Benefício de Prestação Continuada e perícia médica ...

[Pages:27]Benef?cio de Presta??o Continuada e per?cia m?dica previdenci?ria:

limita??es do processo*

Continued benefit and social security medical evaluation: limitations of the process

Miriam Cl?udia Spada Bim** Neide Tiemi Murofuse***

Resumo: Com o objetivo de analisar os resultados do processo de

avalia??o da pessoa com defici?ncia (PcD) requerente do Benef?cio de Presta??o Continuada (BPC) -- ap?s a implanta??o do modelo de ava lia??o baseado na Classifica??o Internacional de Funcionalidade, Inca pacidade e Sa?de (CIF) -- foi desenvolvido um estudo documental envolvendo a an?lise estat?stica descritiva de 1.404 requerimentos de BPC para PcD, no per?odo de maio de 2006 a abril de 2012. Os resulta dos evidenciaram a perman?ncia da estrutura de exclus?o, com a ava lia??o adotada, mantendo-se a restritividade de acesso da PcD ao BPC.

Palavras-chave: Per?cia m?dica Previdenci?ria. Avalia??o social da defici?ncia. Prote??o social.

Abstract: Aimed at analyzing the results of the process of evaluation of the disabled people who

ask for the Continued Benefit -- after the implementation of the model of evaluation based on the

* Artigo extra?do da disserta??o "Benef?cio de Presta??o Continuada: uma an?lise da avalia??o da pessoa com defici?ncia antes e depois de institu?do o modelo baseado na CIF", apresentada ao Programa de Mestra do em Bioci?ncias e Sa?de, da Universidade Estadual do Oeste do Paran? (Unioeste), c?mpus de Cascavel.

** Assistente Social, Analista do Seguro Social do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), mes tranda do Programa de P?s-Gradua??o em Bioci?ncias e Sa?de da Unioeste, Toledo/PR, Brasil. E-mail: mirian_bim@.

*** Doutora em Enfermagem Fundamental, professora aposentada da Unioeste, c?mpus de Cascavel/ PR, Brasil; docente do Programa de Mestrado em Bioci?ncias e Sa?de da Unioeste, c?mpus de Cascavel. E-mail: neidetm@.br.

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International Classification of Functioning, Disability and Health -- it was developed a documentary study in which 1,404 application forms for the Continued Benefit for disabled people from May, 2006 to April, 2012 were submitted to a statistical descriptive analysis. The results showed that the exclusion structure has been kept with the adopted evaluation, as well as the restrictiveness to the Continued Benefit for disabled people.

Keywords: Social Security medical evaluation. Social evaluation of disability. Social protection.

1. Introdu??o

OBenef?cio de Presta??o Continuada (conhecido como BPC/Loas ou simplesmente BPC) tem um papel importante na constru??o da pol?tica social, atendendo, em todo o Brasil, a 3.999.462 pessoas, sendo que, desse total, mais de 2 milh?es s?o PcDs e mais de 1,7 milh?es, de idosos acima de 65 anos (Brasil, 2012).

Pelo crit?rio de gastos p?blicos, o BPC ? o maior no contexto brasileiro, de modo que o somat?rio de todos os benef?cios pagos no Brasil alcan?ou, em valor corrente, o patamar de R$ 27,8 bilh?es, em 2012 e, para este ano, tem or?amento previsto de R$ 30,5 bilh?es, quase 50% acima dos R$ 23,9 bilh?es que o maior programa de transfer?ncia de renda para fam?lias beneficiadas -- o Programa Bolsa Fam?lia (PBF) -- repassar? este ano. O BPC destaca-se como o programa na ?rea social de maior desembolso do governo federal, representando 86,21% do Fundo Nacional da Assist?ncia Social (FNAS), apesar de o Bolsa Fam?lia configurar como o maior programa social em termos de cobertura (13,5 milh?es de fam?lias ou cerca de 50 milh?es de pessoas) (Brasil, 2013).

A revis?o da literatura indicou que o BPC tem-se constitu?do em objeto de estudo, n?o apenas para profissionais afetos ? pol?tica de assist?ncia social, mas, para diversas ?reas do conhecimento como as das ci?ncias econ?micas, socio logia e direito, suscitando discuss?o numa dimens?o interdisciplinar. No per?o do entre 2007 e 2011, foram produzidas significativas contribui??es para o entendimento da tem?tica, especialmente sobre conceitos e crit?rios adotados pelo BPC, bem como sobre a import?ncia do benef?cio como mecanismo para prote??o social, apesar de uma parcela consider?vel n?o ter seus direitos garan tidos. Em todo o material revisado, ganham relevo o campo do direito social, a

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judicializa??o, a altera??o nos conceitos de fam?lia e de defici?ncia e os crit?rios de elegibilidade, com destaque para o crit?rio de renda.

No entanto, s?o raras as tem?ticas ligadas ? avalia??o social e, principal mente, ? influ?ncia destas no resultado de concess?o do BPC. Da mesma forma, permanecem lacunas nos conhecimentos a respeito da necessidade de estudos sobre o conceito de incapacidade para o trabalho (Diniz et al., 2007); da ava lia??o sobre as informa??es mais recentes sobre o tamanho e distribui??o do programa entre os estratos sociais (Medeiros et al., 2009); lacunas referentes, tamb?m, ? escassez de dados que n?o permite estimar com precis?o os custos que o aumento na renda per capita podem gerar (Penalva et al., 2010); ? aus?n cia de pesquisas de avalia??o e monitoramento do BPC; referentes, ainda, aos impactos deste benef?cio sobre a vida das pessoas atendidas versus mercado de trabalho para pessoas pobres e deficientes; aos estudos sobre os cuidadores das pessoas com defici?ncia (Santos, 2011) e ? necessidade de estudos acerca do instrumento de avalia??o para compreender em que medida as altera??es con ceituais promovidas pelo Decreto Federal n. 6.214/2007, que integrou a dimen s?o social na avalia??o do BPC da pessoa com defici?ncia, estaria contribuindo para ampliar o acesso ao reconhecimento inicial do direito da pessoa com de fici?ncia (Ivo e Silva, 2011).

Nesta dire??o, o presente artigo prop?e-se identificar e analisar os resul tados do processo de avalia??o das pessoas com defici?ncia (PcDs) requerente do BPC, ap?s a implanta??o do modelo de avalia??o, baseado na Classifica??o Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Sa?de (CIF). Para tanto, revi sita os marcos da constitui??o do processo sa?de-doen?a e trabalho e sinaliza um breve hist?rico sobre a per?cia m?dica previdenci?ria. Na sequ?ncia, apon ta as altera??es na forma de avalia??o e finaliza com a discuss?o sobre como estas altera??es se desenvolveram na Agencia da Previd?ncia Social (APS) de Assis Chateaubriand.

2. BPC e per?cia m?dica previdenci?ria: algumas considera??es

O BPC ? um benef?cio individual, n?o vital?cio e intransfer?vel que se caracteriza pela transfer?ncia monet?ria mensal, no valor de um sal?rio m?ni

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mo, aos benefici?rios idosos (65 anos ou mais) ou ?s PcDs incapacitadas para o trabalho e para a vida independente, cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a 1/4 do sal?rio m?nimo. N?o ? condicionado a qualquer contra partida, bem como independe de contribui??es pr?vias para o sistema de se guridade social.

Como disposto no inciso V, do artigo 203, da Constitui??o Federal de 1988 (CF/88), o BPC encontra-se regulamentado desde 1993, atrav?s do artigo 20, da Lei Org?nica da Assist?ncia Social (LOAS) -- Lei n. 8.742/1993, e em funcionamento desde 1996. A gest?o do BPC ? realizada pelo Minist?rio do Desenvolvimento Social e Combate ? Fome (MDS), por interm?dio da Secre taria Nacional de Assist?ncia Social (SNAS), que ? a respons?vel pela imple menta??o, coordena??o, regula??o, financiamento, monitoramento e avalia??o. A operacionaliza??o do BPC fica a cargo do INSS e os recursos para seu custeio prov?m do FNAS (Brasil, 2007b).

O BPC ? o ?nico direito de prote??o social n?o contributivo que foi efeti vado ap?s a promulga??o da CF/88. No entanto, dado o esfacelamento das prote??es sociais como um todo, no contexto do neoliberalismo, sua concreti za??o esbarra na muralha da burocracia. O ingresso a este direito constitucional est? relacionado aos crit?rios fastidiosos de sele??o que corroem o progresso constitucional, pois limitam o direito do cidad?o ? renda per capita familiar e ? prova de incapacidade para a vida independente e para o trabalho.

Uma das pol?micas no processo de implementa??o, at? hoje, e um dos elementos de tens?o ? a adequa??o de um mecanismo para a comprova??o da incapacidade. A comprova??o da defici?ncia, no primeiro ano, era realizada por uma equipe multiprofissional, mas, com a edi??o da Medida Provis?ria n.1.473/1997, em agosto de 1997, passa a ser uma atribui??o exclusiva da Per?cia M?dica do INSS, desconsiderando a perspectiva proporcionada pela avalia??o multidisciplinar. Pela inadequa??o do modelo biom?dico e para aten der ?s reivindica??es de segmentos envolvidos com a tem?tica, ap?s um longo processo, foi sancionado o Decreto Federal n. 6.214/2007, que determinou novo modelo de avalia??o. O Decreto prev?, entre outras quest?es, que o acesso ao BPC deva ser efetuado ap?s a aplica??o de um instrumental denominado de Avalia??o M?dica e Social, que tem como base a CIF. Por?m, mesmo estabe lecido em lei desde 2007, somente a partir de maio de 2009 ? que esta pr?tica come?a a ser realizada pelo INSS.

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Para a compreens?o sobre como esta pr?tica vem sendo realizada, faz-se necess?rio um retrocesso hist?rico sobre a constitui??o da per?cia m?dica pre videnci?ria. E ? o que se quer destacar na sequ?ncia, apontando-se para como era realizada a avalia??o da pessoa com defici?ncia eleg?vel ao benef?cio e as altera??es que ocorreram nas legisla??es, tendo como resultado a introdu??o do novo modelo de avalia??o da defici?ncia para acesso ao benef?cio.

2.1. Considera??es acerca do processo de sa?de-doen?a e trabalho

O s?culo XIX foi marcadamente o s?culo da transforma??o da natureza do trabalho. A chamada Revolu??o Industrial impulsionou o desenvolvimento em todas as ?reas. Por?m, esta civiliza??o do trabalho trouxe como consequ?ncia o surgimento de novas implica??es e agravos para a sa?de. O homem, agora es sencialmente trabalhador e urbano, passou a ser exposto a diferentes acidentes ligados ao trabalho e ?s doen?as de natureza ocupacional (Oliveira, 2001).

Como apontam Mendes e Dias (1991), o conhecimento t?cnico sobre estes novos agentes agressivos, sua forma de a??o, consequ?ncias e tratamentos, foram pouco a pouco sendo desvendados pela ci?ncia, e um novo campo da medicina surgiu em fun??o dessas rela??es visando o controle da for?a de tra balho para o aumento da produtividade: a Medicina do Trabalho (MT). O objetivo da MT era o de trazer o funcion?rio rapidamente de volta ao trabalho, exercendo uma medicina curativa, constituindo-se em servi?o dirigido por pessoas de inteira confian?a do empres?rio e dispostas a defend?-lo, e em tare fa eminentemente m?dica, a preven??o e a responsabilidade pela ocorr?ncia dos problemas de sa?de resultantes dos riscos do trabalho. Neste sentido, os m?di cos buscavam uma adapta??o dos trabalhadores ?s m?quinas e aos meios de trabalho, num contexto de p?ssimas condi??es de trabalho, em que, estes ?ltimos, frequentemente adoeciam e at? mesmo morriam.

Ap?s a Segunda Guerra Mundial, as ind?strias cresceram e as condi??es de trabalho pioraram. Inicia-se ent?o um movimento de insatisfa??o e de ques tionamentos por parte de empregadores e empregados sobre as condi??es am bientais e o adoecimento advindo do trabalho penoso, que onerava patr?es,

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seguradoras e deixava trabalhadores sequelados. A atua??o dos servi?os da Medicina do Trabalho, centrada na figura do m?dico, mostrou-se insuficiente para atender os problemas como os do adoecimento do trabalhador. Desta for ma, surge o modelo de interven??o sobre o ambiente, a Sa?de Ocupacional (SO), tendo como principal estrat?gia a interven??o nos locais de trabalho atrav?s da atua??o multiprofissional, com a finalidade de controlar os riscos ambientais (Mendes e Wunsch, 2011).

Entretanto, o modelo da SO n?o conseguiu atingir os seus objetivos, por manter o referencial sobre indiv?duos -- ao privilegiar o diagn?stico e o tra tamento dos problemas de natureza org?nica e incorporar pr?ticas e conheci mentos da cl?nica, medicina preventiva e epidemiologia cl?ssica, mediante a hist?ria natural da doen?a para a an?lise das doen?as e acidentes do trabalho -- sustentado pela tr?ade "agente-hospedeiro-ambiente".

Derivada da informa??o restrita e da atua??o autorit?ria dos profissionais de sa?de, no trabalho ou fora dele, a SO contribui, com isso, para a aliena??o e desinforma??o do trabalhador, deixando pouco espa?o para sua subjetividade. Essa pr?tica confere, ainda, maior capacidade de controle do capital sobre o trabalho, impedindo que se considere e opere sobre nexos mais complexos, pois toma o trabalhador como paciente passivo e hospedeiro, objeto da t?cnica, es treitando a possibilidade de apreens?o e pouco contribuindo para a compreens?o da causalidade das doen?as relacionadas ao trabalho na contemporaneidade (Lacaz, 2007).

A partir do final dos anos de 1960, em meio a um intenso processo de mudan?as sociais, surgem cr?ticas e questionamentos ao modelo da SO. Uma forma distinta de analisar as quest?es referentes ao trabalho-sa?de/doen?a sur ge com alguns autores da Medicina Social Latino-americana, entre os quais, Laurell e Noriega (1989), que conceituam o trabalho a partir da concep??o de processo de trabalho inscrita nas rela??es sociais de produ??o. Assim, al?m das consequ?ncias mais vis?veis do trabalho sobre a sa?de, quais sejam, as dos agentes nocivos de natureza qu?mica, f?sica, entre outros, procuram tamb?m entender a nocividade do trabalho com suas implica??es no n?vel biops?quico.

No Brasil, a emerg?ncia da Sa?de do Trabalhador (ST), enquanto marco te?rico, pode ser identificada na d?cada de 1980, tendo sido estabelecida na CF/88 e, posteriormente, regulamentada e definida com a Lei Org?nica da

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Sa?de (LOS) -- Lei n. 8.080/90. A ST diferencia-se e op?e-se aos modelos hegem?nicos das pr?ticas de interven??o e regula??o das rela??es sa?de-traba lho tradicionais. Esta abordagem busca resgatar o lado humano do trabalho e sua capacidade protetora de agravos ? sa?de dos trabalhadores. Na medida em que as classes trabalhadoras constituem-se em novo sujeito pol?tico e social, apreendendo-o como agente de mudan?as e como ator hist?rico, com saberes e viv?ncias sobre seu trabalho, compartilhadas coletivamente, ele pode intervir e transformar a realidade do trabalho, participando do controle da nocividade, da defini??o consensual de prioridades de interven??o e da elabora??o de estra t?gias transformadoras (Lacaz, 2007).

Conv?m ressaltar que as tr?s formas de abordagem da rela??o entre tra balho e processo sa?de-doen?a coexistem na atualidade, configurando um embate que reflete de alguma forma o embate social, pois suas pr?ticas situam -se no campo do conflito do capital/trabalho. E como todo embate ? constitu? do de avan?os e retrocessos, a hist?ria atual tem explicitado que o estabeleci mento de diretrizes dessa pol?tica, por parte dos trabalhadores, j? n?o ? t?o observada. Conforme Lacaz (2007), a realidade vivida em fun??o da fragili dade atual dos movimentos sociais, da nova configura??o do mundo do traba lho, aliada ? postura pouco engajada da academia e ao desenvolvimento de pol?ticas p?blicas reducionistas, constr?i um quadro de retrocesso no campo da ST que ? preciso combater.

Essa ressalva ? necess?ria, pois como se ver? a seguir, no ?mbito da pre vid?ncia social brasileira n?o se revela protagonismo de a??es de preven??o de doen?as e/ou promo??o de sa?de que correspondam ? interven??o sobre fatores extrabiol?gicos; ou seja, n?o se atende ? perspectiva de atua??o que compreen da o processo sa?de-doen?a a partir da discuss?o do campo da Sa?de do Tra balhador. Ao contr?rio, observa-se uma hegemonia do discurso da Sa?de Ocupacional e da Medicina do Trabalho, para as quais a l?gica de atribui??o de culpa confere ao trabalhador a responsabilidade pelo adoecimento do qual ? v?tima (Pinto J?nior et al., 2012).

Centrados na figura do m?dico, na concep??o de multicausalidade da doen?a, entendida como decorrente de um processo biol?gico e da exposi??o a fatores de riscos, as avalia??es m?dicas periciais desconsideram a natureza social do processo sa?de e doen?a, como exposto a seguir.

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2.2. Considera??es sobre per?cia m?dica previdenci?ria

A per?cia m?dica previdenci?ria tem por finalidade subsidiar a autoridade administrativa do INSS acerca de caracter?sticas constat?veis no requerente a benef?cios assistenciais ou previdenci?rios, que lhe permita reconhecer ou n?o o direito previsto em lei.

Como bem ressalta Almeida (2011), a per?cia m?dica previdenci?ria con siste eminentemente em caracterizar a presen?a ou aus?ncia de incapacidade laboral, n?o havendo rela??o m?dico-paciente com pressupostos da confian?a m?tua; ? nela, mais prov?vel, que as manifesta??es de distanciamento e auto ritarismo estejam potencializadas.

Melo e Brant (2005) referem que n?o raro s?o falas dos segurados as de que a sala de per?cia ? local de tortura emocional, em que prevalece n?o o social e a dignidade da pessoa humana, mas o interesse patrimonial?stico, com a rela ??o m?dico-paciente constitu?da pelas categorias: submiss?o, conflito e resis t?ncia, apresentando-se o segurado, evidentemente, como a parte mais fraca desta rela??o. Paralelamente, desconsideram-se elementos fundamentais na g?nese do acidente ou adoecimento, como a press?o por produ??o, as horas extras, as amea?as de demiss?o, os pr?mios por produtividade, a dist?ncia e as dificuldades de acesso entre resid?ncia e emprego, baixos sal?rios, busca por outras fontes de renda e preocupa??o com situa??es pessoais ou familiares, entre outras.

Para Junior (2011), a incapacidade, em qualquer sentido, constitui julga mento, haja vista n?o existir como conceito de per si, mas sempre relacionado a alguma habilidade; cabe ao perito verificar se o conceito se aplica ao caso concreto que analisa, ou seja, se transcende o diagn?stico nosol?gico principal e leva em conta outras comorbidades, aspectos sociais e cren?as pessoais e ideol?gicas do pr?prio perito m?dico. Desta maneira,

Ainda que os m?dicos sejam os profissionais autorizados pela sociedade para definir quem est? ou n?o doente e definir as causas do adoecer, n?o se pode des considerar que a an?lise do diagn?stico ? tamb?m influenciada pela forma??o t?cnica e pelas convic??es pessoais do profissional. (Murofuse, 2004, p. 167)

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