Reforma del Estado y la gestión pública en el Uruguay ...

Reforma del Estado y la gesti?n p?blica en el Uruguay: antecedentes y evoluci?n del caso

del Ministerio de Relaciones Exteriores: 1973-2005.1

R?tulo, Daniel2

Universidad ORT Uruguay

Diciembre de 2011

Abstract

Este trabajo pretende realizar un aporte al an?lisis del proceso de reforma del Ministerio de Relaciones Exteriores (M.RR.EE.) de Uruguay. A pesar de su relevancia estrat?gica para el pa?s, el tema ha tenido una presencia muy marginal en la literatura acad?mica nacional, en la que por contraste, se vienen desarrollando l?neas de investigaci?n de largo plazo con importante producci?n sobre los procesos de Reforma del Estado. La reforma del M.RR.EE tampoco ocupa un lugar de relieve en la agenda p?blica ni en la agenda de los medios de comunicaci?n de masas. Sin embargo, la necesidad de que el pa?s cuente con una agencia diplom?tica con alta capacidad institucional parece constituir una condici?n necesaria para poder elaborar una pol?tica internacional de alta calidad pol?tico-t?cnica de largo plazo. El an?lisis es realizado desde la perspectiva del cambio organizacional, y refiere a tres dimensiones principales (estructural/organizativa, de recursos humanos y ? con menos ?nfasis- tecnol?gica); cubre el per?odo de tiempo comprendido entre el r?gimen autoritario (1973-1985) y el final del gobierno del presidente Jorge Batlle (2005); se desarroll? con un prop?sito hist?rico-descriptivo (no prescriptivo), con la ?nica pretensi?n de su utilidad para el desarrollo de futuras investigaciones.

Palabras clave: Gesti?n p?blica; reforma del Estado; Ministerio de Relaciones Exteriores; cambio organizacional.

Documento de Investigaci?n, Nro.67, Diciembre 2011. Universidad ORT Uruguay. Facultad de Administraci?n y Ciencias Sociales. ISSN 1688-6275.

1 Este documento fue elaborado con base en trabajos anteriores sobre el tema, realizados por R?tulo & Fuentes (2010) que fueron presentados en congresos cient?ficos con anterioridad. El trabajo forma parte de una investigaci?n que viene desarrollando el autor sobre el proceso de transformaci?n de la gesti?n de la Canciller?a uruguaya. Guillermo Fuentes es Licenciado en Ciencia Pol?tica y candidato a Doctor en Gobierno y Administraci?n P?blica (Instituto Universitario de Investigaci?n Ortega y Gasset, Madrid, Espa?a). Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Pol?tica, Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR. E-mail: guifuen@. 2 Daniel R?tulo es Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Magister en Relaciones Internacionales (PUC-RJ) y Doctor en Administraci?n (Fundaci?n Getulio Vargas, Brasil). Es profesor e investigador de la FACS ? Universidad ORT-Uruguay.

"Reforma del Estado y la gesti?n p?blica en el Uruguay: antecedentes y evoluci?n del caso del Ministerio de Relaciones Exteriores: 1973-2005" 1

Autor: Daniel R?tulo 2

ABSTRACT Este trabajo pretende realizar un aporte al an?lisis del proceso de reforma del Ministerio de Relaciones Exteriores (M.RR.EE.) de Uruguay. A pesar de su relevancia estrat?gica para el pa?s, el tema ha tenido una presencia muy marginal en la literatura acad?mica nacional, en la que por contraste, se vienen desarrollando l?neas de investigaci?n de largo plazo con importante producci?n sobre los procesos de Reforma del Estado. La reforma del M.RR.EE tampoco ocupa un lugar de relieve en la agenda p?blica ni en la agenda de los medios de comunicaci?n de masas. Sin embargo, la necesidad de que el pa?s cuente con una agencia diplom?tica con alta capacidad institucional parece constituir una condici?n necesaria para poder elaborar una pol?tica internacional de alta calidad pol?tico-t?cnica de largo plazo. El an?lisis es realizado desde la perspectiva del cambio organizacional, y refiere a tres dimensiones principales (estructural/organizativa, de recursos humanos y ? con menos ?nfasis- tecnol?gica); cubre el per?odo de tiempo comprendido entre el r?gimen autoritario (1973-1985) y el final del gobierno del presidente Jorge Batlle (2005); se desarroll? con un prop?sito hist?rico-descriptivo (no prescriptivo), con la ?nica pretensi?n de su utilidad para el desarrollo de futuras investigaciones. PALABRAS CLAVE: Gesti?n p?blica; reforma del Estado; Ministerio de Relaciones Exteriores; cambio organizacional

1 Este documento fue elaborado con base en trabajos anteriores sobre el tema, realizados por R?tulo & Fuentes (2010) que fueron presentados en congresos cient?ficos con anterioridad. El trabajo forma parte de una investigaci?n que viene desarrollando el autor sobre el proceso de transformaci?n de la gesti?n de la Canciller?a uruguaya. Guillermo Fuentes es Licenciado en Ciencia Pol?tica y candidato a Doctor en Gobierno y Administraci?n P?blica (Instituto Universitario de Investigaci?n Ortega y Gasset, Madrid, Espa?a). Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Pol?tica, Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR. E-mail: guifuen@. 2 Daniel R?tulo es Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Magister en Relaciones Internacionales (PUC-RJ) y Doctor en Administraci?n (Fundaci?n Getulio Vargas, Brasil). Es profesor e investigador de la FACS ? Universidad ORT-Uruguay.

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Documento de Investigaci?n - ISSN 1688-6275 - N? 67 - 2011 - R?tulo, D.

Introducci?n3 Los an?lisis sobre procesos de reforma del Estado en Am?rica Latina se han desarrollado de forma significativa en los ?ltimos a?os. En la regi?n, se ha desarrollado un importante acervo de investigaci?n sobre procesos de reformas tanto globales como sectoriales as? como diagn?sticos y estudios de caso, en las administraciones centrales, empresas p?blicas y en las administraciones municipales. Sin embargo, los Ministerios de Relaciones Exteriores (M.RR.EE.) no han gozado de la misma atenci?n de los especialistas. La producci?n sobre los cambios organizacionales y las reformas de esos ministerios han generado algunos escasos trabajos4. En Uruguay, aunque de forma fragmentada, se han producido algunos estudios sobre el tema5. Este texto pretende realizar un aporte al conjunto de la reflexi?n sobre el M.RR.EE. con las siguientes caracter?sticas: a) la reforma es tratada desde la perspectiva del cambio organizacional; b) metodol?gicamente se opt? por un an?lisis hist?rico-descriptivo (en contraposici?n a una posible pretensi?n prescriptiva de las pol?ticas que deber?an ser implementadas); c) se analiza el per?odo de tiempo que va desde el r?gimen autoritario hasta el final del gobierno del Presidente Batlle (1973-2005)6; d) se analizan los cambios introducidos por el gobierno militar y por los distintos partidos pol?ticos desde la restauraci?n democr?tica.

El texto se organiza de la siguiente forma. En el apartado I se presentan reflexiones sobre los enfoques anal?ticos en relaci?n al cambio organizacional. En el segundo, se describen las caracter?sticas principales de la relaci?n entre Estado y partidos pol?ticos en el Uruguay; en el tercero, se analiza el proceso de cambio organizacional durante el r?gimen autoritario; en los siguientes apartados (IV, V, VI, VII y VIII) se analizan los cambios organizacionales introducidos en el Ministerio de RR.EE. respectivamente por las administraciones del Dr. Sanguinetti (Partido Colorado, 1985-1990), del Dr. Lacalle (Partido Nacional, 1990-1995), en el segundo gobierno Sanguinetti (1995-2000), en el gobierno del Dr. Jorge Batlle (20002005).

3 El autor agradece la muy valiosa colaboraci?n del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la ONSC en el suministro de relevante informaci?n. Y la de los estudiantes de Estudios Internacionales de ORT Uruguay por su asistencia en la investigaci?n, Prof. Rodrigo Gonz?lez (pasante) y Susan Ostria. 4 Se destacan Cheibub (1984) para el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil y Fuentes (2008)

para el caso de la Canciller?a de Chile.

5 Al igual que en otros casos, el uruguayo no es una excepci?n. La producci?n ha sido muy espor?dica y no obedece a una l?gica de investigaci?n de largo plazo. Los esfuerzos han sido muy parciales y han combinado enfoques, problemas y temas de diversa naturaleza. Se destacan: Del Campo (2008), P?rez Ant?n, R. & Bizzozzero, L. (1987), Luj?n (1993) y R?tulo (1994), entre otros. 6 El per?odo inicial tomado (r?gimen autoritario) se justifica porque fue en este momento en que se aprob? la ley del Servicio Exterior que marc? un punto de inflexi?n en el proceso de los cambios organizacionales del M.RR.EE. y la fecha final, porque constituye la ?ltima administraci?n sobre la que se posee informaci?n.

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I. Cambio organizacional: enfoques y dimensiones7

El fen?meno del cambio se presenta en el contexto pol?tico, econ?mico, social y cultural contempor?neo como una constante, un imperativo y una caracter?stica propia de los tiempos de globalizaci?n e interdependencia que el mundo vive ? con mayor vigor ? desde el ?ltimo cuarto del siglo XX. Instituciones, gobiernos y organizaciones de todo tipo, desde empresas multinacionales, administraciones p?blicas, grupos pol?ticos, sindicatos e incluso los individuos, se ven sometidos a un proceso que se renueva d?a a d?a a un ritmo vertiginoso comandado por la revoluci?n cient?fico-t?cnica. En este marco, las organizaciones de los sectores p?blico y privado se han transformado en un escenario privilegiado del cambio. Desde esta perspectiva m?s espec?fica, el cambio/transformaci?n de las organizaciones ha sido objeto de una profusa y diversa literatura orientada tanto a analizar el cambio como a proponer estrategias, modelos y enfoques para su implementaci?n en la b?squeda de "la mejor forma" de prepararse y dise?ar las "mejores soluciones" para alcanzar el mentado objetivo de la eficiencia y la calidad decisional. Si bien muchas veces provenientes del ?mbito empresarial, dichas teor?as y enfoques tambi?n han "aterrizado" con fuerza en el ?mbito del sector p?blico, a la b?squeda de proponer estrategias para que las organizaciones puedan desarrollar capacidades institucionales suficientes para poder elaborar e implementar pol?ticas p?blicas de alta calidad.

Los M.RR.EE no est?n exentos de tal tendencia, e inclusive por su propia misi?n y por la funci?n estrat?gica que cumplen en la realizaci?n de las funciones del Estado, se podr?a decir que est?n en la "l?nea de frente". De forma muy sint?tica, puede decirse que la literatura para el an?lisis del cambio organizacional presenta una serie de conceptualizaciones, pre-teor?as orientadoras y enfoques que la tornan, por la profusi?n de trabajos, muy diversa y heterog?nea.

Para definirlo de alguna forma, el cambio organizacional puede ser entendido (en una perspectiva amplia) como el proceso de crear una nueva modalidad organizativa, sea en las estructuras, procesos y/o recursos humanos con la pretensi?n de que favorezcan el mejor funcionamiento (eficiencia) de la organizaci?n en alg?n sentido8. Si bien los autores tienden a

7 Esta parte fue organizada con base en la excelente investigaci?n de Paulo Motta (1997). 8 Con base en Motta (1997). Esta definici?n, por su amplitud, resulta compatible con distintos enfoques sobre el cambio. El cambio organizacional no es id?ntico a la "innovaci?n", entendida esta ?ltima como la introducci?n de la "novedad" en la organizaci?n para explicitar que alguna tecnolog?a, proceso, habilidad o pr?ctica organizacional se torn? obsoleta. El cambio organizacional se distingue claramente de la "modernizaci?n"- que por ejemplo para Max Weber - refiere a un proceso de racionalizaci?n de la vida-, que en el campo de las

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jerarquizar y "recomendar su enfoque" como el m?s apto para obtener el mejor resultado organizacional, la prudencia aconseja adoptar una perspectiva del cambio de tipo sist?mico, que incluya la pluralidad y diversidad de enfoques de forma interdependiente, dada la propia naturaleza (multifac?tica, multidimensional e interdisciplinaria) del an?lisis organizacional. Por una raz?n operacional (no heur?stica) este trabajo se basa en tres perspectivas (enfoques) de an?lisis: estructural, humana y tecnol?gica9. Estos enfoques refieren a cu?l es el foco de la intervenci?n organizacional. Las distintas perspectivas se configuran por las prioridades tem?ticas y unidades de an?lisis en que se focalizan. Sin embargo, dada la naturaleza multidimensional del proceso del cambio organizacional, los enfoques y propuestos son complementarios y no excluyentes.

En su formulaci?n m?s b?sica, la perspectiva estructural coloca el ?nfasis en las dimensiones de autoridad, normativas y formales de la organizaci?n, por las que se definen las responsabilidades y funciones de cada unidad y/o personas. El cambio en esta perspectiva supone alteraci?n en la forma por la cual se distribuyen los roles de autoridad y responsabilidad. Cambiar significa generalmente alterar el organigrama de diversas maneras: dividir, suprimir/crear sectores, departamentos, unidades, reformular l?neas de autoridad, de jerarqu?a, y de adjudicaci?n formal de responsabilidades. En sus primordios este enfoque pretend?a dividir y padronizar el trabajo mediante la definici?n formal de la l?nea de comando para reforzar el control de la organizaci?n sobre el individuo. En sus versiones m?s actuales, dicha perspectiva se ha ido focalizando en la flexibilidad en el uso de los recursos administrativos para obtener objetivos y resultados m?s eficientes mediante la adaptaci?n organizacional al contexto externo por la implementaci?n de estrategias de cambio como el dise?o de estructuras con base en proyectos y sistemas, la departamentalizaci?n por objetivos o ?reas geogr?ficas, y la definici?n de criterios formales de desempe?o y evaluaci?n de resultados10.

En segundo lugar, la perspectiva de recursos humanos pone ?nfasis y destaca prioritariamente como objetivos del cambio organizacional, estrategias y m?todos que fomenten dimensiones como la auto-realizaci?n, motivaci?n, actitudes, participaci?n y comportamientos individuales (la organizaci?n es analizada como un conjunto de individuos y grupos). El objetivo del

organizaciones se expresa en su "tipo ideal" de la burocracia, la que a su vez es el sustento de la dominaci?n racional-legal, basada en reglas abstractas y universales. 9 Motta distingue seis perspectivas de an?lisis del cambio organizacional. A las tres citadas, agrega la estrat?gica, la cultural y la pol?tica (cf. op. cit, ps. 72-74). 10 Quienes popularizaron la perspectiva estructural m?s moderna en los a?os 80 fueron Tom Peters y Robert Waterman (1983). Ya en los 90 se destacaron los trabajos de Prahalad, C.K. & Hamel, G. (1990).

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cambio debe ser la creaci?n de un ambiente que favorezca la satisfacci?n y el progreso de los recursos humanos, mediante la mejora de la carrera, la remuneraci?n, incentivos a la formaci?n del liderazgo y la preocupaci?n con la capacitaci?n y la profesionalizaci?n del funcionario. Esta perspectiva aliment? los procesos de transformaci?n de los departamentos de personal en unidades de "gerencia de recursos humanos" acopladas a la planificaci?n estrat?gica de la organizaci?n, con el objetivo de implementar procesos de desarrollo de la carrera, de mejora de habilidades y capacidades individuales. La perspectiva humana del cambio, con su foco central en el individuo, pas? de hecho a ser la de mayor difusi?n, adem?s de que algunos de sus elementos han sido incorporados en todas las dem?s perspectivas11.

Por ?ltimo, aunque en menor medida, tambi?n se analiza el cambio en el M.RR.EE en la perspectiva tecnol?gica, ya que implica una tendencia fuertemente pautada por la revoluci?n cient?fico-t?cnica y conlleva por tanto a una visi?n del cambio centrada en los recursos materiales (t?cnicos) para el desempe?o de las tareas de la organizaci?n. Este enfoque pregona estrategias de transformaci?n de los procesos de trabajo mediante la incorporaci?n de tecnolog?a de la informaci?n y un uso de la capacidad humana a trav?s de la formaci?n de sistemas de inteligencia basados en la alta calidad de la informaci?n por la incorporaci?n intensiva de tecnolog?a. Todo ello lleva a la utilizaci?n del procesamiento complejo de datos para la toma de decisiones.12

II. PARTIDOS POL?TICOS Y ESTADO EN EL SIGLO XX URUGUAYO

En el caso del Estado uruguayo, sus relaciones con la sociedad civil, y en particular con los partidos pol?ticos, adquirieron una fisonom?a muy particular desde su consolidaci?n por diversos motivos. Primero, la relaci?n Estado-sociedad civil desde el siglo XIX estuvo caracterizada por la fortaleza del primero y la debilidad de la segunda, por lo que el Estado ocup? un lugar central13.

Adem?s, el espacio que tradicionalmente deber?an ocupar las instituciones como formadoras de pol?ticas p?blicas y prestadoras de funciones sociales b?sicas no se desarroll? en el Uruguay primigenio (Cf. Papad?pulos & Zurbriggen)14.

11 La perspectiva humana cuenta con la mayor cantidad de autores y trabajos. Se destacan Argyris (1993), Bennis & Mische (1995), Chanlat (1996). 12 Las "ondas" de la "calidad total" y la "reingenier?a" se basaron en esta perspectiva del cambio, en la que se tornaron cl?sicos los trabajos de Hammer (1997) y Champy (1995). 13 Cf. Barr?n y Nahum, 1986. 14 El texto citado ha sido tomado como referencia principal para la elaboraci?n de estas reflexiones.

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En tercer lugar, cabe destacar como hecho importante, que la ausencia de un Estado absolutista previo en Uruguay, que generalmente promueve la definici?n de una burocracia profesional (y tambi?n la profesionalizaci?n del Ej?rcito) permiti? que los partidos pol?ticos cumplieran una funci?n pol?tico-burocr?tica ya desde el siglo XIX y por buena parte del siglo XX.

En cuarto lugar, como consecuencia de los rasgos mencionados anteriormente, en el Uruguay se form? una Administraci?n P?blica dominada por el patrimonialismo; entendido este en t?rminos de Max Weber, como la categor?a anal?tica que refiere a la forma de reclutamiento del cuadro administrativo basada en relaciones personales de confianza15.

Finalmente, Uruguay durante todo el siglo XX, evidenci? ser un claro caso de clientelismo en el ejercicio del poder pol?tico, que se expres? tanto en la forma de ingreso a la funci?n p?blica, como en el desarrollo de la carrera funcional y en el acceso a ciertos servicios p?blicos. As?, el ingreso al Estado y el desarrollo de la carrera funcional fueron manejados por los partidos pol?ticos tradicionales (Colorado y Blanco) como un conjunto de favores concedidos a sus seguidores16. Este modo de relaci?n entre partidos pol?ticos, Estado y gesti?n p?blica, dificult? la formaci?n de una burocracia basada en la racionalidad de la norma legal y en una forma de vinculaci?n del funcionario de acuerdo a criterios universalistas ? y no particularistas- que privilegia el m?rito como criterio ordenador de la carrera (tanto en el ingreso como en los ascensos en la funci?n p?blica) y excluye las relaciones de dependencia con relaci?n a los pol?ticos17. Ramos (2004) coincide con el argumento anterior, aunque ubicado hist?ricamente ya en los a?os 90, y mostrando la existencia de nuevas formas de clientelismo que se expresaron en los contratos de obras y de servicios que el Estado realiz? con terceros en ese per?odo, en el que desde el Estado se tejieron redes que involucraron bur?cratas y pol?ticos, consultoras privadas, empresas de

15 Cf. Bendix, 1985. Siguiendo a Papad?pulos &_Zurbriggen, las burocracias latinoamericanas y por tanto el Uruguay se aproximan mucho al tipo ideal weberiano en el comportamiento clientelar y patrimonial, aunque este patr?n de dominaci?n convivi? al mismo tiempo con "instituciones formales de la democracia" e inclusive en muchos casos, desarrollando el funcionamiento de segmentos p?blicos que los aproximaron al modelo ideal meritocr?tico weberiano (cf. Papad?pulos & Zurbriggen, 2007, p. 137. 16 Esto coloca al Uruguay como un caso en que la burocracia p?blica - y los funcionarios p?blicos- desarrollaron lazos de lealtad personales con los pol?ticos, a trav?s de los cuales acced?an a sus cargos y a los que por ello, "deb?an" favores que se expresaban fundamentalmente en votos (cf. Real de Az?a, citado por Papad?pulos & Zurbriggen, 2007). 17Tambi?n Real de Az?a (1964) ha entendido que el Estado uruguayo nunca lleg? a adquirir verdadera autonom?a respecto de los partidos pol?ticos, lo que produjo un Estado excesivamente politizado y capturado por la pol?tica partidaria, que ejerci? un poder arbitral sobre la base de reglas de juego particularistas y no universales. Este entrelazamiento entre las esferas burocr?tica y pol?tica gener?, seg?n Real, el "freno" para la modernizaci?n del pa?s.

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mercado, organizaciones del tercer sector y cuadros t?cnico-pol?ticos vinculados con el medio empresarial.

En resumen, siguiendo a Papad?pulos y Zurbriggen (2007) se puede destacar la existencia de cuatro caracter?sticas del Estado uruguayo que emergen como aspectos cr?ticos, a saber: a) la politizaci?n de la administraci?n y el desplazamiento de los expertos en favor del pol?tico profesional (predominio de la l?gica pol?tico-partidaria sobre la l?gica t?cnica); b) desarrollo de un proceso de fragmentaci?n institucional alimentada por la pol?tica de coparticipaci?n, que dio como resultado una pol?tica de compromiso y de corto plazo; c) la institucionalizaci?n del particularismo sobre el universalismo, que tambi?n actu? como un obst?culo para la adopci?n de pol?ticas de largo plazo y de una Reforma del Estado potente y de largo aliento.

III. Inicio del proceso de cambio del Ministerio de Relaciones Exteriores en el contexto autoritario (1973-1985)

Por paradojal que parezca, durante el r?gimen autoritario se iniciaron algunas acciones, aunque t?midas, dirigidas a racionalizar y cambiar la organizaci?n del Estado. El r?gimen militar trat? de imprimir a algunas instituciones una l?gica organizativa de tipo racional-legal, aunque estos impulsos fueron reducidos y contaron con serias limitaciones, ya que solo se extendieron a algunas instituciones como el BPS y a las empresas p?blicas (no al conjunto de la Administraci?n Central); y porque dichas transformaciones se hicieron sobre la base autoritaria del r?gimen, en el que estaban excluidos los partidos pol?ticos. Este fen?meno redujo de forma significativa los mecanismos clientelares desarrollados con anterioridad por los partidos (cf. Papad?pulos & Zurbriggen, 2007; Ramos, 2004)18.

Por otra parte, tambi?n se implementaron algunos planes de informatizaci?n de la administraci?n, que actuaron como otro freno al desarrollo de los tradicionales v?nculos clientelares. Finalmente, las reformas se centraron especialmente en los aspectos relacionados con la gesti?n de los recursos humanos. En este sentido, deben destacarse dos temas: la promoci?n de la carrera funcional y el llamado a la provisi?n de cargos por el sistema del concurso, aunque esto ?ltimo qued? limitado a pocas instituciones p?blicas. Sin embargo,

18 Este fen?meno deja abierta la pregunta de si no generaron otros v?nculos clientelares teniendo a las Fuerzas Armadas como principal actor.

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