagens a serem entregues na forma de telegrama. Cabe ao atendente da CAC, portanto, colher os dados do remetente e do destinatário, ouvir a mensagem, registrá-la por escrito em modelo de formulário eletrônico e, finalmente, repassar o texto aos Correios para recebimento, transmissão e entrega, nos termos do art. 25 da Lei 6.538/78. O site da ECT já disponibiliza a operação “Telegrama via Internet”, por meio da qual o usuário fornece as mesmas informações, digita sua mensagem, insere o item em sua “cesta” e escolhe a opção de cartão para concluir o serviço. Após a confirmação da operação, o texto é encaminhado à área específica dos Correios, como no caso do Telegrama Fonado;

c) o serviço de Vendas à Distância corresponde à venda de selos e outros produtos filatélicos ou de terceiros para clientes do Brasil ou do exterior, em que a transação é solicitada por telefone. Tal operação também está disponível na página dos Correios na Internet. A função do atendente de call center restringe-se a ouvir o pedido, anotá-lo e repassá-lo à ECT para o processamento da demanda. Pela Internet o processo é basicamente o mesmo: o cliente seleciona os produtos que pretende comprar, guardando-os em sua “cesta” e, por fim, escolhe a opção de cartão para efetuar a compra desejada. Importante salientar que a CAC “não mantém sob sua custódia estoque de produtos, não prepara expedição, não emite nota fiscal ou realiza qualquer outra operação diferentemente da de ouvir e registrar o pedido do cliente”. Assim, tanto o call center quanto a Internet funcionam como meros agentes registradores do pedido. A operação de venda propriamente dita, ou seja, a entrega do produto mediante a devida remuneração, é realizada exclusivamente pelos Correios, em obediência ao disposto no art. 2º, § 1º, alínea “b” e no art. 8º, inciso I, da Lei 6.538/78.

32. Com relação ao entendimento de que a atividade de atendimento, permitindo ao usuário obter informações, reclamar e adquirir serviços, representa atividade finalística de qualquer empresa prestadora de serviços, crê-se que tal afirmação é por demais abrangente. Considera-se mais prudente proceder-se à avaliação particular de cada situação. Por certo, no caso do INSS, citado na instrução incial (fls. 50 e 51), o atendimento à população deve ser prestado por servidor da própria entidade, vez que as informações devidas referem-se à legislação pertinente (previdenciária, trabalhista, tributária, etc), a procedimentos administrativos específicos, a cálculos efetuados com base em normativos próprios, etc., exigindo dos atendentes conhecimento técnico sólido sobre a matéria demandada, pois a maior parte das demandas são resolvidas no próprio guichê. O atendimento no caso da ECT é totalmente diverso, os atendentes não precisam de conhecimento profundo sobre a instituição ou sobre os normativos e legislação aplicáveis. O serviço é totalmente operacional, envolvendo habilidades de tratamento interpessoal, de operação de telefones, fax, e-mail, Internet, de busca nos sistemas disponibilizados pela ECT dos quais constam algumas das informações demandadas, de marketing por telefone, etc.

33. A partir da descrição dos macropocessos da Ouvidoria (doc. 3, fls. 197 e 198, vol. 1), constata-se que a resposta a informações e reclamações só é fornecida de imediato quando a solução estiver disponível por meio de consultas a scripts ou bancos de dados fornecidos pela ECT. Sempre que as demandas dependerem de tratamento, serão encaminhadas aos responsáveis pelas áreas pertinentes dos Correios com vistas à deliberação acerca da questão e, então, devolvidas à CAC, a quem cabe o encaminhamento da resposta pelo meio que o cliente desejar (telefone, e-mail, carta, telegrama, ofício, fax, etc.). No caso de solicitação de informações sobre CEP ou sobre produtos, tarifas e serviços, consulta rápida aos sistemas disponibilizados pela ECT mostra-se suficiente para esclarecer a dúvida formulada. Não é demais comentar que são oferecidos ao público na página da entidade na Internet a “Consulta ao CEP”, informações sobre “Preços e Tarifas” e sobre “Produtos e Serviços”.

34. No voto que embasou a Decisão 25/2000 - Plenário, o Ministro Relator Benjamin Zymler defendeu:

“12. O TCU mostra-se alinhado a esta tendência, já tendo admitido, inclusive, a contratação de pessoal para a realização de atividades compatíveis com as atribuições de cargos previstas no plano de cargos e salários do órgão ou entidade jurisdicionado, ao dar provimento a recurso interposto pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - INFRAERO (Decisão nº 885/97 - Relator Min. Carlos Átila Álvares de Silva; Ata nº 53/97 - Plenário), em vista do caráter especializado de que se revestiam as atividades de operador de PABX e telefonista.

13. Entendo que a flexibilização dispensada no precedente citado é bastante salutar e vai ao encontro das diretrizes que norteiam a moderna Administração Pública e dos pilares jurídicos estatuídos nos §§ 1º e 2º do Decreto nº 2.271/97. Não obstante, devo asseverar que o elastecimento na contratação de execução indireta de serviços na Administração Pública deve circunscrever-se a atividades de caráter inequivocamente ancilar. Ressalte-se que atividades dessa natureza exteriorizam-se através de atos materiais, meramente executórios, e não por atos administrativos stricto sensu.”

35. A Central de Atendimento aos Clientes dos Correios, tal como a página da ECT na Internet, é mero canal de acesso colocado à disposição do cliente, mais uma facilidade ofertada pela empresa para garantir a satisfação plena dos usuários e para intensificar as vendas dos seus produtos. O call center constitui-se ferramenta inequivocamente operacional. Suas atividades são acessórias, auxiliares, e não podem ser confundidas com o objeto social dos Correios.

36. Wilson Alves Polônio, em “Terceirização: aspectos legais, trabalhistas e tributários”, Editora Atlas, 2000, p. 97-98, ensina:

“O objetivo de um processo de terceirização é a liberação da empresa da realização de atividades consideradas acessórias (ou atividades meios), permitindo que a administração concentre suas energias e criatividades nas atividades essências. Como resultado desse processo alcança-se maior eficiência com produtos de melhor qualidade.”

37. Outro questionamento suscitado refere-se à existência de empregados ocupantes de cargos constantes do Plano de Carreiras, Cargos e Salários da ECT - PCCS, cujas atribuições abrangeriam funções executadas pela CAC. Sobre o assunto, o § 2º do art. 1º do já mencionado Decreto 2.271/97 dispõe:

“Art. 1º ...

(...)

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.”

38. O comando legal é bem claro: as atividades inerentes aos cargos integrantes dos planos de carreiras de órgãos ou entidades não podem ser terceirizadas, quer se tratem de atividades-meio ou atividades-fim, a menos que aqueles cargos sejam extintos.

39. No caso dos Correios, as atribuições dos cargos de “Atendente Comercial”, “Operador de Telecomunicações” e “Telefonista”, arrolados no seu PCCS, parecem, em princípio, guardar semelhança com atividades desenvolvidas pelos atendentes do call center. Identificados os cargos envolvidos, passa-se à análise de suas funções intrínsecas em confronto com os serviços realizados pela CAC.

40. Ao “Atendente Comercial” cabe “executar a venda de produtos e serviços postais e outros comercializados pela Empresa; o recebimento, a conferência, a separação, a expedição e a distribuição de malas/objetos postais e exercer as atividades administrativas em agências”. Uma de suas atribuições básicas consiste em “atender os clientes, prestando informações sobre os produtos e serviços oferecidos pela Empresa”.

41. Em um primeiro momento, parece irrefutável que, à luz do disposto no Decreto 2.271/97, os atendentes de call center estão executando atividades pertinentes ao cargo de “Atendente Comercial”, contudo, de acordo com os Srs. Hassan Gebrim e Roberval Borges Correa, o cargo refere-se “ao atendimento presencial em agências, como expressamente indicado no item 15 da descrição do cargo, ou seja: ‘guarnecer balcão e guichês filatélicos’. De outra forma não há qualquer previsão de atendimento à distância, em especial por telefone”. De fato, no conjunto das atribuições básicas do cargo não se menciona atendimento telefônico. Inclusive, no item 1.1.4 do Edital de Concurso Público 03/2002 da ECT, que trata dos desempenhos esperados do “Atendente Comercial I” na execução das tarefas inerentes ao cargo (fls. 297 a 305, vol. 1), não estão relacionados alguns dos requisitos obrigatórios para a contratação dos agentes de atendimento de call center, quais sejam: habilidade para realizar atendimento telefônico direcionado a clientes, conhecimentos de microinformática, conhecimento de Internet e uso de e-mail e noções básicas de marketing (doc. 5, fl. 278, vol. 1). Além disso, no anexo I do referido edital encontra-se a quantidade de vagas por localidade: uma vaga para cada lugarejo determinado, o que corrobora a informação dos responsáveis de que os atendentes comerciais são lotados em agências dos Correios em várias cidadezinhas do país, prestando serviços pessoalmente aos clientes.

42. O “Operador de Telecomunicações” deve “operar equipamentos e terminais de telecomunicação e fac-símile, para transmitir e receber mensagens nacionais ou em idioma estrangeiro”. Entre outras, suas atribuições básicas consistem em: “operar equipamentos próprios, acionando teclas e dispositivos que propiciam a comunicação, com propósito de receber e transmitir mensagens em idioma nacional e estrangeiro” e “atender usuários do sistema de comunicação telegráfica ou telemática, operando equipamentos ou auxiliando na sua operação, prestando informações pertinentes, visando orientá-los quanto aos procedimentos necessários à utilização do serviço”.

43. A descrição do cargo parece essencialmente técnica e em nada compatível com serviços de call center, pois suas atribuições envolvem operação de equipamentos de comunicação telegráfica ou telemática, responsáveis pelo tráfego telegráfico, que se constitui no trânsito de mensagens depois de recebidas pelos Correios, sejam provenientes das agências, da CAC ou da Internet, até sua entrega ao destinatário. Cumpre salientar que das atividades pertinentes ao cargo não constam atendimento telefônico direcionado a clientes, com vistas a captar reclamações e sugestões, a prestar informações relativas a CEP, rastreamento de objetos, achados e perdidos, produtos, serviços e tarifas ou rede de atendimento ou realização de vendas de produtos ou serviços.

44. Ao cargo de “Telefonista” cabe “operar mesa telefônica para atender ou realizar ligações interurbanas, internas e/ou externas, bem como prestar informações aos usuários”. Entre suas atribuições básicas estão: “atender a chamadas e efetuar ligações telefônicas internas e/ou externas, observando a sinalização de painel da mesa telefônica, a fim de estabelecer a comunicação desejada; controlar as ligações telefônicas interurbanas e internacionais, mantendo a relação atualizada dos aparelhos pelos quais podem ser efetuados esses tipos de ligações e anotando em formulário próprio os dados a ela relativos, para fins de controle; prestar informações aos usuários sobre o modo de utilizar o sistema telefônico e sobre a identificação dos ramais dos órgãos e de suas chefias, consultando relações, cadastros e/ou equipamentos apropriados;” etc.

45. Observa-se, a partir da leitura das atividades desenvolvidas, que a única semelhança entre o cargo de “Telefonista” e o serviço de atendente da CAC é o uso do telefone. As naturezas das atividades são completamente distintas, já que à telefonista cumpre exercer atividades de operação de PABX, informações sobre ramais dentro da empresa, controle de ligações interurbanas e internacionais, nunca prestar informações sobre CEP, achados e perdidos, produtos, serviços e tarifas, rastreamento de objetos, atender reclamações e sugestões relativos às várias áreas de atuação dos Correios, seja por telefone, seja pela Internet, ou desempenhar serviços de vendas.

46. No relatório do grupo de trabalho constituído para elaborar o projeto da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios, são assim descritos os recursos humanos envolvidos no Serviço de Atendimento ao Usuário - SAU - antecessor da CAC: “nas 99 posições de atendimento levantadas, foi apurado o envolvimento de 214 pessoas nos 24 SAU Regionais, com destaque para os cargos de Operador de Telecomunicações e Atendente Comercial, além de estagiários, adolescentes assistidos e portadores de necessidades especiais, sem qualquer treinamento” (doc. 2, fl. 49, vol. 1). Ainda no mesmo documento, o grupo denuncia:

“o pessoal dos Correios que atua nos serviços de atendimento ao cliente por telefone ou pela Internet, possui um perfil inadequado para essas atividades. Mesmo que a maior parte seja formada por pessoal próprio, especialmente nos serviços de venda (Fonado, Disque Sedex e Telemarketing), bem como em diversas posições de atendimento do SAU, essa equipe não está preparada para a atividade, em função da complexidade e volume elevados de produtos/serviços e da própria natureza das operações.

Os colaboradores que ali estão lotados, não foram selecionados segundo o perfil, habilidades e competências desejadas para essa tarefa, e sim por transferência de posição de trabalho, reabilitações profissionais, incapacidade de realização de outras tarefas, etc, resultando, quase sempre, em perda de produtividade e elevação dos custos de atendimento.”

47. As observações proferidas pelo grupo de trabalho apenas confirmam a conclusão de que as atribuições dos cargos de “Atendente Comercial”, “Operador de Telecomunicações” e “Telefonista” são diversas daquelas exigidas para atendimento em serviços de call center, já que para o desenvolvimento dessas atividades especializadas pressupõe-se o domínio das mídias: telefone, fax, internet, e-mail, chats, de forma integrada, bem como de sistemas de comunicação que incorporem o protocolo IP (Internet Protocol) para transmissão de voz, dados e imagens e de técnicas de marketing.

48. Marcelo Caetano, em “Princípios fundamentais do Direito Administrativo”, Ed. Forense, 1989, 2ª edição, p. 294-295, leciona:

“Tem-se empregado a delegação nos casos em que, exigindo o desempenho do serviço qualidades de devoção e interesse, se mostre difícil conseguir o seu funcionamento satisfatório com o emprego de agentes administrativos, recrutados, remunerados e sujeitos à disciplina nos termos habituais da Administração Pública.

Havendo entidade particular já experimentada no gênero de atividades em causa e que cultive as qualidades que façam falta no funcionamento do serviço, a pessoa jurídica onde este esteja integrado pode celebrar um contrato de prestação de serviços com essa entidade, para lhe entregar a gestão nas condições que forem estipuladas...”

49. Ainda sobre a matéria, na resposta à pergunta acerca dos pressupostos que devem estar reunidos para que se dê a terceirização no âmbito da Administração Pública, formulada na seção “Perguntas e Respostas” - 554/06/JAN/2002 do Informativo de Licitações e Contratos, o mesmo autor esclarece:

“Em vista do exposto, verifica-se que a terceirização poderá recair sobre a execução de atividades materiais acessórias às funções precípuas da Administração Pública. Isso significa dizer que certas atividades administrativas não admitem terceirização, quais sejam, aquelas atividades intrínsecas à própria finalidade da Administração e que representam o desenvolvimento de funções essenciais e próprias do Estado. Assim, entende-se ser vedada a terceirização quando esta prática envolver o repasse a terceiros de atividades que compreendam em seu desenvolvimento o exercício de poder de polícia, do planejamento e formulação de políticas públicas, de poder de decisão, bem como atividades que onerem o erário ou para cuja realização exista no âmbito administrativo terceirizante cargo ou função criado em lei, sob pena de restar manifesta burla ao concurso público.

O uso da terceirização deve ser minimizado e não o contrário, restringindo-se somente àqueles casos em que a atividade material acessória, a ser repassada a um terceiro, reclama por certa especialização em sua execução e que para tanto a Administração não dispõe, em seus quadros funcionais, de pessoas habilitadas.”

50. O inciso III do Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho, transcrito em seguida, traz mais exigências à licitude de processo de terceirização na Administração Pública.

“Enunciado - 331: ...

(...)

III - não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.012, de 20 de junho de 1983), de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados a atividades-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.”

51. Quanto à especialização dos serviços de call center, crê-se que não há controvérsia sobre o assunto quando leva-se em conta o entendimento esboçado no voto do Ministro Relator Carlos Átila Álvares da Silva, que emprestou fundamento à Decisão 885/97 - Plenário. Assim concluiu:

“Como a Súmula não especifica o grau ou nível de complexidade da especialização, julgo que a expressão ‘especializado’ deve ser entendida no sentido estrito, aplicando-se a toda atividade que se diferencie de outras pela especialidade das tarefas a ela inerentes - mesmo que sejam de fácil aprendizado. Nessa linha de raciocínio, discordo do entendimento de que as funções de operador de PABX, de telefonista ou de copeira não caracterizem ‘serviços especializados’. Podem não ser ‘serviços complexos’ ou ‘altamente qualificados’, porém, certamente são ‘especializados’, pois envolvem tarefas muito bem tipificadas, constituindo cada atividade um conjunto nitidamente distinto das demais.”

52. Firmado o entendimento de que os serviços da CAC são especializados, resta comentar a existência ou não da pessoalidade e da subordinação direta na contratação do Consórcio Contax-Teletrim.

53. Relativamente à pessoalidade, observa-se que não há qualquer alusão no Contrato 11.197 à quantidade desejada de atendentes, supervisores ou gerentes. Cabe esclarecer, inclusive, que a remuneração dos serviços é calculada unicamente a partir do número de operações de atendimento realizadas, abrangendo todos os serviços em andamento, nos termos da cláusula sexta e do anexo 2 do referido documento (doc. 5, fls. 250 a 252 e 269 a 275, vol. 1). A leitura dos itens 3.2, 3.12, 3.13 e 3.15 de sua cláusula terceira, expostas em seguida, permite compreender que a obrigação de contratação e alocação de pessoal é integralmente da contratada (doc. 5, fls. 244 e 246, vol. 1):

“3.2. utilizar infra-estrutura e instalações de sua exclusiva e total responsabilidade, incluindo instalações físicas, linhas telefônicas, rede interna, circuitos para interligação com a rede da CONTRATANTE, equipamentos, pessoal, mobiliário e recursos para a operação, incluindo o desenvolvimento dos aplicativos necessários, reservando ambiente exclusivo para os serviços da CONTRATANTE;

(...)

3.12. mobilizar pessoal e demais recursos necessários à execução dos serviços, objeto deste contrato, dentro dos prazos estabelecidos;

(...)

3.13. responder por quaisquer ônus, despesas, obrigações trabalhistas, previdenciárias, fiscais, de acidente de trabalho, bem como alimentação, transporte ou outro benefício de qualquer natureza, decorrentes da relação de emprego do pessoal que for designado para execução dos serviços contratados, que incidam ou venham a incidir na prestação dos serviços, objeto deste Contrato;

(...)

3.15. ministrar treinamento do pessoal alocado para realização dos serviços, procedendo à seleção técnica e profissional, observando os requisitos estabelecidos no Anexo 3 deste Contrato...”

54. Nos anexos 1 e 3 do instrumento contratual são descritos os serviços a serem executados pela CAC e dados sobre o perfil profissional exigido dos gerentes, supervisores e agentes de atendimento, bem como competências e habilidades básicas requeridas dos recursos humanos e ações de treinamento e reciclagem desejados (doc. 5, fls. 267, 268 e 276 a 280). As características fixadas pelos Correios são absolutamente razoáveis e pertinentes às funções a serem desempenhadas e nada têm de restritivas à seleção de profissionais interessados, o que poderia caracterizar favorecimento. Não há exigências quanto à exclusividade de atendimento por parte dos agentes, ou seja, nada impede que determinado atendente trabalhe, de forma compartilhada, na CAC e em outro serviço de atendimento prestado pelo consórcio a outro cliente. Além disso, os atendentes não precisam ser os mesmos, pode haver um rodízio a critério da empresa contratada, desde que os agentes envolvidos estejam preparados para a execução dos serviços.

55. Ainda no artigo mencionado no parágrafo 19 desta instrução, Fábio Giusto Morolli, disciplina:

“Outro argumento que se levanta contra a terceirização de serviços públicos é o de que essa prática importaria em desrespeito à exigência de concurso público.

Todavia a regra constitucional é dirigida ao provimento de cargo público e não à contratação de serviços. No primeiro, busca-se a relação individual, estruturada em carreira, com os apanágios de uma relação laboral, submetida, porém, a regime especial (estatutário); já no segundo caso, o que se quer é a contratação de uma atividade visando a um objeto específico, delimitado, e no caso do serviço público, devidamente regulamentado, com especificações e padrões de qualidade fixados, constantemente fiscalizados e, quando cabível, obtido mediante processo licitatório.”

56. Conforme se infere do texto anterior, no caso de prestação de serviços, deve o contratante, além de firmar especificações e padrões de qualidade, proceder à fiscalização dos serviços prestados, como determina a Lei 8.666/93 em seu art. 67. O item 4.3 da cláusula quarta do contrato celebrado com o consórcio Contax-Teletrim não deixa margem à dúvida, ao estabelecer como obrigação da contratante: “promover o acompanhamento e a fiscalização dos serviços, sob aspectos quantitativo e qualitativo, podendo sustar e recusar qualquer serviço que não esteja de acordo com as normas, especificações e técnicas usuais” (doc. 5, fl. 249, vol. 1). Os itens 3.13 e 3.15 do contrato, transcritos no parágrafo 51, deixam clara a incumbência da contratada de selecionar, gerir e supervisionar os recursos humanos colocados à serviço da CAC. Na cláusula décima oitava, itens 18.1 e 18.2, há a seguinte previsão (doc. 5, fls. 263 e 264, vol. 1):

“18.1. A CONTRATANTE reserva-se o direito de promover e/ou contratar, a qualquer tempo, auditoria sobre todos os itens, níveis e recursos da solução contratada, bem como promover e/ou contratar pesquisas de satisfação sobre os serviços executados, visando garantir os níveis de qualidade dos serviços.

18.2. Não obstante a CONTRATADA ser a única e exclusiva responsável pela execução de todos os serviços, a CONTRATANTE reserva-se o direito de, sem restringir a plenitude dessa responsabilidade, exercer a mais ampla e completa fiscalização sobre os serviços, diretamente ou por prepostos designados, conforme previsto neste contrato.”

57. Para o exercício desse controle, fixou-se, no item 3.11.1 do instrumento contratual, a exigência de disponibilização, por parte do Consórcio Contax-Teletrim, de sala exclusiva para uso dos funcionários autorizados da ECT em cada unidade da CAC (doc. 5, fl. 246, vol. 1).

58. Quanto à previsão contratual contida no item 4.6, que considera obrigação dos Correios “prover treinamento inicial, na fase de implantação da CAC, sobre assuntos afetos aos Correios, conforme dispõe o Anexo 3, para todos os Atendentes, Supervisores e Gerentes da CAC”, não há que confundi-la com a atividade compreendida no objeto da empresa, nos termos do art. 2º, § 1º, alínea c, da Lei 6.538/78, qual seja: “promover a formação e o treinamento do pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições”. O treinamento a ser ministrado ao pessoal do call center restringe-se a promover o conhecimento da organização e orientação sobre produtos e serviços dos Correios já existentes e a serem lançados (doc. 5, fl. 280, vol. 1). Não se trata de “curso de formação” de empregados da ECT com vistas a prepará-los para o desempenho das funções pertinentes a seus cargos. Os treinamentos relativos à preparação dos agentes da CAC para o exercício eficiente de suas atividades como recursos humanos de call center é encargo da empresa contratada, como reza o item 3.15 e anexo 3 do Contrato 11.197 (doc. 5, fls. 246 e 280, vol. 1).

59. Registra-se, ainda, que a ECT vem se submetendo à regular realização de concursos públicos para o provimento de cargos constantes do seu Plano de Carreiras, Cargos e Salários, inclusive para “Atendente Comercial I” e “Operador de Telecomunicações”, e que ampliou o número de postos de trabalho.

60. Por fim, cita-se trecho do artigo “A Gestão Fiscal Responsável e a Terceirização na Administração Pública”, de Leyla Bianca Correia Lima da Costa e Edite Mesquita Hupsel, publicado na seção Doutrina/Parecer/Comentários - 432/17/DEZ/2002:

“Portanto, para que a terceirização possa ser considerada legal, deverá o Administrador motivar suficientemente o seu ato, demonstrando que a terceirização pretendida reveste-se, efetivamente, de um contrato de prestação de serviço enquadrável nas previsões da Lei nº 8.666/93, sem subordinação e pessoalidade, uma vez que a Administração deseja realmente um serviço e não uma intermediação de mão-de-obra; deverá também deixar claro que não será terceirizada atividade-fim do órgão, ou entidade, e que a atividade a ser terceirizada não se insere entre as atividades próprias, típicas e fundamentais de Estado; deverá, igualmente, comprovar que a atividade a ser terceirizada não é inerente às categorias funcionais abrangidas por plano de cargos e salários do órgão ou entidade terceirizante.”

CONCLUSÃO

61. Compete ao TCU a análise dos atos de gestão dos administradores de recursos públicos quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade, nos termos dos arts. 70 e 71, caput, da Constituição Federal c/c arts. 1º, inciso II, e 41, caput, da Lei 8.443/92.

62. Entende-se que a contratação dos serviços da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios não afronta a exigência constitucional da realização de prévio concurso público, vez que não se constitui mera contratação de pessoal, mas de serviços de call center, e que a terceirização praticada é totalmente lícita, pois não foi terceirizada atividade-fim da entidade nem atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Carreiras, Cargos e Salários da ECT, bem como não estão presentes os elementos da subordinação e da pessoalidade.

PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO

62. Considerando que a contratação dos serviços da Central de Atendimento aos Clientes dos Correios não afronta a exigência constitucional da realização de concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da Magna Carta, pois constitui-se contrato de prestação de serviço enquadrável nas previsões da Lei 8.666/93, não mera intermediação de mão-de-obra e

considerando que a contratação indireta praticada pela ECT por meio do contrato firmado com o Consórcio Contax-Teletrim não se reveste de ilegalidade, pois não foi terceirizada atividade-fim da contratante nem atividades inerentes às categorias funcionais constantes do Plano de Carreiras, Cargos e Salários da ECT e não estão presentes os elementos de subordinação e de pessoalidade, obedecendo-se ao preceituado no art. 1º, caput e § 2º, do Decreto 2.271/97 e no item III do Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho,

submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal de Contas da União que conheça, com fulcro no art. 237, inciso III, do Regimento Interno/TCU, a presente representação para:

a) acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Hassan Gebrim e Roberval Borges Correa;

b) no mérito, julgá-la improcedente;

c) dar ciência ao interessado do teor da deliberação a ser proferida, bem como do relatório e voto que a fundamentarem e

d) arquivar o presente processo.”

O Secretário de Controle Externo manifesta sua anuência aos termos da instrução.

É o Relatório.

VOTO

Atendidos os requisitos previstos no Regimento Interno/TCU e na Resolução/TCU nº 136/2000, a presente representação merece ser conhecida.

Antes de apresentar minhas considerações sobre a questão, consigno que, embora a matéria sob exame esteja em discussão no âmbito do poder judiciário, de acordo com o princípio da independência das instâncias, pode este Tribunal prosseguir no julgamento do processo, tendo em vista, essencialmente, suas atribuições prescritas no texto constitucional.

Passando-se ao exame do mérito, vejo que assiste razão a Unidade Técnica. Os serviços de call center aqui mencionados não se destinam à contratação de empregados, mas, ao contrário, objetivam fornecer todo um aparelhamento que envolve componentes específicos, como instalações, mobiliários especiais e equipamentos, infra-estrutura de comunicação, sistemas computadorizados, etc, sendo a parcela relativa a recursos humanos apenas uma “parte do todo”.

Por outro lado, os serviços desempenhados pelos empregados da contratada são acessórios, não se confundindo com a atividade finalística da empresa contratante, nem com as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas no plano de carreira, cargos e salários.

Outrossim, no caso em tela, não restam configurados elementos que caracterizem a relação de vínculo empregatício desses empregados com a ECT, uma vez que inexistem a subordinação e a pessoalidade no trabalho prestado.

Com essas considerações, adoto, integralmente, pelos seus lídimos fundamentos, como razões de decidir, os argumentos apresentados na instrução supra, corroborada pelo Senhor Secretário de Controle Externo.

Ante o exposto, Voto no sentido de que esta Primeira Câmara adote o Acórdão que submeto à sua deliberação.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de agosto de 2003.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO

Relator

ACÓRDÃO 1863/2003 - Primeira Câmara - TCU.

1. Processo nº TC 004.320/2003-2 (c/ 01 volume)

2. Grupo I, Classe VI: Representação

3. Interessado: Tribunal Regional do Trabalho - 10ª Região

4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

5. Relator: Ministro Humberto Guimarães Souto

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade técnica: 1ª Secex

8. Advogados constituídos nos autos: José Ribeiro Braga - OAB/DF 8874 e Manoel de Jesus Siqueira Silva - OAB/DF nº 8873

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada por Juiz da 16ª Vara do Trabalho de Brasília - DF relativa a possível ilegalidade praticada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT na contratação indireta de pessoal, por intermédio do Consórcio Contax-Teletrim, para prestação de serviço de atendimento ao usuário (call center);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 1ª Câmara, em:

9.1. conhecer da presente Representação, uma vez atendidos os requisitos do art. 69, inciso VI, da Resolução TCU nº 136/2000 e do art. 237, inciso VI, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la improcedente;

9.2. acolher as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Hassan Gebrim e Roberval Borges Correia, respectivamente, ex-Presidente e ex-Diretor Comercial da ECT;

9.3. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam ao Juiz da 16ª Vara do Trabalho de Brasília, para conhecimento; e

9.4. arquivar os presentes autos.

10. Ata nº 29/2003 - Primeira Câmara

11. Data da Sessão: 19/8/2003 - Ordinária

12. Especificação do quorum:

12.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (Presidente), Humberto Guimarães Souto (Relator) e Walton Alencar Rodrigues.

12.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

MARCOS VINICIOS VILAÇA

Presidente

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO

Ministro-Relator

Fui presente

PAULO SOARES BUGARIN

Subprocurador-Geral

................
................

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