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GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC-007.333/2014-5
Natureza: Monitoramento.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Unidade: Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte.
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: MONITORAMENTO DO CUMPRIMENTO DO ACORDÃO 357/2011-PLENÁRIO. AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NAS AÇÕES DE APOIO AO ESPORTE DE ALTO RENDIMENTO. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DE PLANO DE AÇÃO. CONSIDERAR ALGUNS ITENS EM IMPLEMENTAÇÃO E OUTROS NÃO IMPLEMENTADOS. NOVA RECOMENDAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS PARA PROGRAMAÇÃO DO PRÓXIMO MONITORAMENTO.
RELATÓRIO
Em exame, monitoramento do Acórdão 357/2011 – Plenário, prolatado nos autos de auditoria de natureza operacional realizada nas ações de apoio ao Esporte de Alto Rendimento – EAR, sob as dimensões da detecção de atletas, ciência do esporte, Bolsa-Atleta, pós-carreira e infraestrutura de treinamento (TC-003.701/2010-7).
2. Por meio da referida deliberação, foi recomendado à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que:
“9.1.1. elabore e implemente um plano nacional com o objetivo de universalizar a iniciação à prática esportiva, de modo a garantir a todas as crianças e jovens, que desejem se desenvolver no esporte, a oportunidade de frequentar escolinhas de modalidades, com condições mínimas de transporte e alimentação e equipamento adequado ao nível da inicialização;
9.1.2. promova a institucionalização de um sistema nacional de detecção de talentos esportivos, estabelecendo a concepção de seu funcionamento e as atribuições de responsabilidades dos níveis federal, estadual, municipal e das entidades da administração e da prática esportiva, para que, em regime de colaboração e integração de ações, atuem no desenvolvimento da base esportiva nacional;
9.1.3. induza e fomente a implementação e manutenção de uma rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional, de modo a possibilitar a recepção de talentos provenientes das escolinhas de esporte e proporcionar a eles condições necessárias para o seu desenvolvimento como atleta, estabelecendo os critérios e as normas para transferência, execução e prestação de contas dos recursos financeiros alocados em programas ou ações com esta finalidade e instituindo sistemática de acompanhamento das condições estruturais, operacionais, de gestão e de atendimento das unidades instaladas;
9.1.4. estruture plano estratégico para o direcionamento dos recursos disponíveis à Rede Cenesp que contemple:
9.1.4.1. levantamento das necessidades da comunidade esportiva, principalmente quanto a métodos e técnicas de melhoria de resultados por modalidade esportiva;
9.1.4.2. critérios de escolha e priorização do público alvo a receber apoio da Rede;
9.1.4.3. aplicação de conhecimento científico na formação de atletas, prevenção e recuperação de lesões, programas de treinamento personalizado e apoio multidisciplinar, sobretudo psicológico, nutricional e médico;
9.1.4.4. formação de técnicos/treinadores de atletas e árbitros;
9.1.4.5. cursos de especialização na área de gestão esportiva;
9.1.4.6. produção de conhecimentos científicos e serviços traduzidos para uma linguagem mais acessível e apropriada à intervenção profissional;
9.1.4.7. a interação do Conselho da Rede com a comunidade esportiva, incluindo a consulta e/ou participação de representantes dos comitês Olímpico e Paraolímpico Brasileiro, do Conselho Formador de Atletas Olímpicos da Confederação Brasileira de Clubes, das entidades de administração esportiva e dos atletas;
9.1.4.8. o papel institucional do Ministério do Esporte como articulador, coordenador e formulador de diretrizes estratégicas para ações da Rede e avaliador dos resultados;
9.1.5. aprimore a sistemática de monitoramento das ações da Rede Cenesp financiadas pelo Ministério do Esporte, de modo a incluir análise da aderência e utilidade das intervenções e estudos produzidos às demandas da comunidade esportiva;
9.1.6. induza a ampliação da cobertura do Programa Bolsa-Atleta na categoria estudantil e no atendimento a atletas da base que praticam modalidades olímpicas e paraolímpicas que não integram as competições nacionais estudantis ou que passaram da idade de receber a bolsa Estudantil;
9.1.7. institua sistemática, seja por meio de um sistema informatizado e/ou por fiscalizações por amostragem, a fim de acompanhar o desenvolvimento esportivo dos atletas contemplados com a Bolsa-Atleta;
9.1.8. reestruture o processo de análise, concessão e pagamento da Bolsa-Atleta, de forma a atender com maior tempestividade as solicitações encaminhadas pelos atletas, reduzindo o tempo médio entre a data de entrada da solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do 1º pagamento, que em 2009 ultrapassou 1 (um) ano;
9.1.9. estruture plano estratégico a fim de remodelar o sistema de apoio supletivo socioeducacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, que lhes proporcione condições de permanecer na área esportiva após o encerramento da carreira de atleta, com ênfase no:
9.1.9.1. levantamento das potencialidades do mercado de trabalho e da necessidade de mão de obra especializada relacionados às modalidades esportivas;
9.1.9.2. incentivo à sua formação acadêmica;
9.1.9.3. oportunidade de acesso a cursos técnicos e profissionalizantes;
9.1.9.4. orientação para a compreensão de questões de ordem social, pessoal, física, psicológica e de ocupação profissional, de modo a guiá-los na realização de um plano para a sua vida pós-carreira;
9.1.9.5. controle público da arrecadação e da utilização dos recursos alocados em programas e ações com esta finalidade, inclusive das fontes que tenham natureza tributária;
9.1.9.6. integração e participação das diversas modalidades nesse sistema;
9.1.10. induza ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, de que a entidade de prática desportiva empregadora deva registrar o contrato de trabalho do atleta na entidade de administração nacional da respectiva modalidade, tendo em vista que, segundo o art. 57 e incisos da Lei Pelé, um por cento do valor do contrato do atleta profissional pertencente ao Sistema Brasileiro do Desporto, devido e recolhido pela entidade contratante, constituirá recursos para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, recolhidos diretamente para a Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP);
9.1.11. estruture plano estratégico voltado à formação de uma rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento, que contemple:
9.1.11.1. o diagnóstico das necessidades de cada modalidade;
9.1.11.2. o mapeamento das condições operacionais e de infraestrutura dos centros construídos, que estejam ou não em funcionamento, ou em fase de construção;
9.1.11.3. a articulação dos centros existentes, considerando seu potencial de utilização versus as necessidades das modalidades esportivas;
9.1.11.4. a participação dos diversos atores interessados, em especial das entidades de administração de modalidades esportivas, no processo decisório sobre os locais para a implantação dos centros e a especificação dos equipamentos, instalações físicas e serviços disponíveis;
9.1.11.5. sistemática de avaliação e certificação dos centros de treinamento, desde os núcleos de esporte de base até os de nível nacional, que sirva de subsídio, inclusive, para definir critérios objetivos de repasse de recursos federais e orientar tecnicamente a aprovação de projetos submetidos ao Ministério do Esporte;”
3. As conclusões do primeiro monitoramento do referido Acórdão 357/2011 – Plenário foram registradas no relatório elaborado no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEduc (peça 31), reproduzido a seguir com eventuais ajustes de forma:
“I. Introdução
1. Em 2010, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria no programa Brasil no Esporte de Alto Rendimento, enfatizando quatro aspectos: detecção de atletas; ciência do esporte; infraestrutura de treinamento para a preparação de atletas em alto nível; e apoio financeiro prestado ao atleta e perspectivas para a sua pós-carreira (TC 003.701/2010-7).
2. A fiscalização teve como foco a atuação da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (Snear), gestora do programa, no planejamento e na estruturação de ações de apoio ao esporte de alto rendimento no país. Identificou-se, por meio de consulta a especialistas, atletas, gestores de entidades de administração esportiva e profissionais vinculados à Rede de Centros de Excelência Esportiva (Rede Cenesp), problemas relacionados ao processo de detecção, formação e preparação de atletas que, se não equacionados, poriam em risco o alcance da meta de colocar o Brasil entre as dez maiores potências olímpicas mundiais nos Jogos Olímpicos de 2016.
3. O futebol, apesar de ser modalidade olímpica e ser considerado esporte de rendimento, não foi incluído na auditoria devido às suas especificidades, sobretudo em termos de massificação da prática e da profissionalização dos atletas. Ademais, não fizeram parte do escopo do trabalho as ações implementadas pelas entidades competentes pela gestão dos recursos oriundos da Lei Agnelo/Piva (Lei 10.264/2001), da Lei de Incentivo ao Esporte (Lei 11.438/2006) e do patrocínio de empresas estatais. Também não foram analisadas as ações referentes aos Jogos Mundiais Militares, cujos recursos são gerenciados pelo Ministério da Defesa.
4. Constituíram achados da auditoria: grande contingente de crianças e jovens sem acesso a locais de iniciação da prática esportiva; deficiências operacionais e de infraestrutura dos centros de treinamento instalados; financiamento da construção de novos centros de treinamento desvinculado de diagnóstico prévio das necessidades de cada modalidade, de sustentabilidade do equipamento e de usabilidade para o esporte de alto rendimento; produtos e serviços oferecidos pela Rede Cenesp não plenamente alinhados à demanda da comunidade esportiva; e inexistência de política pública para o pós-carreira dos atletas.
5. Além disso, foi apontado que o programa Bolsa-Atleta, iniciativa de apoio financeiro ao atleta conduzida pela Snear, necessitava aperfeiçoar seu foco, de modo a manter a prioridade para as modalidades olímpicas e paraolímpicas e a garantir maior tempestividade ao processo de concessão do benefício.
6. A auditoria foi apreciada pelo Plenário do TCU em 16/2/2011, resultando no Acórdão 357/2011 (Apêndice A). Foram expedidas onze recomendações à Snear (itens 9.1.1 a 9.1.11 do acórdão), cujas medidas, em suma, estão direcionadas à: institucionalização de sistema formal de detecção de talentos esportivos; fomento à implementação e manutenção de rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional; ampliação da cobertura do Bolsa-Atleta e reestruturação do processo de análise, concessão e pagamento desse auxílio.
7. Ademais, foi recomendado: a formação de rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento; o aperfeiçoamento dos critérios de direcionamento de recursos à Rede Cenesp; e a remodelação do sistema de apoio supletivo socioeducacional a atletas profissionais, ex-atletas e atletas em formação.
8. No presente relatório são apresentadas as conclusões do primeiro monitoramento do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, discorrendo-se, ao longo do Capítulo 3, sobre as medidas adotadas pelos gestores em atendimento às recomendações do TCU e as respectivas melhorias identificadas na gestão e no desempenho da ação.
9. Monitoramento é o instrumento pelo qual o Tribunal verifica tanto o cumprimento de suas deliberações quanto os resultados delas advindos. O tema deste monitoramento ganha ainda maior relevância pelo fato do Brasil sediar os Jogos Olímpicos de 2016 e pela expectativa quanto ao legado que o evento pode trazer para a estruturação e desenvolvimento do esporte de alto rendimento no país.
10. Nesse sentido, verificou-se se medidas adotadas pelos gestores são consentâneas com as recomendações exaradas nos itens 9.1.1 a 9.1.11 do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, que enfatizam as oportunidades de aperfeiçoamento, no âmbito da Snear, dos instrumentos de planejamento e de gestão da política de esporte de alto rendimento e do programa Bolsa-Atleta.
11. As análises também contemplaram pesquisa com entidades que administram modalidades esportivas e com atletas, de modo a captar percepções sobre vulnerabilidades que ainda persistem sobre alguns dos temas tratados pelo acórdão do TCU, em especial quanto à infraestrutura voltada à iniciação esportiva e ao treinamento de atletas.
12. Além disso, foram identificadas duas iniciativas declaradas pelo governo federal que se constituirão em legados esportivos das Olimpíadas de 2016 e que impactarão na política de esporte de alto rendimento do país: os centros de iniciação ao esporte e os centros olímpicos de treinamento, que constituirão a Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011. Esses legados são tratados com maior detalhamento na seção III.1 deste relatório.
13. O monitoramento foi feito de acordo com as orientações definidas no Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 4/2010, e com o documento técnico Padrões de Monitoramento, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 27/2009. A matriz de planejamento do trabalho encontra-se no Apêndice B.
14. Os procedimentos adotados envolveram: entrevista com gestores da Snear; pesquisa a documentos e registros administrativos; pesquisa eletrônica, com envio de questionário a dirigentes de confederações e federações esportivas de modalidades olímpicas e a atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas contemplados com o Bolsa-Atleta; e pesquisa bibliográfica.
15. Foram analisados, entre outros, os seguintes documentos e registros administrativos: a) planilha eletrônica com dados de concessão da Bolsa-Atleta referentes aos exercícios de 2010 a 2014, preenchida pela Snear e encaminhada ao TCU por meio do Ofício 302/2014/GABAR/ SNEAR/ME, de 4/6/2014; b) Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, de 5/6/2014, que presta esclarecimentos ao Tribunal sobre iniciativas da Snear relacionadas à gestão por modalidade, infraestrutura voltada à prática esportiva, Rede Cenesp e apoio socioeducacional ao atleta; c) Relatórios de Gestão da Snear referentes aos exercícios de 2010 a 2013.
16. O questionário eletrônico aplicado a dirigentes de confederações e federações abordou aspectos relacionados ao planejamento da modalidade e à infraestrutura esportiva. O questionário encaminhado aos atletas tratou basicamente das condições encontradas para o treinamento e a prática esportiva, além de captar a satisfação do entrevistado sobre quesitos relativos ao processo de habilitação e recebimento da Bolsa-Atleta. A amostra final dos respondentes foi de 453 atletas, 37 federações e nove confederações. Pelo fato de a amostra ter caráter não-probabilístico, não é possível a generalização dos resultados para o universo dos atores pesquisados. Portanto, essa limitação deve ser considerada ao se interpretar os resultados obtidos.
17. Todavia, a pesquisa possibilita uma percepção de atores que convivem diariamente com o esporte de alto rendimento e, juntamente com as entrevistas e análises documentais realizadas, forma um conjunto consistente de evidências, que se corroboram mutuamente. As confederações e federações que compuseram a amostra final da pesquisa e os questionários aplicados encontram-se nos apêndices D e E.
18. Na análise do grau de implementação do acórdão do TCU foram adotados quatro níveis de classificação das recomendações: implementada; em implementação (abrange as recomendações em que foram adotadas medidas e que ainda estão sendo desenvolvidas pelo gestor); parcialmente implementada (houve adoção de alguma medida, mas sem perspectivas de novas ações no curto prazo, e cujos resultados não foram considerados suficientes para atender plenamente a deliberação do TCU); e não implementada.
II. Visão geral
(...)
22. A Política Nacional do Esporte, aprovada pela Resolução 5/2005 do Conselho Nacional do Esporte, tem como um de seus objetivos ‘incentivar o desenvolvimento de talentos esportivos em potencial e aprimorar o desempenho de atletas e para-atletas de rendimento, promovendo a democratização dessa manifestação esportiva’. Posteriormente, a Resolução GM/ME 10/2006 aprovou a Política Setorial para o Esporte de Alto Rendimento.
23. Conforme se observa na Figura 1, há significativa diversidade de entidades, em nível federal, regional e local, com interação no segmento esportivo brasileiro de alto rendimento.
Figura 1 – Matriz institucional com entidades que atuam no segmento do esporte de alto rendimento.
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|Fonte: informações reunidas a partir da revisão da literatura especializada. |
24. Segundo Godoy (2013), a mera disposição de agentes e instituições envolvidos na organização do esporte não é condição suficiente para se afirmar que exista um sistema nacional de esporte efetivamente constituído no Brasil, pois esses atores operam com grande independência e têm poucos pontos de interseção ou aproximação entre eles.
25. Entre as organizações não governamentais que atuam no segmento do esporte de alto rendimento, destacam-se: os clubes, academias ou entidades com equipes esportivas, vinculados a ligas, associações e federações; as confederações, que congregam as equipes ou seleções nacionais; o Comitê Olímpico Brasileiro (COB) e o Comitê Paralímpico Brasileiro (CPB), que têm as confederações como suas filiadas; e a Confederação Brasileira de Clubes (CBC) que congrega clubes esportivos sociais. As confederações de modalidades esportivas, que variam em dimensão e porte dependendo da modalidade esportiva, se relacionam com as federações esportivas, e estas com clubes e entidades a elas vinculadas nos seus estados de origem, sem, contudo, exercerem relação de subordinação entre si.
26. No plano federal, o Ministério do Esporte (ME), por intermédio da Snear, atua numa perspectiva de apoiar e complementar as iniciativas feitas pelos demais agentes do segmento esportivo. No Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e respectivos orçamentos anuais, a Snear executou suas ações no setor esportivo por meio do Programa 0181 – Brasil no Esporte de Alto Rendimento. Esse programa possuía como objetivos específicos democratizar o acesso ao esporte de alto rendimento, diminuir as disparidades de resultados entre as modalidades esportivas e melhorar o desempenho do atleta de rendimento brasileiro em competições nacionais e internacionais.
27. Na concepção lógica do PPA para o quadriênio 2012-2015, as ações da Snear foram incluídas no programa 2035 – Esporte e Grandes Eventos Esportivos, e estavam associadas a dois objetivos: a) elevar o Brasil à condição de potência esportiva mundialmente reconhecida, apoiando a preparação de atletas, equipes e profissionais, da base a excelência esportiva, e estimulando a pesquisa e inovação tecnológica, a qualificação da gestão e a articulação das estruturas esportivas; e b) coordenar e integrar a atuação governamental na preparação, promoção e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.
28. Ainda com base no PPA 2012-2015, observa-se que as iniciativas a cargo da Snear estão voltadas para concessão de bolsa a atletas; implantação e modernização de infraestrutura de treinamento e competições; preparação de atletas; e qualificação de profissionais ligados ao esporte de rendimento. Neste monitoramento foram destacadas treze ações orçamentárias que guardam relação com as recomendações exaradas no Acórdão 357/2011-TCU-Plenário. São ações que, em pelo menos um ano, integraram as Leis Orçamentárias (LOA) de 2010 a 2014. O detalhamento dessas ações, com a sua respectiva despesa (autorizada, empenhada e paga), em valores nominais e atualizados, encontra-se no Apêndice C.
29. Estão fora do escopo deste monitoramento, e por isso não foram analisadas, as ações relacionadas à publicidade, administração do programa, promoção e participação em eventos esportivos nacionais e internacionais, e preparação dos Jogos Mundiais Militares, essa última gerida pelo Ministério da Defesa.
30. Conforme se observa na Figura 2, a despesa empenhada do conjunto das treze ações analisadas, em valores atualizados, praticamente decuplicou no período de 2010 a 2013, saindo de R$ 139,55 milhões para R$ 1.507,23 milhões. No biênio 2013-2014, sobressai o aumento da despesa empenhada em ações relacionadas à implantação de infraestrutura esportiva (8766/14TP, 14TR e 128X/14TQ/20SL), resultado, basicamente, do desenvolvimento de projetos relacionados à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 e aos Centros de Iniciação ao Esporte.
Figura 2 – Despesa autorizada, empenhada e paga em ações orçamentárias ligadas ao esporte de alto rendimento, de 2010 a 2014 (valores atualizados pelo IPCA, em milhões de R$).
|[pic] |
|Fonte: Sistema SigaBrasil do Senado Federal. Consulta em 23/3/2015. |
|Nota: 1) Dados relativos às ações orçamentárias 09HW, 1055, 20JN, 20YA, 2358, 2456, 8003, 14TR, 8766/14TP e 128X/14TQ/20SL. |
|2) Inclui Restos a Pagar pagos no período em análise. 3) Valores atualizados a dezembro de 2014. |
31. Com o aumento no desembolso de recursos para custear despesas relacionadas à implantação de infraestrutura para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos, reverteu-se a tendência histórica de preponderância da concessão de bolsa a atletas como a ação de maior materialidade operacionalizada pela Snear, apesar do contínuo crescimento do apoio financeiro a atletas, conforme mostrado na Tabela 1.
Tabela 1 – Despesa paga em ações orçamentárias ligadas ao esporte de alto rendimento, por tipo de intervenção, de 2010 a 2014 (valores atualizados pelo IPCA, em milhões de R$).
|Intervenção |2010 |2011 |2012 |2013 |2014 |TOTAL |
|Rede nacional de treinamento, preparação de atletas e |8,45 |9,35 |35,73 |55,91 |63,18 |172,62 |
|qualificação da gestão | | | | | | |
|Implantação de infraestrutura física para os Jogos |11,08 |33,19 |21,39 |118,91 |804,56 |989,13 |
|Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016 | | | | | | |
|Total |
|Fonte: Lei 12.395/2011; Snear (adaptado da apresentação realizada no Workshop Técnico do |
|Centro de Iniciação ao Esporte, em dez./2013). |
37. Os centros locais constituem espaços para a disseminação territorial da iniciação à prática esportiva, possibilitando a detecção de atletas e a criação de base para o esporte de alto rendimento. Nos centros regionais (polos geográficos) e nacionais de treinamento devem ser desenvolvidos métodos de treinamento e de preparação para que o atleta alcance a excelência esportiva. Os centros olímpicos são voltados basicamente para a elite esportiva.
38. O esporte educacional e o desporto de participação, ainda que não voltados para obtenção de resultados, podem propiciar a descoberta de talentos esportivos e, por isso, se constituir um elo com centros que trabalham a base de iniciação esportiva ligada ao alto rendimento.
III.1.1 O que foi reportado na auditoria de 2010
39. Em relação à detecção de atletas, constatou-se grande contingente de crianças e jovens sem acesso à iniciação da prática esportiva. A escassez de escolas de prática esportiva e de núcleos de esporte de base, bem como de centros locais e regionais de treinamento equipados para dar continuidade à formação esportiva do talento detectado, foram apontados como entraves a serem superados para que atletas com potencial pudessem ascender ao esporte de rendimento. As iniciativas conduzidas pelo Ministério do Esporte se mostravam pouco abrangentes e com baixa eficácia no alcance desses objetivos. Reportou-se à época que a Snear não dispunha de diagnóstico das necessidades das modalidades.
III.1.2 Critério
40. Como critério inerente à fiscalização na modalidade monitoramento, listam-se as recomendações dos itens 9.1.1, 9.1.2, 9.1.3 e 9.1.11 do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário:
9.1. recomendar à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (Snear) (...) que:
9.1.1. elabore e implemente um plano nacional com o objetivo de universalizar a iniciação à prática esportiva, de modo a garantir a todas as crianças e jovens, que desejem se desenvolver no esporte, a oportunidade de frequentar escolinhas de modalidades, com condições mínimas de transporte e alimentação e equipamento adequado ao nível da inicialização;
9.1.2. promova a institucionalização de um sistema nacional de detecção de talentos esportivos, estabelecendo a concepção de seu funcionamento e as atribuições de responsabilidades dos níveis federal, estadual, municipal e das entidades da administração e da prática esportiva, para que, em regime de colaboração e integração de ações, atuem no desenvolvimento da base esportiva nacional;
9.1.3. induza e fomente a implementação e manutenção de uma rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional, de modo a possibilitar a recepção de talentos provenientes das escolinhas de esporte e proporcionar a eles condições necessárias para o seu desenvolvimento como atleta, estabelecendo os critérios e as normas para transferência, execução e prestação de contas dos recursos financeiros alocados em programas ou ações com esta finalidade e instituindo sistemática de acompanhamento das condições estruturais, operacionais, de gestão e de atendimento das unidades instaladas;
(...)
9.1.11. estruture plano estratégico voltado à formação de uma rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento, que contemple:
9.1.11.1. o diagnóstico das necessidades de cada modalidade;
9.1.11.2. o mapeamento das condições operacionais e de infraestrutura dos centros construídos, que estejam ou não em funcionamento, ou em fase de construção;
9.1.11.3. a articulação dos centros existentes, considerando seu potencial de utilização versus as necessidades das modalidades esportivas;
9.1.11.4. a participação dos diversos atores interessados, em especial das entidades de administração de modalidades esportivas, no processo decisório sobre os locais para a implantação dos centros e a especificação dos equipamentos, instalações físicas e serviços disponíveis;
9.1.11.5. sistemática de avaliação e certificação dos centros de treinamento, desde os núcleos de esporte de base até os de nível nacional, que sirva de subsídio, inclusive, para definir critérios objetivos de repasse de recursos federais e orientar tecnicamente a aprovação de projetos submetidos ao Ministério do Esporte;’ (grifo nosso)
41. Em suma, as medidas recomendadas pelo TCU trataram de quatro aspectos: plano voltado a universalizar a iniciação à prática esportiva (item 9.1.1); institucionalização de sistema nacional de detecção de talentos esportivos (item 9.1.2); implantação e manutenção de rede de núcleos de esporte de base (item 9.1.3); e formação de rede nacional de centros de treinamento (item 9.1.11).
III.1.3 Situação encontrada
III.1.3.1 Iniciação à prática esportiva: recomendação 9.1.1 – em implementação
42. Com base nas informações prestadas pela Snear, entre 2011 e 2013, houve constante revisão da linha de atuação da secretaria no apoio a projetos de iniciação esportiva (SNEAR, 2014c). Apesar de não se observar, nesse período, a estruturação formal de um plano para ampliar a base do esporte de rendimento no país, a Snear declara que suas ações têm sido balizadas por seu planejamento estratégico, realizado, inicialmente, em 2009, e atualizado em 2011 e 2013. Merece destaque a adoção de duas iniciativas que vão ao encontro da recomendação 9.1.1: a concepção do Centro de Iniciação ao Esporte e a criação do programa Atleta na Escola, ambos em 2013.
43. A Política Setorial para o Esporte de Alto Rendimento foi aprovada pela Resolução GM/ME 10/2006. Consta entre seus objetivos fomentar o esporte de base. Trata-se de marco indicativo com a descrição de conjunto genérico de ações, mas que não reúne em si os atributos de um plano. Na prática, essa política é orientada pelo plano estratégico da Snear e pelo PPA. As análises aqui realizadas buscaram identificar nesses instrumentos o tratamento que vem sendo dado à temática da iniciação esportiva, desde 2011 até 2014, incluindo a análise orçamentária e financeira das ações criadas com essa finalidade.
44. Em 2011, por meio do plano de ação remetido a esta Corte em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, a Snear informou ao TCU que elaboraria plano de inserção de jovens talentos nos Núcleos de Esporte de Base (NEBs) implantados e naqueles que seriam desenvolvidos no âmbito do Programa Segundo Tempo, iniciativa essa a ser realizada em conjunto com a Secretaria Nacional de Esporte, Educação, Lazer e Inclusão Social (Snelis), com entidades de administração do desporto e com secretarias municipais e estaduais de esporte (SNEAR, 2011). Essa linha de atuação foi pensada durante a vigência do planejamento estratégico de 2009. Não foi mencionada nenhuma estratégia de interlocução com ações do Ministério da Educação (MEC).
45. O cronograma e as intervenções pensadas à época para a inserção de jovens talentos nos NEBs foram assim detalhados: no 1º semestre de 2012, elaborar diagnóstico para a escolha das modalidades e regiões contempladas, capacitar os avaliadores dos projetos e avaliar os alunos que fizessem parte do Programa Segundo Tempo; no 2º semestre de 2012, criar os NEBs; e no primeiro e segundo semestres de 2013, encaminhar os talentos para os NEBs e acompanhá-los. A proposta de utilizar o Programa Segundo Tempo como elo de ligação entre o esporte educacional e o esporte de alto rendimento, contudo, não prosperou.
46. Na concepção original do Programa Segundo Tempo, o esporte educacional não aparecia com a finalidade de identificar ou formar atletas de base para o esporte de alto rendimento, haja vista o seu direcionamento para a inclusão social de crianças, adolescentes e jovens em situação de vulnerabilidade social. Essa situação foi um fator limitador para que a Snear alcançasse, em 2011, o objetivo de ampliar a base do esporte de rendimento no país, tendo como foco a escola. Tanto que, em seu relatório de gestão de 2011, consignou como ‘sem proposta estruturada’ as seguintes ações: criar NEBs; encaminhar os talentos para clubes esportivos; capacitar avaliadores e treinadores; aprimorar o banco de dados do projeto Talento Esportivo; e especializar a detecção de talentos nas modalidades. Mencionou-se, também, que as avaliações no Programa Segundo Tempo estavam sendo realizadas, mas fora da perspectiva do esporte de rendimento (SNEAR, 2012, p.10-11).
47. Em entrevista realizada com a equipe de monitoramento em 24/4/2014, o Secretário da Snear e o Diretor de Excelência Esportiva e Promoção de Eventos destacaram a nova abordagem para o esporte de alto rendimento a partir do conceito da Rede Nacional de Treinamento. Essa Rede, instituída pela Lei 12.395/2011, tem como uma de suas finalidades fomentar o desenvolvimento regional e local de talentos e jovens atletas, em coordenação com entidades de administração esportiva, apoiando desde a base até a elite esportiva. Dentro dessa nova abordagem, a iniciação esportiva passa a ser pensada de forma sistêmica na formação de atletas, saindo do paradigma de núcleo isolado que caracterizava os NEBs, pois estes sofriam solução de continuidade, possuíam pouca abrangência nacional e careciam de instalações esportivas adequadas à proposta de trabalho por modalidade.
48. De fato, observa-se uma diminuição do gasto da Snear na criação e manutenção dos NEBs (Tabela 2), assim como nas ações de detecção e avaliação de atletas de alto rendimento, nos anos de 2010 e 2011, culminando com a descontinuidade, no PPA 2012-2015, das duas ações orçamentárias constituídas com essa finalidade. Os recursos desembolsados em 2012 e 2013 se destinaram a despesas com restos a pagar.
Tabela 2 – Comparativo entre valores orçados, empenhados e desembolsados nas ações 2358 e 8003, de 2010 a 2013.
|Código/descrição da ação |Valores nominais, em R$ |
| |2010 |2011 |2012 |2013 |
|2358 – Funcionamento de Núcleos de Categorias de Base do Esporte de Alto Rendimento |
|8003 – Detecção e Avaliação de Atletas de Alto Rendimento |LOA + Créditos |
|[pic] |[pic] |
| Fonte: Pesquisa com atletas. | Fonte: Pesquisa com atletas. |
59. A percepção dos atletas está em linha com a de federações e confederações de modalidades esportivas olímpicas. Os entrevistados assinalaram os itens que, em sua opinião, são limitadores para a ampliação da base da modalidade. Como mostrado na Figura 6, o entendimento entre federações e confederações convergiram para três fatores mais impactantes: a) falta de instalações esportivas para a iniciação na prática da modalidade; b) quando existem tais instalações, elas não se prestam a essa finalidade, pois há indisponibilidade de infraestrutura ou equipamentos qualificados; c) indisponibilidade de professores ou técnicos.
60. Questionados sobre o estágio em que se encontrava o planejamento da entidade quanto a iniciativas voltadas a ampliar o acesso à iniciação na prática da modalidade, 22% dos dirigentes de federações assinalaram como incipiente, 43% como intermediário e 24% como avançado ou de elevada maturidade (Figura 7). A inexistência de planejamento com essa finalidade foi assinalada por 11% dos respondentes. O nível ‘intermediário’ foi também o que mais predominou entre os dirigentes de confederações consultados, com 45% de assinalação.
|Figura 6 – Fatores que se constituem como principais limitadores à iniciação na prática|Figura 7 – Nível de maturidade do planejamento das |
|da modalidade. |federações no apoio à iniciação esportiva. |
|[pic] |[pic] |
|Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações esportivas. |Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações esportivas.|
61. Esse cenário demonstra a oportunidade da visão defendida pela Snear de gestão por modalidade e a adequação da inclusão de dois objetivos no planejamento estratégico da Secretaria, revisado em 2013: trabalhar em parceria com agentes desenvolvedores de atletas; e desenvolver a articulação com os parceiros do esporte de rendimento.
62. Associado a esses objetivos, entendemos que deve ser dada continuidade ao diagnóstico do estágio de governança das confederações e federações de administração esportiva, nos moldes da ferramenta denominada Sistema Nacional de Avaliação de Modalidades Esportivas (‘ortomolecular’), já desenvolvida pela Snear. A ferramenta é composta por formulário eletrônico onde são analisados dez parâmetros de governança da modalidade esportiva: política; corporativa; tecnologia da informação; esportiva; marketing; infraestrutura; atuação esportiva; histórico de resultados; programas governamentais; e tradição da modalidade (Apêndice F).
63. A Snear informou que o primeiro teste da ferramenta foi em 2012, com vinte entidades de administração do desporto, sendo prevista a periodicidade bianual para sua aplicação. O preenchimento do formulário é feito pelos dirigentes das entidades, de forma auto declaratória. Com as informações coletadas é aferido um percentual de maturidade de governança por parâmetro analisado e por entidade.
64. Por fim, considera-se que tal situação evidencia a relevância que o CIE terá para a constituição da Rede Nacional de Treinamento, já que, como equipamento esportivo qualificado, assumirá, tanto o objetivo de viabilizar o contato da criança e do jovem com o esporte, como o de identificar talentos esportivos e trabalhar a base esportiva das modalidades contempladas. A adequada gestão, manutenção e destinação dessas instalações torna-se, portanto, desafio maior para o poder público local.
III.1.3.2 Detecção de talentos esportivos: recomendação 9.1.2 – não implementada
65. Não foram verificados avanços quanto à divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos no desenvolvimento da base esportiva no país. No plano de ação que trata o Ofício 136/2011/GABAR/SNEAR/ME, bem como nos Relatórios de Gestão de 2011 a 2013, não há proposição ou menção a qualquer iniciativa que vá ao encontro da deliberação do TCU.
66. O Secretário da Snear, em entrevista realizada com a equipe de monitoramento em 24/4/2014, enfatizou que a Secretaria está focada em consolidar e viabilizar, junto às entidades do sistema desportivo nacional, o conceito da Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011, tentando, nas palavras do entrevistado, ‘organizar o que hoje está disperso’. O gestor ressaltou ainda que, outros desafios, não menos importantes, dizem respeito à sistematização do caminho esportivo do atleta em cada modalidade e à institucionalização das responsabilidades a serem compartilhadas para estruturar e operacionalizar essa rede.
67. No Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, a Snear informou que ‘será necessária uma alteração na legislação esportiva vigente, por meio de projeto de lei, no sentido de estabelecer os níveis de atuação e responsabilidades para cada fase do caminho esportivo dos atletas’, contudo, ‘em função da prioridade da preparação das equipes e atletas brasileiros para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, esse tema não é discussão central no setor, neste momento’.
68. Ante o exposto, considera-se a recomendação 9.1.2 como não implementada.
69. A pesquisa realizada com dirigentes de entidades de administração esportiva evidenciou o problema da baixa institucionalização de sistema de detecção de talentos no país (Figuras 8 e 9). No caso de confederações, menos da metade (33%) dos dirigentes que responderam ao questionário assinalaram que o planejamento da entidade encontra-se em nível avançado ou de elevada maturidade no que tange à institucionalização de sistema de detecção de talentos para a modalidade.
70. A situação se revelou pior no caso das federações, em que apenas 14% dos dirigentes classificaram o seu planejamento como avançado ou de elevada maturidade nesse quesito, 27% como incipiente e 24% como inexistente. Associado a isso, temos a clara percepção de que, no Brasil, ainda há que se avançar muito na estruturação de ações governamentais e não governamentais voltadas à detecção de talentos esportivos.
|Figura 8 – Maturidade do planejamento de confederações e|Figura 9 – Percepção sobre a estruturação de ações governamentais e não governamentais |
|federações na institucionalização de sistema de detecção|voltadas à detecção de talentos. |
|de talentos. | |
|[pic] |[pic] |
|Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e | Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações esportivas. |
|confederações esportivas. | |
71. No caso de iniciativas governamentais, 89% dos dirigentes de confederações e 87% dos dirigentes de federações que responderam ao questionário mencionaram que a prática de detecção de talentos na sua modalidade é pouco estruturada ou inexistem ações com essa finalidade. Os resultados da pesquisa indicam que esses percentuais são semelhantes quando se analisa a falta de estruturação dessas ações sob a perspectiva da atuação não governamental. Somente em 2013, com a concepção do programa Atleta na Escola e dos CIEs, o Governo Federal criou ações com modelagem mais estruturante e de cobertura abrangente em todo o país para enfrentar essa problemática. O projeto dos CIEs, gerido pela Snear, é abordado com maior aprofundamento na seção III.1.3.3.
72. No questionário aplicado pelo TCU, foram levantados os principais problemas associados à baixa institucionalização e estruturação de um sistema de detecção de talentos no âmbito das modalidades.
73. Na Figura 10, são apresentados os itens com maior frequência de resposta, segundo o entendimento de dirigentes de confederações e federações entrevistados. Os problemas permeiam basicamente três dimensões: aspectos institucionais (concepção sobre funcionamento do sistema e atribuição de responsabilidades); infraestrutura esportiva (equipamentos e instalações qualificadas); e recursos humanos (disponibilidade e capacitação de professores e técnicos).
Figura 10 – Principais desafios à institucionalização e estruturação de um sistema de detecção de talentos no país.
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Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações esportivas.
74. A situação torna-se crítica já que a formação da base de praticantes e a identificação e desenvolvimento de talentos constituem um eixo basilar para o sucesso de uma política de esporte de alto rendimento. Tendo em vista que o problema afeta diretamente modalidades olímpicas, tal situação é um risco para o não alcance do objetivo de tornar o Brasil uma potência olímpica.
75. Restou demonstrado que, transcorridos oito anos da elaboração da Política Setorial de Alto Rendimento (Resolução GM/ME 10/2006), em que pese o país ter adquirido o direito de sediar competições importantes como os Jogos Pan Americanos de 2007 e os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, ainda persistem problemas estruturantes quanto ao desenvolvimento do esporte de alto rendimento no Brasil, tal qual apontado no texto da Resolução GM/ME 10/2006: ‘(...) falta de um detalhamento de todo o processo de formação do atleta para o alto rendimento, inclusive com a definição das atribuições e responsabilidades dos agentes responsáveis pelo desenvolvimento da base esportiva nacional’.
III.1.3.3 Rede de núcleos de esporte de base: recomendação 9.1.3 – em implementação
76. Em 2013, o Governo Federal, por meio do Ministério do Esporte, desenhou projeto destinado à criação de Centros de Iniciação ao Esporte (CIEs), com o objetivo de suprir a carência de estrutura adequada de treinamento para atletas que se encontram na fase de iniciação à prática de esporte de rendimento. Entre os objetivos do CIE está o de compor a Rede Nacional de Treinamento, contribuindo com a capilaridade da infraestrutura esportiva no país, e atuar em conexão com os programas Atleta na Escola e Segundo Tempo (SNEAR, 2013b).
77. Essa ação foi incluída entre aquelas que integram o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2), consoante o Decreto 8.206/2014 e respectivo Anexo. Na LOA, os recursos orçamentários para financiar os CIEs estão alocados na ação ‘14TR’. De acordo com as regras estabelecidas na legislação, a União financia a construção dos centros e os municípios são responsáveis pela execução das obras e posterior gestão desses equipamentos.
78. Os critérios e as normas para transferência, execução e prestação de contas dos recursos financeiros alocados aos CIEs encontram-se basicamente nas Portarias GM/ME 14/2013 e 54/2014, no Manual de Instruções do Processo Seletivo dos Centros de Iniciação ao Esporte e no Termo de Compromisso firmado entre a União, o ente federado e a Caixa Econômica Federal.
79. Foram desenvolvidos três modelos de CIE, que comportam a prática de diversas modalidades olímpicas (atletismo, basquete, boxe, handebol, judô, lutas, taekwondo, vôlei, esgrima, ginástica rítmica, badminton, levantamento de peso e tênis de mesa) e paraolímpicas (esgrima de cadeira de rodas, judô, halterofilismo, tênis de mesa, voleibol sentado e goalball), além de uma modalidade não olímpica (futebol de salão), com as seguintes descrições:
a) Modelo I: ginásio poliesportivo e área de apoio, com terreno de 2.500m2 e área construída de 1.600m2;
b) Modelo II: ginásio poliesportivo, área de apoio e quadra externa descoberta, com terreno de 3.500m2 e área construída de 2.750m2;
c) Modelo III: ginásio poliesportivo, área de apoio e pista de atletismo, com terreno de 7.000m2 e área construída de 3.750m2.
80. Dois pontos positivos merecem destaque na concepção do CIE: a utilização de projetos padronizados de instalações esportivas, levando-se em consideração as características de cada modalidade quanto às dimensões, marcações, materiais e equipamentos; e a adaptabilidade do projeto para criação de centros especializados em determinadas modalidades esportivas (SNEAR, 2014).
81. O Ministério do Esporte publicou o cronograma para seleção de propostas de adesão ao projeto, que vai desde o prazo de divulgação do processo de seleção dos municípios até o prazo para início das obras, com previsão de três prorrogações do prazo para contratação da operação e etapas subsequentes, conforme mostrado na Tabela 3.
Tabela 3 – Cronograma das etapas preparatórias à construção dos CIEs.
|Atividade |Prazo Inicial |Prorrogação I |Prorrogação II |Prorrogação III |
| |(Portaria GM/ME |(Portaria GM/ME |(Portaria GM/ME |(Portaria GM/ME |
| |298/2013) |55/2014) |98/2014) |150/2014) |
|Divulgação das regras de seleção |4/2/2013 |- |- |- |
|Inscrição de cartas-consulta por meio de formulário |De 4/2/2013 a |- |- |- |
|eletrônico |5/4/2013 | | | |
|Análise das Cartas-Consulta |De 8/4/2013 a |- |- |- |
| |10/5/2013 | | | |
|Divulgação de propostas selecionadas |10/12/2013 |- |- |- |
|Workshop técnico |19/12/2013 |- |- |- |
|Contratação da operação |Até 28/2/2014 |Até 28/4/2014 |Até 16/6/2014 |Até 25/7/2014 |
|Sondagem, ajuste no projeto de fundação, elaboração do|Até 28/4/2014 |Até 28/5/2014 |Até 16/7/2014 |Até 29/8/2014 |
|projeto de implantação | | | | |
|Início das obras |Até 180 dias após |Até 180 dias após |Até 180 dias após |Até 180 dias após |
| |contratação |contratação |contratação |contratação |
|Prazo de execução das obras |Entre 180 e 210 dias (planilha Snear) |
Fonte: Ministério do esporte (, acessado em 19/8/2014).
82. Após a definição dos projetos a serem executados, o Ministério realizou chamamento público dos 486 municípios elegíveis: pertencentes às regiões metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo, Campinas, Baixada Santista, Curitiba e Porto Alegre; região integrada do Entorno do Distrito Federal; cidades com população acima de 70 mil habitantes do Norte, Nordeste e Centro-Oeste; cidades com população acima de 100 mil habitantes no Sul e Sudeste. Cada município poderia propor a construção de até cinco CIEs, a depender da sua população.
83. Ao final da fase de seleção foi aprovada a construção de 285 CIEs, em 263 municípios (54% dos elegíveis), sendo 43 centros do Modelo I, 74 do Modelo II e 168 do Modelo III. Assim, observa-se que o interesse maior apresentado pelos municípios brasileiros foi para a implementação da maior estrutura prevista, que requer maiores custos de construção e manutenção. Com relação à distribuição geográfica, foi aprovada a construção de 115 centros na Região Sudeste, 82 no Nordeste, 38 no Sul, 28 no Norte e 22 no Centro Oeste.
84. A Figura 11 representa o grau de adesão dos municípios de cada unidade da Federação ao projeto, no qual é calculado o percentual de municípios atendidos em relação ao elegíveis.
Figura 11 – Proporção de municípios atendidos com CIEs, em relação aos municípios elegíveis.
[pic]
Fonte: Elaboração própria a partir de dados divulgados pelo Ministério do Esporte.
85. A proporção de atendimento dos municípios elegíveis, por região, variou de 40%, no Sul, a 73%, no Nordeste. As localidades que apresentaram as mais baixas taxas de atendimento, considerando, conjuntamente, o número de municípios elegíveis e não contemplados e a população residente, foram as regiões metropolitanas de Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre, o entorno do Distrito Federal, o norte do Espírito Santo e o leste de Rondônia. Considerando a população estimada dos 486 municípios elegíveis, ano base 2012 (dados IBGE), observa-se que os municípios contemplados com pelo menos um CIE detinham 86% dessa população.
86. O custo estimado para construção dos 285 centros é de, aproximadamente, R$ 1 bilhão. À época deste monitoramento, os projetos encontravam-se em fase de realização de sondagem, ajuste no projeto de fundação e elaboração do projeto de implantação, a cargo dos municípios. No exercício de 2014, a dotação orçamentária da ação ‘14TR – Centros de Iniciação ao Esporte’ foi de R$ 100 milhões, com o empenho da totalidade dos recursos para custear a fase prévia ao início das obras. Essa dotação, no entanto, se mostrava insuficiente para cobrir a estimativa de R$ 1 bilhão a ser investido pelo ME na construção dos CIEs.
87. Considerando os prazos previstos para início das obras dos 285 centros (180 dias após contratação) e execução (ente 180 e 210 dias, conforme consta em planilha encaminhada pela Snear), é possível estimar que, se não houver atrasos ou novas prorrogações, os CIEs comecem a ser entregues no segundo semestre de 2015.
88. Em 2014, no âmbito do Fiscobras, o Tribunal realizou auditoria objetivando analisar e fase inicial de implantação dos CIEs (TC 004.545/2014-1), tendo sido analisadas as seguintes questões: a) se o orçamento da obra encontrava-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços; b) se as cartas-consulta aprovadas estavam de acordo com as normas legais e eram compatíveis com as diretrizes e os objetivos do programa e com o objeto do convênio; c) como o órgão ou entidade repassador de recurso federal fiscaliza e acompanha a execução dos convênios; d) se havia projetos básico/executivo adequados para a licitação/execução da obra.
89. As principais constatações do trabalho estão relacionadas à deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária e à deficiência nos mecanismos de disponibilização de informações, o que prejudica a transparência na aplicação dos recursos. A auditoria foi apreciada pelo Tribunal em outubro de 2014, tendo sido exarado o Acórdão 2635/2014-TCU-Plenário.
90. Superada a etapa de construção, os centros serão entregues à gestão dos municípios, que poderão fazê-lo diretamente ou por meio de parcerias com instituições ligadas ao esporte. Pelo Termo de Compromisso, compete ao município, entre outras, a responsabilidade de: a) arcar com custos adicionais necessários à implantação do CIE, não cobertos pelos recursos repassados pelo Governo Federal; b) disponibilizar infraestrutura de apoio ao CIE, em conformidade com as regras expedidas pelo Ministério do Esporte; c) apresentar plano de gestão do CIE; d) zelar pelo correto aproveitamento e funcionamento dos bens resultantes da transferência efetuada pela União, bem como promover adequadamente sua manutenção. Releva consignar que não foi prevista uma sistemática, por parte da Snear, objetivando monitorar o funcionamento dos CIEs.
91. Ainda não há clareza de como as entidades responsáveis pelas diversas modalidades esportivas serão incluídas no contexto desse novo equipamento público. A Snear informou, por meio do Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, que este tema foi discutido em oficina realizada no dia 19/12/2013, oportunidade em que foram apresentadas e debatidas formas de gestão técnica dos CIEs e parcerias com confederações e federações. A proposta é que seja criado um manual de orientação sobre o tema.
92. Na pesquisa realizada pelo TCU, 59% dos dirigentes de federação e 67% dos dirigentes de confederação que responderam ao questionário mencionaram que a entidade não foi consultada ou não participou de reuniões ou eventos sobre a construção dos CIEs e os locais de sua instalação. Sendo assim, a Snear deve buscar maior interlocução com esses atores em eventos futuros que tenham como temática os CIEs.
93. Por fim, merecem destaque os comentários do Superintendente de Alto Rendimento da Confederação Brasileira de Atletismo e do Supervisor Técnico da Confederação Brasileira de Taekwondo, que assim se manifestaram ao responder o questionário do Tribunal:
A construção do Centro de Iniciação Esportiva dará oportunidade para as crianças e jovens a praticar a modalidade. No processo de detecção e promoção de talentos esse é o primeiro caminho (dar oportunidade as crianças). O aspecto que precisa ganhar importância é o treinamento dos professores que irão atuar neste programa. Por último não menos importante, é a produção de materiais didáticos que venha orientar os jovens praticantes, seus professores e sem dúvida família/sociedade na importância de se promover talentos no esporte (Confederação Brasileira de Atletismo).
(...) levamos competições nacionais para todas as regiões do país. Há um custo caro que se paga, mas os frutos são os resultados alcançados até internacionalmente, quando tivemos o primeiro campeão mundial juvenil da categoria e é um atleta da região nordeste. Com isso conseguimos renovar 80% da seleção principal sem perder qualidade e tudo dentro de um planejamento bem executado. Talentos surgem, porém desenvolvê-los, por meio deste projeto CIE seria fundamental, pois aprimoraríamos nosso processo de busca constante de novos talentos (Confederação Brasileira de Taekwondo).
94. Em função do quadro exposto, e considerando o atual estágio de implantação dos CIEs, entende-se que a recomendação 9.1.3 encontra-se em implementação. É oportuno que, caso venha a financiar a contratação de novos CIEs, a Snear priorize o atendimento a regiões ou localidades que apresentaram as mais baixas taxas de cobertura de municípios e população, identificando, previamente, fatores políticos, fundiários, técnicos ou financeiros que inviabilizaram a contratação de equipamentos nesses municípios.
95. Tendo em vista a relevância dessa iniciativa, seu caráter estruturante para a política de esporte de alto rendimento e seu papel estratégico na Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011, convém recomendar à Snear que institua sistemática voltada a monitorar o funcionamento dos CIEs, de forma a identificar, tanto as boas práticas de gestão dos centros, como situações críticas na sua operacionalização. Para tanto sugere-se a coleta de informações tais como: modalidades praticadas; quantidade e perfil dos praticantes; disponibilidade e qualificação de professores e treinadores; iniciativas de articulação do CIE com clubes, escolas e instituições vinculadas ao esporte; disponibilidade e condições de uso de materiais e equipamentos; e aderência das atividades desenvolvidas à proposta esportiva do CIE.
III.1.3.4 Rede nacional de centros de treinamento: recomendação 9.1.11 – em implementação
96. Na ausência do Plano Nacional do Desporto, de que faz menção às Leis 9.615/1998 e 12.395/2011, o PPA acaba por assumir, setorialmente, o papel norteador das ações da Snear para o esporte de alto rendimento no país. A concepção de uma rede nacional de treinamento ganhou relevância na agenda política brasileira com a publicação da Lei 12.395/2011 e com a edição do PPA 2012-2015.
97. O art. 16 da Lei 12.395/2011 faz menção à criação da Rede Nacional de Treinamento, que se vincula ao ME, composta por centros de treinamento de alto rendimento de abrangência nacional, regional ou local, e que deve se articular de modo a propiciar aos atletas acesso qualificado a treinamento, desde a base até a elite esportiva. Por sua vez, o PPA 2012-2015 traz como uma das metas qualitativas do programa Esporte e Grandes Eventos Esportivos, ‘interligar e alinhar centros de treinamento nacionais, regionais e municipais – Rede Nacional de Treinamento’.
98. O princípio da Rede, segundo declarado pela Snear, é sistematizar um ‘caminho’ para o desenvolvimento dos atletas brasileiros, levando em conta as especificidades de cada modalidade, envolvendo não apenas a construção ou modernização de centros esportivos, mas também a integração e articulação dessas estruturas e o desenvolvimento das áreas técnicas, de gestão e de ciência e tecnologia.
99. Em 2013, segundo informado no Relatório de Gestão da Snear, a estruturação da Rede Nacional de Treinamento buscou a articulação entre projetos esportivos e instalações físicas já existentes, com destaque para as estruturas construídas para os Jogos Pan-Americanos de 2007, no Complexo Esportivo de Deodoro, no Rio de Janeiro, que abarcam cinco modalidades (hipismo, tiro esportivo, hóquei sobre grama, pentatlo moderno e judô) e o Centro Olímpico do Espírito Santo, que desenvolve atividades para atletas de base e de ponta em sete modalidades (boxe, ginástica rítmica, handebol, judô, natação, taekwondo e vôlei de praia). As futuras instalações de Deodoro, assim como da Barra da Tijuca, que irão sediar competições dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, comporão o futuro Centro Olímpico de Treinamento (SNEAR, 2014).
100. Conforme informado pela Snear, o complexo de Deodoro sediará competições de onze modalidades olímpicas e quatro paraolímpicas. As instalações construídas para os Jogos Pan-Americanos de 2007, como o Centro Nacional de Tiro Esportivo, o Centro Nacional de Hipismo e a piscina do pentatlo moderno passarão por adequações. Os campos de hóquei sobre grama serão substituídos para atender aos requisitos da entidade internacional que administra a modalidade. Além disso, há previsão da construção de três novas instalações permanentes: a Arena Deodoro (esgrima e basquete); a pista de BMX; e o circuito de canoagem slalom. Para atender aos Jogos, também serão construídos, na forma de estruturas temporárias, o circuito de mountain bike, e a arena de pentatlo moderno (hipismo, corrida e tiro) e de rúgbi. No complexo da Barra da Tijuca, ficará a cargo do ME financiar quatro instalações: centro de tênis; velódromo; arena de handebol; e centro de esportes aquáticos (SNEAR, 2014).
101. Em 2014, o TCU realizou fiscalização com o objetivo de acompanhar a evolução dos trabalhos inerentes ao Grupo de Trabalho do Legado dos Jogos de 2016 e ao Grupo de Trabalho Legado Educacional Esportivo, bem como a formalização de documentos que estabeleçam direitos e obrigações dos atores envolvidos na governança dos Jogos Olímpicos Rio 2016, em relação ao legado dos jogos (TC 015.898/2014-8).
102. Em seu Voto, o Ministro Relator do processo destacou a preocupação do Tribunal com o destino das instalações esportivas construídas com recursos federais: ‘A expectativa é que não sejam erguidos equipamentos, que sirvam à realização dos Jogos, mas que, após as competições, fiquem abandonados ou sejam subutilizados’. Entre as conclusões da fiscalização, destaca-se que, passados mais de cinco anos da escolha do Rio de Janeiro como cidade-sede dos Jogos, e faltando menos de dois anos para as competições, a expectativa era que a definição do uso dos equipamentos no pós-Jogos já estivesse bem mais adiantada.
103. Tal situação levou o Tribunal a determinar ao Ministério do Esporte a elaboração de documento de planejamento do legado dos Jogos relativamente ao uso dos equipamentos esportivos construídos com recursos federais, com a identificação do agente público ou privado responsável pela destinação de cada empreendimento (Acórdão 2758/2014-TCU-Plenário).
104. Além das instalações do Centro Olímpico de Treinamento, a Snear, em parceria com universidades, prefeituras, governos estaduais e Confederação Brasileira de Atletismo (CBAt), vem apoiando a Rede Nacional de Treinamento de Atletismo. A iniciativa contempla a construção, reforma, equipagem e operação de instalações. Os equipamentos, conforme planilha eletrônica apresentada pela Snear, encontravam-se em diferentes estágios de implantação (desde instalações já em funcionamento há alguns anos, outras sendo inauguradas ou reinauguradas, até as que estão em fase de projeto, passando por licitações em andamento ou concluídas e obras em andamento). A meta é disponibilizar 53 pistas oficiais de atletismo em todo o país, além de 168 minipistas de atletismo no âmbito dos CIEs. A estimativa preliminar dos investimentos, detalhados por tipo de entidade recebedora, encontra-se sumarizada na Tabela 4.
Tabela 4 – Levantamento preliminar de recursos alocados à Rede Nacional de Treinamento de Atletismo.
|Parcerias realizadas |Origem dos recursos (R$ milhões) |Total |
| | |(R$ milhões) |
| |Repasse ME |Contrapartida |Lei de Incentivo ao| |
| | | |Esporte | |
|Universidades |203,77 |4,19 |1,60 |209,56 |
|Governos estaduais1 |50,78 |6,90 |- |57,68 |
|Prefeituras2 |655,66 |15,09 |- |670,75 |
|Vale e Exército |- |- |8,90 |8,90 |
|CBAt |10,00 |- |- |10,00 |
|Total |920,21 |26,18 |10,50 |956,89 |
Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Snear. Dados de março de 2014.
Nota: 1) inclui R$ 10,52 milhões referentes a complexos multiesportivos com instalações para atletismo; 2) inclui R$ 608,30 milhões para construção de 168 CIEs com mini pistas de atletismo.
105. Essa iniciativa de alinhamento da Rede Nacional de Treinamento, que começa com o atletismo, sinaliza também para a primeira experiência estruturante da Snear com foco na gestão por modalidade.
106. Além dessa Rede, o art. 12 da Lei 12.395/2011 instituiu o programa Cidade Esportiva, que tem como finalidade reconhecer iniciativas públicas locais e regionais de apoio ao desenvolvimento do esporte olímpico e paraolímpico brasileiro e fomentar novas iniciativas públicas no mesmo sentido. O programa é destinado a municípios incentivadores do esporte de alto rendimento, podendo ser estendido aos estados e ao Distrito Federal.
107. Em entrevista concedida à equipe de monitoramento, o Secretário da Snear ressaltou a expectativa de que esse programa induza os municípios, a partir de sua vocação, a ‘adotar’ modalidades esportivas e investir na qualificação da infraestrutura de treinamento e de seus atletas. Os requisitos de habilitação a serem atendidos pelo município serão definidos em ato do Poder Executivo. À época do monitoramento, o gestor informou que o programa não havia avançado em sua implantação.
108. A recomendação do Tribunal também apontou para a necessidade de mapeamento das condições operacionais e de infraestrutura dos centros de treinamento construídos, que estejam ou não em funcionamento. No Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, a Snear informou que ainda não havia estudos sistematizados, por parte das entidades envolvidas com o esporte, sobre o dimensionamento das condições da infraestrutura esportiva de alto rendimento existente no Brasil. Encontrava-se em andamento, no âmbito da Secretaria, levantamento com essa finalidade, feito por modalidade esportiva. Foram encaminhados os registros já elaborados pela Snear referentes às modalidades de atletismo, taekwondo, tênis de mesa e ginástica.
109. Ante o exposto, entende-se que as medidas adotadas pela Snear vão ao encontro da deliberação do TCU e, por se tratarem de iniciativas que se encontravam em fase incipiente à época deste monitoramento, considera-se a recomendação 9.1.11 como em implementação.
110. Os resultados do questionário aplicado com atletas revelam que, no Brasil, as condições de treinamento e desenvolvimento esportivo do atleta ainda se mostram bem longe do ideal em itens considerados estruturantes para o esporte de alto rendimento (Tabela 5). Cite-se, como exemplo, os itens ‘quantidade restrita de centros para o treinamento de alto rendimento’ e ‘carência de complexos ou instalações esportivas para competições’, que foram o quarto e o sétimo fatores mais assinalados como problema na preparação do atleta, com 52% e 41% de marcação, respectivamente. Tais resultados mostram a importância que iniciativas como a Rede Nacional de Treinamento e os CIEs têm para a estruturação de uma efetiva política de esporte de alto rendimento no país.
Tabela 5 – Fatores que estão impactando negativamente na preparação do atleta e que poderiam motivar o abandono da carreira.
|Item |% de resposta |
|Dificuldade de custear viagens ou participação em competições |67% |
|Dificuldade de custear equipamentos e material |62% |
|Dificuldade de intercâmbio para atualização técnica |53% |
|Quantidade restrita de centros para o treinamento de alto rendimento |52% |
|Falta de política de valorização de atletas/seleções pela entidade esportiva |52% |
|Falta de perspectivas quanto à minha profissionalização como atleta |42% |
|Carência de complexos ou instalações esportivas para competições |41% |
|Dificuldade de acesso a acompanhamento alimentar, médico ou fisiológico |38% |
|Insuficiência de técnicos/treinadores com formação específica |33% |
|Concentração geográfica de centros de treinamento |31% |
|Falta de competições regulares |30% |
|Não há seleções permanentes em todas as categorias e faixas etárias |26% |
|Instalações defasadas ou com equipamentos obsoletos |26% |
|Defasagem ou desatualização na metodologia de treinamento |19% |
|Instalações em condições precárias de conservação |18% |
|Afastamento da família devido a treinos e competições |10% |
|Não há restrições ou problemas |5% |
Fonte: Pesquisa com atletas.
111. A dificuldade em custear equipamentos e material e em financiar viagens para participação em competições, com 62% e 67% de marcação, respectivamente, foram as maiores dificuldades apontadas pelos atletas que responderam à pesquisa do TCU. Também chama atenção a insatisfação manifestada por 52% dos respondentes com a falta de política de valorização de atletas ou seleções pela respectiva entidade de administração esportiva e a percepção negativa de 42% dos atletas em relação à perspectiva futura quanto à sua profissionalização na carreira.
112. Como reflexo dos problemas estruturantes apontados, tem-se condições de treinamento e preparação que não permitem que boa parte dos atletas desenvolvam, com regularidade e constância, todo seu potencial na modalidade, conforme manifestado por 45% dos respondentes. Há que ressalvar que as modalidades convivem com diferentes realidades e estágios em termos de gestão esportiva. Um dos pontos críticos evidenciados pela pesquisa diz respeito à baixa institucionalização de planos ou iniciativas estruturadas de preparação de atletas para o médio e longo prazo, conforme apontado por 64% dos atletas que responderam à pesquisa, levando-se em conta o somatório das categorias de respostas ‘algumas vezes’ e ‘raramente/nunca’ (Figura 12).
Figura 12 – Percepção sobre aspectos relacionados à preparação de atletas.
[pic]
Fonte: Pesquisa com atletas.
113. A falta de renovação é outro fator crítico que afeta grande parte das modalidades, conforme evidenciado pela pesquisa e por diversas e recorrentes notícias vinculadas na mídia. No questionário aplicado pelo TCU foi perguntado ao atleta com que frequência ele constata a ‘substituição ou renovação de atletas ou equipes que se retiram das competições esportivas na modalidade em que eu compito’. Apenas 27% dos respondentes mencionaram que essa renovação ocorre sempre ou com frequência. Notícias veiculadas no jornal Estado de São Paulo e nos sítios eletrônicos e .br exemplificam a dificuldade enfrentada por modalidades como Ginástica Artística, Atletismo e Remo com a renovação de seus atletas:
Sem renovação, equipe feminina terá apenas duas atletas no Mundial de Ginástica. (...) quem sente falta de atletas é a ginástica artística. No Mundial que começa segunda-feira, na Bélgica, o Brasil terá apenas duas. O sintoma é claro: faltam ginastas. (...) Competir com duas atletas, apenas por competir, é uma situação inimaginável para uma modalidade que, em seis dos últimos 12 anos, teve a principal atleta olímpica do País, com quatro nomes diferentes: Daniele, Daiane dos Santos, Jade e Laís. Mas a ginástica feminina falhou no processo de renovação depois disso (ESTADÃ.BR, 2013).
2016: medalhista em Sydney e Atlanta vê atletismo sem renovação no Rio. (...) o atletismo brasileiro sobrevive apenas de um único protagonista. A falta de opções de competidores nas modalidades traz certo receio. A modalidade perdeu o fator de renovação, mesmo tendo passado por uma evolução. Tínhamos a equipe do revezamento masculino e depois veio a equipe de revezamento do feminino. Veio Maurren no salto em distância e Fabiana no salto com vara. Tivemos a época do Vanderlei Cordeiro e momentos do revezamento. Temos figuras isoladas, ou seja, você não consegue ter um grupo de mais de duas pessoas (, 2014). Entrevista com Édson Ribeiro, medalhista olímpico no revezamento 4x100m.
O remo precisa de estrutura para as futuras gerações da modalidade. Quando fui campeã estadual de remo, em 1995, lembro bem da estrutura dos clubes de remo e da CBR. Quase 20 anos depois, é lamentável ver tudo deteriorado e sem uma renovação de atletas. A Confederação Brasileira de Remo (CBR) lançou a campanha ‘O remo quer o seu legado’, para que realmente o remo fique com alguma coisa dos Jogos de 2016, diferente do que aconteceu nos Jogos Pan-Americanos, que o legado não existiu, como prometido (.BR, 2014). Entrevista com Fabiana Beltrame, campeã mundial 2011 e participante das Olimpíadas de 2004, 2008 e 2012.
114. Um dos pontos críticos para a estruturação da Rede Nacional de Treinamento reside em deficiências intrínsecas à governança das entidades de administração esportiva, a exemplo da pouca maturidade do seu planejamento institucional.
115. Segundo 44% de dirigentes de confederação e 51% dos dirigentes de federação que responderam à pesquisa, o planejamento da entidade ainda é incipiente ou inexiste em termos de propostas para a estruturação, adequação ou modernização de rede nacional de centros de treinamento para a modalidade (Figura 13). A necessidade de maior articulação entre entidades também se mostrou evidente, tendo em vista que 38% dos dirigentes de federação consideraram como pouco alinhado os processos de planejamento entre sua entidade e a confederação que administra a modalidade em nível nacional (Figura 14).
|Figura 13 – Maturidade do planejamento de confederações e federações|Figura 14 – Percepção sobre o alinhamento entre o planejamento da |
|na organização de rede de treinamento para a modalidade. |federação e o da confederação no desenvolvimento da modalidade. |
|[pic] |[pic] |
|Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações |Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações |
|esportivas. |esportivas. |
116. Por fim, releva mencionar que o questionário aplicado pelo TCU buscou captar também a percepção de atletas e dirigentes sobre o benefício dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 para a sua modalidade. A maioria dos respondentes manifestou otimismo sobre o legado do evento para a modalidade, com alguns considerando que já há melhorias no momento atual, ou seja, menos de dois anos antes das competições, (45% dos dirigentes de confederação, 38% dos dirigentes de federação e 21% dos atletas), enquanto outros visualizando que essas melhorias acontecerão mais próximo aos Jogos (33% dos dirigentes de confederação, 16% dos dirigentes de federação e 32% dos atletas).
III.2 Ciência do esporte
117. Especialistas apontam que o apoio advindo da ciência do esporte representa um elemento fundamental e diferencial em muitos países que se destacam como potências esportivas. A ciência do esporte pode proporcionar benefícios na melhoria da performance do atleta, na prevenção de lesões, na geração de informações úteis ao trabalho do treinador, preparador físico, fisiologista e médico, assim como em outras vertentes de apoio multidisciplinar a atletas e equipes de alto rendimento. Em 1995, criou-se, no Brasil, o projeto interinstitucional denominado Rede de Centros de Excelência Esportiva (Rede Cenesp), que se encontra vinculado à Snear e é composto por quatorze centros de ensino de educação física ou esportes.
Figura 15 – Eixos de atuação da ciência do esporte (Rede Cenesp).
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Fonte: Relatório de Auditoria Operacional – Esporte de alto Rendimento (TCU, 2011, p.37).
118. A Resolução GM/ME 10/2006 estabelece que a ciência do esporte deva proporcionar ao esporte de alto rendimento embasamento técnico e científico, necessários à constante evolução dos procedimentos adotados por técnicos, atletas e paraatletas, nas diversas fases de suas carreiras.
III.2.1 O que foi reportado na auditoria de 2010
119. A auditoria, realizada em 2010, apontou que os produtos e serviços disponibilizados pela Rede Cenesp necessitavam estar mais bem alinhados às demandas da comunidade esportiva e mais acessíveis de apropriação por treinadores e atletas. Havia deficiência na área da pesquisa aplicada ao esporte, com baixa efetividade do conhecimento produzido na melhoria da preparação de atletas de alto rendimento. Constatou-se, também, a dissociação entre a atuação da Rede Cenesp e a formatação de um plano de formação de treinadores e de atendimento multidisciplinar ao atleta.
III.2.2 Critério
120. Em face dos problemas apontados, o Acórdão 357/2011-Plenário recomendou à Snear a adoção das seguintes medidas:
9.1.4. estruture plano estratégico para o direcionamento dos recursos disponíveis à Rede Cenesp que contemple:
9.1.4.1. levantamento das necessidades da comunidade esportiva, principalmente quanto a métodos e técnicas de melhoria de resultados por modalidade esportiva;
9.1.4.2. critérios de escolha e priorização do público alvo a receber apoio da Rede;
9.1.4.3. aplicação de conhecimento científico na formação de atletas, prevenção e recuperação de lesões, programas de treinamento personalizado e apoio multidisciplinar, sobretudo psicológico, nutricional e médico;
9.1.4.4. formação de técnicos/treinadores de atletas e árbitros;
9.1.4.5. cursos de especialização na área de gestão esportiva;
9.1.4.6. produção de conhecimentos científicos e serviços traduzidos para uma linguagem mais acessível e apropriada à intervenção profissional;
9.1.4.7. a interação do Conselho da Rede com a comunidade esportiva, incluindo a consulta e/ou Participação de representantes dos comitês Olímpico e Paraolímpico Brasileiro, do Conselho Formador de Atletas Olímpicos da Confederação Brasileira de Clubes, das entidades de administração esportiva e dos atletas;
9.1.4.8. o papel institucional do Ministério do Esporte como articulador, coordenador e formulador de diretrizes estratégicas para ações da Rede e avaliador dos resultados;
9.1.5. aprimore a sistemática de monitoramento das ações da Rede Cenesp financiadas pelo Ministério do Esporte, de modo a incluir análise da aderência e utilidade das intervenções e estudos produzidos às demandas da comunidade esportiva; (grifo nosso)
121. Observa-se que, em linhas gerais, as recomendações do TCU objetivaram aperfeiçoar o planejamento e o monitoramento das ações desenvolvidas pela Rede Cenesp com financiamento do Ministério do Esporte (itens 9.1.4 e 9.1.5).
III.2.3 Situação encontrada
III.2.3.1 Plano estratégico para a Rede Cenesp: recomendação 9.1.4 – não implementada
122. Em 2011, por meio do Ofício 136/2011/GABAR/ SNEAR/ME (Plano de Ação), a Snear informou ao TCU que realizaria parceria com a Academia Internacional de Ciências do Desporto e Tecnologia (Académie Internationale des Sciences et Techniques du Sport – AISTS), sediada na Suíça, para dar início à reformulação da Rede Cenesp. A definição do plano estratégico de intervenção na área de ciência, tecnologia e inovação, por meio dessa Rede, levaria em conta o perfil de cada modalidade esportiva. O Secretário da Snear, em entrevista realizada com a equipe de monitoramento em 24/4/2014, mencionou que não houve a concretização dessa parceria.
123. Por meio do Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, a Snear informou que a Rede Cenesp encontrava-se inativa, tendo em vista a necessidade de redimensionar sua atuação junto ao esporte de alto rendimento. Conforme mencionado pelo gestor, ‘A prática mostrou que existe uma incongruência entre as necessidades, os prazos e as formas de trabalho entre a academia e o esporte’ e, sendo assim, a Secretaria estaria trabalhando numa proposta de reformulação da Rede, a ser posta em discussão com as quatorze unidades credenciadas.
124. Uma das constatações do Sistema Nacional de Análise e Avaliação de Modalidades (‘ortomolecular’), aplicado pela Snear, remete à falta de percepção de entidades nacionais de administração esportiva sobre a associação da ciência e tecnologia ao esporte de rendimento. Além disso, o planejamento estratégico da Secretaria, revisado em 2011, aponta para a necessidade de categorizar as ações e prioridades da ciência do esporte por alguns eixos de atuação, a exemplo de equipamentos, instalações, treinamento e capacitação.
125. No citado memorando, o gestor comenta também sobre projeto piloto, realizado com a Universidade Federal de Santa Maria/RS, na montagem de Laboratório de Performance em Altitude Simulada e no atendimento inicial à Confederação Brasileira de Ciclismo, beneficiando a seleção brasileira de ciclismo de estrada. A finalidade desse laboratório é estudar a fisiologia do atleta em um ambiente com simulação de condições climáticas associadas, por exemplo, à umidade, altitude, temperatura e vento, e que podem ser distintas daquelas usualmente encontradas por ele no seu local de treinamento. Este foi, segundo o gestor, o único projeto desenvolvido pela Snear junto à Rede Cenesp no período de 2011 a 2014, e cujo valor executado foi de R$ 1,27 milhões.
126. No documento que delineia o planejamento estratégico da Snear de 2011, faz-se menção sobre a necessidade de se fomentar o desenvolvimento da ciência e tecnologia aplicada ao esporte de alto rendimento, se constituindo como uma das diretrizes da Secretaria. O tema também ganha destaque entre os objetivos declarados no planejamento estratégico da Secretaria revisado em 2013: ‘Fomento da ciência do esporte e desenvolvimento e aplicação das tecnologias multidisciplinares’.
127. Apesar da importância dada ao tema no planejamento estratégico da Snear, o que se observa foi que o tema não pautou a agenda de ações da Secretaria ao longo dos últimos quatro anos. Considerando essa descontinuidade e a falta de definição da nova estratégia de articulação com a Rede Cenesp, entende-se que a recomendação 9.1.4 deva ser considerada como não implementada.
128. Na pesquisa do TCU, dirigentes de confederações e federações compartilharam uma percepção análoga sobre os três aspectos mais críticos, associados à ciência do esporte, que vêm afetando a preparação do atleta brasileiro (Figura 16).
129. Um dos aspectos que se sobressai é a insuficiência de profissionais com formação adequada para atuar como treinadores. Trata-se de um fator de suma importância para se elevar a qualidade da prática esportiva, já que o papel do treinador não se restringe a trabalhar aspectos técnicos e táticos, visto que dele também é exigida sensibilidade no trato e desenvolvimento motivacional e emocional do atleta.
130. O segundo aspecto que se salienta diz respeito à dificuldade de acesso do atleta ao acompanhamento multidisciplinar, em áreas como a medicina do esporte, fisiologia e nutrição. A nutrição, por exemplo, quando bem orientada, pode reduzir a fadiga no atleta e regular os processos fisiológicos do exercício. Já a fisiologia, entre seus campos de atuação, trabalha com a capacidade aeróbia, treinamento de força, composição corporal e aptidão física do atleta.
|Figura 16 – Principais dificuldades apontadas em relação à preparação do atleta que estão |Figura 17 – Percepção do atleta sobre a necessidade |
|associadas à ciência do esporte. |de ir para o exterior aperfeiçoar seu treinamento. |
|[pic] |[pic] |
|Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações esportivas e com atletas. |Fonte: Pesquisa com atletas. |
131. Proporcionalmente, a quantidade de atletas que assinalaram esses dois fatores foi menor do que a de dirigentes. Tal resultado se justifica, provavelmente, pela visão macro que conduziu a percepção manifestada pelos dirigentes (para o conjunto de atletas da sua modalidade), em confronto com a visão individual do atleta. Além disso, por serem beneficiários do Bolsa-Atleta, os atletas que foram entrevistados compõem um grupo de elite na modalidade ou com melhor desempenho na sua categoria de competição, presumindo-se, assim, que eles devam ter acesso a treinadores com maior qualificação e a melhor acompanhamento médico e nutricional.
132. A terceira dificuldade mais citada foi a defasagem ou desatualização na metodologia de treinamento. É importante destacar que, na formação do atleta de alto rendimento o fator talento deve ser trabalhado em conjunto com uma série de estratégias que, sendo bem desenvolvidas, potencializam o sucesso da sua carreira desportiva. A metodologia de treinamento seria uma dessas estratégias, tendo em vista que ao longo da carreira do atleta muda-se o método e a abordagem do treinamento.
133. Essa falta de condições satisfatórias para a continuidade dos treinamentos com altos níveis de excelência no país condiciona o atleta a buscar opções no exterior. Para 64% dos atletas que responderam o questionário, a evolução técnica na modalidade, em algum momento da sua carreira, está condicionada à ida para fora do Brasil. Apenas 7% dos atletas entrevistados assinalaram que essa necessidade raramente ou nunca ocorre.
134. O que se observa, portanto, é a necessidade de fortalecimento do papel coordenador da Snear sobre a Rede Cenesp, uma vez que, conforme aqui demonstrado, a política de esporte de alto rendimento não pode prescindir da estruturação de um plano abrangente de fomento à ciência e à inovação esportiva, tendo em vista a importância desse componente no apoio multidisciplinar ao atleta, no aprimoramento das técnicas de treinamento e no tratamento de lesões, entre outros, com impacto direto na melhoria da performance do atleta.
III.2.3.2 Monitoramento das ações da Rede Cenesp: recomendação 9.1.5 – não implementada
135. Conforme mencionado na seção anterior, a Snear descontinuou as ações junto à Rede Cenesp, tendo financiado apenas um projeto ao longo dos anos de 2011 a 2014. Tal decisão levou em conta o diagnóstico de que a Secretaria necessitava revisar o seu modelo de relacionamento com as instituições da Rede. Como esse novo modelo de gestão ainda não havia sido concebido à época deste monitoramento, não foram internalizados, por conseguinte, mecanismos para monitorar as ações realizadas pela Rede com recursos do Ministério do Esporte, bem como reportar os resultados alcançados. Portanto, a recomendação 9.1.5 encontra-se como não implementada.
III.3 Programa Bolsa-Atleta
136. O Bolsa-Atleta foi instituído em 2004, com a publicação da Lei 10.891/2004, alterada pelas Leis 11.096/2005 e 12.395/2011, e regulamentado pelos Decretos 5.342/2005 e 7.802/2012. O benefício é concedido prioritariamente aos atletas das modalidades que compõem os programas dos Jogos Olímpicos e Jogos Paraolímpicos e, subsidiariamente, a atletas de modalidades chamadas não olímpicas. A lei veda a concessão do benefício a atletas pertencentes à categoria master ou similar. A bolsa é concedida pelo prazo de um ano, e paga em doze parcelas mensais, em conta específica do atleta na Caixa Econômica Federal. A Snear é responsável por selecionar os atletas que atendam aos pré-requisitos determinados em Lei, conforme a sua categoria esportiva. As categorias atendidas pela Bolsa-Atleta, consoante o disposto na Lei 12.395/2011, encontram-se exemplificadas na Figura a seguir.
Figura 18 – Caracterização das categorias atendidas pelo Bolsa-Atleta.
[pic]
Fonte: Lei 12.395/2011.
III.3.1 O que foi reportado na auditoria de 2010
137. A auditoria identificou oportunidades de melhoria na operacionalização da Bolsa-Atleta, em especial no que diz respeito à reversão da tendência de queda no percentual de bolsas concedidas para modalidades olímpicas e paraolímpicas, que, nos termos da legislação vigente, deveriam ser priorizadas em relação às demais.
138. No período de 2005 a 2009, houve redução no percentual de participação das modalidades olímpicas e paraolímpicas em relação ao total de bolsas concedidas, caindo de 81% para 67%. Ademais, constatou-se pequena participação da categoria estudantil no total de bolsas concedidas, ficando em 8% no agregado daquele período. Foi apontada também necessidade de dotar o processo de concessão do Bolsa-Atleta de maior tempestividade, haja vista que o tempo médio entre a entrada com a solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do 1º pagamento foi, em média, de 417 dias, considerado demasiadamente excessivo.
III.3.2 Critério
139. A partir das constatações da auditoria, o Acórdão 357/2011-Plenário recomendou à Snear a adoção das seguintes medidas:
9.1.6. induza a ampliação da cobertura do Programa Bolsa-Atleta na categoria estudantil e no atendimento a atletas da base que praticam modalidades olímpicas e paraolímpicas que não integram as competições nacionais estudantis ou que passaram da idade de receber a bolsa Estudantil;
9.1.7. institua sistemática, seja por meio de um sistema informatizado e/ou por fiscalizações por amostragem, a fim de acompanhar o desenvolvimento esportivo dos atletas contemplados com a Bolsa-Atleta;
9.1.8. reestruture o processo de análise, concessão e pagamento da Bolsa-Atleta, de forma a atender com maior tempestividade as solicitações encaminhadas pelos atletas, reduzindo o tempo médio entre a data de entrada da solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do 1º pagamento, que em 2009 ultrapassou 1 (um) ano; (grifo nosso)
140. Em suma, as medidas recomendadas pelo TCU tratavam de três aspectos: ampliação da cobertura do programa (item 9.1.6); aperfeiçoamento dos controles internos do programa (item 9.1.7); e maior celeridade na concessão do benefício (item 9.1.8).
III.3.3 Situação encontrada
III.3.3.1 Ampliação da cobertura do programa: recomendação 9.1.6 – em implementação
141. O período entre 2010 e 2013 marcou um incremento de 71% no número de bolsas concedidas aos atletas pela Snear, que passou de aproximadamente 3.600, em 2010, para 6.154, em 2013. Nesse mesmo período, a dotação orçamentária do programa Bolsa-Atleta foi ampliada de
R$ 40 milhões para R$ 183 milhões. Por meio da edição da Medida Provisória 502/2010, convertida na Lei 12.395/2011, foi criada a modalidade Atleta de Base, destinada aos atletas que participem com destaque das categorias iniciantes, a serem determinadas pela respectiva entidade nacional de administração do desporto, em conjunto com o ME. A Figura 19 apresenta a distribuição de bolsas concedidas nesse período, por categoria.
Figura 19 – Quantidade distribuída de Bolsa-Atleta, por categoria, de 2010 a 2013.
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Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Snear.
142. Ao passo que entre os exercícios de 2010 e 2013 houve incremento da quantidade de bolsas concedidas nas categorias Atleta Nacional e Atleta Internacional, de 66% e 72%, respectivamente, a quantidade de bolsas concedidas na modalidade Atleta Estudantil sofreu uma redução de 18% (de 230, em 2010, para 188 bolsas, em 2013). Há de se destacar a concessão de 233 bolsas na categoria Atletas de Base, operacionalizada a partir de 2011.
143. Os dados colhidos junto à Snear revelam incremento do número de atletas apoiados pelo Governo Federal. Contudo, não houve o apoio esperado para os atletas que se encontram na base da pirâmide, ou seja, daqueles que estão se iniciando na prática esportiva de rendimento.
144. Comparando-se a distribuição percentual de bolsas-atleta por categoria, ilustradas nas figuras 20 e 21, observa-se que continua a prevalência de apoio aos atletas nas categorias Nacional e Internacional. Esses dois grupos, que respondiam por 85% das bolsas concedidas no primeiro período analisado (2005 a 2009), passaram a representar 87% nos quatro anos seguintes (2010 a 2013).
|Figura 20 – Proporção de Bolsa-Atleta distribuída, por categoria, entre|Figura 21 – Proporção de Bolsa-Atleta distribuída, por categoria, entre |
|2005 e 2009. |2010 e 2013. |
|[pic] |[pic] |
| Fonte: TCU (processo TC 003.701/2010-7). | Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Snear. |
145. A criação da modalidade Atleta de Base e a concessão das primeiras bolsas indicam o início da implementação da recomendação em comento. Contudo, tendo em vista que a soma das bolsas pagas entre 2010 e 2013 nas modalidades Atleta de Base e Atleta Estudantil representou 7% das bolsas concedidas, e considerando que somente a categoria atleta estudantil representava 8% no período de 2005 a 2009, observa-se uma redução do percentual de bolsas para os atletas que se encontram na base da pirâmide e não um incremento, como proposto no acórdão.
146. Uma das causas para a baixa concessão de bolsas aos Atletas de Base e Estudantis diz respeito ao critério de idade mínima para recebimento do benefício, que só pode ocorrer a partir dos quatorze anos de idade. A normatização do bolsa-atleta está em consonância com a regra da Lei 9.615/1998 (Lei Pelé), que estabelece que o atleta não profissional em formação, maior de quatorze e menor de vinte anos de idade, poderá receber auxílio financeiro da entidade de prática desportiva formadora, sob a forma de bolsa de aprendizagem livremente pactuada mediante contrato formal, sem que seja gerado vínculo empregatício entre as partes. Assim, esse representa o principal entrave à concessão do mencionado benefício às categorias em questão.
147. Com relação à distribuição de bolsas, verificou-se na auditoria que, no período de 2005 a 2009, houve redução no percentual de participação das modalidades olímpicas e paraolímpicas em relação ao total, caindo de 81%, em 2005, para 67%, em 2009. Naquela oportunidade, foi destacado o risco de perda de priorização para atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas.
148. A partir de 2010, no entanto, houve uma retomada gradual do crescimento percentual de bolsas concedidas a atletas olímpicos e paraolímpicos, voltando a ser obtida, em 2014, a proporção existente em 2005, de 81% das bolsas a essas categorias e os outros 19% aos atletas das demais modalidades, conforme se observa na Figura 22.
Figura 22 – Proporção de Bolsas-Atleta concedidas, por tipo de modalidade esportiva, de 2005 a 2013.
[pic]Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Snear.
149. Segundo a Snear, o número de atletas atendidos em 2013 corresponde à totalidade de inscrições que preenchiam aos requisitos necessários. Os atletas que não foram contemplados são aqueles que deixaram de cumprir todas as fases do pleito, sendo comunicados, por correio eletrônico, sobre as pendências impeditivas ao recebimento do benefício (SNEAR, 2014).
150. Por fim, cabe mencionar que, em 2013, também foram contemplados 157 atletas com bolsa na categoria Atleta Pódio. O principal requisito para o esportista habilitar-se a esse tipo de bolsa é estar classificado entre os vinte primeiros do mundo em sua modalidade ou prova.
III.3.3.2 Acompanhamento dos resultados do atleta: recomendação 9.1.7 – em implementação
151. A Portaria GM/ME 33/2014 estabelece que os atletas devem apresentar e atestar à Snear informações sobre os seus resultados e sua participação em atividades esportivas quando do pleito ao Bolsa-Atleta. Tais informações, a depender da categoria da bolsa pleiteada, dizem respeito a:
a) para todos os atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas, à exceção da categoria estudantil, declaração da entidade de prática desportiva (clube), atestando a vinculação do atleta à entidade, que ele se encontra em plena atividade esportiva e que ele participa regularmente de treinamento para futuras competições nacionais ou internacionais;
b) para todos os atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas, à exceção da categoria estudantil, declaração da confederação da modalidade, acompanhada de cópia da súmula da competição com o resultado oficial alcançado pelo atleta, atestando que ele está regularmente inscrito na entidade e que mantém vínculo com a respectiva entidade estadual de administração da modalidade, além de ateste sobre sua participação e obtenção da primeira, segunda ou terceira colocação na competição esportiva de âmbito nacional ou internacional, conforme o caso;
c) para atletas da categoria estudantil, declaração da instituição de ensino atestando que o atleta está regularmente matriculado e encontra-se em plena atividade esportiva e participa regularmente de treinamento para futuras competições, além de ateste sobre sua participação e obtenção da primeira, segunda ou terceira colocação, representando a instituição nos jogos estudantis nacionais.
152. Além dessas informações, a citada Portaria inovou ao solicitar de todos os atletas o seu plano esportivo anual, descrevendo o plano de treinamento, objetivos e metas esportivas para o ano do recebimento do benefício. Para os atletas participantes de modalidades individuais e coletivas que não fazem parte do programa olímpico ou paraolímpico, além das informações mencionadas anteriormente, é exigido o histórico de seus resultados e sua situação no ranking nacional ou internacional da respectiva modalidade.
153. Entende-se que a sistemática adotada pela Snear atende ao objetivo da deliberação do TCU, considerando que os instrumentos adotados favorecem, se adequadamente acompanhados, a asseguração sobre o desempenho esportivo do atleta contemplado com o benefício e o cumprimento do seu plano esportivo. Convém ressalvar, contudo, que há necessidade premente de melhorias na gestão do programa em termos de suporte de tecnologia da informação.
154. Em seu Relatório de Gestão de 2013, a Snear manifesta que ‘não conseguiu viabilizar, junto à área responsável do ME, um sistema informatizado para gerenciar suas ações e que o sistema de concessão de bolsas a atletas é defasado e não atende as necessidades de operação do Programa Bolsa-Atleta’ (SNEAR, 2014). Tal fragilidade gera o risco de que fraudes ou inconformidades em relação à concessão do Bolsa Atleta não sejam detectados pela Snear tempestivamente.
155. Nesse sentido, considera-se que ainda há oportunidades de aperfeiçoamento dos controles internos do Bolsa Atleta, motivo pelo qual a recomendação 9.1.7 deva ser considerada como em implementação.
III.3.3.3 Tempestividade na concessão do benefício: recomendação 9.1.8 – em implementação
156. Complementarmente ao incremento do número de bolsas concedidas entre 2010 e 2013, a Snear obteve êxito em diminuir o tempo médio de concessão do benefício a partir do exercício de 2011. Os dados colhidos quando da realização da auditoria, em 2010, indicavam que o tempo médio decorrente entre a solicitação do benefício e a realização do primeiro pagamento era de 417 dias.
157. De acordo com a Figura 23, o prazo médio foi reduzido para 309 dias no exercício de 2010, sofrendo nova redução em 2011 (185 dias) e 2012 (170 dias). Por fim, no exercício de 2013 esse prazo foi de 184 dias.
Figura 23 – Número de bolsas concedidas e tempo médio de concessão, por ano, de 2010 a 2013.
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Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Snear.
158. No ano de 2013, segundo a Snear, foi possível quitar o pagamento das bolsas pendentes de dois anos, o que eliminou a defasagem de tempo entre os resultados do atleta e o pagamento do benefício. A Coordenação Geral da Bolsa-Atleta tinha seu maior contingente funcional em trabalho terceirizado, e mesmo assim em número insuficiente. Os processos nessa área também se iniciam e finalizam sob a gestão dos mesmos técnicos, não considerando adequadamente o princípio da segregação de funções.
159. Assim, segundo o gestor ‘não há como reciclar e atualizar a qualificação dos servidores de maneira adequada, pois não podem estar ausentes de seus postos de trabalho e a consequência em médio prazo poderá ser um importante declínio na qualidade dos serviços’. A situação se torna mais crítica pois ‘não existe perspectiva formal de novo concurso para aumento do quadro de funcionários ou até mesmo a realocação interna desses’ (SNEAR, 2014).
160. Atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas beneficiados pelo programa Bolsa-Atleta foram consultados, por meio de pesquisa eletrônica, sobre algumas questões relacionadas à concessão do benefício (Figura 24).
161. No que diz respeito à clareza das regras de concessão, 90% dos respondentes afirmaram que estas são ótimas ou boas. Percentuais aproximados foram obtidos para questões sobre a facilidade no preenchimento do(s) formulário(s) de inscrição (88%), clareza sobre os documentos exigidos (88%), facilidade de acesso a informações no sítio eletrônico do ME (87%) e clareza sobre os prazos fixados (87%). No que diz respeito à facilidade em acompanhar o andamento do processo, 83% dos respondentes classificaram como ótimo ou bom. O item que apareceu com a pior avaliação por parte dos atletas foi quanto ao recebimento da bolsa dentro dos prazos estipulados, sem a ocorrência de atrasos significativos, que foi avaliado como ótimo ou bom por 43% dos respondentes, como regular por 30% dos pesquisados e como ruim ou péssimo por outros 26%.
Figura 24 – Percepção de atletas sobre aspectos operacionais da concessão do Bolsa-Atleta.
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Fonte: Pesquisa com atletas.
162. Em relatório de auditoria do órgão de controle interno consta recomendação para a Snear implementar ações visando à substituição da mão de obra terceirizada por servidores efetivos no desempenho de suas atividades finalísticas, em especial naquelas vinculadas ao Programa Bolsa-Atleta. A esse respeito, o Secretário da Snear ressalta o envio de memorando à Secretaria Executiva do ME reiterando a necessidade de recomposição do quadro daquela Secretaria, justificada pela insuficiência crônica de pessoal, vivenciada ao longo dos últimos anos, e pela ampliação das demandas após a reestruturação interna do Ministério sem a devida correspondência em relação aos cargos.
163. Tendo em vista as oportunidades de aperfeiçoamento que ainda se apresentam à gestão do Programa Bolsa-Atleta, sobretudo no que tange à disponibilidade de pessoal e adoção de ferramentas modernas associadas à tecnologia da informação, e que poderão impactar em maior celeridade no recebimento dos pleitos, análise, pagamento e controle do benefício, convém considerar a recomendação 9.1.8 como em implementação.
164. A par disso, merece destaque o esforço e a melhoria de desempenho já obtido pela Snear quanto à redução do tempo médio de concessão do benefício a partir de 2011, conforme mostrado na Figura 23.
III.4 Suporte socioeducacional a atletas e pós carreira
165. A expressão ‘transição na carreira’ é comumente encontrada na literatura para se referir ao momento em que o atleta se prepara para se retirar dos treinamentos e competições. Diversos motivos podem levar ao encerramento da carreira, podendo ser citados o declínio da performance devido ao avanço da idade, lesões, ou mesmo a busca de outras ocupações na vida. Esse processo, portanto, pode ser planejado ou compulsório.
166. No modelo empírico formulado por De Bosscher et al. (2009 apud USP, 2012; Magalhães, 2013) o suporte para atletas e pós carreira é incluído como um dos nove pilares que levam ao sucesso do esporte de alto rendimento. No Brasil, a Política Setorial para o Esporte de Alto Rendimento (Resolução GM/ME 10/2006) estabelece como um dos seus objetivos proporcionar aos atletas e paratletas, no decorrer de suas carreiras esportivas, a possibilidade de se capacitarem intelectual e profissionalmente.
167. O Secretário da Snear enfatiza a relevância dessa temática ao afirmar se tratar de problema social que afeta atletas profissionais e amadores, destacando o caráter de transitoriedade da carreira esportiva, na maioria das vezes, de pequena duração ou com duração incerta, e que pode ser facilmente interrompida em função de lesões ou outras dificuldades pessoais (Ofício 136/2011/GABAR/SNEAR/ME). Além disso, ainda segundo o referido dirigente, ‘(...) a carreira esportiva concorre com a dedicação às atividades educacionais em um período chave da formação do jovem, o que compromete a sua formação para o mundo do trabalho’.
III.4.1 O que foi reportado na auditoria de 2010
168. Na auditoria realizada em 2010, foi apontado que a temática do pós-carreira do atleta não vinha sendo pautada na agenda de ações executadas pela Snear, ficando a política setorial, seja no PPA ou nos instrumentos de planejamento institucional da Secretaria, ausente de plano voltado a auxiliar os atletas em suas transições de carreira esportiva.
169. Na pesquisa realizada pelo TCU à época, 41% dos atletas entrevistados consideravam que a falta de perspectivas no pós-carreira representava uma real possibilidade de abandonar a carreira de atleta. Outro ponto que mereceu destaque no relatório foi o fato de que, embora a Lei 9.615/1998 (Lei Pelé) defina, em seu art. 34, inciso I, que a entidade de prática desportiva empregadora deve registrar o contrato de trabalho do atleta profissional na entidade de administração nacional da respectiva modalidade, verificou-se que tal procedimento não era cumprido, com exceção do futebol.
III.4.2 Critério
170. A partir das oportunidades de melhoria identificadas na auditoria, o Acórdão 357/2011-Plenário recomendou à Snear a adoção das seguintes medidas:
9.1.9. estruture plano estratégico a fim de remodelar o sistema de apoio supletivo socioeducacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, que lhes proporcione condições de permanecer na área esportiva após o encerramento da carreira de atleta, com ênfase no: 9.1.9.1. levantamento das potencialidades do mercado de trabalho e da necessidade de mão de obra especializada relacionados às modalidades esportivas; 9.1.9.2. incentivo à sua formação acadêmica; 9.1.9.3. oportunidade de acesso a cursos técnicos e profissionalizantes; 9.1.9.4. orientação para a compreensão de questões de ordem social, pessoal, física, psicológica e de ocupação profissional, de modo a guiá-los na realização de um plano para a sua vida pós-carreira; 9.1.9.5. controle público da arrecadação e da utilização dos recursos alocados em programas e ações com esta finalidade, inclusive das fontes que tenham natureza tributária; 9.1.9.6. integração e participação das diversas modalidades nesse sistema;
9.1.10. induza ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, de que a entidade de prática desportiva empregadora deva registrar o contrato de trabalho do atleta na entidade de administração nacional da respectiva modalidade, tendo em vista que, segundo o art. 57 e incisos da Lei Pelé, um por cento do valor do contrato do atleta profissional pertencente ao Sistema Brasileiro do Desporto, devido e recolhido pela entidade contratante, constituirá recursos para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, recolhidos diretamente para a Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP); (grifo nosso)
171. Resumidamente, as recomendações do TCU tratavam de dois aspectos: remodelação do sistema de apoio socioeducacional a atletas (item 9.1.9); e registro do contrato de trabalho do atleta junto à entidade de prática esportiva (item 9.1.10)
III.4.3 Situação encontrada
III.4.3.1 Apoio socioeducacional a atletas: recomendação 9.1.9 – não implementada
172. No Ofício 136/2011/GABAR/SNEAR/ME, que discorre sobre o plano de ação voltado a atender as deliberações do Acórdão 357/2011-Plenário, a Snear não apresentou nenhuma proposta concreta para o tratamento dessa temática.
173. Questionado sobre o assunto durante o monitoramento, o gestor, por meio do Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, informou que se encontrava em formatação o projeto Tecnólogo em Esporte, parceria da Snear com a Universidade de Brasília (UnB), concebido com o objetivo de capacitar profissionais em nível superior para desempenhar funções relacionadas à gestão do esporte, tanto no setor público como no privado, por intermédio do ensino à distância. A iniciativa, destacada pelo gestor como pioneira na área, encontrava-se em fase de aprovação nas estâncias administrativas e acadêmicas da UnB.
174. À exceção dessa iniciativa, que ainda não havia sido efetivamente implementada, não foram relatados quaisquer avanços na institucionalização de um sistema de assistência social e educacional voltado à profissionalização e readaptação de atletas ao exercício de uma nova carreira ou atividade. Ressalte-se que essa institucionalização requer ‘a definição clara e formal das competências das principais partes interessadas envolvidas na política pública (...)’ (TCU, 2014 apud CALMON, 2013).
175. Convém mencionar que a Lei 9.615/1998, com alteração dada pela Lei 10.672/2003, definiu que os recursos do Ministério do Esporte terão, entre suas destinações, o ‘apoio supletivo ao sistema de assistência ao atleta profissional com a finalidade de promover sua adaptação ao mercado de trabalho quando deixar a atividade’ (art. 7º, inciso VII). Portanto, o referido diploma legal estabeleceu a participação do Governo Federal no apoio ao sistema socioeducacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação. Todavia, no PPA 2012-2015 não havia nenhuma iniciativa, meta ou ação orçamentária que explicitasse essa finalidade.
176. Diante desse contexto, entende-se que a recomendação 9.1.9 deva ser considerada como não implementada.
177. Além dos recursos aplicados pelo Ministério do Esporte, a Lei 9.615/1998, com nova redação dada pela Lei 12.395/2011, estabelece como fontes de financiamento para a assistência social e educacional aos atletas: recursos repassados à Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP), oriundos de percentuais sobre o salário mensal do atleta profissional e sobre o valor de transferências nacionais e internacionais de atletas; e recursos repassados para a Federação Nacional dos Atletas Profissionais de Futebol (Fenapaf) equivalentes a um percentual do valor de transferências nacionais e internacionais de atletas da modalidade de futebol (art. 57).
178. A regulamentação sobre a prestação dessa assistência foi tratada no art. 53 do Decreto 7.984/2013, que definiu a concessão dos seguintes benefícios: a) assistência financeira aos atletas profissionais que estejam desempregados ou que tenham deixado de receber regularmente seus salários por um período igual ou superior a quatro meses; b) assistência financeira mensal aos ex-atletas que se encontrem incapacitados para o trabalho, e cuja restrição decorra de lesões ou atividades ocorridas ainda como atleta, ou que comprovem ausência de fonte de renda que garanta sua sobrevivência; c) custeio total ou parcial de gastos com educação formal a atletas em formação, atletas profissionais e ex-atletas.
179. Apesar da FAAP assumir papel de destaque nessa política, sua atuação continua sendo direcionada aos atletas de futebol, conforme se depreende das informações e notícias vinculadas em seu sítio eletrônico.
180. Os resultados da pesquisa realizada pelo TCU apontam que essa temática ainda é pouco abordada no planejamento de confederações e federações, não havendo estratégias consolidadas voltadas ao apoio socioeducacional de atletas (Figura 25).
181. No que diz respeito a iniciativas destinadas a apoiar a escolarização ou profissionalização do atleta em uma carreira alternativa, a maioria dos dirigentes de confederações (67%) e de federações (57%) classificaram o planejamento da entidade nesse quesito com inexistente ou incipiente. Em relação à disponibilidade de programas de treinamento, a situação mostrou-se mais crítica, com 76% das federações e 67% das confederações assinalando que inexiste planejamento com essa finalidade.
Figura 25 – Maturidade do planejamento de confederações e federações no apoio socioeducacional a atletas.
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Fonte: Pesquisa com dirigentes de federações e confederações esportivas.
182. Ao serem questionados sobre os fatores que poderiam motivar o desejo de abandono da carreira no curto prazo, 42% dos atletas que responderam o questionário assinalaram o item ‘falta de perspectivas quanto à minha profissionalização como atleta’. Essa situação acaba por influenciar o nível de satisfação ou motivação de parte dos atletas consultados, conforme refletido no resultado da pesquisa, em que 25% dos respondentes declararam estar desmotivados ou insatisfeitos em prosseguir com a sua carreira esportiva.
III.4.3.2 Registro do contrato de trabalho do atleta: recomendação 9.1.10 – não implementada
183. A respeito da indução ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, a Snear informou, por meio do Ofício 136/2011/GABAR/SNEAR/ME, que o assunto seria tratado quando da regulamentação da citada norma. Com a finalidade de subsidiar a redação do anteprojeto do decreto regulamentador, o ME, por meio da Portaria 47/2011, instaurou comissão composta por onze membros, entre eles o Secretário da Snear. A regulamentação geral da Lei veio a ocorrer em 2013, com a edição do Decreto 7.984.
184. Observa-se que, antes da edição do Decreto 7.984/2013, tópicos específicos da lei 9.615/1998 foram, ao longo dos anos, sendo objeto de regulamentação, a exemplo da autorização e fiscalização de jogos de bingo (Decreto 3.659/2000); das ligas profissionais nacionais e regionais (Decreto 3.944/2001); do Conselho Nacional do Esporte (Decreto 4.201/2002); da aplicação dos recursos destinados ao COB e CPB (Decreto 5.139/2004); e das contribuições devidas a FAAP para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, aos ex-atletas e aos atletas em formação (Decreto 6.297/2007). Com a edição do Decreto 7.984/2013, todos esses outros decretos foram revogados e a regulamentação da Lei 9.615/1998 foi promovida de forma mais abrangente. Convém ressaltar que a Lei 9.615/1998, e alterações dadas pelas Leis 9.981/2000 e 12.395/2011, estabelece, em seu art. 28, que a atividade do atleta profissional é caracterizada por remuneração pactuada em contrato especial de trabalho desportivo, firmado com entidade de prática desportiva. Além da prática profissional, a legislação prevê que o desporto de rendimento pode ser organizado e praticado de forma não profissional, caracterizada pela liberdade de prática e pela inexistência de contrato especial de trabalho desportivo, sendo permitido o recebimento de incentivos materiais e de patrocínio.
185. Entre os deveres da entidade de prática desportiva empregadora, consta o de registrar o contrato especial de trabalho desportivo do atleta profissional na entidade de administração da respectiva modalidade desportiva (art. 34, inciso I da Lei 9.615/1998). Apesar dessa exigência legal, o relatório de auditoria registrou que tal procedimento somente era cumprido pela modalidade futebol.
186. Não obstante o fato de que boa parte dos atletas das modalidades olímpicas no Brasil praticar o esporte de maneira não profissional, recebendo Bolsa-Atleta, patrocínio, ou às suas próprias expensas, tal situação não impede que uma parcela de atletas esteja sujeita a relações de trabalho com as entidades esportivas. Note-se que constitui recursos para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, gerenciados pela FAAP, um percentual fixo do valor do contrato do atleta profissional devido e recolhido pela entidade contratante, sob a forma de contribuição (art. 57, inciso I, alínea a, da Lei 9.615/1998, com alteração dada pela Lei 12.395/2011).
187. O recolhimento das contribuições previstas no art. 57 da Lei 9.615/1998 foi objeto de regulamentação pelo Decreto 6.297/2007. O art. 4º deste decreto atribuiu à entidade responsável pelo registro do contrato de trabalho do atleta profissional exigir o comprovante do recolhimento dessa contribuição, além de informar à FAAP a relação dos atletas e das entidades de prática desportiva que não atenderam a esse dispositivo. Por sua vez, o Decreto 7.984/2013, que revogou o Decreto 6.297/2007, ratificou, em seu art. 56, essa atribuição.
188. Observa-se que, juridicamente, a regulamentação mencionada pela Snear não trouxe inovação ao que já estava previsto em normas anteriores e, portanto, não se caracteriza como uma ação de indução ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, que era o objetivo da recomendação 9.1.10.
189. Assim, como o gestor não evidenciou nenhuma outra iniciativa que pudesse caracterizar o atendimento da recomendação do TCU, entende-se como não implementado o item 9.1.10 do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário.
190. Os resultados da pesquisa realizada pelo TCU durante o monitoramento demonstram que, em regra, continua predominando a condição da prática não profissional pelos atletas das modalidades olímpicas. Questionados sobre o tema, 65% dos dirigentes de federação manifestaram concordância de que, apesar da lei permitir, há muitos atletas sem contrato de trabalho formalizado.
IV. Comentários do Gestor
191. Considerando as orientações constantes das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (item 144) e do Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 4/2010, a versão preliminar do relatório de monitoramento foi remetida à Snear, por meio do Ofício 531/2014-TCU/SecexEduc, de 10/9/2014, com a finalidade de obter os comentários pertinentes sobre as questões analisadas pelo TCU e as respectivas conclusões.
192. Em atendimento à solicitação do Tribunal, a Snear encaminhou o Ofício 508/2014, de 22/9/2014, onde manifesta concordância com o teor do relatório de monitoramento, entendendo que o mesmo reflete as iniciativas tomadas por aquela Secretaria no período abrangido pela fiscalização.
193. O gestor também ressalta que as recomendações apontadas como ‘não implementadas’ são factíveis de implementação, pois fazem parte do planejamento estratégico da Snear, contudo suas ações não puderam ser priorizadas em função de limitações relacionadas com a força de trabalho e logística interna. Os esclarecimentos apresentados não afetaram o mérito das conclusões do monitoramento, não havendo necessidade de complementar informações às análises realizadas.
V. Conclusão
194. Diante das informações obtidas ao longo deste monitoramento, realizado três anos após a apreciação da auditoria original, constatou-se que em 6 (55%) das 11 recomendações, a Snear adotou ou está adotando medidas que atendem aos propósitos almejados pelo Tribunal.
195. A situação de implementação das recomendações do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário é apresentada na Tabela a seguir. Ressalte-se que não foi objeto de monitoramento e por isso não consta da tabela a determinação 9.2 (Plano de Ação), já cumprida pelo gestor.
Tabela 6 – Situação de implementação das deliberações do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, por item, em agosto de 2014.
|Situação das deliberações (itens do acórdão) |
|Em implementação |Não implementada |
|(9.1.1; 9.1.3; 9.1.6; 9.1.7; 9.1.8; 9.1.11) |(9.1.2; 9.1.4; 9.1.5; 9.1.9; 9.1.10) |
|55% |45% |
196. Foram identificadas duas medidas estruturantes declaradas pelo governo federal que deverão se constituir em legados esportivos das Olimpíadas de 2016 e que impactarão na política de esporte de alto rendimento do país: os centros de iniciação ao esporte e os centros olímpicos de treinamento, que constituirão a Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011. Os impactos advindos dessas medidas, que ainda se apresentavam em estágio incipiente à época deste monitoramento, somente serão passíveis de averiguação em futuras fiscalizações a serem realizadas pelo Tribunal.
197. Os resultados da pesquisa com atletas realizada pelo TCU sinalizam que, no Brasil, as condições de treinamento e desenvolvimento esportivo ainda se mostram bem longe do ideal em itens considerados estruturantes para o esporte de rendimento. Um dos problemas que ainda persistem está relacionado à estruturação de sistema de iniciação à prática esportiva e à detecção de talentos.
198. Na percepção de 29% dos atletas que responderam o questionário, não há sistema estruturado com essa finalidade para a sua modalidade, ficando o surgimento de talentos submetido ao acaso, sem a intervenção de uma política ou programa de formação de atleta. Para 36% dos respondentes, as ações, ainda que existentes, encontram-se pouco estruturadas. Apenas 31% dos entrevistados mencionaram que as pessoas que desejam iniciar a prática da modalidade têm acesso com facilidade a clubes, escolas ou centros de iniciação esportiva.
199. Objetivando minimizar esse problema, o Governo Federal desenhou, em 2013, projeto destinado à criação de Centros de Iniciação ao Esporte, que prevê investimentos de cerca de
R$ 1 bilhão. Trata-se de iniciativa declarada pelo governo federal como legado esportivo dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.
200. Outro ponto crítico evidenciado pela pesquisa do Tribunal diz respeito à baixa institucionalização de planos ou iniciativas estruturadas de preparação de atletas para o médio e longo prazo, conforme apontado por 64% dos atletas que responderam à pesquisa. Também chama atenção a insatisfação manifestada por 52% dos entrevistados com a falta de política de valorização de atletas ou seleções pela respectiva entidade de administração esportiva.
201. Entre os fatores que mais dificultam a preparação do atleta, os entrevistados assinalaram a quantidade restrita de centros para o treinamento de alto rendimento (52%) e carência de complexos ou instalações esportivas para competições (41%).
202. A concepção de uma rede nacional de treinamento ganhou relevância na agenda política brasileira com a publicação da Lei 12.395/2011 e com a edição do PPA 2012-2015. Como primeira experiência estruturante da Snear com foco na gestão por modalidade, tem-se o estabelecimento de parcerias entre a Secretaria e a Confederação Brasileira de Atletismo no sentido de apoiar a Rede Nacional de Treinamento de Atletismo.
203. Como risco à efetividade da estruturação dessa Rede, merece destaque a identificação de deficiências intrínsecas à governança das entidades de administração esportiva, a exemplo da pouca maturidade do seu planejamento institucional.
204. Segundo 44% dos dirigentes de confederação e 51% dos dirigentes de federação que responderam à pesquisa do Tribunal, o planejamento da entidade ainda é incipiente ou inexiste em termos de propostas para a estruturação, adequação ou modernização de rede nacional de centros de treinamento para a modalidade. A necessidade de maior articulação entre entidades também se mostrou evidente, tendo em vista que 38% dos dirigentes de federação consideraram como pouco alinhado os processos de planejamento entre sua entidade e a confederação que administra a modalidade em nível nacional
205. O monitoramento analisou também aspectos relacionados ao Bolsa Atleta. Contatou-se que entre 2010 e 2013 houve incremento de 71% no número de bolsas concedidas aos atletas, que passou de aproximadamente 3.600, em 2010, para 6.154, em 2013. Contudo, a proporção de atendimento a atletas estudantis e de base ainda é pequena. Uma das causas para essa situação diz respeito ao critério de idade mínima para recebimento do benefício, que só pode ocorrer a partir dos quatorze anos de idade.
206. Destaque-se que, a partir de 2010, houve restabelecimento gradual da proporção definida em norma para o rateio de bolsas entre atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas e atletas das demais modalidades. Além disso, o processo de pagamento da Bolsa Atleta conseguiu ser mais célere. Os dados colhidos quando da realização da auditoria, em 2010, indicavam que o tempo médio decorrente entre a solicitação do benefício e a realização do primeiro pagamento era de 417 dias. Esse prazo médio foi reduzido para 309 dias no exercício de 2010, sofrendo nova redução em 2011 (185 dias) e 2012 (170 dias). No exercício de 2013, esse prazo foi de 184 dias.
207. Quanto às recomendações não implementadas, destaca-se que não houve avanços no redimensionamento da atuação da Rede Cenesp junto ao esporte de alto rendimento, estando a mesma em inatividade nos últimos anos.
208. Ficou demonstrada a necessidade de fortalecimento do papel coordenador da Snear sobre a Rede Cenesp, haja vista que a política de esporte de alto rendimento não pode prescindir da estruturação de um plano abrangente de fomento à ciência e à inovação esportiva, tendo em vista a importância desse componente no apoio multidisciplinar ao atleta, no aprimoramento das técnicas de treinamento e no tratamento de lesões, entre outros, com impacto direto na melhoria da performance do atleta.
209. Na pesquisa do TCU, dirigentes de confederações e federações compartilharam uma percepção análoga sobre os três aspectos mais críticos associados à ciência do esporte e que vêm afetando a preparação do atleta brasileiro: a) insuficiência de profissionais com formação adequada para atuar como treinadores; b) dificuldade de acesso do atleta ao acompanhamento multidisciplinar, em áreas como a medicina do esporte, fisiologia e nutrição; c) defasagem ou desatualização na metodologia de treinamento.
210. Essa falta de condições satisfatórias para a continuidade dos treinamentos com altos níveis de excelência no país condiciona o atleta a buscar opções no exterior. Para 64% dos atletas que responderam o questionário do TCU, a evolução técnica na modalidade, em algum momento da sua carreira, está condicionada à ida para fora do Brasil.
211. Não foram identificados avanços na institucionalização de sistema de assistência social e educacional voltado à profissionalização e readaptação de atletas ao exercício de uma nova carreira ou atividade. Ressalte-se que essa institucionalização requer a definição clara e formal das competências das principais partes interessadas envolvidas na política pública.
212. Ao serem questionados sobre os fatores que poderiam motivar o desejo de abandono da carreira no curto prazo, 42% dos atletas que responderam à pesquisa assinalaram o item ‘falta de perspectivas quanto à minha profissionalização como atleta’. Essa situação acaba por influenciar o nível de satisfação ou motivação de parte dos atletas consultados, conforme refletido no resultado da pesquisa, em que 25% dos respondentes declararam estarem desmotivados ou insatisfeitos em prosseguir com a sua carreira esportiva.
213. Conclui-se, assim, que transcorridos oito anos da elaboração da Política Setorial de Alto Rendimento, em que pese o país ter adquirido o direito de sediar competições importantes como os Jogos Pan Americanos de 2007 e os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, ainda persistem problemas estruturantes ao desenvolvimento do esporte de alto rendimento no Brasil.
214. Tais problemas estão relacionados ao acesso à iniciação esportiva, ao processo de formação de atletas, incluindo a definição das atribuições e responsabilidades dos agentes responsáveis pelo desenvolvimento da base esportiva nacional, à infraestrutura e suporte ao treinamento e participação em competições, e, inclusive, quanto à estruturação efetiva de um Sistema Nacional de Esporte no país.
VI. Proposta de encaminhamento
215. Diante do exposto, submete-se este relatório de monitoramento à consideração superior, com as seguintes propostas:
I) Considerar a seguinte situação de atendimento das deliberações do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário: em implementação os itens 9.1.1, 9.1.3, 9.1.6, 9.1.7; 9.1.8 e 9.1.11; e não implementados os itens 9.1.2, 9.1.4, 9.1.5, 9.1.9 e 9.1.10;
II) Com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que que institua sistemática voltada a monitorar o funcionamento dos Centros de Iniciação ao Esporte (CIE), de forma a identificar, tanto as boas práticas de gestão dos centros, como situações críticas na sua operacionalização. Para tanto sugere-se a coleta de informações tais como: modalidades praticadas; quantidade e perfil dos praticantes; disponibilidade e qualificação de professores e treinadores; iniciativas de articulação do CIE com clubes, escolas e instituições vinculadas ao esporte; disponibilidade e condições de uso de materiais e equipamentos; e aderência das atividades desenvolvidas à proposta esportiva do CIE (§ 95);
III) Encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, e do inteiro teor do presente relatório para os seguintes destinatários: Ministro de Estado do Esporte; Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento; Assessor Especial de Controle Interno do Ministério do Esporte; Presidente da Comissão do Esporte da Câmara dos Deputados; Presidente da Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal; g) Ministro-Chefe da Controladoria Geral da União;
IV) Restituir os autos à Secretaria de Educação, da Cultura e do Desporto para que se programe a realização do próximo monitoramento do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário e das deliberações que vierem a ser proferidas neste processo;
V) Apensar os autos ao TC 003.701/2010-7, que trata da auditoria operacional realizada, em 2010, no programa Brasil no Esporte de Alto Rendimento.”
É o relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Trata-se de monitoramento do cumprimento das recomendações expedidas por meio do Acórdão 357/2011 - Plenário, no âmbito do TC-003.701/2010-7, que apreciou auditoria de natureza operacional realizada nas ações de apoio ao Esporte de Alto Rendimento - EAR, sob as dimensões da detecção de atletas, ciência do esporte, Bolsa-Atleta, pós-carreira e infraestrutura de treinamento.
2. Foram dirigidas recomendações à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (Snear), cujas medidas, em suma, estão direcionadas à: institucionalização de sistema formal de detecção de talentos esportivos; fomento à implementação e manutenção de rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional; ampliação da cobertura do Bolsa-Atleta e reestruturação do processo de análise, concessão e pagamento desse auxílio.
3. Além disso, referido acórdão determinou que a Snear encaminhasse ao Tribunal Plano de Ação que contenha as medidas necessárias à implementação das recomendações prolatadas pelo TCU, o que foi cumprido pelo gestor, consoante Ofício 136/2011/GABAR/SNEAR/ME, de 21/9/2011 (peça 15).
4. Destaco que o presente trabalho não se limitou a meramente verificar o cumprimento da deliberação, considerando a relevância do tema pelo fato de o Brasil sediar os Jogos Olímpicos de 2016. Assim, a análise, além de verificar se medidas adotadas pelos gestores são consentâneas com as recomendações exaradas, contemplou pesquisa com entidades que administram modalidades esportivas e com atletas, bem como a identificação de duas iniciativas declaradas pelo governo federal que se constituirão em legados esportivos das Olimpíadas de 2016 e que impactarão na política de esporte de alto rendimento do país: os centros de iniciação ao esporte e os centros olímpicos de treinamento, que constituirão a Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011.
5. Ao final, a SecexEduc concluiu que 6 das 11 recomendações (55%) estão em implementação e 45% não foram implementadas. Nesse sentido, a proposta da unidade técnica é de programar a realização de um próximo monitoramento, o qual incluirá nova recomendação, ora sugerida, para que a Snear institua sistemática voltada a monitorar o funcionamento dos Centros de Iniciação ao Esporte.
6. Manifesto-me, desde já, de acordo com a análise empreendida, a qual incorporo às minhas razões de decidir, ressaltando, a seguir, trechos do relatório de monitoramento elaborado pela SecexEduc.
7. As recomendações foram agrupadas nos seguintes temas: iniciação ao esporte, detecção de talentos e desenvolvimento esportivo do atleta; ciência do esporte; cobertura e operacionalização do programa Bolsa-Atleta; e suporte socioeducacional a atletas e pós carreira.
Iniciação ao esporte, detecção de talentos e desenvolvimento esportivo do atleta
8. Diante da constatação de grande contingente de crianças e jovens sem acesso à iniciação da prática esportiva, bem como da escassez de espaços para que atletas com potencial pudessem ascender ao esporte de rendimento, foi recomendado à Snear, em síntese, que elabore e implemente um plano nacional com o objetivo de universalizar a iniciação à prática esportiva (item 9.1.1), promova a institucionalização de um sistema nacional de detecção de talentos esportivos (item 9.1.2), induza e fomente a implementação e manutenção de uma rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional (item 9.1.3) e estruture plano estratégico voltado à formação de uma rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento (item 9.1.11).
Item 9.1.1 do Acórdão 357/2011 - Plenário
9. Apesar de não ter sido observada a elaboração formal de um plano para ampliar a base do esporte de rendimento no país, o assunto é tratado no planejamento estratégico da Snear, o qual é reproduzido nos relatórios de gestão, todavia, limitando-se à descrição de problemas e à identificação, de forma genérica, de ações corretivas, sem detalhar as proposições e sem traduzir tais ações em metas precisas e objetivamente caracterizadas.
10. De acordo com o plano de ação encaminhado a esta Corte, a Snear, em conjunto com a Secretaria Nacional de Esporte, Educação, Lazer e Inclusão Social/ME, com entidades de administração do desporto e com secretarias municipais e estaduais de esporte, por meio do Programa Segundo Tempo, preparava plano de inserção de jovens talentos nos Núcleos de Esporte de Base implantados e nos que serão desenvolvidos.
11. Contudo, analisado o tratamento que foi dado à temática da iniciação esportiva, desde 2011 até 2014, verificou-se a descontinuidade de algumas das iniciativas da Snear no período, entre as quais a proposta de utilizar o Programa Segundo Tempo como ligação entre o esporte educacional e o esporte de alto rendimento, bem como o projeto Descoberta de Talentos Esportivos.
12. Os resultados da pesquisa realizada pelo TCU durante o monitoramento sinalizam para problemas intrínsecos que ainda persistem na estruturação de um sistema de iniciação à prática esportiva e à detecção de talentos no país. Para 29% dos atletas que responderam à pesquisa, não há sistema de iniciação estruturado para a sua modalidade, para que as pessoas que desejam iniciar a prática tenham acesso com facilidade a clubes, escolas ou centros de iniciação esportiva; e para 36% dos respondentes, as ações, ainda que existentes, encontram-se pouco estruturadas. Já as federações e confederações de modalidades esportivas olímpicas opinaram acerca dos três fatores mais impactantes limitadores para a ampliação da base: a) falta de instalações esportivas para a iniciação na prática da modalidade; b) quando existem tais instalações, elas não se prestam a essa finalidade, pois há indisponibilidade de infraestrutura ou equipamentos qualificados, e c) indisponibilidade de professores ou técnicos.
13. Por outro lado, merece destaque a adoção de duas iniciativas que vão ao encontro da recomendação 9.1.1: a concepção do Centro de Iniciação ao Esporte (CIE) e a criação do programa Atleta na Escola, ambos em 2013.
14. O CIE tem como objetivo ampliar a oferta de infraestrutura e equipamento multiuso público esportivo no território brasileiro, com projeto padronizado e de dimensões oficiais, podendo integrar, em um só espaço físico, atividades de iniciação e de formação de atletas em até doze modalidades olímpicas, seis paraolímpicas e uma não olímpica.
15. O programa Atleta na Escola é iniciativa conjunta dos Ministérios da Educação, do Esporte e da Defesa, e tem como objetivo difundir a prática desportiva entre os estudantes de escolas públicas que estejam cursando o ensino fundamental ou médio, desenvolver valores olímpicos e paraolímpicos entre os jovens e adolescentes e favorecer a identificação de jovens talentos no esporte.
16. Além dessas ações, observou-se que, na última revisão do planejamento estratégico da Snear, ocorrida em 2013, foi incluído o objetivo de “promover a identificação e desenvolvimento de novos talentos, valorizar as vocações esportivas locais e tornar competitivas as categorias de base”.
17. Nesse contexto, anuo ao entendimento da unidade técnica de que o item 9.1.1 do Acórdão 357/2011 - Plenário possa ser considerado como em implementação.
Item 9.1.2 do Acórdão 357/2011 - Plenário
18. Quanto à institucionalização de sistema nacional de detecção de talentos esportivos, o plano de ação encaminhado pela Snear apenas menciona, o já citado plano de inserção, por meio do Programa Segundo Tempo, de jovens talentos nos Núcleos de Esporte de Base, o que não se efetivou.
19. A Secretaria informou ainda, durante o monitoramento, que não houve regulamentação para definição de responsabilidades dos níveis federal, estadual, municipal e das entidades da administração e da prática esportiva, para desenvolvimento da base esportiva no país. Assim, diante da necessidade de alteração legislativa e da prioridade da preparação das equipes e atletas para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, o tema não é discussão central no momento.
20. As pesquisas realizadas pelo TCU evidenciam a situação. Para 89% dos dirigentes de confederações e 87% dos dirigentes de federações que responderam ao questionário, a prática de detecção de talentos na sua modalidade é pouco estruturada ou inexistem ações com essa finalidade
21. Nesse sentido, nos termos sugeridos pela SecexEduc, considera-se a recomendação 9.1.2 como não implementada.
Item 9.1.3 do Acórdão 357/2011 - Plenário
22. Acerca da implantação e manutenção de rede de núcleos de esporte de base, o plano de ação faz referência à Rede Nacional de Treinamento, criada pela Lei 12.395/2011 para fomentar o desenvolvimento regional e local de talentos e jovens atletas.
23. Para a unidade técnica, a recomendação pode ser considerada em implementação diante da criação dos já citados Centros de Iniciação ao Esporte (CIEs), que possuem entre os seus objetivos compor a Rede Nacional de Treinamento, contribuindo com a capilaridade da infraestrutura esportiva no país, e atuar em conexão com os programas Atleta na Escola e Segundo Tempo.
24. Foram desenvolvidos três modelos de CIE, que comportam a prática de diversas modalidades olímpicas (atletismo, basquete, boxe, handebol, judô, lutas, taekwondo, vôlei, esgrima, ginástica rítmica, badminton, levantamento de peso e tênis de mesa) e paraolímpicas (esgrima de cadeira de rodas, judô, halterofilismo, tênis de mesa, voleibol sentado e goalball), além de uma modalidade não olímpica (futebol de salão).
25. O Ministério do Esporte publicou o cronograma para seleção de propostas de adesão ao projeto, tendo, ao final, aprovado a construção de 285 CIEs em 263 municípios, a um custo estimado de aproximadamente R$ 1 bilhão. De acordo com as regras estabelecidas na legislação, a União financia a construção dos centros e os municípios são responsáveis pela execução das obras e posterior gestão desses equipamentos.
26. No momento do monitoramento, os projetos encontravam-se em fase de realização de sondagem, ajuste no projeto de fundação e elaboração do projeto de implantação, a cargo dos municípios.
27. Em 2014, no âmbito do Fiscobras, o Tribunal realizou auditoria objetivando analisar a fase inicial de implantação dos CIEs (TC-004.545/2014-1). As principais constatações do trabalho estão relacionadas à deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária e à deficiência nos mecanismos de disponibilização de informações, o que prejudica a transparência na aplicação dos recursos. Como resultado da fiscalização, consoante o Acórdão 2635/2014 - Plenário, foram expedidas uma série de determinações ao Ministério do Esporte, as quais serão monitoradas por este Tribunal.
28. Superada a etapa de construção, os centros serão entregues à gestão dos municípios, que poderão fazê-lo diretamente ou por meio de parcerias com instituições ligadas ao esporte. Pelo Termo de Compromisso, compete ao município, entre outras, a responsabilidade de arcar com custos adicionais necessários à implantação do CIE, não cobertos pelos recursos repassados pelo Governo Federal; disponibilizar infraestrutura de apoio ao CIE; apresentar plano de gestão do CIE; zelar pelo correto aproveitamento e funcionamento dos bens resultantes da transferência efetuada pela União, bem como promover adequadamente sua manutenção.
29. Considerando o atual estágio de implantação dos CIEs, entendo, tal qual a SecexEduc, que a recomendação 9.1.3 encontra-se em implementação e que, diante da relevância da iniciativa, deve ser recomendado à Snear que institua sistemática voltada a monitorar o funcionamento dos CIEs, de forma a identificar, tanto as boas práticas de gestão dos centros, como situações críticas na sua operacionalização.
Item 9.1.11 do Acórdão 357/2011 - Plenário
30. O item 9.1.11 do acórdão monitorado recomendou a Snear que estruture plano estratégico voltado à formação de uma rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento, que contemple o diagnóstico das necessidades de cada modalidade (9.1.11.1); o mapeamento das condições operacionais e de infraestrutura dos centros (9.1.11.2); a articulação dos centros existentes, considerando seu potencial de utilização versus as necessidades das modalidades esportivas (9.1.11.3); a participação dos diversos atores interessados no processo decisório sobre os locais para a implantação dos centros e a especificação dos equipamentos, instalações físicas e serviços disponíveis (9.1.11.4); bem como a sistemática de avaliação e certificação dos centros de treinamento (9.1.11.5).
31. Também quanto à referida recomendação, a Snear se referiu, no plano de ação, à Rede Nacional de Treinamento, criada pela Lei 12.395/2011, composta por centros de treinamento de alto rendimento de abrangência nacional, regional ou local, e que deve se articular de modo a propiciar aos atletas acesso qualificado a treinamento, desde a base até a elite esportiva.
32. Além dessa Rede, o art. 12 da Lei 12.395/2011 instituiu o programa Cidade Esportiva, que tem como finalidade reconhecer iniciativas públicas locais e regionais de apoio ao desenvolvimento do esporte olímpico e paraolímpico brasileiro e fomentar novas iniciativas públicas no mesmo sentido. O programa é destinado a municípios incentivadores do esporte de alto rendimento, podendo ser estendido aos estados e ao Distrito Federal.
33. A unidade técnica destaca ainda que o PPA 2012-2015 traz como uma das metas qualitativas do programa Esporte e Grandes Eventos Esportivos “interligar e alinhar centros de treinamento nacionais, regionais e municipais - Rede Nacional de Treinamento”.
34. De acordo com o Relatório de Gestão da Snear, em 2013, a estruturação da Rede Nacional de Treinamento buscou a articulação entre projetos esportivos e instalações físicas já existentes, com destaque para as estruturas construídas para os Jogos Pan-Americanos de 2007, no Complexo Esportivo de Deodoro, no Rio de Janeiro, que abarcam cinco modalidades (hipismo, tiro esportivo, hóquei sobre grama, pentatlo moderno e judô) e o Centro Olímpico do Espírito Santo, que desenvolve atividades para atletas de base e de ponta em sete modalidades (boxe, ginástica rítmica, handebol, judô, natação, taekwondo e vôlei de praia). As futuras instalações de Deodoro, assim como da Barra da Tijuca, que irão sediar competições dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, comporão o futuro Centro Olímpico de Treinamento.
35. O TCU, em 2014, realizou fiscalização com o objetivo de acompanhar a evolução das ações inerentes ao Grupo de Trabalho do Legado dos Jogos de 2016 e ao Grupo de Trabalho Legado Educacional Esportivo, bem como a formalização de documentos que estabeleçam direitos e obrigações dos atores envolvidos na governança dos Jogos Olímpicos Rio 2016, em relação ao legado do evento (TC-015.898/2014-8). As constatações levaram o Tribunal a determinar ao Ministério do Esporte a elaboração de documento de planejamento do legado dos Jogos relativamente ao uso dos equipamentos esportivos construídos com recursos federais, com a identificação do agente público ou privado responsável pela destinação de cada empreendimento (Acórdão 2758/2014-TCU-Plenário).
36. A pesquisa realizada pelo TCU revela os fatores que estão impactando negativamente na preparação do atleta e que poderiam motivar o abandono da carreira, entre as quais, dificuldade de custear viagens ou participação em competições, de custear equipamentos e material, e de intercâmbio para atualização técnica; quantidade restrita de centros para o treinamento de alto rendimento; falta de política de valorização de atletas/seleções pela entidade esportiva; falta de perspectivas quanto à profissionalização pessoal como atleta; e carência de complexos ou instalações esportivas para competições.
37. Como reflexo dos problemas estruturantes apontados, tem-se condições de treinamento e preparação que não permitem que boa parte dos atletas desenvolvam, com regularidade e constância, todo seu potencial na modalidade, conforme manifestado por 45% dos respondentes. Ademais, a falta ou pequena renovação de atletas ou equipes é outro fator crítico que afeta grande parte das modalidades, na opinião de 69% dos respondentes.
38. A respeito da percepção sobre aspectos relacionados à preparação, 64% dos atletas consideraram que a modalidade praticada possui baixa institucionalização de planos ou iniciativas estruturadas de preparação de atletas para o médio e longo prazo. No mesmo sentido, segundo 44% de dirigentes de confederação e 51% dos dirigentes de federação, o planejamento da entidade ainda é incipiente ou inexiste em termos de propostas para a estruturação, adequação ou modernização de rede nacional de centros de treinamento para a modalidade.
39. Quanto à percepção de atletas e dirigentes sobre o benefício dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 para a sua modalidade, a maioria dos respondentes manifestou otimismo sobre o legado do evento para a modalidade, com alguns (45% dos dirigentes de confederação, 38% dos dirigentes de federação e 21% dos atletas) considerando que já há melhorias no momento atual, enquanto outros (33% dos dirigentes de confederação, 16% dos dirigentes de federação e 32% dos atletas) visualizando que essas melhorias acontecerão mais próximo aos Jogos.
40. Nada obstante os resultados da pesquisa, manifesto-me de acordo com o entendimento da unidade técnica de que as medidas até então adotadas pela Snear vão ao encontro da deliberação do TCU e, por se tratarem de iniciativas que se encontravam em fase incipiente à época do monitoramento, a recomendação 9.1.11 pode ser considerada como em implementação.
Ciência do esporte
41. Considerando os benefícios que a ciência do esporte pode proporcionar na melhoria da performance do atleta, na prevenção de lesões, na geração de informações úteis ao trabalho do treinador, preparador físico, fisiologista e médico, e com o objetivo de contribuir com o avanço das ciências no esporte, criou-se, no Brasil, em 1995, o projeto interinstitucional denominado Rede de Centros de Excelência Esportiva (Rede Cenesp), que se encontra vinculado à Snear e é composto por quatorze centros de ensino de educação física ou esportes.
42. A auditoria realizada em 2010 apontou que os produtos e serviços disponibilizados pela Rede Cenesp necessitavam estar mais bem alinhados às demandas da comunidade esportiva e mais acessíveis de apropriação por treinadores e atletas. Havia deficiência na área da pesquisa aplicada ao esporte, com baixa efetividade do conhecimento produzido na melhoria da preparação de atletas de alto rendimento. Constatou-se, também, a dissociação entre a atuação da Rede Cenesp e a formatação de um plano de formação de treinadores e de atendimento multidisciplinar ao atleta.
Itens 9.1.4 e 9.1.5 do Acórdão 357/2011 - Plenário
43. Assim, foi recomendado à Snear que estruture plano estratégico para o direcionamento dos recursos disponíveis à Rede Cenesp (item 9.1.4) e aprimore a sistemática de monitoramento das ações da Rede Cenesp financiadas pelo Ministério do Esporte, de modo a incluir análise da aderência e utilidade das intervenções e estudos produzidos às demandas da comunidade esportiva (item 9.1.5).
44. A Snear informou, no plano de ação, que estava fechando parceria com a Academia Internacional de Ciências do Desporto e Tecnologia (Académie Internationale des Sciences et Techniques du Sport - AISTS) para dar início a reformulação da Rede Cenesp, conforme recomendações.
45. Todavia, por meio do monitoramento, verificou-se que não houve a concretização da parceria e que a Rede Cenesp encontrava-se inativa.
46. A pesquisa realizada pelo TCU constata os três aspectos mais críticos, associados à ciência do esporte, que afetam a preparação do atleta brasileiro: insuficiência de profissionais com formação adequada para atuar como treinadores; dificuldade de acesso do atleta ao acompanhamento multidisciplinar, em áreas como a medicina do esporte, fisiologia e nutrição; e defasagem ou desatualização na metodologia de treinamento.
47. Conforme registrado no relatório da unidade técnica: “Essa falta de condições satisfatórias para a continuidade dos treinamentos com altos níveis de excelência no país condiciona o atleta a buscar opções no exterior. Para 64% dos atletas que responderam o questionário, a evolução técnica na modalidade, em algum momento da sua carreira, está condicionada à ida para fora do Brasil. Apenas 7% dos atletas entrevistados assinalaram que essa necessidade raramente ou nunca ocorre”.
48. Embora o tema tenha constado entre os objetivos declarados no planejamento estratégico da Secretaria revisado em 2013: “Fomento da ciência do esporte e desenvolvimento e aplicação das tecnologias multidisciplinares” e a Snear tenha informado que estaria trabalhando numa proposta de reformulação da Rede, considerando a descontinuidade da ação inicialmente indicada e a falta de definição da nova estratégia de articulação com a Rede Cenesp, anuo à conclusão da SecexEduc de que as recomendações 9.1.4 e 9.1.5 devam ser consideradas como não implementadas.
Programa Bolsa-Atleta
49. O Bolsa-Atleta é um benefício concedido, prioritariamente, aos atletas das modalidades que compõem os programas dos Jogos Olímpicos e Jogos Paraolímpicos e, subsidiariamente, a atletas de modalidades chamadas não olímpicas. A bolsa é concedida pelo prazo de um ano e paga em doze parcelas mensais, em conta específica do atleta na Caixa Econômica Federal. A Snear é responsável por selecionar os atletas que atendam aos pré-requisitos determinados em Lei, conforme a categoria esportiva: Atleta de Base, Estudantil, Nacional, Internacional, Olímpico/Paraolímpico e Atleta Pódio.
50. Tendo em vista, especialmente, a redução no percentual de participação das modalidades olímpicas e paraolímpicas em relação ao total de bolsas concedidas, no período de 2005 a 2009 (de 81% para 67%), a auditoria identificou oportunidades de melhoria na operacionalização da Bolsa-Atleta no que se refere à ampliação da cobertura do programa (item 9.1.6); ao aperfeiçoamento dos controles internos do programa (item 9.1.7); e à maior celeridade na concessão do benefício (item 9.1.8).
Item 9.1.6 do Acórdão 357/2011 - Plenário
51. Foi recomendado à Snear que induza a ampliação da cobertura do Programa Bolsa-Atleta na categoria estudantil e no atendimento a atletas da base que praticam modalidades olímpicas e paraolímpicas que não integram as competições nacionais estudantis ou que passaram da idade de receber a bolsa Estudantil.
52. Para a Secretaria, conforme informado no plano de ação, a situação já se encontra solucionada por meio da Lei 12.395/2011, que criou a categoria Atleta de Base, destinada aos atletas que participem com destaque das categorias iniciantes.
53. Na prática, contudo, entre 2010 e 2013, não houve o apoio esperado para os atletas que se encontram na base da pirâmide, iniciando na prática esportiva de rendimento, apesar do incremento de 71% no número de bolsas concedidas aos atletas em geral, que passou de aproximadamente 3.600, em 2010, para 6.154, em 2013. É que, comparando-se a distribuição percentual de bolsas-atleta por categoria, observa-se que os grupos Nacional e Internacional, que respondiam por 85% das bolsas concedidas no primeiro período analisado (2005 a 2009), passaram a representar 87% nos quatro anos seguintes (2010 a 2013). Por outro lado, a soma das bolsas pagas nesse último período nas categorias Atleta de Base e Atleta Estudantil representou 7% das bolsas concedidas, enquanto somente o grupo Estudantil representava 8% no período de 2005 a 2009.
54. Assim, observa-se que, diferente do que foi proposto no acórdão, houve redução do percentual de bolsas para os atletas que se encontram na base da pirâmide e não um incremento. Todavia, levando-se em conta a criação da modalidade Atleta de Base e a concessão das primeiras bolsas, o que indica o início da implementação da recomendação em comento, o subitem 9.1.6 pode ser considerado em implementação, como proposto pela unidade técnica.
Item 9.1.7 do Acórdão 357/2011 - Plenário
55. O acórdão recomendou, ainda, que a Snear institua sistemática, a fim de acompanhar o desenvolvimento esportivo dos atletas contemplados com a Bolsa-Atleta.
56. No plano de ação, a Secretaria informou que o acompanhamento dos atletas bolsistas, já realizado no ato de prestação de contas, também passa a ser efetuado de forma sistemática, no período de recebimento do benefício, por meio do vínculo entre os sistemas informatizados do Bolsa-Atleta e do Calendário Esportivo Nacional, em que os resultados esportivos dos atletas bolsistas são obrigatoriamente inseridos pelas Entidades Nacionais de Administração do Desporto (ENAD) e, por amostragem, é realizado o acompanhamento do desempenho/desenvolvimento esportivo em competições oficiais.
57. A SecexEduc observou que a Portaria GM/ME 33/2014 estabelece que os atletas devem apresentar e atestar à Snear informações sobre os resultados e participação em atividades esportivas quando do pleito à bolsa. Além dessas informações, a Portaria solicita o plano esportivo anual dos atletas, descrevendo o plano de treinamento, objetivos e metas esportivas para o ano do recebimento do benefício, e, para os atletas participantes de modalidades individuais e coletivas que não fazem parte do programa olímpico ou paraolímpico, é exigido também o histórico dos resultados e a situação no ranking nacional ou internacional da respectiva modalidade.
58. No monitoramento, a Snear comunicou que o sistema de concessão de bolsas está defasado e que não conseguiu viabilizar, junto à área responsável, um sistema informatizado para gerenciar suas ações.
59. Apesar disso, a sistemática adotada pela Snear atende, em parte, ao objetivo da deliberação do TCU, uma vez que, se adequadamente fiscalizada, garante o acompanhamento do desempenho esportivo do atleta contemplado com o benefício e o cumprimento do seu plano esportivo. Considerando, portanto, que ainda há oportunidades de aperfeiçoamento dos controles internos do Bolsa-Atleta em termos de suporte de tecnologia da informação, a recomendação 9.1.7 deve ser considerada em implementação.
Item 9.1.8 do Acórdão 357/2011 - Plenário
60. No que se refere à celeridade na concessão do benefício, foi recomendada a reestruturação do processo de análise, concessão e pagamento da Bolsa-Atleta, de forma a atender com maior tempestividade as solicitações encaminhadas pelos atletas. A intenção era reduzir o tempo médio entre a data de entrada da solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do 1º pagamento, que em 2009 ultrapassou um ano.
61. De acordo com o plano de ação encaminhado, diversas medidas adotadas pela Snear já promoveram a redução do tempo entre o pedido do atleta e o pagamento do benefício, que seria de, no máximo, cento e vinte dias.
62. De fato, o monitoramento confirmou a diminuição desse período. Os dados coletados quando da realização da auditoria, em 2010, indicavam que o tempo médio entre a solicitação do benefício e a realização do primeiro pagamento era de 417 dias. Esse prazo médio foi reduzido para 309 dias no exercício de 2010, 185 dias em 2011, 170 dias em 2012 e, por fim, 184 dias em 2013.
63. Na pesquisa realizada pelo TCU com os atletas, o item que apareceu com a pior avaliação trata também do recebimento da bolsa dentro dos prazos estipulados (sem a ocorrência de atrasos significativos), que foi avaliado como ótimo ou bom por 43% dos respondentes, como regular por 30% dos pesquisados e como ruim ou péssimo por outros 26%. As demais questões a respeito dos aspectos operacionais da concessão do Bolsa-Atleta foram consideradas ótimas ou boas pela grande maioria dos atletas: clareza das regras de concessão (90%), facilidade no preenchimento dos formulários de inscrição (88%), clareza sobre os documentos exigidos (88%), facilidade de acesso a informações no sítio eletrônico do ME (87%), clareza sobre os prazos fixados (87%) e facilidade em acompanhar o andamento do processo (83%).
64. Uma das principais dificuldades enfrentadas pela Snear quanto à celeridade na concessão do benefício está relacionada ao contingente funcional, formado em grande parte por mão de obra terceirizada e em número insuficiente. A esse respeito, o Secretário da Snear ressalta o envio de memorando à Secretaria Executiva do ME, reiterando a necessidade de recomposição do quadro, em razão da insuficiência crônica de pessoal, vivenciada ao longo dos últimos anos, e da ampliação das demandas após a reestruturação interna do Ministério sem a devida correspondência em relação aos cargos.
65. Nada obstante a melhoria do desempenho já obtida pela Snear com a redução do tempo entre a data de entrada da solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do primeiro pagamento, que deve ser destacado, anuo à proposta da SecexEduc de considerar a recomendação 9.1.8 em implementação, diante das oportunidades de aperfeiçoamento que ainda se apresentam à gestão do Programa Bolsa-Atleta, sobretudo no que tange à disponibilidade de pessoal e adoção de ferramentas modernas associadas à tecnologia da informação.
Suporte Socioeducacional a Atletas e Pós Carreira
66. A Política Setorial para o Esporte de Alto Rendimento no Brasil (Resolução GM/ME 10/2006) estabelece como um dos seus objetivos proporcionar aos atletas e paratletas, no decorrer de suas carreiras esportivas, a possibilidade de se capacitarem intelectual e profissionalmente.
67. Na auditoria realizada em 2010, foi apontado que a temática do pós-carreira do atleta não vinha sendo pautada na agenda de ações executadas pela Snear, ficando a política setorial ausente de plano voltado a auxiliar os atletas em suas transições de carreira esportiva.
68. Assim, este Tribunal expediu recomendações que tratavam de dois aspectos: remodelação do sistema de apoio socioeducacional a atletas (item 9.1.9) e registro do contrato de trabalho do atleta junto à entidade de prática esportiva (item 9.1.10).
Item 9.1.9 do Acórdão 357/2011 - Plenário
69. Em relação à estruturação de plano estratégico a fim de remodelar o sistema de apoio supletivo socioeducacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, que lhes proporcione condições de permanecer na área esportiva após o encerramento da carreira de atleta, a Snear não apresentou, no plano de ação, proposta concreta para o tratamento dessa questão. A Secretaria limitou-se a afirmar que, no âmbito de sua atuação legal, visa estimular aos gestores do esporte nacional o aproveitamento das experiências obtidas por ex-atletas para o desenvolvimento dos jovens talentos junto às instituições que administram o esporte no Brasil.
70. No monitoramento, o gestor informou que se encontrava em formatação o projeto Tecnólogo em Esporte, parceria da Snear com a Universidade de Brasília (UnB), concebido com o objetivo de capacitar profissionais em nível superior para desempenhar funções relacionadas à gestão do esporte, tanto no setor público como no privado, por intermédio do ensino à distância.
71. A legislação ampara a temática. A Lei 9.615/1998, com alteração dada pela Lei 10.672/2003, definiu que os recursos do Ministério do Esporte terão, entre suas destinações, o “apoio supletivo ao sistema de assistência ao atleta profissional com a finalidade de promover sua adaptação ao mercado de trabalho quando deixar a atividade” (art. 7º, inciso VII). Além dos recursos aplicados pelo Ministério, a referida lei 9.615/1998, com a redação dada pela Lei 12.395/2011, estabelece como fontes de financiamento para a assistência social e educacional aos atletas: recursos repassados à Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP), oriundos de percentuais sobre o salário mensal do atleta profissional e sobre o valor de transferências nacionais e internacionais de atletas; e recursos repassados para a Federação Nacional dos Atletas Profissionais de Futebol (Fenapaf) equivalentes a um percentual do valor de transferências nacionais e internacionais de atletas da modalidade de futebol (art. 57).
72. A regulamentação sobre a prestação dessa assistência foi tratada no art. 53 do Decreto 7.984/2013, que definiu a concessão dos seguintes benefícios: a) assistência financeira aos atletas profissionais que estejam desempregados ou que tenham deixado de receber regularmente seus salários por um período igual ou superior a quatro meses; b) assistência financeira mensal aos ex-atletas que se encontrem incapacitados para o trabalho, e cuja restrição decorra de lesões ou atividades ocorridas ainda como atleta, ou que comprovem ausência de fonte de renda que garanta sua sobrevivência; c) custeio total ou parcial de gastos com educação formal a atletas em formação, atletas profissionais e ex-atletas.
73. Nada obstante, a pesquisa realizada pelo TCU aponta que essa temática ainda é pouco abordada no planejamento de confederações e federações, não havendo estratégias consolidadas voltadas ao apoio socioeducacional de atletas. Para 42% dos respondentes, a falta de perspectivas quanto à profissionalização como atleta é um fator que poderia motivar o desejo de abandono da carreira no curto prazo.
74. Considerando, como visto, que a única iniciativa na área não havia sido concretizada e diante da ausência de avanços na institucionalização de um sistema de assistência social e educacional voltado à profissionalização e readaptação de atletas ao exercício de uma nova carreira ou atividade, entendo no mesmo sentido da SecexEduc que a recomendação 9.1.9 deve ser considerada não implementada.
Item 9.1.10 do Acórdão 357/2011 - Plenário
75. Foi recomendado, ainda, à Snear induzir ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, de que a entidade de prática desportiva empregadora deva registrar o contrato de trabalho do atleta na entidade de administração nacional da respectiva modalidade. É que, segundo o art. 57 e incisos da Lei Pelé, um por cento do valor do contrato do atleta profissional pertencente ao Sistema Brasileiro do Desporto, devido e recolhido pela entidade contratante, constituirá recursos para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, ex-atletas e aos em formação, recolhidos diretamente para a Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP).
76. No plano de ação, a Secretaria apenas informou que já foi instaurada Comissão para regulamentação da Lei 9.615/1998, que definirá a forma de cumprimento do citado art. 34, o que foi efetivado com a edição do Decreto 7.984/2013. Antes disso, porém, o Decreto 6.297/2007 já atribuía à entidade responsável pelo registro do contrato de trabalho do atleta profissional exigir o comprovante do recolhimento dessa contribuição, além de informar à FAAP a relação dos atletas e das entidades de prática desportiva que não atenderam a esse dispositivo, o que foi ratificado pelo normativo de 2013.
77. A pesquisa realizada pelo TCU durante o monitoramento demonstra que continua predominando a condição da prática não profissional pelos atletas das modalidades olímpicas. Para 65% dos dirigentes de federação, apesar de a lei permitir, há muitos atletas sem contrato de trabalho formalizado.
78. Assim, a mera regulamentação não apresentou inovação e não representa ação de indução ao cumprimento da exigência legislativa, como foi recomendado, devendo o item 9.1.10 ser considerado como não implementado.
Comentários Finais
79. Remetida a versão preliminar do relatório de monitoramento à Snear, o gestor manifestou concordância com o teor do trabalho, pois reflete as iniciativas tomadas por aquela secretaria. Ressaltou também que as recomendações apontadas como “não implementadas” são factíveis de implementação, pois fazem parte do planejamento estratégico da Snear, contudo suas ações não puderam ser priorizadas em função de limitações relacionadas com a força de trabalho e logística interna.
80. Como se vê, não há qualquer resistência da Snear à implementação das recomendações expedidas por meio do Acórdão 357/2011 - Plenário, embora a Secretaria não tenha logrado implementar integralmente nenhum dos 11 itens da deliberação.
81. Nesse sentido, apropriada a proposta da SecexEduc de realizar um novo monitoramento, considerando a disponibilidade demonstrada pela Snear em atender às recomendações, com vistas a solucionar os problemas, que ainda persistem, estruturantes ao desenvolvimento do esporte de alto rendimento no Brasil, relacionados ao acesso à iniciação esportiva, ao processo de formação de atletas, incluindo a definição das atribuições e responsabilidades dos agentes responsáveis pelo desenvolvimento da base esportiva nacional, à infraestrutura e suporte ao treinamento e participação em competições, e, inclusive, quanto à estruturação efetiva de um Sistema Nacional de Esporte no país.
82. Feitas essas considerações, acolho a proposta de encaminhamento formulada pela SecexEduc, com os ajustes que entendo pertinentes, oportunidade que aproveito para parabenizar a equipe responsável pelo minucioso e abrangente trabalho, na pessoa do Secretário Ismar Barbosa Cruz, do Secretário-substituto André Geraldo Carneiro de Oliveira e dos Auditores Eduardo Favero, Paulo Gomes Gonçalves e Clayton Arruda de Vasconcelos.
Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 22 de julho de 2015.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Relator
ACÓRDÃO Nº 1801/2015 - TCU - Plenário
1. Processo TC-007.333/2014-5
2. Grupo: I – Classe: VII - Assunto: Monitoramento.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Unidade: Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEduc.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento das recomendações prolatadas por meio do Acórdão 357/2011 - Plenário, nos autos de auditoria de natureza operacional realizada nas ações de apoio ao Esporte de Alto Rendimento - EAR (TC-003.701/2010-7),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar em implementação as recomendações constantes dos itens 9.1.1, 9.1.3, 9.1.6, 9.1.7, 9.1.8 e 9.1.11, e não implementadas as dos itens 9.1.2, 9.1.4, 9.1.5, 9.1.9 e 9.1.10 do Acórdão 357/2011 - Plenário;
9.2. recomendar à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que institua sistemática voltada a monitorar o funcionamento dos Centros de Iniciação ao Esporte (CIE), de forma a identificar, tanto as boas práticas de gestão dos centros, como as situações críticas na sua operacionalização, sugerindo-se, para tanto, a coleta de informações tais como: modalidades praticadas; quantidade e perfil dos praticantes; disponibilidade e qualificação de professores e treinadores; iniciativas de articulação do CIE com clubes, escolas e instituições vinculadas ao esporte; disponibilidade e condições de uso de materiais e equipamentos, e aderência das atividades desenvolvidas à proposta esportiva do CIE;
9.3. encaminhar cópia do presente acórdão, acompanhado das peças que o fundamentam, bem como do inteiro teor do relatório elaborado pela SecexEduc (peça 31) aos seguintes destinatários: Ministro de Estado do Esporte; Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento; Assessor Especial de Controle Interno do Ministério do Esporte; Presidente da Comissão do Esporte da Câmara dos Deputados; Presidente da Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, e Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União;
9.4. restituir os autos à Secretaria de Educação, da Cultura e do Desporto para planejamento do próximo monitoramento do Acórdão 357/2011 - Plenário e da recomendação ora proferida, e
9.5. apensar os presentes autos ao TC-003.701/2010-7, que trata da auditoria operacional realizada, em 2010, no programa Brasil no Esporte de Alto Rendimento.
10. Ata n° 29/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 22/7/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1801-29/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator), Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
|(Assinado Eletronicamente) |(Assinado Eletronicamente) |
|AROLDO CEDRAZ |AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI |
|Presidente |Relator |
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício
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