Cidadão | Portal TCU
GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC 011.188/2007-0
Natureza: Pedidos de Reexame.
Unidade: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur.
Recorrentes: Geraldo Lima Bentes (CPF 079.333.124-20), Eduardo Sanovicz (CPF 021.830.838-83), Jeanine Pires (CPF 785.711.209-78) e Embratur (CNPJ 33.741.794/ 0001-01).
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: PEDIDOS DE REEXAME. MULTAS E RESSARCIMENTO DE DESPESAS INDEVIDAS COM DIÁRIAS E PASSAGENS AÉREAS. PROCEDÊNCIA PARCIAL DAS RAZÕES RECURSAIS. APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO ART. 281 DO RI/TCU EM RELAÇÃO A UM DOS RESPONSÁVEIS. INSUBSISTÊNCIA DA MULTA APLICADA A TRÊS DOS RESPONSÁVEIS. DIMINUIÇÃO DO VALOR DA MULTA EM RELAÇÃO A UM DOS RECORRENTES. MANUTENÇÃO DA DETERMINAÇÃO PARA RESSARCIMENTO DAS DESPESAS INDEVIDAS, COM AJUSTE DE REDAÇÃO, EM RAZÃO DO ACOLHIMENTO DA REGULARIDADE DE UMA DAS DESPESAS REALIZADA.
RELATÓRIO
Geraldo Lima Bentes (anexo 5), Eduardo Sanovicz (anexo 6), Jeanine Pires (anexo 7) e o Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur (anexo 8) interpuseram pedidos de reexame contra o acórdão 2.789/2009 – Plenário (fls. 297/299 do volume 1), proferido por esta Corte ao apreciar relatório de auditoria decorrente de representação do procurador-geral do Ministério Público junto ao TCU acerca de despesas indevidas com diárias e passagens aéreas realizadas pelo aludido Instituto.
2. Por intermédio da deliberação atacada, este Tribunal, entre outras deliberações, aplicou aos servidores recorrentes multas no valor individual de R$ 3.000,00 e determinou ao Embratur:
a) desconto do valor das penalidades aplicadas da remuneração dos recorrentes;
b) reavaliação, ante a Portaria MPOG 98/2003, dos critérios de concessão de passagem aérea na classe executiva a ocupantes de DAS-4 e DAS-5, com a oferta, sempre que possível, de tarifa promocional em classe econômica (item 9.6.1 do acórdão);
c) observância do inciso I do art. 27 do Decreto 71.733/1973 na concessão de passagens aéreas a servidores (item 9.6.2 do acórdão);
d) abstenção de concessão de diárias e passagens aéreas a servidores para “participação em reuniões de Conselho Fiscal e Conselho de Administração de outras sociedades anônimas do qual façam parte, por falta de amparo legal, e com base no art. 162, § 3º, da Lei 6.404/76, com redação dada pela Lei 9.457/97, que impõe esse ônus à sociedade a que pertence o respectivo conselho” (item 9.6.3 do acórdão);
e) providências para ressarcimento de diárias e passagens aéreas concedidas a servidores para participação em reuniões de Conselho Fiscal e de Conselho de Administração de outras sociedades anônimas (item 9.6.4 do acórdão);
f) abstenção de concessão de diárias e passagens aéreas a servidores para participação em eventos não correlacionados com atividades do Embratur ou com atividades dos beneficiários (item 9.6.5 do acórdão);
g) providências para ressarcimento de diárias e passagens aéreas concedidas a servidores para participação em eventos não correlacionados com atividades do Instituto ou dos beneficiários (item 9.6.6 do acórdão);
h) concessão de diárias e passagens aéreas a servidores para acompanhar montagem e coordenação de estandes em feiras internacionais no exterior em situações de absoluta necessidade, relevância e interesse público, uma vez que tal tarefa pode ser realizada pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT (item 9.6.7 do acórdão).
3. Após fazer breve histórico do processo e opinar pelo conhecimento dos apelos, a Secretaria de Recursos expôs e discutiu os argumentos dos recorrentes nos seguintes termos (fls. 61/73 do anexo 8):
“[...] Exame recursal
Sr. Geraldo Lima Bentes (anexo 5)
5. O recorrente alega que o art. 117 da Lei 8.112/90, ao permitir a participação de servidor público nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades que a União detenha participação no capital social, revela ser essa participação do interesse da própria União. Em sendo assim, continua, a participação dos servidores nos conselhos é do interesse da própria União e não da empresa em cujos conselhos atuem.
6. Defende que o pagamento das despesas de locomoção pelas empresas decorre do § 3º do art. 162 da Lei 6.404/76, que se dirige a todas as sociedades anônimas em geral. Alega que se tratava de viagens a serviço e, por isso, o pagamento pela Embratur seria legal. Em seguida, faz digressão sobre a intervenção do Estado na economia para voltar a defender ser do interesse da União a participação dos servidores nos conselhos para vigiar o patrimônio federal ali investido.
7. Diz que as dúvidas sobre esse entendimento decorrem da ausência de norma legal específica, requerendo que se considere a razoabilidade da interpretação defendida, considerando a boa-fé dos envolvidos que autorizaram ou receberam passagens aéreas e diárias, acreditando ser correta a aplicação do art. 51 da Lei 8.112/90, em razão da antiga redação do inciso X do art. 117 da referida Lei.
8. Defende, ainda, que, segundo o art. 162, § 3º, da Lei 6.404/76 a expressão reembolso pressupõe a existência de um desembolso anterior originado de fonte diversa do órgão deliberativo requisitante.
9. Alega que sua condenação atenta contra o princípio da razoabilidade, pois pelo princípio de segregação de funções, se o agente não tinha competência para a prática do ato, ou dele não tenha participado, não deveria ser responsabilizado. Diz que o princípio da segregação de funções não se pode prestar para imputar responsabilidade ao gestor que centralize atividades que seriam da competência de outros agentes, isentando de responsabilidade o agente de hierarquia superior que respeite a segregação. Argui que se tivesse que analisar os documentos antes de aprová-los tornar-se-ia desnecessária toda a estrutura organizacional da AP.
10. Traz a definição de eficiência, ensinada pelo Mestre do Direito Administrativo Hely Lopes Meirelles para, em seguida, alegar sua boa-fé e a inexistência de dano ao erário, dizendo que caso haja irregularidades, elas seriam meramente formais. Continua, dizendo que são necessárias as recomendações para a melhoria na contratação e execução das avenças na Embratur, mas não há razão para que se lhe impute multa. Faz comentários sobre o CTN e sobre a responsabilidade subjetiva do agente público.
11. Transcreve trecho de um acórdão do TCU, que não identifica, para alegar que se entende por ato contrário à Lei aqueles cujo risco inerentes à sua adoção são levianos e inconsequentes.
12. Defende, citando o sempre lembrado Celso Antonio, que a Administração não deve ser volúvel e errática em suas opiniões, não se lhe podendo consignar o atributo da leviandade e que a atuação eficiente não é uma questão de conveniência e oportunidade administrativa, mas de imposição constitucional ao administrador público, de modo que, ante diversas possibilidades, deve o administrador escolher a mais eficiente.
13. Ao fim, tece considerações sobre sua vida profissional, para dizer que decisões do TCU têm se manifestado para advertir, sobre os fatos presentes, para que eles não se repitam.
14. Pede que sua defesa seja acatada para que seja reconsiderado o mérito, afastando a multa ou que esse ônus seja transferido ao Embratur.
Análise
15. O recorrente, na qualidade de Chefe de Gabinete do Embratur, à época, foi apenado pelas seguintes irregularidades:
a) utilizar diárias e passagens aéreas concedidas pelo Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Bahiatursa S.A.;
b) autorizar a concessão de diárias e passagens aéreas para a participação de servidores da entidade em reuniões de conselho fiscal e de conselho de administração de sociedades anônimas;
c) autorizar o pagamento de diárias e/ou passagens aéreas para participação de servidores em eventos não correlacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, conforme indicações abaixo:
– PCD 117/2005 – Assistir à defesa de tese intitulada ‘Abrahão Sanovicz: o projeto como pesquisa’;
– PCD 140/2005 – Conceder entrevista para a revista ‘Isto é Dinheiro’;
– PCD 498/2005 – Participar da final do 8º Prêmio Visa de Música Brasileira – Edição Vocal;
– PCD 467/2006 – Deslocamento do Sr. Eduardo Sanovicz para São Paulo em razão da eminência de exoneração do cargo de Presidente do Embratur;
d) autorizar viagens rotineiras dos servidores Sr. Eduardo Sanovicz, Srª Jeanine Pires e Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães às suas respectivas cidades de origem, de forma a proporcionar a estada deles nessas localidades nos fins de semana;
16. A defesa que faz de que o interesse da participação dos membros da Embratur no Conselho de Administração da Bahiatursa SA ou de outras sociedades anônimas seria da União e, por isso, ela deveria arcar com os custos de transporte e diárias não procede. O interesse mediato pode ser da União, mas isso não significa que ela deva arcar com os custos, pois, da mesma forma, ela tem interesse mediato que outras atividades funcionem adequadamente, como o das obras particulares que sejam bem executadas, ou que os médicos particulares façam bem seus serviços, entre outros, afinal tudo isso é de interesse público. Todavia, ela não paga aos engenheiros particulares, mestres de obra, médicos particulares etc. Ademais, se o interesse fosse apenas dela, e não das sociedades anônimas, ela deveria arcar, além dos custos das indenizações citados, com o próprio salário do servidor, pois, não o fazendo, se caracterizaria hipótese de enriquecimento sem causa e é evidente que esses salários não são devidos.
17. Tal não acontece porque o interesse imediato é o das empresas e não da União e, por isso, quem deve arcar com as despesas de indenização são as sociedades anônimas e não a União, como de resto acontece em todo o serviço público, não devendo inovar, sem razão, o Embratur.
18. Sobre a alegação de ausência de norma específica, é bom lembrar que enquanto no direito privado se pode fazer tudo que a Lei não veda, no administrativo, de caráter público, só pode ser realizado aquilo que a Lei autoriza especificamente, sendo esse mais um ponto contrário à defesa do recorrente. Ainda, em face dessa interpretação dada pelos gestores, confundindo o interesse público com o próprio, foi introduzido o art. 3º A e seu § 1º, por meio do Decreto 6.907/2009, no Decreto 5.992/2006, conforme mostrado às fls. 14, do anexo 8. Colaciono esse detalhe apenas ilustrativamente, pois, no direito brasileiro, que precisa ser extremamente detalhado para se evitar interpretações favoráveis aos próprios, não invalida a apenação aplicada, como se disse antes, pois no direito público há necessidade de norma autorizativa da ação de seus agentes, o que não havia.
19. Quanto à alegação de que sua condenação atentaria contra o princípio da razoabilidade, pois, segundo defende, pelo princípio de segregação de funções, se o agente não tinha competência para a prática do ato, ou dele não tenha participado, não deveria ser responsabilizado, há que se analisar por partes. Primeiro, se o agente não tinha competência para a prática do ato e o praticou, atentou contra um dos requisitos do ato administrativo, quais sejam competência, finalidade, forma, motivo e objeto, e deve ser apenado. Depois, se não o praticou, mas tinha poder hierárquico e não agiu no sentido de ordenar, coordenar, controlar e corrigir infringiu o poder-dever de agir de superior hierárquico da Administração Pública. Delega-se atribuição, mas não responsabilidade.
20. Assim, não pode evocar a segregação de funções para eximir-se da responsabilidade de superior hierárquico, conforme ensina Hely Lopes Meirelles:
‘Para o pleno desempenho da fiscalização hierárquica o superior deve velar pelo cumprimento da lei e das normas internas, acompanhar a execução das atribuições de todo subalterno, verificar os atos e o rendimento do trabalho dos agentes e avaliar os resultados, para adotar ou propor as medidas convenientes ao aprimoramento do serviço [...]’
21. Relativamente à boa-fé, a análise deve focar a boa-fé objetiva que se traduz, não pelas intenções, que não podem ser aferidas objetivamente, mas pela verificação dos atos praticados. Destarte, o pagamento de diárias e passagens aéreas pelo Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Bahiatursa S.A., ou a autorização para a concessão de diárias e passagens aéreas para a participação de servidores da entidade em reuniões de conselho fiscal e de conselho de administração de sociedades anônimas, ou a autorização do pagamento de diárias e passagens aéreas para participação de servidores em eventos não correlacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia ou com as atribuições dos beneficiários, como assistir à defesa de tese intitulada ‘Abrahão Sanovicz: o projeto como pesquisa’ ou para conceder entrevista para a revista ‘Isto é Dinheiro’, ou participar da final do 8º Prêmio Visa de Música Brasileira – Edição Vocal, ou o deslocamento do Sr. Eduardo Sanovicz para São Paulo em razão da eminência de exoneração do cargo de Presidente da Embratur, ou autorizar viagens rotineiras dos servidores Sr. Eduardo Sanovicz, Srª Jeanine Pires e Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães às suas respectivas cidades de origem, de forma a proporcionar a estada deles nessas localidades nos fins de semana, não correspondem objetivamente ao entendimento de que tenha havido boa-fé do recorrente, mas uma festa com os recursos públicos.
22. As irregularidades praticadas não foram formais, como pretende o recorrente, mas graves e, segundo o entendimento comum da Corte, merecem a aplicação da multa. O trecho de acórdão citado não foi identificado pelo recorrente e, por isso, não pode ser analisado.
23. Como não poderia deixar de ser, a citação do trecho do Mestre do Direito Administrativo Celso Antonio Bandeira de Mello é correta e a Administração não deve ser volúvel e errática em suas opiniões. Contudo, a interpretação deve abarcar que não pode ser volúvel e errática também nos seus atos. Nesse sentido, não aproveita ao recorrente para socorrer-lhe nas irregularidades praticadas, pois, ante diversas possibilidades, deve o administrador escolher a mais eficiente e de acordo com o interesse público, o que não ocorreu no presente caso.
24. Relativamente ao seu curriculum e vida profissional, estes não estão em análise nos autos, nem há dados sobre eles, e estão sendo consideradas apenas as irregularidades relatadas nos autos. Ainda, a multa tem caráter pessoal e por isso o ônus não pode ser transferido ao Instituto, como deseja o recorrente.
Eduardo Sanovicz (anexo 6)
25. O recorrente inicia sua defesa estruturando-a em duas etapas, a saber: eventos não correlacionados com os interesses da autarquia e a realização de viagens à sua cidade de origem. Relativamente ao primeiro grupo, inicia a defesa pelo PCD 117/2005, alegando que permaneceu na cidade de São Paulo, após viagem ao exterior, para tratar da saúde e não para participar da apresentação do projeto de pesquisa de Abraão Sanovicz, mas que participou do evento por se encontrar na cidade. Alega que não houve diárias nem passagens adicionais.
26. Relativamente ao PCD 140/2005, alega que não se deslocou para o compromisso de entrevista à revista Isto É Dinheiro de Brasília, mas de Balneário Camboriú, onde estava desde quarta-feira. Diz que as entrevistas são estratégias de marketing do Embratur para a divulgação dos destinos turísticos sem custos ao cofres do orçamento limitado da autarquia. Fala sobre as diferenças da mídia espontânea e paga, da criação da marca Brasil, para enfatizar que o interesse da entrevista foi do Embratur e, por ter sido agendada pela assessoria de comunicação, não haveria como exigir que o entrevistador se deslocasse para Brasília. Acrescenta que estendeu o compromisso de Florianópolis até segunda-feira, sem o recebimento de diárias de fim de semana.
27. Quanto ao PCD 498/2005, o recorrente defende a influência da música no turismo e por isso pensa justificar sua participação no 8º prêmio Visa de música brasileira. Diz ter permanecido por 14 dias no local, englobando os fins de semana, mostrando, segundo diz, que trabalhou até mesmo nos finais de semana.
28. No tocante ao PCD 467/2006, sobre seu deslocamento para São Paulo, em razão da eminência de exoneração do cargo de presidente do Embratur, o recorrente contrapõe trecho de manifestação do analista, defendendo que o Decreto 4.004/2001, no art. 9º, inc. I, equipara os ocupantes de cargo efetivo aos ocupantes de cargo não-efetivos, citando, ainda, o art. 1º, que estabelece que seus dispositivos se aplicam aos ocupantes de cargos DAS.
29. Em face dos dispositivos legais citados, argumenta que ‘se o servidor é deslocado de sua cidade de origem para servir à Administração Pública, nada mais justo que, após sua colaboração, tenha suas despesas pagas para retorno à cidade de origem.’
30. Para o segundo grupo de irregularidades em que dividiu sua defesa, ou seja, deslocar-se frequentemente para São Paulo, cidade onde reside, argumenta que a cidade concentra mais de 50% do mercado turístico do país, sendo sede das companhias aéreas, das principais operadoras, dos principais eventos etc. e, por isso, para promover o Brasil no exterior necessita articular-se com os agentes econômicos, para potencializar as atividades da autarquia, ampliar o ingresso de recursos financeiros e passageiros no país, tudo se faria em São Paulo.
31. Segundo afirma, a cidade de São Paulo abrigaria o maior complexo hoteleiro da América Latina e o maior polo cultural brasileiro, mais de 88 museus. Continua enaltecendo a reconhecida pujança da cidade para, em seguida, defender que os deslocamentos foram fundamentados e justificados. Detalha os fins de semana que passou na cidade. Cita o Decreto 4.672, de 2003, como justificativa para suas constantes viagens a São Paulo, em que ia a compromissos na sexta-feira e permanecia na cidade para compromissos às segundas-feiras, sem ônus para a Administração.
32. Por fim, requer a revisão dos subitens 9.2 a 9.6.6, a fim de excluir a multa e a devolução dos recursos, por considerar legal as atividades desenvolvidas e as viagens.
Análise
33. Quanto às viagens não relacionadas aos interesses da autarquia, não demonstra o recorrente a diferença entre partir de Brasília ou de Balneário Camboriú para conceder entrevista à Revista Isto É Dinheiro em São Paulo. Da mesma forma, o fato de ter ido a São Paulo para tratar da saúde e aproveitar para ir ao evento, são lateralidades que pretendem justificar as irregularidades, mas não o fazem, ante a frequente repetição dos eventos. Neste segundo caso, com as devidas vênias, não mostra laudos médicos que justificassem o tratamento em São Paulo e não em Brasília e se essa viagem teria sido custeada por recursos seus ou públicos. Afinal, morador de Brasília tratar da saúde em São Paulo é requinte que não cabe ao Estado custear sem a devida motivação.
34. Seus argumentos também não justificam sua participação no prêmio Visa de música, pois, embora a música faça parte da cultura brasileira, o Embratur não foi criado com o propósito de desfrutar da beleza da música nacional.
35. Quanto ao seu deslocamento para São Paulo, em razão da iminência de exoneração do cargo de presidente do Embratur, em que defende que o Decreto 4.004/2001, no art. 9º, inc. I, equipara os ocupantes de cargo efetivo aos ocupantes de cargo não-efetivos, citando, ainda, o art. 1º, que estabelece que seus dispositivos se aplicam aos ocupantes de cargos DAS, não justifica a viagem, pois o referido Decreto se refere a servidor já em exercício numa cidade e que é deslocado para servir em outra cidade, o que não é o caso do recorrente, que foi admitido em Brasília, pois não demonstrou ter sido contratado em São Paulo para presidir o Instituto em Brasília.
36. Quanto ao segundo grupo de irregularidades em que dividiu sua defesa, ou seja, deslocar-se frequentemente para São Paulo, cidade onde reside, seus argumentos de que a cidade concentra mais de 50% do mercado turístico do país, sendo sede das companhias aéreas, das principais operadoras, dos principais eventos etc., demonstra que a cidade já é bem madura no aspecto enfocado, sendo, portanto uma das que menos necessita da ajuda governamental honesta e desinteressada. Em outros termos, a reconhecida pujança do estado paulista, como enfatiza o recorrente, só mostra que ele é o estado que menos precisaria da presença frequente do presidente do Embratur, pois já tem maturidade suficiente para se conduzir sem a tutela estatal.
37. Ademais, conforme relatado às fls. 244 do v. 1, no caso mais evidente, o recorrente viajou num Sábado para São Paulo, com o fito de participar de reunião na segunda-feira às 14h naquela cidade. Contudo, retornou a Brasília na segunda-feira no voo das 14h35, mostrando claramente não ter participado da reunião, tendo usado o motivo apenas como pretexto para o deslocamento a São Paulo, à custa do erário.
38. Além disso, há que se considerar que, dependendo da cidade de origem do presidente do instituto, este, com o propósito de visitá-la, a elege como centro das necessidades de apoio à formulação e coordenação da implementação da política nacional do turismo, como fator de desenvolvimento social e econômico, como prescreve sua Lei de criação. É o que se vê, por exemplo, na defesa da próxima recorrente, que pretende justificar a necessidade de viagens constantes não mais a São Paulo, mas à capital das Alagoas, terra do sempre lembrado e digno Graciliano Ramos, cujos dois famosos relatórios na prefeitura de Palmeira dos Índios deveriam servir de norte aos homens públicos do país. Não se pode deixar de considerar, ainda, as atribuições do Ministério do Turismo, nos termos da Lei, às quais o Embratur não deve se sobrepor.
39. Como destacou o MPTCU, o assunto já foi tratado nos Votos condutores dos Acórdãos 1.721/2004-Plenário e 2.517/2003-1ª Câmara, excertos a seguir:
‘7. O número de viagens em curto espaço de tempo, aliado ao fato de serem sempre para a localidade de origem dos dois dirigentes e quase sempre em fins de semana lança uma forte suspeição de que visava a beneficiar pessoalmente esses responsáveis, utilizando-se, para tanto, de recursos públicos [...]’
Jeanine Pires (Anexo 7)
40. A recorrente inicia o recurso delimitando sua atuação no Embratur, citando que foi Diretora de Turismo de Negócios e Eventos da empresa, desde 10/2/2003, passando, em 14/8/2006, a exercer a presidência da instituição, não apontando a data final, todavia.
41. Em seguida, cita o § 3º do art. 162 da Lei 6.404/76 para alegar que o ônus do pagamento das despesas dos membros do conselho fiscal é da empresa Sergipana de Turismo – Ensetur, cabendo, segundo entende, que o Embratur busque o ressarcimento das despesas junto àquela sociedade anônima.
42. Quanto à determinação de ressarcimento dos valores referentes à auxílios alimentação e transporte, pagos concomitantemente com as diárias, defende que embora os SCDP não terem sido acolhidos como prova, o recolhimento (ressarcimento) já foi efetuado por parte da recorrente e, por isso, a determinação do TCU não tem aplicabilidade.
43. No tocante ao quesito relativo à permanência da servidora sem atividade funcional, pois, após viagem ao exterior, teria regressado ao país no dia 5 de setembro pela cidade de Salvador, lá permanecendo e somente retornando à Brasília, no dia 12 de setembro, a expensas do Embratur, ficando, assim, afastada de suas atribuições funcionais nesse período, alega que nesse período houve um dia de feriado e dois dias de fins de semana, existindo apenas três dias úteis. Continua, dizendo que aos servidores detentores de cargos DAS acima do nível 4 é dispensado o controle de horários, sendo descabido o rigor quanto à sua presença na Empresa. Defende que mesmo não se encontrando nas dependências do Embratur, não significa que estejam afastados de suas atribuições funcionais.
44. Alega que, na função que exercia, era convocada para participar de reuniões em várias cidades do país e do exterior e que, com a tecnologia atual, se trabalha em qualquer lugar e a qualquer hora. Depois, enfatiza que viajou a Portugal de 25 de agosto a 5 de setembro de 2005, e, por isso, trabalhou até mesmo no final de semana de 3 e 4 de setembro.
45. Quanto à multa que lhe foi aplicada, entende que esta lhe foi imposta por ter utilizado diárias e passagens a expensas do Embratur para participar de reuniões na Ensetur e por deslocar-se frequentemente para Maceió, cidade onde reside, para cumprir agenda que lhe proporcione a estada na cidade nos fins de semana. Em relação ao primeiro ponto, acredita já ter justificado. Quanto ao segundo, diz que a marcação dos compromissos em Maceió não pode ser considerada intencional, pois ela não pode interferir em eventos marcados com bastante antecedência e com a presença de autoridades. Diz, também, que, algumas vezes, retornou nos Sábados e Domingos e, noutras, estava em outras localidades e se deslocou para Maceió, a fim de cumprir compromissos de interesse da autarquia.
46. Defende que, militante que é do segmento de turismo em Recife e Maceió, frequentemente era convocada a participar dos eventos na região. Garante que sua atuação deu oportunidade à implementação e execução dos objetivos do Embratur da melhor forma possível, pois era pessoa capaz de articular com os mais diversos setores na região, sendo, então, sua ação uma imposição legal ao administrador público e não uma questão de oportunidade e conveniência.
47. Afiança que se deslocou para Maceió, no ano de 2005, em apenas 7 finais de semana dos 53 anuais, tendo remarcado apenas 2. Já em 2006, dos 10 PCD apontados, 4 se referem a eventos nos fins de semana. Defende que os servidores do Embratur não podem descansar nos fins de semana, pois a maioria dos eventos se realiza nesses períodos, além dos que se realizam no período noturno. Passa a descrever os PCD.
48. Por fim, requer o reexame dessas questões para afastar a responsabilidade da recorrente e consequentemente a multa e o ressarcimento que lhes foram imputados pelo acórdão recorrido.
Análise
49. A recorrente no início de sua defesa reconhece que o ônus do pagamento das despesas dos membros do conselho fiscal é da empresa Sergipana de Turismo – Ensetur, mostrando, pois que tinha conhecimento da irregularidade praticada. Quanto à sua afirmação de que cabe ao Embratur buscar o ressarcimento das despesas junto àquela sociedade anônima, é errônea, pois cabe primeiramente a ela restituir ao Embratur os valores indevidamente auferidos e, depois, tomar as medidas que julgar cabíveis em relação a Ensetur.
50. Quanto à afirmação de que já teria efetuado o ressarcimento dos valores referentes aos auxílios alimentação e transporte, pagos concomitantemente com as diárias, não se trata de inconformismo recursal e deve ser demonstrado junto ao Instituto, mantendo-se, no entanto, a determinação intocável, mesmo que, como alega, já a tenha cumprido.
51. Quanto à permanência da servidora sem atividade funcional em período posterior a viagem no exterior, a expensas do Embratur, tendo ficado afastada de suas atribuições funcionais, não procede sua alegação de que nesse período houve um dia de feriado e dois dias de fins de semana, existindo apenas três dias úteis, pois não é uma questão aritmética, mas de juízo de valores legais. Em outras palavras, quando um motorista anda numa estrada acima do valor permitido de 80 km/h, a constatação de velocidade de 120 ou 130 km/h é irrelevante para sua apenação, apenas sendo considerada para a dosagem da sanção.
52. Quanto à alegação de que aos servidores detentores de cargos DAS, acima do nível 4 serem dispensados do controle de horários, não significa que sejam liberados do trabalho.
53. A respeito das viagens constantes para a sua cidade de origem, aplica-se a mesma análise já efetuada para o Sr. Eduardo Sanovicz, configurando-se que sua defesa não se presta a elidir as irregularidades praticadas.
Embratur – Instituto Brasileiro do Turismo (Anexo 8)
54. O Instituto insurge-se, inicialmente, contra o item 9.6, subitem 9.6.4. Observo que, até o segundo parágrafo da fls. 7 da peça recursal, há transcrição literal do recurso do Sr. Geraldo Lima Bentes e, por isso, a análise é a mesma.
55. A partir daí, passa a insurgir-se contra o subitem 9.6.7. Para tanto, alega que a instrução que fundamentou a determinação, ao descrever as atribuições dos Escritórios de Turismo – EBT – fundou-se no Acórdão 1596/2006, mas o recorrente não especifica o colegiado. Diz que aquele acórdão entendeu possível a execução indireta de algumas atividades do Embratur, mas que as atividades passíveis de execução pela empresa Mark Up estão delimitadas pelo contrato 26/2005 e não abrangeria toda atividade do Embratur no exterior, como considerado.
56. Alega, ainda, que o contrato 10/2008, com a empresa Evidencia Display Ltda., que monta estandes no exterior, prevê a fiscalização do Embratur, sendo toda essa operacionalização realizada pela sede da empresa de turismo e que os EBT possuem a ‘inteligência dos mercados/países’ e não fazem a operacionalização das atividades do Embratur no exterior.
Análise
57. Como já apontado, a parte do recurso que é meramente repetição dos argumentos do Sr. Geraldo Lima Bentes tem a mesma análise já realizada, evitando-se a sua simples repetição. Passa-se, assim, à análise dos argumentos que pretendem infirmar o subitem 9.6.7. Nesse sentido, observo que a instrução a que se refere o recorrente encontra-se às fls. 227 e seguintes do volume 1. Naquela análise, o Sr. Auditor, ao verificar a argumentação do responsável, apontou o caso do TC 006.820/2006-3, como exemplo de que não há óbice quanto à legalidade da contratação de empresa para gerir os EBT, haja vista que os Escritórios no exterior tem a finalidade de serem unidades avançadas de promoção, marketing e apoio à comercialização de produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no mercado internacional, tendo as empresas contratadas para gerir o Escritório natureza instrumental e complementar aos assuntos ligados ao Embratur, evitando-se o deslocamento de servidores do Embratur ao exterior somente para simples ações, resguardando-se essas viagens ao exterior para situações adequadas. Caso não fosse assim, correr-se-ia o risco de confundir as atividades da empresa com turismo.
58. Há, entretanto, outras formas de atender ao comando do acórdão, como, por exemplo, utilizar os serviços das representações diplomáticas, como prevê expressamente o art. 14 da Lei 11.771, de 17 de setembro de 2008, adiante reproduzido. Não há, pois, os impasses contratuais que pretende levantar o recorrente.
‘Art. 14. O Ministério do Turismo, diretamente ou por intermédio do Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR, poderá utilizar, mediante delegação ou convênio, os serviços das representações diplomáticas, econômicas e culturais do Brasil no exterior para a execução de suas tarefas de captação de turistas, eventos e investidores internacionais para o País e de apoio à promoção e à divulgação de informações turísticas nacionais, com vistas na formação de uma rede de promoção internacional do produto turístico brasileiro, intercâmbio tecnológico com instituições estrangeiras e à prestação de assistência turística aos que dela necessitarem.’
59. Assim sendo, não assiste razão ao Embratur para modificar os subitens 9.6.4 e 9.6.7 do acórdão recorrido.”
4. Assim, por considerar que “não foram apresentados elementos que infirmem o acórdão recorrido”, a Serur, em pareceres uniformes (fls. 74/75 do anexo 2), opinou pelo não provimento do apelo.
5. Quando o processo já se encontrava em meu gabinete, ingressaram novos elementos, sob a forma de memoriais, oriundos da Embratur, representada pelo presidente em exercício Sr. Fábio Manzini Camargo, bem como pelos demais recorrentes Geraldo Lima Bentes, Jeanine Pires e Eduardo Sanovicz, cujo conteúdo, entre outras informações, revela a existência de elementos que, no entender dos recorrentes, não teriam sido adequadamente interpretados pela unidade técnica, na instrução acostada às fls. 58/74, anexo 8.
6. Dada a relevância da matéria, entendi necessário, antes da apreciação do mérito destes autos, determinar o retorno do processo à Serur para exame da pertinência dos novos elementos e de sua efetiva contribuição para a formação do juízo de mérito destes autos, em especial no que diz respeito à participação e à responsabilidade de cada um dos recorrentes em relação às condutas que ensejaram a aplicação das apenações contra as quais se insurgem.
7. Em atendimento ao despacho, a unidade técnica produziu a instrução complementar acostada às fls. 130/142, anexo 8, que abaixo transcrevo como parte deste Relatório:
“[...] Trata-se de solicitação do Exmo Ministro-Relator (fls. 128-129, a.8) à Secretaria de Recursos para que emita novo pronunciamento em face dos novos elementos apresentados pela Embratur, pelo Sr. Geraldo Bentes, pela Srª Jeanine Pires e pelo Sr. Eduardo Sanovicz, acostados às fls. 80-127.
EXAME TÉCNICO
Embratur – Memorial de fls. 80/82.
Argumento
2. No tocante ao item 9.6.4 do Acórdão recorrido, alega que não agiu, à época, contra texto expresso de lei, ao contrário, agiu amparada pelo art. 117, inciso X, da Lei 8.112/1990, que permitia a participação de servidores como representantes da Administração Pública nos conselhos de administração e fiscais de empresas ou entidades em que a União detivesse participação no capital social. Defende que os servidores da Embratur deslocavam-se para reuniões de conselho fiscal ou administrativo dessas entidades para representar os interesses da Embratur.
3. Reitera que é perfeitamente possível que esta Corte de Contas reconheça a razoabilidade da interpretação dada pelos dirigentes da Embratur e, por conseguinte, a boa fé dos servidores envolvidos no presente feito, tanto os que autorizaram o pagamento de diárias e passagens, quanto aqueles que usufruíram, acreditando ser correta a interpretação legal de aplicabilidade do art. 51 da Lei 8.112/1990, quando os servidores integram conselhos fiscal e de administração, em razão da antiga redação do inciso X do art. 117 da referida lei.
Análise
4. Não procede a defesa apresentada pela recorrente. Conforme consignado na instrução anterior (fls. 58-74, a.8), embora o interesse mediato seja da União, não lhe cabe arcar com os custos dos deslocamentos dos servidores da Embratur para participação nos conselhos fiscal ou de administração da Bahiatursa SA ou de outras sociedades anônimas similares, pois estas é que possuem o interesse primário ou imediato.
Argumento
5. Quanto ao item 9.6.7 do Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, alega que a instrução que fundamentou a determinação, ao descrever as atribuições dos Escritórios de Turismo – EBT, fundou-se no Acórdão 1.596/2006-TCU-Plenário, o qual entendeu possível a execução indireta de algumas atividades do Embratur pela empresa Mark Up Participações e Promoções Ltda., sendo que estas estariam delimitadas pelo Contrato 26/2005 e seus aditivos/prorrogações, e não toda e qualquer atividade da Embratur no exterior, como considerado.
6. Assevera, desse modo, que não cabe aos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBTs (unidades avançadas de promoção, marketing e apoio à comercialização dos destinos, produtos e serviços turísticos brasileiros nos principais mercados-alvo, para incremento de fluxo internacional) a operacionalização das atividades da Embratur no exterior, razão por que sugere a esta Serur a utilização dos recursos das representações diplomáticas, conforme o art. 14 da Lei 11.771/2008.
7. Diz que não desconhece a Lei 11.771/2008. Acrescenta que a Embratur e a União, por intermédio do Ministério das Relações Exteriores, têm Termo de Cooperação firmado para execução de diversas atividades. Todavia, aduz que não se pode transferir toda e qualquer atividade para o MRE, pois ao se reconhecer que tudo pode ser feito pelas representações diplomáticas está a se afirmar a desnecessidade da Embratur.
8. Destaca que o contrato 10/2008, firmado com a empresa Evidência Displav, Publicidade, Exposição e Eventos Ltda., montadora dos estandes da Embratur em feiras no exterior, prevê expressamente, entre outras obrigações, a indicação pela contratante de um representante para acompanhar e fiscalizar a prestação de serviços, objeto deste ajuste. E argumenta: ‘Ora, toda a operacionalização de feiras é feita pela sede da EMBRATUR, o processo de contratação, a demanda de lay out do estande, e é claro que tem que fiscalizar a execução’.
Análise
9. Não merecem prosperar os argumentos do recorrente. Conforme apontado na instrução de fls. 227 (v.1), não há óbice à contratação de empresa para gerir os EBT, haja vista que os Escritórios no exterior tem a finalidade de serem unidades avançadas de promoção, marketing e apoio à comercialização de produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no mercado internacional, tendo as empresas contratadas para gerir o Escritório natureza instrumental e complementar aos assuntos ligados à Embratur, não havendo necessidade de deslocamento de servidores da entidade ao exterior somente para simples ações.
10. Vale lembrar que este Tribunal de Contas, quando da análise do Processo TC 006.820/2006-3, decidiu que não há óbice à execução indireta do objeto do Contrato nº 26/2005, por meio da empresa Mark Up Participações e Promoções Ltda., conforme o entendimento exposto pelo Ministro Relator Guilherme Palmeira no Acórdão 1.596/2006-TCU-Plenário, nos moldes transcritos abaixo:
No que concerne às dúvidas suscitadas quanto à legalidade do regime de contratação da empresa Mark Up, bem como sobre a natureza dos serviços contratados, se são ou não inerentes à atividade fim da Embratur, restou assente, após a análise dos elementos apresentados pelo Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivos da Embratur – DTLIN, que a especificidade do campo de atuação da referida empresa, ligado à promoção comercial do turismo brasileiro no exterior, justifica a execução indireta do objeto do Contrato nº 26/2005.
11. Outra possibilidade é a utilização dos serviços das representações diplomáticas, como prevê expressamente o art. 14 da Lei 11.771/2008, in verbis:
Art. 14. O Ministério do Turismo, diretamente ou por intermédio do Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR, poderá utilizar, mediante delegação ou convênio, os serviços das representações diplomáticas, econômicas e culturais do Brasil no exterior para a execução de suas tarefas de captação de turistas, eventos e investidores internacionais para o País e de apoio à promoção e à divulgação de informações turísticas nacionais, com vistas na formação de uma rede de promoção internacional do produto turístico brasileiro, intercâmbio tecnológico com instituições estrangeiras e à prestação de assistência turística aos que dela necessitarem.
12. Portanto, as razões ora analisadas não justificam a pretensão de reforma da decisão recorrida (item 9.6.7 do Acórdão 2.789/2009-Plenário).
Geraldo Lima Bentes – fls. 83-86.
Utilizar diárias e passagens aéreas concedidas pela Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Bahiatursa S.A. e autorizar a concessão de diárias e passagens aéreas para a participação de servidores da entidade em reuniões de conselho fiscal e de conselho de administração de sociedades anônimas.
Argumento
13. Esclarece de início que a Bahiatursa – Empresa de Turismo da Bahia S/A – é uma empresa de economia mista vinculada à Secretaria de Turismo da Bahia, sendo responsável pela divulgação e promoção turística da Bahia, no Brasil e no exterior. Apesar de ser uma sociedade de economia mista, seu capital hoje é composto por aproximadamente 98% do Estado e 2% da Embratur, sendo, portanto, 100% público.
14. Aponta que o Auditor da Serur, ao alegar que ‘o interesse mediato pode ser da União, mas isso não significa que ela deva arcar com os custos, pois da mesma forma ela tem interesse mediato que outras atividades funcionem adequadamente, como o das obras particulares que sejam bem executadas, ou que os médicos particulares façam bem seus serviços, entre outros, afinal tudo isso é interesse público’, deixou de apresentar elementos suficientes para sustentar tal assertiva, pois a participação da Embratur nos Conselhos de Administração das empresas cujo capital tem participação acionária, configura como interesse da autarquia.
15. Entende que não há que se falar em simples interesse público, mas sim do interesse envolvido da Embratur como acionista daquela Empresa de Turismo. Defende que esta mantém a atuação nos conselhos visando resguardar os interesses do Governo Federal, em face da importância das atividades turísticas locais, sendo a Embratur uma empresa pública que fomenta o turismo nacional.
16. Diz que a própria Constituição Federal de 1988 confere tal tratamento ao turismo no art. 180, quando estabelece que ‘A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico’.
17. Ressalta que o aparato legal mencionado pelo Auditor (art. 162 da Lei 6.404/1976), refere-se tão somente ao Conselho Fiscal, não abrangendo assim o reembolso de deslocamentos ao Conselho de Administração.
18. Redargui que, juntamente com os demais membros da Autarquia, não estava defendendo interesses próprios (particulares) ou ainda os interesses da Sociedade Anônima, mas sim os interesses da Embratur como acionista.
19. Destaca que a Lei 6.404/1976 dá competência privativa ao Conselho de Administração, delegando ao estatuto os poderes para regular as atribuições dos diretores (art. 154). Ressalta que, na qualidade de Conselheiro Administrativo, exerceu as atividades legalmente estatuídas, representando o governo federal, caso contrário estaria deixando de exercer sua competência.
20. No tocante à autorização do Sr. Gerson Rozo, que fazia parte do Conselho Fiscal do Riocentro, expõe que foram utilizados os critérios que a Embratur e demais entidades públicas vinham fazendo há anos, por entender ser interesse da autarquia participar ativamente das reuniões dos conselhos das entidades de que detinha as cotas.
21. Informa que o Conselho Fiscal é órgão de controle, fiscalização e também de informação, cuja atividade não se esgota na mera revisão de contas, mas vem a atingir a própria fiscalização da gestão administrativa, sendo que suas atribuições estão plasmadas no art. 163 da Lei 6.404/1976.
22. Aduz que, segundo o § 7º do art. 163 da Lei 6.404/1976, as atribuições e poderes conferidos ao Conselho Fiscal não poderiam ser outorgados a outro órgão da companhia. Desse modo, dado a importância da presença de um representante da Embratur no Conselho Fiscal, foram autorizados os deslocamentos do Sr. Gerson Rozo para as reuniões da Riocentro.
23. Transcreve, à fl. 85 deste anexo, trecho do Pedido de Reexame interposto pela Embratur (fls. 4/5), que já fora analisado na instrução de fls. 58/74.
Análise
24. Reitera-se o exame promovido no item 4 desta instrução. Conforme consignado na instrução anterior (fls. 58/74, a.8), embora haja interesse mediato da União, não lhe cabe arcar com os custos dos deslocamentos dos servidores da Embratur para participação nos conselhos fiscal ou de administração da Bahiatursa SA ou de outras sociedades anônimas similares, pois estas é que possuem o interesse primário ou imediato.
Autorizar o pagamento de diárias e/ou passagens aéreas para participação de servidores em eventos não correlacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, conforme indicações abaixo:
– PCD 117/2005 – Assistir à defesa de tese intitulada ‘Abrahão Sanovicz’;
– PCD 140/2005 – Conceder entrevista para a revista ‘Isto é Dinheiro’;
– PCD 498/2005 – Participar da final do 8º Prêmio Visa de Música Brasileira; e
– PCD 467/2006 – Deslocamento do Sr. Eduardo Sanovictz para São Paulo em razão da iminência de exoneração do cargo de Presidente do Embratur.
Argumento
25. Alega que, na figura de autorizador de diárias e passagens, cumpria o papel de analisar a justificativa apresentada, bem como a relação que havia entre o compromisso e os interesses institucionais. Ressalta que o entendimento que levou o analista a esse raciocínio foi o fato de constar na PCD que o servidor iria participar da apresentação, todavia, a PCD 117, se deu no interesse da Administração, e não para assistir a tese Abrahão Sanovictz.
26. Quanto às PCDs 140 e 498/2005, esclarece que a atividade de turismo é abrangente, englobando arte e cultura, utilizando-se dos meios de comunicação para divulgar as ações de turismo. Comenta que já foi demonstrado que os Jornais publicam no intitulado ‘Caderno Dois’ os atrativos turísticos, o que seria de grande importância para a divulgação do turismo.
27. A respeito da PCD 467/2006, diz que o servidor fazia jus ao benefício nos termos do Decreto 4.004/2001, pois se tratava de viagem de retorno à sua origem decorrente da exoneração do cargo.
Análise
28. Em primeiro lugar, no tocante ao PCD 117/2005, segundo informação constante do Relatório de Auditoria (fl. 43, v.p.), o Sr. Eduardo Sanovicz recebeu 2,5 diárias, correspondentes aos dias 17, 18 e 21/03/2005. Os eventos relacionados à sua agenda funcional ocorreram somente nos dois primeiros dias. No dia 21, o servidor foi realizar tratamento de saúde e compareceu à defesa da tese, que são assuntos de cunho pessoal. Logo, no dia 21/03/2005, a Embratur não deveria ter concedido diária ao Sr. Eduardo Sanovicz.
29. Quanto ao PCD 140/2005, o ônus pela entrevista concedida à revista ‘Isto é Dinheiro’ deveria ter sido da revista, pois o interesse em entrevistar é dela. Assim, ela deveria ter deslocado seus jornalistas a Brasília, ou ter arcado com os gastos de locomoção e estada, não havendo justificativa para concessão de diária ao seu dirigente, para que este fosse até a cidade de São Paulo, com o objetivo de conceder tal entrevista.
30. Em relação à PCD 498/2005, deve-se ressaltar que não é todo e qualquer evento artístico e musical promovido no Brasil ou até mesmo no exterior que justifica a concessão de diárias e passagens para os servidores da Embratur, razão por que cabe à autarquia selecionar criteriosamente os eventos que agregam benefícios à promoção turística e que vise, efetivamente, ao interesse público.
31. Por fim, no que tange ao PCD 467/2006, assiste razão ao recorrente. Segundo inteligência do art. 56 da Lei 8.112/1990 c/c o art. 9º do Decreto 4.004/2001, são devidos ajuda de custo e transporte para o indivíduo nomeado para cargo em comissão, mesmo quando não ocupante de cargo efetivo, quando resultar mudança de domicílio. Do mesmo modo deve ocorrer quando da exoneração por interesse da Administração. Nesse sentido, aponta os seguintes julgados do Tribunal Superior do Trabalho, in verbis:
AJUDA DE CUSTO. INDENIZAÇÃO DE TRANSPORTE. SERVIDOR SEM VÍNCULO. CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA. São devidos ajuda de custo e transporte para o indivíduo nomeado para cargo em comissão ou função pública de confiança, mesmo quando não ocupante de cargo efetivo, conforme disciplina o art. 9º do Decreto nº 4.004, de 8/11/01.
(Processo: RMA – 636651-08.2000.5.17.5555 Data de Julgamento: 26/09/2002, Relator Ministro: José Luciano de Castilho Pereira, Seção Administrativa, Data de Publicação: DJ 18/10/2002).
AJUDA DE CUSTO. CARGO EM COMISSÃO. SERVIDOR EXONERADO SEM VÍNCULO COM O SERVIÇO PÚBLICO. A concessão de ajuda de custo está regida pelos artigos 53 a 57 da Lei 8.112/90, tendo sido regulamentada posteriormente pelo Decreto 1.445/95, com a redação alterada pelo Decreto 1.637/95, o qual, em seu artigo 4º, § 1º, dispõe que ‘serão concedidos ajuda de custo ao servidor exonerado no interesse da Administração, que tenha exercido cargo por mais de doze meses, que não faça jus a auxílio da mesma espécie pago por outro órgão ou entidade, e transporte de que tratam os incisos II e III do art. 1º, da sede onde serviu para a sua origem’. Assim, sendo princípio básico de orientação para a interpretação das leis o de que aquilo que o legislador não distingue não pode o intérprete fazê-lo, entendo aplicável a norma em discussão ao requerente, fazendo jus, portanto, à ajuda de custo pleiteada. Recurso em matéria administrativa desprovido.
(Processo: RMA – 764627-77.2001.5.20.5555 Data de Julgamento: 22/08/2002, Relator Ministro: Wagner Pimenta, Seção Administrativa, Data de Publicação: DJ 13/09/2002).
Autorizar viagens rotineiras dos servidores Sr. Eduardo Sanovicz, Srª Jeanine Pires e Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães às suas respectivas cidades de origem, de forma a proporcionar a estada deles nessas localidades nos fins de semana.
32. Reitera que os eventos, encontros e feiras de Turismo ocorrem, em grande parte, nos finais de semana, inclusive em períodos noturnos e feriados. Portanto, o deslocamento, sempre justificado, teria se dado em períodos de finais de semana e o fato do servidor ser do Estado em que ocorre o evento não o impede de participar, sendo injusto excluir todos os eventos da agenda do servidor apenas pelo fato de ser a localidade de sua origem.
33. Assevera que não procede a acusação de que houve deslocamento nos finais de semana com o propósito de permanecer na cidade de origem, na medida em que os bilhetes de retorno foram marcados para logo após o término da realização do evento, ocorrendo por vezes às 6h da manhã, conforme apresentado nas defesas dos beneficiários.
34. Aponta que o próprio Decreto 5.992/2006, que dispõe sobre a concessão de diárias estabelece em seu art. 5º, § 2º, que as concessões de diárias, quando o afastamento iniciar-se na sexta-feira, bem como os que incluam sábados, domingos e feriados, serão expressamente justificadas. E isso é o que teria sido feito nas PCDs ora questionadas e anexadas neste processo quando foram apresentados os recursos.
Análise
35. Não deve prosperar os argumentos apresentados pelo recorrente. Conforme análise feita pela equipe de auditoria (fls. 58-59, v.p.), restou constatado o excesso de viagens realizadas; o grande número de eventos agendados para as segundas e sextas-feiras, permitindo a permanência dos servidores durante os finais de semana em suas cidades de origem; e a realização de viagens sem relação com as atribuições regimentais do servidor, in verbis:
Todavia, a análise conjunta e sistêmica dos deslocamentos evidenciou uma tendência e uniformidade de procedimentos, adotados pelo Sr. Sanovicz, Srª Jeanine e Sr. Gerson, que demonstram a intenção desses servidores de passar os finais de semanas nas cidades de origem deles, indo de encontro, portanto, ao precitado princípio constitucional.
Especialmente em relação ao Sr. Sanovicz, percebemos que muitas das viagens iniciadas às sextas-feiras tinham por objetivo o cumprimento de eventos propositadamente marcados para as segundas-feiras, ocorrendo, também, diversos casos de compromissos já na sexta-feira, permanecendo o servidor, em ambas as situações, em São Paulo durante o fim de semana.
(...)
Em um dos casos mais evidentes detectados nesta auditoria, o Sr. Sanovicz viajou para São Paulo em um sábado para participar de reunião na segunda-feira seguinte, às 14:00 horas, e, não obstante isso, retornou a Brasília nessa mesma segunda-feira, às 14:35, o que revela que ele não participou da reunião (PCDs 256 e 264/2005), que se constituiu apenas em pretexto para o deslocamento a São Paulo às custas dos cofres públicos.
(...)
Se considerarmos o período compreendido entre janeiro e agosto de 2006 (O Sr. Sanovicz foi exonerado da Presidência da Embratur em 11/08/2006), identificamos, com base nos PCDs disponibilizados para exame, um total de 53 (cinquenta e três) compromissos agendados em São Paulo em 2006, a maioria deles proporcionando a permanência do ex-Presidente do Instituto na sua cidade de origem nos fins de semana.
No que se refere ao Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães, analisamos 15 (quinze) viagens dele a São Paulo nas mesmas condições das do Sr. Sanovicz, quase sempre às sextas e segundas-feiras, possibilitando a estada nos fins de semana em São Paulo, onde reside, com ocorrência de viagens sem relação com as atribuições regimentais da função de Procurador-Geral, a exemplo dos PCDs 244/05 e 283/2006, relatados no item 5.7.1 deste relatório.
Quanto à Srª Jeanine Pires, o exame do SCDP relativo ao exercício de 2007 revela que ela tem viajado com determinada frequência para Maceió, cidade onde também reside, permanecendo finais de semana naquela localidade.
36. Nesse sentido, tem apontado a jurisprudência deste Tribunal, conforme se observa no âmbito do Acórdão 3.026/2010-TCU-Plenário, cujo voto condutor transcreve-se em parte a seguir:
32. O Sr. Ivan Batista Coelho, por exemplo, realizou 59 deslocamentos pelo Ministério da Saúde no exercício de 2003, sendo que 28 viagens ocorreram em período que incluíram finais de semana em Belo Horizonte, seu local de origem. O Sr. Fernando Antônio Brandão realizou 31 viagens no exercício de 2003, das quais 20 ocorreram em períodos que incluíram finais de semana e também tiveram como destino a cidade de Belo Horizonte, local de origem do servidor. A inspeção constatou que em quase todos os deslocamentos os servidores receberam apenas passagem, sem a concessão da respectiva diária, o que representou indício de que as concessões foram para atender interesses particulares.
33. Deixou-se consignado, finalmente, que vários servidores realizaram viagens para suas cidades de origem em datas que incluíram finais de semana sem a devida constatação do interesse do serviço, nem a obediência ao art. 6º, § 3º, e art. 7º, III, do Decreto nº 343/1991, vigente à época. A conclusão foi a de que não se observou o interesse público, com ofensa aos princípios da legalidade, moralidade e finalidade pública, que são norteadores da boa conduta do administrador. Levando em consideração o grande número de viagens ocorridas com essas características dentro do Ministério da Saúde, afirmou-se que a prática ilegal foi feita de maneira generalizada no exercício de 2003.
37. Com efeito, considerando que o recorrente foi quem autorizou as diárias e passagens, não há como afastar a irregularidade que lhe foi atribuída.
Jeanine Pires – fls. 89/110
Utilizar diárias e passagens aéreas concedidas pela Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Empresa Sergipana de Turismo – Emsetur;
Deslocar-se frequentemente para Maceió, cidade onde reside, para cumprir agenda que proporciona a sua estada naquela Capital nos fins de semana, constituindo-se em indício de que os compromissos tenham sido propositadamente marcados para tal finalidade;
Argumento
38. Esclarece que, ao impetrar o Pedido de Reexame ao Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, tentou demonstrar que nos órgãos de turismo não se pode dar o mesmo tratamento que nos demais órgãos do poder, tendo em vista que todos os eventos turísticos são realizados nos finais de semana.
39. Aduz que a Lei das Sociedades Anônimas distinguiu os Conselhos de Administração do Conselho Fiscal, colocando-os em capítulos diferentes, com atribuições e competências distintas. Entende, portanto, que não poderia recair sobre sua pessoa vedações não previstas na norma, haja vista que foi nomeada como representante da Embratur no Conselho de Administração da Empresa Sergipana de Turismo – Emsetur, e não como membro do Conselho Fiscal. Desse modo, não caberia a aplicação do art. 162, § 3º, da Lei 6.404/1976.
40. Acrescenta que, como praxe da Administração Pública, são fornecidas diárias e passagens por todos os órgãos em que têm servidores indicados nos conselhos de estatais com participação acionária, e a Embratur assim procede desde sua criação.
41. Informa que a Embratur, ao deixar de ser empresa pública, passando a ser Autarquia, não pôde mais injetar recursos nos capitais dessas empresas. Portanto, elas não teriam mais interesse na presença de representante da Autarquia, razão por que, em alguns empreendimentos, o capital da União foi se exaurindo no decorrer dos anos.
42. Discorda da interpretação desta Secretaria de Recursos, segundo a qual o interesse imediato da participação dos representantes é das Sociedades Anônimas e não da União e que, por isso, aquelas é que deveriam arcar com os custos de diárias e passagens. Considera que a Embratur tinha mais interesse na sua representatividade do que a Emsetur. Acrescenta que a composição do Capital Social da Emsetur é constituída exclusivamente por capital público com direito a voto, o que faz com que a Embratur esteja presente para não deixar que seu capital seja utilizado de forma diversa dos seus interesses. Aponta que a Emsetur, ao contrário de qualquer outra S/A, é uma empresa composta exclusivamente de capital público.
43. Reputa ser improcedente a afirmativa constante do item III-b do Relatório do Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, in verbis: ‘deslocar-se frequentemente para Maceió, cidade onde reside, para cumprir agenda que proporciona a sua estada naquela Capital nos fins de semana, constituindo-se em indício de que os compromissos tenham sido propositadamente marcados para tal finalidade:’. Defende que não houve qualquer intencionalidade em se deslocar às custas do Erário para sua cidade de origem. Isso porque, dos 07 finais de semana apontados em 2005, houve 02 retornos à Brasília no sábado às 5:50 am (PCD 520/2005 e PCD 385/2005).
44. Destaca que o ano de 2005 teve 53 finais de semana, destes, apenas 07 foram usufruídos em Maceió (sendo que dois retornos ocorreram antes do final de semana), o que, por si só, revelaria a falta de interesse particular em permanecer em Maceió.
45. Giza que, em 2006, das 10 PCD’s apontadas, apenas 04 se referem a finais de semana, sendo que o retorno se deu logo em seguida ao término dos compromissos. Nesta mesma linha foram os deslocamentos de 2007. Se houvesse a intenção da servidora em usufruir do benefício de se encontrar em sua cidade de origem nos finais de semana, não retornaria em voos em meio a finais de semana e em horários tão cedo como citado acima.
46. Reitera que quando houve a permanência nos finais de semana em Maceió foram sem pagamentos de diárias. Que alguns dos deslocamentos de cidades do Nordeste onde se encontrava para Maceió foram realizados às suas custas. Relata que, nas PCD’s examinadas, constaram bilhetes de voos de retorno de Maceió, não havendo bilhete de ida, pois estes eram custeados com recursos próprios. Acrescenta que havia o cancelamento dos retornos para Brasília das cidades onde se encontrava e adquiria o bilhete para Maceió, gerando assim um crédito para a Embratur. Comenta que, de Maceió, partia para cumprir agenda de trabalho.
47. Diz que, nas viagens sob exame, há extensa jornada de trabalho em feiras, eventos, reuniões e encontros, inclusive em período noturno nos finais de semana e feriados. Que, além disso, antes e após a realização desses eventos ocorrem reuniões e orientações informais com operadores e demais interessados nos programas de governo do turismo.
48. Quanto à imputação sobre os dias de ausência após retorno de viagem ao exterior, em 05/09/2005 (sem exercício de atividades funcionais até 12/09/2005), alega que restou demonstrado, na peça recursal, que só havia 03 dias úteis nesse período e que as constantes agendas cheias a impediram do descanso semanal, de modo que teve que trabalhar nos finais de semana durante sua estada no exterior. Enfatiza que as atividades turísticas são basicamente em finais de semana.
49. Reitera, ao final, que não houve afronta à moralidade, tampouco aos dispositivos legais que regem a boa e regular conduta do administrador público, haja vista que não houve má-fé nem desvio de recursos, sendo descabida a penalidade imputada.
Análise
50. Em relação à utilização de diárias e passagens aéreas concedidas pela Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Empresa Sergipana de Turismo – Emsetur, reitera-se o exame promovido no item 9 desta instrução. Conforme consignado na instrução anterior (fls. 58/74, a.8), embora haja interesse mediato da União, não lhe cabe arcar com os custos dos deslocamentos dos servidores da Embratur para participação nos conselhos fiscal ou de administração das sociedades anônimas, pois estas é que possuem o interesse primário ou imediato.
51. No tocante à utilização frequente de diárias e passagens para a sua cidade de origem, aplica-se a mesma análise já efetuada nos itens 39-40 desta instrução. É que, segundo levantamento efetuado pela Equipe de Auditoria (fls. 53/57 do v.p.), das 32 (trinta e duas) viagens realizadas pela Responsável, durante os exercícios de 2005/2007, 27 (vinte e sete) foram com destino à cidade de Maceió, cidade onde reside; e, em praticamente todas essas viagens, o evento da qual a Responsável participaria tinha data coincidente com os finais de semana. Considerando que não foram apresentados elementos que demonstrem a correlação das viagens realizadas com o interesse da entidade e com as atribuições do cargo que ocupa, deve-se rejeitar a defesa apresentada.
Eduardo Sanovicz – fls. 111/127
PCD 117/2005 – Assistir à defesa de tese intitulada ‘Abrahão Sanovicz: o projeto como pesquisa’
Argumento
52. Alega que, por equívoco da secretária que emitiu a PCD, constou como um dos compromissos da viagem a Participação na apresentação da tese, quando na verdade os compromissos funcionais eram o almoço com investidores alemães, reunião com a Associação Nacional de Empresas de parques de diversões – ADIBRA, reunião com o presidente da Associação Brasileira dos Promotores de Feiras – UBRAFE e Reunião com o presidente da Associação Brasileira de Resorts – ABR, como consta expressamente na PCD 117/2005.
53. Aduz que a estada em São Paulo ocorreu após o retorno de viagem internacional com desembarque em São Paulo (16/03/2005 – quarta-feira), onde permaneceu para atendimento dos compromissos acima citados nos dias 17 e 18 (quinta e sexta-feira). Diz que o retorno se daria no sábado (19/03/2005), tendo em vista que sua agenda na sexta-feira se estendia até o horário noturno. Alega, ainda, que como tinha a necessidade de comparecer a uma sessão de terapia no dia 21/03, a tarde, aproveitou a parte da manhã para comparecer às dependências da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – FAUUSP, a fim de presenciar a apresentação de tese de doutorado de autoria da professora Helena Aparecida Ayoub Silva, cujo tema versou sobre a produção acadêmica do falecido arquiteto e professor da mencionada universidade, Abrahão Sanovicz, seu pai. Diz que a participação neste compromisso ocorreu sem acréscimo de diárias e sem custo algum para Embratur. Destaca que não houve passagens aéreas nem diárias adicionais.
54. Ratifica que não houve a emissão de passagem nem pagamento de diária para participar de eventos não correlacionados com os da Autarquia, muito menos por continuar em São Paulo no final de semana.
Análise
55. Em que pese a necessidade de tratar de sua saúde e do desejo natural de assistir a defesa da tese, cujo tema versava sobre a produção acadêmica de seu falecido pai, o responsável não poderia ter recebido diária relativa ao dia em que tratou desses assuntos, pois são de caráter pessoal, não pertinentes à atribuição de seu cargo. Nesse sentido, sinalizou o relatório de auditoria (fl. 43, v.p.), segundo o qual o Sr. Eduardo Sanovicz recebeu 2,5 diárias, correspondentes aos dias 17, 18 e 21/03/2005. Os eventos relacionados à sua agenda funcional ocorreram somente nos dois primeiros dias. No dia 21, o servidor foi realizar tratamento de saúde e compareceu à defesa da tese, que são assuntos de cunho pessoal. Logo, no dia 21/03/2005, a Embratur não deveria ter concedido diária ao Sr. Eduardo Sanovicz.
PCD 140/2005 – Conceder entrevista para a revista ‘Isto é Dinheiro’.
Argumento
56. Assevera que não houve deslocamento de Brasília para São Paulo para conceder esta entrevista como afirmado pelo Auditor na instrução anterior, na medida em que vinha cumprindo agenda desde quarta-feira em Florianópolis, com retorno em 01/04, às 19:10hs, via São Paulo, onde permaneceu para conceder entrevista na segunda-feira, pela amanhã, sem custo algum para a autarquia.
57. Ressalta que as entrevistas e mídias espontâneas (sem custos de veiculação) fazem parte da estratégia de marketing da Embratur, no intuito de divulgar os destinos turísticos sem despesas aos cofres públicos.
58. Obtempera que uma das finalidades da entrevista foi falar sobre a Marca Brasil, que acabava de ser lançada, representando a imagem do turismo brasileiro e dos principais atributos de exportação do país no exterior. Esclarece que a marca é usada principalmente como símbolo do turismo brasileiro. Que é alocada aos programas de promoção, divulgação e apoio à comercialização dos produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no mercado internacional.
59. Informa que o turismo abrange uma ampla gama de atividades econômicas e hoje está no 6º lugar da balança comercial geral e em 2º lugar na exportação de serviços, trazendo a entrada de divisas na ordem de R$ 5,305 bilhões em 2009. Que, por essa razão, o Brasil tem consolidado uma agenda de promoção comercial de turismo, que o tem colocado em destaque na ampliação do número de entrada de turistas internacionais que visam o país e, como consequência, dos recordes no ingresso de entrada de dólares, registrados pelo Banco Central. Sinala que este crescimento gera impactos positivos na economia do país, principalmente de regiões com maior carência de recursos que possibilitem o seu desenvolvimento de forma mais integrada aos grandes centros urbanos nacionais. Aponta que a agenda de promoção do turismo é implementada de acordo com as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Turismo e pelo Plano Aquarela, que orienta as ações.
60. Ressalta que aí é que está o nexo entre as ações da Embratur na promoção do turismo com a entrevista concedida à revista.
61. Aponta que uma publicidade sobre o turismo em revista dessa envergadura, segundo a tabela da revista Isto É nº 97 (abril/2010 a março/2010), tem um custo de R$ 128.200,00 por página publicada, sem contar com o custo da criação, diagramação e percentual da agência contratada. Redargui que a entrevista concedida e publicada já foi trazida aos autos na apresentação das razões de justificativa, demonstrando assim a relação custo/benefício.
62. Obtempera que se trata, no caso em exame, de uma PCD no valor de R$ 633,91, já incluídas as despesas do compromisso em Florianópolis e Balneário de Camburiú, apenas com retorno via SP. Ressalta, por fim, que não houve o recebimento das diárias de final de semana e que, se estivesse em Brasília, provavelmente teria que se deslocar para São Paulo no domingo à noite, com o recebimento de 1/2 diária.
Análise
63. Reitera-se que a participação do Responsável na entrevista promovida pela revista ‘Isto é Dinheiro’ por si só, não configura irregularidade. Todavia, o ônus pela entrevista concedida deveria ter sido da revista, pois o interesse em entrevistar é dela, não havendo justificativa plausível para a Embratur ter concedido diária ao seu dirigente, para que este fosse até a cidade de São Paulo, com o objetivo de conceder tal entrevista.
PCD 498/2005 – Participar da final do 8º Prêmio Visa de Música Brasileira – Edição Vocal.
Argumento
64. Defende que, com a elaboração do Planejamento da Embratur (Plano Aquarela), verificou-se, por meio de pesquisas realizadas no Brasil e no exterior, que a produção cultural brasileira (artes, música, teatro etc.) mereceria uma maior atenção na divulgação. Considera inegável a influência da música na cultura brasileira, sendo um dos atrativos turísticos marcantes, ao contrário do que afirma o Auditor da Serur à fl. 68 deste anexo.
65. Defende que não é o propósito da Embratur ‘desfrutar’ da música, tampouco do sol ou das belezas naturais do nosso país, mas sim de fomentar e implementar políticas de apoio a essas atividades a fim de dar suporte aos atrativos turísticos. Sinala que a presença e a articulação como presidente do instituto são de fundamental importância nesses eventos.
66. Destaca que, no recurso apresentado, relacionou que as recentes ações da Embratur estavam focadas na Bossa Nova, com imagens de Tom Jobim sua música ‘Garota de Ipanema’, que sem dúvida soa familiar para maior parte dos turistas que vêm ao Brasil e que foi tema da decoração dos estandes da Embratur como demonstrado na peça recursal.
Análise
67. Não merece prosperar a defesa apresentada pelo recorrente. Conforme destacado pela equipe de auditoria às fls. 43/44 (v.p.), no convite acostado à fl. 294 do anexo 1 não consta o nome do destinatário e não há qualquer referência à Embratur. Ademais, não é plausível, como justificativa, simplesmente alegar que o evento era uma oportunidade para estabelecer contatos com potenciais parceiros, pois, se assim for considerado, todo e qualquer evento artístico e musical promovido no Brasil ou até mesmo no exterior seria justificativa para a concessão de diárias e passagens para os servidores da Embratur.
PCD 467/2006 – Deslocar para São Paulo em razão da iminência de exoneração do cargo de Presidente da Embratur.
68. Alega que quando foi convidado a exercer o cargo de presidente da Embratur, exercia o cargo de Presidente do Anhembi, em São Paulo, do qual se desligou em 17/01/2003, conforme ‘Ata da reunião conjunta dos conselhos de administração fiscal da Anhembi turismo e eventos da cidade de São Paulo’ em anexo, tendo sido nomeado presidente da Embratur 05 dias após, conforme publicado no DOU nº16, Seção 2, p 04. Assim, considera que recebeu os benefícios a que fazia jus por ter se deslocado da sua cidade natal, tais como passagens e auxílio moradia.
69. Cita o art. 56 da Lei 8.112/1990 que dispõe sobre a ajuda de custo. Diz que o retorno não poderia ser diferente, em conformidade com o inciso I, do art. 9º e § 2º, do Decreto 4.004/2001, em decorrência da exoneração do cargo de Presidente da Embratur, por força da Portaria nº 592, de 14/08/2006, objeto da PCD 467, para retorno à cidade de origem no dia seguinte à exoneração.
70. Diz que, muito embora na PCD conste ‘na iminência’ de exoneração, seu objeto foi na verdade retorno à cidade de origem na forma da legislação. Destaca que foi emitido apenas o bilhete de passagem, sem diárias.
71. Traz à baila, à fl. 113 deste Anexo, ementa de julgado publicado do Diário da Justiça do Trabalho, o qual reconhece o direito do ocupante de cargo em comissão de receber ajuda de custo e transporte mobiliário no caso de retorno da sede onde serviu para sua localidade de origem, em conformidade com o inciso I, do art. 9º e seu § 2º, do Decreto 4.004/2001.
Análise
72. Assiste razão ao recorrente, em consonância com análise promovida no item 31 desta instrução.
Deslocar-se frequentemente para São Paulo, cidade onde reside.
Argumento
73. Afirma que São Paulo engloba as maiores operadoras de turismo, companhias aéreas, feiras, congressos e eventos, concentrando mais de 50% do mercado de turismo do País. Entende que o Auditor usou disso para dizer que SP já é um centro desenvolvido, portanto, não precisaria de apoio para se desenvolver e que música não é turismo.
74. Aduz que o Auditor da Serur foi muito infeliz ao comparar as viagens da sua sucessora, Srª Jeanine, para Maceió, com as suas para São Paulo, posto que as viagens para Maceió foram em muito menor número do que para São Paulo. Corroboraria sua alegação o fato de que o número de deslocamentos da sua sucessora para São Paulo foi muito maior do que para Maceió, conforme estaria demonstrado à fl. 114 do Anexo 8.
75. Esclarece que as reuniões com as Associações, Representações e conselhos eram feitas em São Paulo por lá estarem instaladas suas sedes. Que a TAM Linhas Aéreas, por exemplo, é a maior companhia aérea do Brasil, entre as 20 maiores do mundo e líder no Hemisfério Sul em número de passageiros transportados e está localizada na cidade de São Paulo. Que a operadora de viagens CVC, que em 2007 teria alcançado a venda de 1,7 milhões de pacotes de viagens, também tem sua sede em São Paulo. Defende, portanto, que não se trata de fomentar a localidade, mas sim de articular com os operadores de turismo, na medida em que a maior parte se encontra lá. Acrescenta ainda que os grandes eventos, a exemplo do Salão de Turismo, são realizados naquela cidade. Por tudo isso, considera normal que o número de deslocamentos para São Paulo seja grande.
76. No tocante às análises das PCD’s dos anos de 2005, 2006 e 2007, diz que não há elementos suficientes para se chegar à conclusão de que os compromissos foram propositalmente marcados para atender interesses particulares, pois no ano de 2005, das 19 PCD’S apontadas pelo TCU, 9 viagens ocorreram durante a semana (PCD’s 118/05, 174/05, 319/05, 327/05, 406/05, 460/05, 497/05, 651/05, 604/05), 6 ocorreram em finais de semana, 3 se referem a um mesmo evento (PCD’s 256/05, 264/05 e 265/05), e apenas 1 teve o recebimento de diária no final de semana para dar continuidade à agenda. Já no ano de 2006, dos 53 compromissos agendados em São Paulo, apenas 8 ocorreram em períodos de final de semana, todos fundamentados e justificados.
77. Sinala que os Relatórios de Viagem constantes das PCD’s comprovam que as atividades desempenhadas foram institucionais, com a menção das autoridades e interlocutores com os quais manteve contato, além de ofícios, cartas e e-mails, confirmando compromissos que, na figura de presidente da Embratur, era imprescindível a participação pessoal nos eventos, dentro das competências atribuídas regimentalmente.
78. Relata que o decreto que regulamentou a concessão de diárias e passagens permite a troca do bilhete sob a responsabilidade do servidor, antecipando ou postergando. Ressalta que é permitido prorrogar desde que não esteja em efetivo exercício de suas atribuições. Considera que, no presente caso, os deslocamentos foram devidamente justificados.
Análise
79. Não merece prosperar os argumentos do recorrente. Conforme destacado pela 5ª Secex, os argumentos de que os deslocamentos foram para cumprir agenda funcional e da importância que a cidade de São Paulo assume na questão do turismo, não servem, por si só, para justificar toda e qualquer viagem que possa ser feita. Considerando que existe uma infinidade de ações que podem ser relacionadas ao turismo, tais como reuniões, encontros, palestras, feiras, congressos, cursos, etc., passíveis de serem aproveitadas para motivar as viagens, deve-se comprovar sua correlação com o interesse da entidade e com as atribuições do cargo que ocupa, de maneira a ficar claro que havia de fato a necessidade de realizá-las. Permanece, portanto, as inconsistências apontadas no relatório de auditoria da 5ª Secex (fls. 58/59, v.p.).
CONCLUSÃO
80. Em face dos argumentos apresentados, restou claro que, segundo inteligência do art. 56 da Lei 8.112/1990 c/c o art. 9º do Decreto 4.004/2001, são devidos ajuda de custo e transporte àquele que for nomeado para cargo em comissão, mesmo quando não ocupante de cargo efetivo, quando resultar mudança de domicílio. Do mesmo modo deve ocorrer quando da exoneração por interesse da Administração, razão por que se propõe afastar a irregularidade atinente ao PCD 467/2006, de modo a reduzir o valor da multa individual aplicada ao Sr. Geraldo Lima Bentes e ao Sr. Eduardo Sanovicz, no item 9.2 do Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, bem como alterar a redação do item 9.6.6 para a seguinte redação:
9.6.6. proceda ao ressarcimento dos valores concedidos a seus servidores a título de diárias e passagens aéreas, constantes dos PCDs 117/2005, 140/2005 e 498/2005, que não estejam relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, em desacordo com o princípio da finalidade;
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
81. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pela Embratur e pela Srª Jeanine Pires, nos termos do art. 48, caput, da Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhes provimento;
b) conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Sres Geraldo Lima Bentes e Eduardo Sanovicz, nos termos do art. 48, caput, da Lei 8.443/1992, para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, de modo a reduzir o valor das multas individuais que lhes foram aplicadas no item 9.2 do Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, bem como alterar a redação do item 9.6.6 para a seguinte redação:
9.6.6. proceda ao ressarcimento dos valores concedidos a seus servidores a título de diárias e passagens aéreas, constantes dos PCDs 117/2005, 140/2005 e 498/2005, que não estejam relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, em desacordo com o princípio da finalidade;
c) dar ciência às partes e aos órgãos/entidades interessados. [...]”.
8. O Ministério Público junto a este Tribunal, manifestou-se nos autos, por solicitação deste Relator à fl. 145, do anexo 8, nos seguintes termos:
“[...] Trata-se de pedidos de reexame interpostos pelo Embratur e pelos Sres Geraldo Lima Bentes, Eduardo Sanovicz e Jeanine Pires contra o Acórdão 2.789/2009-Plenário, pelo qual este Tribunal apreciou relatório de auditoria de conformidade realizada no Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), com o objetivo de apurar a regularidade, a legitimidade e a economicidade de despesas efetuadas com o pagamento de diárias nacionais e internacionais.
Por meio daquela decisão, esta Corte de Contas, entre outras medidas, aplicou multa aos agentes públicos ora recorrentes e realizou determinações ao Embratur com vistas ao saneamento e aprimoramento de seus procedimentos de concessão de diárias e passagens aéreas.
No curso da instrução que culminou com a prolação do acórdão recorrido, este Ministério Público, em atendimento à solicitação do eminente Relator a quo, manifestou-se acerca dos achados de auditoria da equipe técnica do TCU. Naquela ocasião, a 5ª Secex, após a audiência dos responsáveis, propôs a aplicação de multa tanto aos gestores do Embratur que autorizaram concessões irregulares de diárias e passagens aéreas quanto aos beneficiários dessas concessões.
Em minha manifestação, concordei parcialmente com as razões que nortearam a proposta da Unidade Técnica, acolhendo-as com algumas ressalvas e considerações. No tocante à participação de servidores em eventos não correlacionados com as atividades da autarquia ou com as atribuições dos beneficiários, entendi que, em alguns casos, as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis lograram êxito em sinalizar a correlação requerida. Com isso, especificamente para esses eventos, propus que fossem acatadas as razões de justificativa oferecidas pelos responsáveis.
Todavia, embora a análise feita por este Parquet tenha sido acolhida pelo Tribunal, a ocorrência de outras irregularidades que não foram afastadas pelos responsáveis motivou a decisão pelas condenações e determinações contra as quais se insurgem os recorrentes.
Nesta fase recursal, por meio de percuciente análise, a Serur refuta cada um dos argumentos apresentados pelos recorrentes, acolhendo, tão somente, a argumentação concernente à concessão de passagem aérea ao Sr. Eduardo Sanovicz em razão de sua exoneração do cargo de Presidente do Embratur.
Manifesto, desde já, anuência parcial às razões da Unidade Técnica, incorporando-as a este parecer, com as considerações e ressalvas que julgo apropriadas. Com relação ao transporte aéreo concedido ao Sr. Eduardo Sanovicz em face de sua exoneração, verifica-se que a concessão foi regular, conforme observado pela Serur. Pelo que se extrai do inciso II e do § 2º do art. 9º do Decreto nº 4004/2001, o benefício do transporte é devido a qualquer ocupante de cargo público que, exonerado no interesse da Administração, retornar da sede onde serviu para a sua localidade de origem, desde que não faça jus a auxílio da mesma espécie pago por outro órgão ou entidade.
Quanto à realização de viagens rotineiras de agentes do Embratur às suas respectivas cidades de origem em fins de semana, entendo importante reiterar que os trabalhos de auditoria realizados pela 5ª Secex permitiram que se formasse forte suspeição acerca da real finalidade dessas viagens (fls. 47/60, v. p.). Novamente trago à colação as razões apresentadas pelo eminente Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa ao fornecer os fundamentos dos Acórdãos 1.721/2004-Plenário e 2.517/2003-1ª Câmara, pelos quais semelhantes irregularidades foram analisadas pelo Tribunal, in verbis:
7. O número de viagens em curto espaço de tempo, aliado ao fato de serem sempre para a localidade de origem dos dois dirigentes e quase sempre em fins-de-semana lança uma forte suspeição de que visava a beneficiar pessoalmente esses responsáveis, utilizando-se, para tanto, de recursos públicos (...)
8. Para que fosse afastada essa séria suspeita, seria necessário, no mínimo, que (...) demonstrassem, primeiramente, a legalidade desses afastamentos e, ainda, que as atividades realizadas nessas viagens se revestiram de importância suficiente para justificar o alto custo desses deslocamentos. Isso somente seria possível com uma descrição pormenorizada das atividades relativas a cada afastamento.
Assim, uma vez que não se trouxeram elementos capazes de demonstrar que as viagens em fins de semana se coadunaram com o interesse público, revela-se acertado o entendimento da Serur de que persistem as irregularidades apuradas pelo Tribunal.
Em sua peça recursal, o Embratur se insurge contra a determinação do item 9.6.7 do Acórdão 2.789/2009-Plenário, proferida nestes termos:
9.6.7. somente conceda diárias e passagens aéreas aos seus servidores, para acompanhar a montagem e a coordenação de estandes em feiras internacionais, no exterior, em situações de absoluta necessidade, relevância e interesse público, evitando gastos desnecessários, em consonância com o princípio da economicidade, uma vez que tal tarefa pode ser realizada pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT...
Segundo o recorrente, embora os EBTs cumpram importante papel de promoção, marketing e apoio à comercialização dos destinos, produtos e serviços nos principais mercados para incremento de fluxo internacional ao Brasil, esses escritórios não seriam responsáveis pela operacionalização das atividades do Embratur no exterior. Entre as atividades que justificariam o envio de servidores do Embratur ao exterior, o recorrente destaca a fiscalização da execução no exterior de serviços contratados pelo Instituto, tais como aqueles indispensáveis à participação do Embratur em feiras internacionais com o objetivo de promover o turismo no Brasil.
Nesse sentido, embora muitas das ações do Instituto no exterior possam contar com o apoio dos EBTs, tornando, em alguns casos, dispensável o envio de servidores ao exterior, a menção feita a esses escritórios no referido item 9.6.7 pode levar à compreensão equivocada de que, em qualquer situação, a presença dos EBTs substituiria a atuação de servidores do Embratur. Em face disso, acolhendo parcialmente os argumentos recursais do Instituto, entendo que se deva excluir da referida determinação a sua parte final, qual seja: ‘...uma vez que tal tarefa pode ser realizada pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT’.
Por fim, informo que, estando os autos neste gabinete, o Sr. Paulo Guilherme Lopes de Araujo, Chefe de Gabinete da Presidência do Embratur, apresentou memorial dirigido ao ‘Excelentíssimo Senhor Ministro do Tribunal de Contas da União’ (contracapa). Da análise desse documento, não se extraem elementos capazes de modificar o entendimento aqui externado.
Com essas considerações, este membro do Ministério Público, em concordância parcial com o encaminhamento alvitrado pela Serur (fls. 142/144, anexo 8), propõe conhecer dos presentes pedidos de reexame para, no mérito:
a) negar provimento ao recurso interposto pela Srª Jeanine Pires;
b) dar provimento parcial aos recursos interpostos pelos Sres Geraldo Lima Bentes e Eduardo Sanovicz, reduzindo o valor das multas que lhes foram aplicadas pelo item 9.2 do Acórdão 2.789/2009-Plenário e alterando a redação do item 9.6.6 do mesmo acórdão, nos termos alvitrados pela Unidade Técnica (fl. 142, anexo 8); e
c) dar provimento parcial ao recurso interposto pelo Embratur, excluindo a parte final da determinação contida no item 9.6.7 do Acórdão 2.789/2009-Plenário e adotando-se a seguinte redação:
9.6.7. somente conceda diárias e passagens aéreas aos seus servidores, para acompanhar a montagem e a coordenação de estandes em feiras internacionais, no exterior, em situações de absoluta necessidade, relevância e interesse público, evitando gastos desnecessários, em consonância com o princípio da economicidade. [...]”
É o Relatório.
VOTO
Por atenderem aos requisitos de admissibilidade, podem ser conhecidos os pedidos de reexame impetrados pelo Embratur e por alguns de seus servidores contra o acórdão que, diante de irregularidades na concessão de passagens aéreas e diárias a servidores:
a) determinou ao Instituto providências para ressarcimento, pelos beneficiários, de valores indevidamente recebidos em razão: (i) da participação em reuniões de conselhos fiscais e de administração de outras sociedades anônimas; e (ii) da participação em eventos não relacionados com atividades do Instituto ou dos servidores;
b) determinou ao Embratur, igualmente, que a concessão de diárias e passagens aéreas a servidores para acompanhar montagem e coordenação de estandes em feiras internacionais no exterior se dê apenas em situações de absoluta necessidade, já que tais tarefas podem ser desempenhadas pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT;
c) aplicou multas de R$ 3.000,00 aos servidores recorrentes em razão da concessão e do recebimento indevidos de diárias e passagens aéreas para: (i) participação em reuniões de conselhos fiscal e de administração de outras sociedades anônimas; e (ii) da participação em eventos não relacionados com atividades do Instituto ou dos beneficiários.
2. Os principais argumentos dos recorrentes no tocante à concessão de passagens e diárias para participação em reuniões de conselhos fiscais e de administração de outras sociedades anônimas giraram, basicamente, em torno da existência de interesse da União em tais participações, da inexistência de norma que vede o procedimento adotado pelo Embratur e do entendimento de que o ressarcimento ao Instituto deveria ser feito pelas sociedades anônimas e não pelos recorrentes.
3. Tais alegações não podem ser aceitas, como bem demonstrou a Serur – cujas análises e conclusões no tocante a este ponto endosso e insiro entre minhas razões de decidir, inclusive com relação aos demais argumentos de menor expressão que não comento nesta oportunidade.
4. Em primeiro lugar, porque o interesse imediato nas participações não é da União, mas sim das sociedades anônimas, tanto assim que o § 3º do art. 162 da Lei 6.404/1976, com a redação dada pela Lei 9.457/1997, expressamente impõe ônus do custeio da participação à sociedade a que pertence o respectivo conselho.
5. Em segundo lugar, porque, uma vez que se trata da aplicação do princípio da legalidade em tema de direito público, a eventual inexistência de norma não autoriza o procedimento adotado pelo Embratur, pois ao gestor público não é facultado agir sem que haja dispositivo legal ou regulamentar que expressamente discipline seus atos.
6. Em terceiro lugar, porque cabe aos beneficiários diretos dos pagamentos indevidos efetuar os correspondentes ressarcimentos ao Embratur, e não a terceiros que apenas indiretamente foram favorecidos. Assim, as sociedades anônimas que contaram com a participação dos interessados em seus conselhos fiscais e de administração somente podem ser instadas a agir se provocadas pelos próprios interessados, a quem compete buscar a defesa de seus eventuais direitos perante aquelas entidades.
7. Com relação à participação em eventos não relacionados com atividades do Embratur ou dos servidores, os recorrentes, em linhas gerais, procuraram demonstrar a existência de possível compatibilidade dos procedimentos do Instituto e dos eventos realizados ou com normas legais ou com o interesse público.
8. Entretanto, como bem mostrou a Serur – cujo exame, mais uma vez, endosso no que tange a este ponto e incluo entre os fundamentos da deliberação que proponho a este colegiado – além de não terem sido apresentados elementos que permitiriam comprovar algumas das afirmações dos recorrentes, o conteúdo dos eventos, sua pouca ou nenhuma afinidade com atribuições dos interessados ou da autarquia, a inexistência de normas a autorizar a concessão dos benefícios, a frequente regularidade da concessão das vantagens e as coincidências de datas e locais de deslocamento com finais de semana e locais de domicílio dos interessados terminam por conduzir à conclusão – a que, aliás, já havia chegado o relator da deliberação atacada, nos itens 7 e 8 de seu voto (fl. 295 do v. 1) – de que os pagamentos foram efetuados à margem da lei, com violação dos princípios da moralidade, da legalidade e da economicidade e com o “o fim principal de propiciar o deslocamento de servidores sediados em Brasília para suas cidades de origem”.
9. Independentemente de não acolher, integralmente as razões recursais dos recorrentes em relação à utilização irregular de diárias e passagens, visto que, de fato, não restou comprovado que os recursos públicos despendidos foram utilizados de acordo com os normativos legais e internos do Embratur e que suas viagens eram necessárias, que tinham finalidade pública, que seus objetivos foram cumpridos, nem que trouxeram benefícios para a entidade, devo tecer as considerações a seguir aduzidas em relação à multa aplicada a esses responsáveis, com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
10. Compulsando os autos, observei que os responsáveis ora recorrentes foram chamados ao processo para apresentarem razões de justificativa em relação aos seguintes fatos, em resumo (Ofícios/Secex-5 1049/2007, 1050/2007 e 1053/2007, fls. 84/90, v. p.):
i) Sr. Geraldo Lima Bentes: a) autorizar emissão de bilhete de passagens aéreas, em desacordo com o inciso I, art. 27, do Decreto 71.733/1973; b) utilizar diárias e passagens aéreas concedidas pelo Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Bahiatursa SA; c) autorizar a concessão de diárias e passagens aéreas para a participação de servidores da entidade em reuniões de conselho fiscal e de conselho de administração de sociedades anônimas; d) autorizar o pagamento de diárias e/ou passagens aéreas para participação de servidores em eventos não correlacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários; e) autorizar viagens rotineiras dos servidores Eduardo Sanovicz, Jeanine Pires e Gerson Alberto Rozo Guimarães às suas respectivas cidades de origem, de forma a proporcionar a estada deles nessas localidades nos fins de semana; e f) autorizar a concessão de diárias e passagens aéreas para que servidores da autarquia viajem ao exterior para acompanhar a montagem e a coordenação de estandes em feiras internacionais, ou outras afins, atividades que podem ser atribuídas aos Escritórios Brasileiros de Turismo, os quais atuam na promoção, marketing e apoio à comercialização de produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no mercado internacional;
ii) Eduardo Sanovicz: a) participar, às expensas do Embratur, de eventos não correlacionados com os interesses da autarquia, b) deslocar-se frequentemente para São Paulo, cidade onde reside, para cumprir agenda que proporciona a sua estada naquela Capital nos fins de semana, constituindo-se em indício de que os compromissos tenham sido propositadamente marcados para tal finalidade;
iii) Jeanine Pires: a) utilizar diárias e passagens aéreas concedidas pelo Embratur para participar de reuniões do Conselho de Administração da Empresa Sergipana de Turismo – Emsetur; e b) deslocar-se frequentemente para Maceió, cidade onde reside, para cumprir agenda que proporciona a sua estada naquela Capital nos fins de semana, constituindo-se em indício de que os compromissos tenham sido propositadamente marcados para tal finalidade.
11. Como pode ser observado, somente o Sr. Geraldo Lima Bentes foi chamado ao processo em razão da prática de ato de gestão. Os demais responsáveis foram ouvidos em razão da utilização indevida de diárias e passagens. Assim, ao primeiro responsável cabe a aplicação da multa, visto que concedeu diárias e passagens a dirigentes da entidade à sombra de um propósito aparentemente legítimo.
12. Porém depreendo não haver fundamento para aplicação de multa aos recorrentes Eduardo Sanovicz e Jeanine Pires. Entretanto, entendo que persiste razão para a manutenção da determinação no sentido de que o Embratur proceda ao ressarcimento dos valores concedidos a estes servidores e que não estejam relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários conforme constante no subitem 9.6.6. do Acórdão recorrido.
13. Assim, deve ser dado provimento parcial aos recursos da Sra. Jeanine Pires e Eduardo Sanovicz, para tornar insubsistente em relação a estes responsáveis os subitens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5, do Acórdão 2789/2009 -TCU- Plenário.
14. Dada a identidade de circunstâncias objetivas dos fatos e para conferir igual solução de mérito, nos termos da previsão do artigo 281 do Regimento Interno/TCU, pode-se estender o entendimento contido nos itens 12 e 13 retro ao Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães, que também foi ouvido por este Tribunal em razão da utilização indevida de passagens e diárias e não pela prática de ato de gestão.
15. Finalmente, com respeito à determinação ao Embratur para somente enviar servidores para atuar em feiras internacionais em situações de absolutas necessidade e relevância, dada a possibilidade de apoio àqueles eventos pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT, aquele Instituto alegou que os mencionados Escritórios possuem conhecimento dos mercados, mas não fazem operacionalização das atividades daquela autarquia no exterior.
16. Nesse particular, acompanho o posicionamento do Ministério Público junto a este Tribunal, que igualmente incluo entre minhas razões de decidir, no sentido de acolher parcialmente os argumentos recursais do Instituto.
17. É fato que, entre as finalidades dos EBTs, encontra-se o apoio à comercialização de produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no mercado internacional e que estes podem oferecer contribuição a muitas ações do Instituto no exterior e, também, que existe a possibilidade da utilização de serviços das representações diplomáticas, econômicas e culturais do Brasil no exterior para execução de eventos, como expressamente preconiza o art. 14 da Lei 11.771/2008.
18. Mas, também não posso deixar de concordar que há situações que justifiquem a presença de servidores do Instituto no exterior.
19. Assim, acompanho o entendimento do Ministério Público de que a menção feita aos EBTs no subitem 9.6.7 da deliberação recorrida pode levar à compreensão equivocada de que, em qualquer situação, a presença dos escritórios substituiria a atuação de servidores do Embratur.
20. Em face disso, entendo que se deva excluir da referida determinação a sua parte final, qual seja: “[...] uma vez que tal tarefa pode ser realizada pelos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBT”.
21. Quanto aos novos elementos juntados aos autos às fls. 80/127, anexo 8, verifico que, analisados, não lograram acrescentar elementos passíveis de alterar o juízo firmado em relação à matéria ora em apreciação, à exceção dos argumentos apresentados em relação ao PCD 467/2006.
22. Como visto na instrução, restou devidamente esclarecido que, segundo inteligência do art. 56 da Lei 8.112/1990 c/c o art. 9º do Decreto 4.004/2001, são devidos ajuda de custo e transporte àquele que for nomeado para cargo em comissão, mesmo quando não ocupante de cargo efetivo, quando resultar mudança de domicílio.
23. Do mesmo modo, deve ocorrer por ocasião da exoneração por interesse da Administração. Há fundamento, portanto, para afastar a irregularidade atinente ao mencionado PCD 467/2006.
24. Assim, acolho a proposta da unidade técnica, no sentido de dar provimento parcial ao recurso do Sr. Geraldo Lima Bentes, de modo a reduzir o valor da multa individual aplicada no item 9.2 do Acórdão 2.789/2009-TCU-Plenário, de R$ 3.000,00 para R$ 2.500,00, bem como de alterar a redação do item 9.6.6 para os termos sugeridos pela Serur na alínea b, do item 81 da instrução transcrita no Relatório precedente. Deixo, entretanto de acolher a proposta de redução da multa do Sr. Eduardo Sanovicz, em razão do entendimento constante nos itens 10 a 13 deste Voto.
25. Por fim, registro que, estando os autos no Ministério Público junto a este Tribunal, o Sr. Paulo Guilherme Lopes de Araujo, Chefe de Gabinete da Presidência do Embratur, apresentou memorial dirigido ao “Excelentíssimo Senhor Ministro do Tribunal de Contas da União” (contracapa). O Parquet procedeu à análise dos documentos e registrou que não foram apresentados elementos capazes de modificar o entendimento já externado sobre a matéria.
26. Acompanho o entendimento do MP/TCU. De fato os elementos apresentados não são suficientes para alterarem o juízo já firmado por este Relator.
Dessa forma, ao acolher parte das manifestações da Serur e proposta do Ministério Público junto a este Tribunal, voto pela adoção da minuta de acórdão que trago à consideração deste colegiado.
Sala das Sessões, em 3 de outubro de 2012.
AROLDO CEDRAZ
Relator
VOTO REVISOR
A razão que me moveu a pedir vista deste processo foi que, diferentemente de outros casos já analisados pelo TCU, as viagens realizadas pelos servidores da Embratur condenados ao pagamento de multa e sujeitados a ressarcimento pelo Acórdão nº 2789/2009-Plenário me pareceram estar embasadas no interesse público.
2. Tenho visto o Tribunal ordenar a devolução de valores gastos com passagens e diárias quando não há justificativa de serviço ou não há prestação de contas. Os Acórdãos nºs 1721/2004-Plenário e 2517/2003-1ª Câmara, mencionados no parecer do Ministério Público neste pedido de reexame, são exemplos de viagens, de fato, injustificadas, pois beneficiaram dirigentes da Conab em deslocamentos para suas cidades de residência, abrangendo finais de semana, com pagamento de diárias, amparados apenas na “singela indicação de relatos verbais ao Presidente” da entidade ou numa “descrição sucinta”, sem informação das atividades empreendidas, fazendo-se referência apenas ao comparecimento a reuniões, conforme assinalado pelo Relator daquele primeiro acórdão. Ademais, na Conab, as viagens aconteceram de três a quatro vezes por mês, ou seja, em praticamente todos os finais de semana.
3. Não obstante, a transposição do que foi decidido em relação à Conab para a situação encontrada na Embratur não pode ser automática, somente porque nesta autarquia também se constataram compromissos marcados próximos aos sábados e domingos.
4. Ao ter a oportunidade de me aprofundar no exame do presente processo, para o que agradeço a compreensão que sempre recebo do Relator, Ministro Aroldo Cedraz, deparei-me com inconsistências entre as premissas de que a auditoria na Embratur partiu e a realidade verificada. Sua Excelência, aliás, já foi perspicaz em notar a inadequação da maioria das multas aplicadas, e nisso eu me reforço para ir um pouco além.
5. Para começar, nos termos da audiência da responsável Jeanine Pires, sobre essa questão, foi-lhe requerida a apresentação de justificativa por “deslocar-se frequentemente para Maceió, cidade onde reside, para cumprir agenda que proporciona a sua estada naquela Capital nos fins de semana, constituindo-se em indício de que os compromissos tenham sido propositadamente marcados para tal finalidade”. Para a 5ª Secex, que instruiu o processo inicialmente, os achados “demonstram a intenção” dos servidores “de passar os finais de semana nas cidades de origem” respectivas.
6. Contudo, a lista de requisições de viagens pertinente à responsável Jeanine Pires, elaborada no relatório de auditoria, junto com os comentários feitos pelos próprios auditores da 5ª Secex, evidenciam circunstâncias bastante distintas.
7. Em primeiro lugar, não se pode dizer que os compromissos foram “propositadamente marcados” para beneficiar a servidora, pois a maioria corresponde a eventos organizados por outras entidades, e não pela Embratur.
8. Segundo, todos os compromissos dizem respeito a áreas de atuação da Embratur, estando legitimada a necessidade ou pelo menos a conveniência da presença neles de representante da autarquia federal. Por exemplo, entre as viagens que tiveram posterior permanência da servidora em Maceió, em 2005, uma delas foi para participação da “Caravana Brasil”, que é um projeto do Ministério do Turismo para estimular agentes e operadores a vender pacotes turísticos pelo País (Requisição de Transporte 287/2005); outra foi para uma reunião preparatória do “Brazil National Tourism Mart” (BNTM), que no ano seguinte congregaria cerca de 300 empresas do setor do turismo naquela cidade para aproximação com compradores internacionais (RT 362/2005); e outra mais foi para assessorar o Presidente em reunião com a Secretaria de Turismo de Alagoas e na inauguração do Aeroporto Internacional Zumbi dos Palmares, em solenidade sexta-feira à noite (RT 444/2005). Em 2006, foi a Maceió para participação no próprio BNTM (RT 132/2006) e para tratar da escolha da cidade para sediar em 2007 o evento esportivo mundial “World Championships Beach Ultimate”, que realmente lá se concretizou (RT 449/2006). Ainda em 2006, viajou para encontro no Centro Cultural e de Exposições de Maceió (RT 523/2006).
9. Terceiro, e muito importante, não houve pagamento de diárias nos finais de semana em que não havia compromissos de trabalho.
10. Quarto, algumas viagens foram iniciadas por Maceió, em dia de domingo, para compromissos em outras cidades, tendo em vista que a servidora estava na capital alagoana passando o fim de semana por conta própria. Tal fato foi reconhecido pelos auditores quanto às RT 120/2005, 203/2006, 511/2006, 540/2006, 24/2007, 40/2007, 87/2007 e 302/2007, mas também aconteceu nas RT 11/2007, 89/2007, 97/2007, 123/2007, 181/2007, 186/2007, 252/2007, 316/2007 e 364/2007.
11. Quinto, em alguns eventos terminados em dia de sexta-feira, a responsável Jeanine Pires, pelos comentários dos auditores, ficou em Maceió “por conta própria” e “dispensou a passagem de retorno” a Brasília, como nas RT 638/2005, 068/2006 e 449/2006.
12. Sexto, conforme as RT 385/2005 e 520/2005, em que pese os eventos em Maceió terem ocasião na sexta-feira, a servidora voltou a Brasília imediatamente no sábado pela manhã, particularidade esta registrada pelos auditores.
13. Sétimo, embora Maceió tenha sido o destino mais frequente, a servidora também cumpriu agenda em outras seis capitais do Nordeste entre 2005 e 2007, aspecto que vem de certo modo confirmar sua defesa de que possuía natural representatividade na Região.
14. Em suma, das 64 Requisições de Transporte em nome da responsável Jeanine Pires, de 2005 a 2007, em apenas três em 2005 (RT 287/2005, 362/2005 e 444/2005), três em 2006 (RT 103/2006, 132/2006 e 523/2006) e duas em 2007 (168/2007 e 278/2007), num total de oito, é possível afirmar que, conquanto não intencionalmente, a servidora aproveitou para permanecer em Maceió no fim de semana. É um número deveras pouco significativo, que abarca 12,5% das viagens no período.
15. Ademais, como todas essas viagens foram feitas no interesse público, conforme esclarecido nos exemplos dados (item 8), e não houve o pagamento de diárias para o sábado e domingo, a permanência da servidora em Maceió nos fins de semana não tem nenhuma relevância, visto que não gerou custos adicionais para a Embratur, nem mesmo com remarcações de passagens, providenciadas pela própria viajante.
16. A mesma análise vale, até certo ponto, para o responsável Eduardo Sanovicz. Exceto quanto a duas viagens pagas pela Embratur que precisam ser melhor esclarecidas (RT 117/2005 – assistir a defesa de tese – e RT 498/2005 – assistir a premiação musical), nos moldes do subitem 9.6.6 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, as demais são naturalmente decorrentes do serviço, inclusive a volta a São Paulo em função da sua exoneração (RT 467/2006), que o Relator acolhe, e outra que acrescento, referente a entrevista (RT 140/2005), dado que, ao lado de compor matéria de interesse de revista, também serviu à promoção do turismo e das ações do governo no setor.
17. Também gostaria de deixar minha opinião sobre mais uma questão levantada pela auditoria na Embratur, respeitante ao pagamento de viagens para servidores a fim de que estivessem presentes e atuassem como representantes em reuniões de conselhos de administração e fiscal de sociedades do ramo de turismo com parcela de capital da União.
18. Utilizaram-se das passagens os servidores Geraldo Lima Bentes, Gerson Alberto Rozo Guimarães e Jeanine Pires, integrantes, respectivamente, de conselhos da Empresa de Turismo da Bahia S/A (Bahiatursa), do Riocentro S/A – Centro de Feiras, Exposições e Congressos do Rio de Janeiro e da Empresa Sergipana de Turismo S/A (Emsetur).
19. Estou de acordo com o entendimento de que caberia às referidas companhias cobrir as despesas de locomoção e hospedagem dos seus conselheiros, a teor do art. 162, § 3º, da Lei nº 6.404/76.
20. Não vejo como correta, no entanto, a determinação do subitem 9.6.4 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, que determinou à Embratur obter o ressarcimento dos valores indevidamente pagos junto aos próprios servidores.
21. Não se pode esquecer que os servidores se deslocaram às sedes das companhias a trabalho, para contribuir com sua administração ou fiscalização, em nome do poder público federal. Obrigar que eles mesmos devolvam o que receberam a título de custeio significaria exigir que pagassem para trabalhar.
22. A providência adequada seria que a Embratur buscasse ressarcir-se perante as companhias, mas, por terem passado pelo menos cinco anos dos eventos, compreendo que a irregularidade possa ser resolvida apenas com a aplicação de multa ao responsável, medida já tomada pelo Acórdão nº 2789/2009-Plenário em relação ao servidor Geraldo Lima Bentes, que autorizava todos os pagamentos.
23. Ao fim de tudo, pondero com o Relator e o Plenário se, além do afastamento da multa aos responsáveis que não precisamente praticaram atos de gestão, mas figuraram apenas como beneficiários, como bem percebido por Sua Excelência ao propor o provimento parcial dos seus recursos, não seria também o caso de desconstituir as determinações à Embratur para que promova o ressarcimento de passagens e diárias que atenderam a uma finalidade pública.
24. Assim, teremos o quadro adiante:
A) responsável Geraldo Lima Bentes:
1) situação no Acórdão nº 2789/2009-Plenário: multado por a) autorizar passagem indevidamente em primeira classe; b) utilizar-se de passagens e diárias para participar de conselho de administração; c) autorizar passagens e diárias para que servidores participassem de conselhos de administração e fiscal; d) autorizar passagens para servidores em atividades impróprias à finalidade da Embratur; e) autorizar viagens rotineiras a servidores próximas de finais de semana;
2) situação após o recurso: supressão da parcela da multa referente às letras “b” (pois foi beneficiário) e “e” (pois as viagens foram no interesse público), bem como de metade referente à letra “d” (pois duas viagens de Eduardo Sanovicz passam a ser aceitas); e supressão da obrigação de ressarcimento no tocante à letra “b”;
B) responsável Jeanine Pires:
1) situação no Acórdão nº 2789/2009-Plenário: multada por a) utilizar-se de passagens e diárias para participar de conselho de administração; b) receber passagens para viajar frequentemente a Maceió/AL perto do fim de semana;
2) situação após o recurso: supressão integral da multa (pois nas letras “a” e “b” foi apenas beneficiária e houve interesse público) e da obrigação de ressarcimento no tocante à letra “a”;
C) responsável Gerson Alberto Rozo Guimarães:
1) situação no Acórdão nº 2789/2009-Plenário: multado por a) utilizar-se de passagens e diárias para participar de conselho fiscal; b) receber passagens para viajar frequentemente a São Paulo/SP perto do fim de semana;
2) situação após o recurso dos demais responsáveis, que lhe aproveitam: supressão integral da multa (pois nas letras “a” e “b” foi apenas beneficiário e houve interesse público) e da obrigação de ressarcimento no tocante à letra “a”;
D) responsável Eduardo Sanovicz:
1) situação no Acórdão nº 2789/2009-Plenário: multado por a) receber passagens para participar de atividades impróprias à finalidade da Embratur; b) receber passagens para viajar frequentemente a São Paulo/SP perto do fim de semana;
2) situação após o recurso: supressão integral da multa (pois nas letras “a” e “b” foi apenas beneficiário e houve na maioria das vezes interesse público) e parcialmente da obrigação de ressarcimento no tocante à letra “a”.
25. Para o responsável Geraldo Lima Bentes, único que subsiste com multa, sugiro que o valor seja reduzido de R$ 3.000,00 para R$ 2.000,00.
26. Quanto ao mais, manifesto minha concordância com o voto do Relator.
27. Resumidamente, minha intervenção é apenas para acrescentar à proposta do Relator o seguinte: exclusão do subitem 9.6.4 do acórdão recorrido, quanto ao ressarcimento de valores de passagens e diárias recebidos por servidores para participação em reuniões de conselhos de administração e fiscal de sociedades anônimas com parte de capital da União; alteração parcial do subitem 9.6.6, para retirada da referência à viagem para conceder entrevista, além da viagem pós-exoneração, já acolhida; e redução maior da multa aplicada ao responsável Geraldo Lima Bentes.
Diante do exposto, voto por que o TCU adote o acórdão que submeto ao Plenário.
“9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de pedidos de reexame interpostos por Geraldo Lima Bentes, Eduardo Sanovicz, Jeanine Pires e pela Embratur contra o Acórdão nº 2789/2009-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento nos arts. 32, 33 e 48 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 281 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame;
9.2. dar provimento integral ao recurso interposto por Jeanine Pires, aproveitando-o para Gerson Alberto Rozo Guimarães, e dar provimento parcial aos recursos interpostos por Eduardo Sanovicz e Geraldo Lima Bentes, para o fim de:
9.2.1. tornar insubsistentes, em relação a Jeanine Pires, Gerson Alberto Rozo Guimarães e Eduardo Sanovicz, os subitens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário;
9.2.2. reduzir o valor da multa aplicada a Geraldo Lima Bentes pelo subitem 9.2 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário para R$ 2.000,00 (dois mil reais);
9.2.3. tornar insubsistente o subitem 9.6.4 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário;
9.2.4. dar nova redação ao subitem 9.6.6 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.6. proceda ao ressarcimento dos valores concedidos a seus servidores a título de diárias e passagens aéreas, constantes dos PCDs 117/2005 e 498/2005, que não estejam relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, em desacordo com o princípio da finalidade”;
9.2.5. dar nova redação ao subitem 9.6.14 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.14. no caso de não serem possíveis os ressarcimentos indicados nos subitens 9.6.6, 9.6.11 e 9.6.13, acima, instaure as competentes tomadas de contas especiais no prazo de 90 (noventa) dias, dando notícia ao Tribunal, nesse mesmo prazo, quanto às providências efetivamente adotadas”;
9.3. dar provimento parcial ao recurso interposto pela Embratur, para dar nova redação ao subitem 9.6.7 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.7. somente conceda diárias e passagens aéreas aos seus servidores, para acompanhar a montagem e a coordenação de estandes em feiras internacionais, no exterior, em situações de absoluta necessidade, relevância e interesse público, evitando gastos desnecessários, em consonância com o princípio da economicidade”;
9.4. dar ciência deste acórdão aos recorrentes, ao interessado e à Secretaria Federal de Controle Interno; e
9.5. juntar cópia deste acórdão às contas da Embratur relativas aos exercícios de 2005 a 2007.”
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de outubro de 2012.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Revisor
TC 011.188/2007-0
Natureza: Pedidos de Reexame.
Unidade: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur.
Recorrentes: Geraldo Lima Bentes (CPF 079.333.124-20), Eduardo Sanovicz (CPF 021.830.838-83), Jeanine Pires (CPF 785.711.209-78) e Embratur (CNPJ 33.741.794/ 0001-01).
Advogado constituído nos autos: não há.
VOTO COMPLEMENTAR
Na oportunidade em que trouxe este processo à apreciação do Plenário do TCU, o Ministro José Múcio Monteiro formulou pedido de vista dos autos.
2. Primeiramente, agradeço ao ilustre Ministro pelas considerações oferecidas em seu Voto Revisor, as quais, com certeza, contribuem para o aperfeiçoamento das propostas que serão submetidas a este Plenário.
3. No Voto que apresentei, ao manifestar-me pela inadequação da multa aplicada a três dos responsáveis, analisei os argumentos apresentados pelos próprios recorrentes, em relação à regularidade dos deslocamentos por eles efetivados, e entendi que, em princípio, esses elementos não afastavam o juízo adotado pelo relator a quo quanto à regularidade das concessões de diárias e passagens impugnadas.
4. Assim, em razão da determinação contida no item 9.6.6 do Acórdão recorrido, que deixava a cargo do próprio Embratur apurar as concessões de diárias e passagens, cujos deslocamentos não estivessem relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, e promover o devido ressarcimento das parcelas não comprovadas, entendi que, no âmbito do referido procedimento, haveria ainda oportunidade de serem aferidas situações passíveis de serem acolhidas pela Entidade.
5. Entretanto, considerando a análise realizada por sua excelência, que se debruçou sobre os autos e identificou situações que já permitem, de pronto, o afastamento de inconsistências entre as premissas de que partiu a auditoria no Embratur e a realidade verificada, concordo com o Ministro José Múcio que seja medida adequada a adoção do procedimento sugerido e, portanto, alinho-me ao Voto do Revisor.
Sala das Sessões, em 3 de outubro de 2012.
AROLDO CEDRAZ
Relator
ACÓRDÃO Nº 2657/2012 – TCU – Plenário
1. Processo TC 011.188/2007-0.
2. Grupo I – Classe I – Pedidos de Reexame.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessada: 5ª Secretaria de Controle Externo – TCU
3.2. Responsáveis: Geraldo Lima Bentes (CPF 079.333.124-20), Eduardo Sanovicz (CPF 021.830.838-83), Jeanine Pires (CPF 785.711.209-78) e Embratur (CNPJ 33.741.794/0001-01).
4. Unidade: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur – MTur.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade: 5ª Secretaria de Controle Externo (Secex/5).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de pedidos de reexame interpostos por Geraldo Lima Bentes, Eduardo Sanovicz, Jeanine Pires e pela Embratur contra o Acórdão nº 2789/2009-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento nos arts. 32, 33 e 48 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 281 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame;
9.2. dar provimento integral ao recurso interposto por Jeanine Pires, aproveitando-o para Gerson Alberto Rozo Guimarães, e dar provimento parcial aos recursos interpostos por Eduardo Sanovicz e Geraldo Lima Bentes, para o fim de:
9.2.1. tornar insubsistentes, em relação a Jeanine Pires, Gerson Alberto Rozo Guimarães e Eduardo Sanovicz, os subitens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário;
9.2.2. reduzir o valor da multa aplicada a Geraldo Lima Bentes pelo subitem 9.2 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário para R$ 2.100,00 (dois mil e cem reais);
9.2.3. tornar insubsistente o subitem 9.6.4 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário;
9.2.4. dar nova redação ao subitem 9.6.6 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.6. proceda ao ressarcimento dos valores concedidos a seus servidores a título de diárias e passagens aéreas, constantes dos PCDs 117/2005 e 498/2005, que não estejam relacionados com as atividades desenvolvidas pela autarquia e/ou com as atribuições dos beneficiários, em desacordo com o princípio da finalidade”;
9.2.5. dar nova redação ao subitem 9.6.14 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.14. no caso de não serem possíveis os ressarcimentos indicados nos subitens 9.6.6, 9.6.11 e 9.6.13, acima, instaure as competentes tomadas de contas especiais no prazo de 90 (noventa) dias, dando notícia ao Tribunal, nesse mesmo prazo, quanto às providências efetivamente adotadas”;
9.3. dar provimento parcial ao recurso interposto pela Embratur, para dar nova redação ao subitem 9.6.7 do Acórdão nº 2789/2009-Plenário, nos seguintes termos:
“9.6.7. somente conceda diárias e passagens aéreas aos seus servidores, para acompanhar a montagem e a coordenação de estandes em feiras internacionais, no exterior, em situações de absoluta necessidade, relevância e interesse público, evitando gastos desnecessários, em consonância com o princípio da economicidade”;
9.4. dar ciência deste acórdão aos recorrentes, ao interessado e à Secretaria Federal de Controle Interno; e
9.5. juntar cópia deste acórdão às contas da Embratur relativas aos exercícios de 2005 a 2007.
10. Ata n° 39/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 3/10/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2657-39/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro (Revisor) e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
|(Assinado Eletronicamente) |(Assinado Eletronicamente) |
|AUGUSTO NARDES |AROLDO CEDRAZ |
|Vice-Presidente, no exercício da Presidência |Relator |
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
................
................
In order to avoid copyright disputes, this page is only a partial summary.
To fulfill the demand for quickly locating and searching documents.
It is intelligent file search solution for home and business.