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Derecho PUCP ISSN: 0251-3420 revistaderechopucp@pucp.edu.pe Pontificia Universidad Cat?lica del Per? Per?

P?SARA, LUIS La cohesi?n social y el Ministerio P?blico en Am?rica Latina Derecho PUCP, n?m. 62, diciembre-junio, 2009, pp. 45-67

Pontificia Universidad Cat?lica del Per? Lima, Per?

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La cohesi?n social y el Ministerio P?blico en Am?rica Latina

LUIS P?SARA*

SUMARIO: I. PARA ABORDAR EL TEMA.? II. LA DISTANCIA A LA COHESI?N SOCIAL.? 1. PRIMERA L?NEA: MEJORAR EL ACCESO.? 2. SEGUNDA L?NEA: COMBATIR LA IMPUNIDAD.? 3. TERCERA L?NEA: TRANSPARENTAR LA DISCRECIONALIDAD.? 4. CUARTA L?NEA: COMBATIR EL ABUSO DEL PODER.? III. LA ADECUACI?N INSTITUCIONAL.

El presente texto intenta responder a la siguiente pregunta: ?qu? implica, para la instituci?n del Ministerio P?blico (MP) en Am?rica Latina, asumir el objetivo de contribuir a la cohesi?n social? Se propone, en lo que sigue, un desarrollo que inevitablemente pondr? de lado las peculiaridades nacionales que, tanto en materia de justicia como en otras, son fundamentales a la hora de establecer programas, fijar metas y planear l?neas de actuaci?n. Las generalizaciones sobre la regi?n --que, seg?n hay que reconocer, alberga profundas diferencias-- resultan ineludibles, y se admite que son necesarias y, al mismo tiempo, insatisfactorias.

Esas diferencias, seg?n sabemos, comprenden no solo el ?mbito del dise?o normativo en el cual ya aparecen, respecto del MP, responsabilidades diversas seg?n el contenido del orden jur?dico en cada pa?s, por ejemplo, acerca de las relaciones con el Poder Ejecutivo o el procedimiento penal, para mencionar solo dos cuestiones de mucha trascendencia. Tambi?n las trayectorias institucionales --antiguas unas, m?s recientes otras; reformadas estas, casi sin cambios aquellas-- se convierten en un elemento diferenciador. Y, por supuesto, el desempe?o institucional, su rendimiento en t?rminos de utilidad social e incluso el reconocimiento p?blico de ese aporte var?an mucho de un pa?s a otro. Al abordar, en el ?mbito del conjunto regional, la tem?tica planteada, hay que hacer cierta abstracci?n de todas esas diferencias clave y proponer, en un nivel m?s general y, por lo mismo, no program?tico, ?reas de elaboraci?n en las que cada MP podr?a reflexionar y desarrollar sus propios lineamientos.

A tal efecto, se presentar?n, primero, ciertos criterios para abordar el tema por instituciones como los MP. Enseguida, se destacar?n aquellos rasgos del desempe?o de la instituci?n que, en algunos pa?ses de la regi?n, aparecen distantes de una contribuci?n positiva al afianzamiento de la cohesi?n social. A continuaci?n, se examinar?n cuatro l?neas en

* Miembro del Instituto Interuniversitario de Iberoam?rica, Universidad de Salamanca. El presente texto fue presentado a la XV Asamblea de la Asociaci?n Iberoamericana de Ministerios P?blicos (AIAMP), en Madrid, 2007.

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46 las que los MP latinoamericanos podr?an contribuir se?aladamente a la cohesi?n social. Y se concluir? con algunas reflexiones sobre el desaf?o institucional que el tema plantea.

I. PARA ABORDAR EL TEMA Lo primero que debe notarse, aun a riesgo de destacar lo obvio, es que en este asunto, m?s que en otros, resulta preciso referirse al desempe?o institucional y no a la base legal de su actuaci?n. Esto es, que circunscribir el an?lisis del tema a la calidad o precisi?n de las normas que definen las tareas del MP puede resultar una tarea poco fruct?fera si no se atiende a los resultados efectivos que la instituci?n produce en los hechos. Estamos, pues, en el terreno de la elaboraci?n de conductas institucionales que est?n encaminadas a cierto objetivo; no estamos hablando de cambiar dise?os legales, aunque en alg?n caso esto ?ltimo podr?a constituirse en una necesidad absolutamente indispensable para modificar positivamente aquellas conductas.

Los l?mites del cambio legal

En la cultura latinoamericana existe un sentido com?n que, a contracorriente de una extendida experiencia, atribuye car?cter causal a la relaci?n norma-realidad; esto es, suponer que al modificarse una ley o una disposici?n reglamentaria se produce un cambio en la realidad a la que aquella se refiere.

El establecimiento legal de la sanci?n o el aumento de la penalidad, por s? solos, no producen efecto alguno si no est?n acompa?ados de la operaci?n de un sistema coactivo que haga posible que el comportamiento del sujeto se atenga a lo previsto por las normas vigentes. Si bien este sistema coactivo tiene un aspecto interior en el sujeto, que lo lleva --guiado por principios morales o sociales, o temores a ser sancionado-- a no transgredir las normas, existe un aspecto externo, a cargo de un aparato sancionador. Este debe ponerse en marcha ante una violaci?n de la norma, a fin de perseguirla y sancionarla seg?n lo establecido por la ley. Si este aparato no funciona eficazmente, el contenido de la ley resulta severamente devaluado y cualquier reforma normativa devendr? in?til.

Esto es lo que lamentablemente ha ocurrido con gran frecuencia en Am?rica Latina: constituciones, c?digos, leyes y reglamentos han sido modificados una y otra vez, con poca utilidad en t?rminos de resultados. Sin embargo, la cultura jur?dica de la regi?n lleva a que, cuando se trata de mejorar la eficacia de las instituciones del sistema jur?dico, las gentes de Derecho tiendan a seguir pensando, en primer lugar, en una modificaci?n legal.

LUIS P?SARA

47 En segundo lugar, es necesario advertir que ubicar el objetivo de contri-

buir a la cohesi?n social en la definici?n del desempe?o deseable del MP

no producir? acciones espont?neamente. En buena medida, en raz?n de

que este prop?sito no ha estado presente en la tradici?n de los MP, es preciso desarrollar deliberadamente una pol?tica institucional que haga suyo el objetivo a trav?s de acciones espec?ficas encaminadas a alcanzarlo. Se est? ante un desaf?o importante y, en consecuencia, resulta necesario un esfuerzo activo para:

LA COHESI?N SOCIAL Y EL MINISTERIO P?BLICO EN AM?RICA LATINA

? plantearse el tema a trav?s de un an?lisis cr?tico de lo hecho por

la instituci?n,

? imaginar creativamente c?mo responder al reto, y

? desarrollar estrategias, que incluyan acciones concretas, para llevar a cabo objetivos espec?ficos.

Esta respuesta no puede consistir en la simple formulaci?n de una ?misi?n?, ni restringirse a un f?cil nivel discursivo. Tampoco puede consistir solo en la labor de una unidad de trabajo especializada en el asunto sino que tiene ser una responsabilidad compartida y asumida por toda la instituci?n.

En tercer lugar, conviene hacer expl?cito que el replanteamiento al que se invita a los MP hace parte de una definici?n de su trabajo como servicio y no como mero ejercicio del poder. Por razones hist?ricas, las instituciones del sistema de justicia en Am?rica han quedado estrechamente vinculadas al r?gimen pol?tico, m?s cercanas al poder que al ciudadano. Este es uno de los rasgos resaltantes respecto a ellas, que surge cuando se examina cualquier fuente de informaci?n, sean la narrativa o el cine latinoamericanos, sean las encuestas y sondeos de opini?n. Y, sin duda, este es uno de los componentes de la insatisfacci?n de los latinoamericanos con la justicia que tienen.

Sin duda, una acci?n de pol?tica p?blica a favor de la cohesi?n social permitir? mejorar la legitimidad de los reg?menes democr?ticos y sus instituciones, entre ellas las encargadas de la procuraci?n y la administraci?n de justicia, que precisamente padecen de un d?ficit de legitimidad. Debido a esta condici?n, de la cual se parte en muchos pa?ses de la regi?n, el nuevo objetivo probablemente implica no solo una definici?n institucional clara, sino cierto nivel de redefinici?n de las tareas a desempe?ar.

LUIS P?SARA

II. LA DISTANCIA A LA COHESI?N SOCIAL Al tratarse del MP, puede se?alarse tentativamente que hay dos ?reas en las que su desempe?o en Am?rica Latina ha dejado, en ciertos casos, una contribuci?n insuficiente al desarrollo de la cohesi?n social: los niveles de impunidad, en general, y la escasez de persecuci?n penal sobre el abuso de poder, en particular.

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La pir?mide de la impunidad

Condenas

Sentencias

Procesos

Casos investigados

Delitos denunciados

Delitos cometidos

En la pir?mide, el piso inferior --casi siempre indeterminado o sujeto a estimaciones gruesas sobre la base de encuestas-- est? constituido por la cantidad efectiva de delitos cometidos en un per?odo determinado. El siguiente nivel, algo m?s confiable --aunque su relaci?n de proporcionalidad con el primero pueda no serlo-- est? configurado por la cantidad de delitos denunciados ante alguna autoridad. En el pr?ximo piso, correspondiente al de los delitos investigados, aparece nuevamente un hueco negro, en el que es imposible establecer aquellos casos que efectivamente fueron objeto de trabajo por las autoridades, para distinguirlos de aquellos otros que no recibieron atenci?n alguna luego de ser denunciados. Finalmente, los tres ?ltimos pisos generalmente tienen bases estad?sticas precisas y corresponden a las cifras de casos llevados a juicios, casos sentenciados y casos en los que recay? condena.

Como el nivel inicial es estimado sobre la base de encuestas, en rigor no se cuenta con base suficiente para cuantificar los niveles de impunidad, dado que no es posible comparar con certeza los casos en los que hubo condena con el n?mero de casos efectivamente ocurridos, correspondientes a un tipo delictivo. Y, lo que es m?s importante, no se conoce qu? ocurre en verdad con aquellos casos, de enorme incidencia en todos los pa?ses de los cuales hay informaci?n, que son denunciados y nunca son llevados a juicio, ni encuentran alguna ?soluci?n legal?.

LUIS P?SARA

En algunos de los pa?ses en los cuales se cuenta con suficiente informaci?n estad?stica se comprueba que la comparaci?n entre los casos denunciados y aquellos que son llevados al juez arroja diferencias muy grandes. El an?lisis m?s fino solo puede llevarse a cabo pa?s por pa?s, al

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