IMPACTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE O …

IMPACTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE O SISTEMA DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL1

Resumo:

Maria Aparecida Menezes de Andrade2

Este artigo analisa os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sobre o sistema or?ament?rio, comparando as fun??es previstas na Constitui??o Federal de 1988 e aquelas trazidas pelo Cap?tulo II da lei fiscal. O trabalho, desenvolvido com base na pesquisa bibliogr?fica, conclui que o maior impacto da lei ocorreu sobre as fun??es da Lei de Diretrizes Or?ament?ria, que se tornou a pe?a de planejamento norteadora da gest?o fiscal respons?vel. Quanto a Lei Or?ament?ria Anual (LOA), o artigo conclui que, das oito fun??es disposta na se??o reservada a LOA, somente quatro fun??es e uma veda??o j? n?o tinham sido previstas na Constitui??o. Outra conclus?o importante ? que a pr?pria apresenta??o dos Anexos das Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, na LDO, (refletidos, necessariamente, na LOA), tende a inibir estimativas de receitas e fixa??o de despesas fora da realidade da administra??o p?blica, o que fortalece os instrumentos de planejamento governamental.

Palavras-chave: fiscal, gest?o, or?amento, planejamento.

Abstract:

This article analyzes the impacts of the Law of Responsabilidade Fiscal (LRF) on the budgetary system, comparing the functions foreseen in the Federal Constitution of 1988 and those brought by Chapter II of the fiscal law. The work, developed on the basis of the bibliographical research, concludes that the biggest impact of the law occurred on the functions of the Law of Budgetary Lines of direction, that if became the norteadora part of planning of the responsible fiscal management. How much Lei Or?ament?ria Anual (LOA), the article concludes that, of the eight functions made use in the private section the LOA, four functions and a prohibition already had not only been foreseen in the Constitution. Another important conclusion is that the proper presentation of the Annexes of the Fiscal Goals and of Fiscal Risks, in the LDO, reflected, necessarily, in the LOA, it tends to inhibit estimates of prescriptions and setting of expenditures is of the reality of the public administration, what it fortifies the instruments of governmental planning.

Key words: inspector, management, budget, planning.

1Cabe um agradecimento a Anesio Pereira Junior pelos coment?rios e sugest?es a uma vers?o preliminar do artigo. Como de praxe, os eventuais erros remanescentes s?o de responsabilidade exclusiva da autora. 2Contadora, Mestranda em Auditoria da Funda??o Visconde de Cairu e Agente de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado da Bahia.

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Introdu??o

A Lei Complementar n.? 101/2000, popularmente conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tem por alvo primordial a gest?o fiscal respons?vel atrav?s do estabelecimento de normas de finan?as p?blicas. Conhecer e dominar esta lei tornaram-se obrigat?rios e imprescind?veis para o pleno desempenho das fun??es de planejamento, execu??o e controle dos gastos p?blicos.

A institui??o da LRF veio inserida no bojo das exig?ncias estabelecidas pelo Fundo Monet?rio Internacional (FMI), com o estabelecimento de limita??es para gastos com diversos grupos de despesa na administra??o p?blica, exceto para o pagamento do principal e juros das d?vidas interna e externa.

Al?m da influ?ncia do FMI, tr?s experi?ncias internacionais foram marcantes: Uni?o Europ?ia, Estados Unidos e Nova Zel?ndia. Dentro desse contexto, certamente, as experi?ncias mais marcantes foram as dos Estados Unidos, na fixa??o das regras, e da Nova Zel?ndia, com a instala??o da transpar?ncia.

Criticada por uns e elogiada por outros, a LRF completa cinco anos de exist?ncia e ainda suscinta diversas d?vidas. Na tentativa de ampliar as discuss?es em torno dos impactos provocados pela LRF, este artigo se debru?a sobre o cap?tulo II da lei, especificamente nas se??es que tratam dos instrumentos de planejamento da a??o governamental.

No intuito de alcan?ar sua meta, o presente artigo foi dividido em cinco se??es e, quando poss?vel, foram apresentados exemplos da aplica??o da Lei no Estado da Bahia. Depois desta breve introdu??o, buscou-se trazer um panorama da lei fiscal em rela??o as pe?as de planejamento. A seguir, foram analisados os impactos da LRF sobre a lei de diretrizes or?ament?ria, expondo-se coment?rios acerca dos principais elementos impostos pela lei complementar. Posteriormente, tratou-se dos impactos da Lei sobre o or?amento anual, seguidos dos coment?rios considerados pertinentes. Por ?ltimo, inclui-se uma se??o com as considera??es finais.

1 A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Pe?as de Planejamento

Antes de tratar especificamente do tema, ? necess?rio comprender o significado de gest?o. O termo gest?o, como definido pelo Dicion?rio da L?ngua Portuguesa Michaelis, ? o ato de gerir ou administrar. Para o autor Valeriano (1998), administrar e gerenciar consistem em planejar, decidir, por em pr?tica as a??es conseq?entes e utilizar os meios para alcan?ar seus objetivos. J? a autora

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Smith (1993) considera gest?o um termo geral para "aqueles que gerenciam" ou administram, representando ampla variedade de filosofias, cren?as, disciplinas e responsabilidades de trabalho.

Para a compreens?o do significado de gest?o exigido pela LRF, prop?e-se destacar do conceito de Valeriano os termos "planejar" e "decidir" e, de Smith, "responsabilidades de trabalho", como sendo os pilares de uma gest?o fiscal respons?vel almejada pela aprova??o da Lei Complementar n.? 101/2000 na execu??o da a??o governamental.

Esta a??o governamental, realizada atrav?s da pol?tica fiscal, deve abranger tr?s fun??es b?sicas, denominadas de: alocativa, distribuitiva e estabilizadora. No exerc?cio da fun??o alocativa, o Estado tem por objetivo fornecer bens p?blicos, tais como ruas, ilumina??o p?blica, defesa nacional, etc. Quando age de forma distribuitiva, atrav?s das transfer?ncias dos impostos e dos subs?dios, tem por objetivo promover uma redistribui??o da renda. E, na fun??o estabilizadora, defendida a partir da publica??o, em 1936, do livro de John Maynard Keynes, tem por finalidade manter o n?vel de emprego, a estabilidade dos pre?os e a obten??o de uma taxa apropriada de crescimento econ?mico.

Para cumprir essas fun??es, o Estado vem tendo que arrecadar recursos e realizar gastos cada vez mais crescentes. Giambiagi e Al?m (2000, p. 30), corroboram essa afirma??o quando dizem que uma das caracter?sticas marcantes da economia mundial ? o crescimento dos gastos p?blicos, situa??o encontrada at? mesmo em pa?ses desenvolvidos, em decorr?ncia, segundo os autores, da crescente complexidade dos sistemas econ?micos no mundo como um todo. Fatores determinantes deste fen?meno podem ser destacados, tais como: o aumento populacional e da demanda por bens e servi?os p?blicos, a eleva??o dos custos dos servi?os a serem ofertados, os saltos tecnol?gicos (a exemplo dos gastos com sa?de e defesa militar) e os gastos com assist?ncia e previd?ncia social.

O Or?amento P?blico, como instrumento de planejamento das a??es governamentais, tem grande import?ncia no contexto de crescimento das despesas p?blicas, uma vez que permite demonstrar os gastos a serem efetivados com os recursos que ser?o arrecadados. Esse instrumento exerce grande influ?ncia na vida do Estado, pois ? norteador da pol?tica de governo, podendo produzir reflexos negativos, caso n?o seja bem elaborado.

A partir da Constitui??o Federal de 1988, o planejamento brasileiro passou a ser expresso por meio de tr?s leis, de iniciativa do Poder Executivo e posterior aprecia??o pelo Poder Legislativo. O artigo 165 da Constitui??o, ao tratar dos or?amentos, determinou que o Executivo estabeleceria o plano plurianual (PPA), as diretrizes or?ament?rias (LDO) e os or?amentos anuais (LOA).

O plano plurianual, com vig?ncia para quatro anos, ? considerado a pe?a de planejamento de longo prazo da a??o governamental. Ele deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administra??o p?blica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e

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para as relativas aos programas de dura??o continuada. ? lei de diretrizes or?ament?rias coube estabelecer as metas e prioridades da administra??o

p?blica, incluindo as despesas de capital para o exerc?cio financeiro subseq?ente, orientar a elabora??o da lei or?ament?ria anual, dispor sobre as altera??es na legisla??o tribut?ria e, tamb?m, estabelecer a pol?tica de aplica??o das ag?ncias financeiras oficiais de fomento. Al?m disso, tem a fun??o nobre de interligar o plano de longo prazo (PPA) com o de curto prazo (LOA).

J? a lei or?ament?ria anual teve, por fun??o, prever todas as receitas e fixar todas as despesas que ir?o ocorrer no exerc?cio financeiro. Composta do or?amento fiscal, do or?amento de investimento das empresas e do or?amento da seguridade social, ?, dentre as pe?as de planejamento, a mais discutida no plen?rio legislativo, por ensejar disputa pelos recursos or?ament?rios financiadores dos programas de governo.

Esses instrumentos de planejamento mereceram um cap?tulo espec?fico na LRF, o que mais uma vez caracteriza a import?ncia do sistema or?ament?rio. A expectativa para a ?rea de planejemento era que, com a implementa??o da Lei Complementar, o plano plurianual (PPA), as diretrizes or?ament?rias (LDO's) e os or?amentos anuais (LOA's) deixassem de ser meras pe?as formais e se tornassem orientadores efetivos da a??o de governo, sendo objetivo deste trabalho demonstrar quais foram os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o sistema de planejamento p?blico.

No cap?tulo II da LRF, quis o legislador tratar de todos os intrumentos de planejamento previstos pela Contitui??o de 1988. No entanto, toda a se??o I, que buscava tratar do Plano Plurianual (PPA), foi vetada pelo Presidente da Rep?blica. De acordo com o Presidente, o veto ocorreu em fun??o da imposi??o, no art. 3?, de reduzido per?odo para elabora??o dessa pe?a, por parte do Poder Executivo, como tamb?m para a sua aprecia??o pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfei?amento metodol?gico e a sele??o criteriosa de programas e a??es priorit?rias de governo. Al?m disso, ainda de acordo com o Presidente, o veto n?o ocasionaria preju?zo ao objetivos da Lei Complementar, considerando que a lei de diretrizes or?ament?rias j? apresentaria o Anexo de Metas Fiscais.

Apesar de o ? 9?, do art. 165, da Constitui??o Federal, determinar que caberia a lei complementar dispor sobre o exerc?cio financeiro, a vig?ncia, os prazos, a elabora??o e a organiza??o das pe?as de planejamento, ficou o PPA fora da regulamenta??o necess?ria, deixando a cargo do Poder Executivo a defini??o de seus contornos, marginalizando o Poder Legislativo da necess?ria fonte de crit?rio para fiscalizar a elabora??o dessa pe?a.

Com o veto, restaram as se??es II e III, dedicadas ? lei de diretrizes or?ament?rias e ? lei or?ament?ria anual, respectivamente. ? LDO, respons?vel por orientar a elabora??o da lei

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or?ament?ria anual, foi dado maior destaque. Dentre outras atribui??es, coube-lhe definir a forma de alcan?ar o equil?brio entre a receita e a despesa, com o intuito de evitar, e at? mesmo eliminar, a ocorr?ncia de d?ficit na gest?o fiscal.

Cabe destacar que, embora esse trabalho se dedique ?s disposi??es do cap?tulo II da LRF sobre a LDO e a LOA, outros artigos, espalhados na Lei, trazem disposi??es relacionadas com o sistema or?ament?rio. 2 Impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Lei de Diretrizes Or?ament?rias

A Lei de Diretrizes Or?ament?rias foi introduzida no processo de planejamento a partir da Constitui??o Federal de 1988. De acordo com Jos? Serra apud Figuredo et alii (2001, p. 64), a LDO poderia representar um instrumento de liga??o entre os Poderes Executivo e o Legislativo em mat?ria de pol?tica fiscal3.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, as atribui??es da LDO; dispostas no ? 2?, do art. 165, da Constitui??o Federal; foram ampliadas, inserindo essa lei no processo de planejamento, como norteadora da gest?o fiscal respons?vel.

O quadro 1 demonstra, comparativamente, as atribui??es delegadas pela Constitui??o e aquelas exigidas pela LRF.

3Esta mesma id?ia ? encontrada em Vainer, Ari et alii. Manual de Elabora??o da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dispon?vel em: . Acesso em: 25/02/2005.

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