III. CREACIÓN Y EVOLUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO - Gob

III. CREACI?N Y EVOLUCI?N DEL MINISTERIO P?BLICO

1. Surgimiento del Procurador General de la Naci¨®n

En las Bases para la Administraci¨®n de la Rep¨²blica, publicadas el 22 de abril de

1853, se establec¨ªa en su art¨ªculo 9o que: ¡°Para que los intereses nacionales sean

convenientemente atendidos en los negocios contenciosos que se versen sobre

ellos, ya est¨¦n pendientes o se susciten en adelante, promover cuanto convenga ¨¢

la Hacienda p¨²blica y que se proceda en todos los ramos con los conocimientos

necesarios en puntos de derecho, se nombrar¨¢ un procurador general de la naci¨®n,

con sueldo de cuatro mil pesos, honores y condecoraci¨®n de ministro de la Corte

Suprema de Justicia, en la cual y en todos los tribunales superiores, ser¨¢ recibido

como parte de la naci¨®n, y en los inferiores cuando lo disponga as¨ª el respectivo

ministerio, y adem¨¢s despachar¨¢ todos los informes en derecho que se le pidan por

el gobierno. Ser¨¢ amovible a voluntad de ¨¦ste, y recibir¨¢ instrucciones para sus

procedimientos de los respectivos ministerios¡±.24

2. La Ley Lares y la instituci¨®n del Ministerio P¨²blico

En la Ley Lares expedida el 16 de diciembre de 1853, se instruye la organizaci¨®n del

Ministerio P¨²blico como dependiente del Poder Ejecutivo. El fiscal deb¨ªa ser o¨ªdo

siempre que hubiere duda y obscuridad sobre el sentido de la ley.

El Procurador General de la Naci¨®n representaba los intereses del Gobierno.

Claramente se expl¨ªcita: ¡°es el encargado de defender o cuidar los intereses

nacionales en los siguientes casos: en los negocios que se sigan ante la autoridad

judicial, en los contenciosos administrativos, en los asuntos de expropiaci¨®n, as¨ª

como en todos los que tenga inter¨¦s la hacienda publica o se afecte su jurisdicci¨®n

especial, y en todos los dem¨¢s que prescriban las leyes¡±.25

El 23 de noviembre de 1855 el presidente don Juan Alvarez expidi¨® una ley en la

que se ampliaba la intervenci¨®n de los procuradores o promotores fiscales a la

Justicia Federal.

Al a?o siguiente, siendo presidente don Ignacio Comonfort, se promulg¨® el Decreto

del 5 de marzo de 1856 que se conoce con el nombre de Estatuto Org¨¢nico

Provisional de la Rep¨²blica Mexicana, en el cual se establece: ¡°Todas las causas

criminales deben ser p¨²blicas, precisamente desde que se inicie el plenario, con

excepci¨®n de los casos en que la publicidad sea contraria a la moral; a partir del

plenario, todo inculpado tiene derecho a que se le den a conocer las pruebas que

existen en su contra, permiti¨¦ndosele carearse con los testigos cuyos dichos le

perjudiquen, debiendo ser o¨ªdo en defensa propia¡±.26

3. Discusi¨®n sobre el Ministerio P¨²blico en el Constituyente de 1856-1857

En las sesiones del Congreso Constituyente de 1856 se vierten algunas ideas sobre

las funciones que deb¨ªa tener el Ministerio P¨²blico con base en el art. 27 del

proyecto, el cual a la letra dice: ¡°A todo procedimiento del orden criminal debe

proceder querella o acusaci¨®n de la parte ofendida, o instancia del Ministerio P¨²blico

que sostenga los derechos de la sociedad¡±. Al respecto el se?or Villalobos opin¨® que

el pueblo no puede delegar los derechos que debe ejercer por s¨ª mismo, y que todo

crimen es un ataque a la sociedad. As¨ª pues, reclama para el ciudadano el derecho

de acusar. A ello el se?or D¨ªaz Gonz¨¢lez respondi¨® que si se piensa que la existencia

del Ministerio P¨²blico vulnera el derecho de acusar, lo mismo se pensar¨¢ acerca del

procedimiento de oficio.

Por su parte, el se?or Moreno hizo notar que la redacci¨®n del art¨ªculo daba idea de

que querella y acusaci¨®n eran equivalentes, lo cual era inexacto. Pidi¨® que todo

ciudadano tuviera el derecho de acusar.

El se?or Casta?eda declar¨® que crear¨ªa grandes dificultades el hecho de obligar al

juez a esperar la acusaci¨®n formal para proceder en lo criminal; que esto era atarles

las manos, pretender reducirlo a un estado pasivo, facilitando la impunidad de todos

los cr¨ªmenes. Tambi¨¦n manifest¨® que en las

causas de Hacienda se escuchaba siempre al promotor fiscal sin obtener por ello

muy buenos resultados. En su opini¨®n el art¨ªculo 27 requer¨ªa para la administraci¨®n

de justicia, no de un funcionario, sino de dos, propiciando as¨ª complejidad y lentitud

en el proceso.

De nuevo intervino el se?or D¨ªaz Gonz¨¢lez, rebatiendo que el art¨ªculo quitara a los

ciudadanos el derecho de acusar. Opin¨® que el Ministerio P¨²blico hab¨ªa estado a

cargo de los mismos jueces, y ello disminu¨ªa en mucho las garant¨ªas del acusado.

Adem¨¢s, al establecer el art¨ªculo la referida instrucci¨®n, daba lugar a la denuncia de

la parte ofendida.

El se?or Cerqueda apoy¨® el art¨ªculo, porque le parec¨ªa monstruoso que el juez fuera

juez y parte simult¨¢neamente, como hab¨ªa venido sucediendo. Para que el acusado

tuviera garant¨ªas y los magistrados actuaran con imparcialidad, sustentaba como

indispensable la existencia del Ministerio P¨²blico.

4. La Constituci¨®n de 1857

En la Constituci¨®n surgida de este Congreso se incorpora la existencia del Fiscal y la

del procurador General en el Poder Judicial.

Finalmente, en el texto constitucional definitivo, en su t¨ªtulo III relativo a la divisi¨®n

de poderes, en la secci¨®n III dedicada al Poder Judicial, se declara que la Suprema

Corte de Justicia estar¨ªa compuesta por once ministros propietarios, cuatro

supernumerarios, un fiscal y un procurador genera (art. 91).

De nueva cuenta se equipara jer¨¢rquicamente a los ministros, al Fiscal y ¡ªahora

tambi¨¦n¡ª al Procurador General, estableciendo como requisitos para poder ser

electo en cualquiera de estos cargos, los siguientes: tener instrucci¨®n en la ciencia

del Derecho a juicio de los electores; ser mayor de treinta y cinco a?os y ciudadano

mexicano (por nacimiento) en ejercicio de sus derechos (art. 93).

La duraci¨®n de todos estos cargos se limita a seis a?os (art. 92). Se permit¨ªa la

renuncia s¨®lo por causas graves, calificada como tal por el Congreso ante quien

deb¨ªa presentarse o, en los recesos de ¨¦ste, ante la diputaci¨®n permanente (art.

95).

El 29 de julio de 1862 se dicta el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia, en

donde se determinan como funciones del Procurador General las de intervenir en

todos los negocios que siendo ventilados en la Corte, implicaran alg¨²n inter¨¦s de la

Hacienda P¨²blica. En este mismo ordenamiento se declara que el fiscal de la Corte

deb¨ªa ser o¨ªdo en todos los asuntos en materia penal o de responsabilidad; en

conflictos de jurisdicci¨®n y competencia de los tribunales y en consulta sobre dudas

de ley, siempre que ¨¦l lo pidiera y la Corte lo considerase conveniente.

5. El Ministerio P¨²blico en el llamado ¡°Imperio¡±

El 19 de diciembre de 1865 fue expedida la Ley para la Organizaci¨®n del Ministerio

P¨²blico. Del contenido de sus cincuenta y siete art¨ªculos se concluye que el

Ministerio P¨²blico estaba subordinado en todo al Ministerio de Justicia.27

El cap¨ªtulo primero hac¨ªa referencia a los funcionarios, se?alaba el ejercicio del

Ministerio P¨²blico ante los Tribunales y mencionaba a un Procurador General del

Imperio, a quien estaban subordinados los procuradores imperiales y abogados

generales. El Ministerio P¨²blico depend¨ªa del Emperador; ¨¦l designaba a todos los

funcionarios que lo integraban pero siempre actuaban bajo la direcci¨®n del

Procurador General.

La competencia y funciones del Ministerio P¨²blico eran tanto en materia criminal

como en materia civil.

En el art¨ªculo 33 se establec¨ªa que la acci¨®n p¨²blica criminal para la aplicaci¨®n de las

penas pertenec¨ªa a los funcionarios del Ministerio P¨²blico, en la forma y la manera

en que lo describ¨ªa la ley.

El art¨ªculo 34 mencionaba que los funcionarios del Ministerio P¨²blico pod¨ªan ejercer

la acci¨®n p¨²blica, cuando el delito se hubiera cometido dentro del Distrito

Jurisdiccional del Juez o Tribunal al que estaban adscritos, o cuando el delincuente

habitara o se encontrara en ese mismo Distrito.

Se asentaba tambi¨¦n en el art¨ªculo 41 que el Ministerio P¨²blico, aun cuando

interviniera como parte principal, no proced¨ªa como acusador necesario, y pod¨ªa

pedir en nombre de la justicia el castigo del culpable, lo mismo que la absoluci¨®n del

acusado cuando el hecho por el que se le acusaba no constitu¨ªa un delito; asimismo,

pod¨ªa apelar tanto las sentencias condenatorias como las absolutorias.

En el art¨ªculo 43 se dispon¨ªa que el Ministerio P¨²blico no pod¨ªa ejercitar su acci¨®n en

los casos en que la leyes reservaran expresamente la acusaci¨®n a las partes

ofendidas, mientras ¨¦stas no hicieran uso del derecho de acusar. Tampoco pod¨ªa

ejercitarla en los delitos privados que s¨®lo ofend¨ªan a los particulares, mientras ¨¦sos

no se querellaban ante los tribunales.

En el cap¨ªtulo quinto de la Ley para la Organizaci¨®n del Ministerio P¨²blico se

establecieron la competencia y las funciones del Ministerio P¨²blico en los tribunales

de polic¨ªa o correccionales. Ten¨ªa facultades para abocarse al conocimiento de

infracciones a los reglamentos de polic¨ªa, y a determinados delitos. Pod¨ªa solicitar la

imposici¨®n de multas, tanto a las partes como a los testigos, y ten¨ªa tambi¨¦n la

facultad de hacer ejecutar las sentencias.

De igual manera, se reglament¨® la extinci¨®n de la acci¨®n penal en los casos de

amnist¨ªa o indulto, muerte del reo o prescripci¨®n del delito.

Algunas otras normas de car¨¢cter administrativo y referentes al Secretario del

Procurador; a los emolumentos que deb¨ªa percibir y a las obligaciones de los

agentes del Ministerio P¨²blico relacionadas con los informes que deb¨ªan rendir al

Procurador de los asuntos en que interven¨ªan, se establecieron en los cap¨ªtulos VI,

VII y VIII.

6. La Ley de Jurados Criminales de 1869

En la Ley de Jurados Criminales del 15 de junio de 1869,28 se estableci¨® en sus

art¨ªculos 4¡ã al 8¡ã, tres promotor¨ªas fiscales para los juzgados de lo criminal, con la

obligaci¨®n de promover todo lo conducente en la investigaci¨®n de la verdad, as¨ª

como facultades para intervenir en los procesos desde el auto de formal prisi¨®n. Los

promotores fiscales a que se refiere la ley mencionada deb¨ªan ser letrados, de

experiencia reconocida y con un m¨ªnimo de cinco a?os de ejercer la profesi¨®n. Se

prefer¨ªa a aquellos que tuvieran facilidad para argumentar.

Entre las obligaciones de los promotores fiscales se encontraba la de promover todo

lo conducente a la averiguaci¨®n de la verdad en los procesos criminales,

interviniendo a partir del auto de formal prisi¨®n. Constitu¨ªan la parte acusadora en

toda causa criminal, y el denunciante o la parte ofendida por el delito pod¨ªa valerse

de ellos. Pero si los interesados estaban en desacuerdo con el Promotor Fiscal

pod¨ªan promover por su parte cualquier prueba, y el Juez, bajo su responsabilidad,

pod¨ªa admitirla o rechazarla.

Son documentos claves para comprender el funcionamiento del Ministerio P¨²blico y

de la Polic¨ªa Judicial, antes de la Constituci¨®n Pol¨ªtica de 1917, los c¨®digos de

procedimientos penales de 1880 y 1894; el C¨®digo de Procedimientos Federales de

1895; la reforma hecha al art¨ªculo 96 de la Constituci¨®n Pol¨ªtica de 1857 en mayo

de 1900; y las leyes org¨¢nicas del Ministerio P¨²blico com¨²n y federal de 1903 y

1908.

7. C¨®digo de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios de la

Federaci¨®n

En el C¨®digo de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, publicado el 15 de

septiembre de 1880, se mencionaba al Ministerio P¨²blico como una magistratura

instituida para pedir y auxiliar en nombre de la sociedad la pronta administraci¨®n de

la justicia, as¨ª como para defender sus intereses ante los tribunales. La Polic¨ªa

Judicial por su parte, ten¨ªa como objetivo principal la investigaci¨®n de los delitos, la

reuni¨®n de las pruebas y el descubrimiento de sus autores, c¨®mplices y

encubridores.

En el nuevo c¨®digo se adoptaba la teor¨ªa francesa al establecerse que, en los delitos

perseguibles de oficio, el Ministerio P¨²blico requerir¨ªa sin p¨¦rdida de tiempo la

intervenci¨®n del Juez competente del ramo penal, para que iniciara el

procedimiento. Cuando el Juez no estuviese y el inculpado se fugara y se

destruyesen o desaparecieren los vestigios del delito, estaba facultado para mandar

aprehender al responsable, y hacer lo necesario para asegurar los instrumentos,

huellas o efectos del delito, dando parte sin p¨¦rdida de tiempo al Juez competente.

El Ministerio P¨²blico desempe?aba las funciones de acci¨®n y requerimiento, como en

la doctrina francesa. Adem¨¢s interven¨ªa como miembro de la Polic¨ªa Judicial durante

la investigaci¨®n de los delitos.

Al Ministerio P¨²blico le correspond¨ªa perseguir y acusar ante los tribunales a los

responsables de los delitos y vigilar la ejecuci¨®n puntual de la sentencia. La Ley

establec¨ªa que el jefe de la Polic¨ªa Judicial, que era el Juez de Instrucci¨®n, deb¨ªa

intervenir desde el inicio del procedimiento.

El Ministerio P¨²blico, los inspectores de cuartel, los comisarios e inspectores de

polic¨ªa, los jueces auxiliares o de campo, los comandantes de fuerzas de seguridad

rural, y los prefectos y subprefectos pol¨ªticos, pod¨ªan desempe?ar funciones

investigatorias solamente en el caso de emergencia, estando ausente el Juez de lo

Criminal. Estas funciones las pod¨ªan desempe?ar levantando de inmediato las actas

de descripci¨®n e inventario. Ten¨ªan instrucciones de transmitirlas sin demora alguna

al Juez quien pod¨ªa ordenar, si as¨ª lo consideraba conveniente, que el contenido de

las actas se repitiese en su presencia.

Tambi¨¦n los jueces de paz eran miembros de la Polic¨ªa Judicial y estaban

encargados de practicar las primeras diligencias, mientras se presentaba el Juez de

lo Criminal, quien deb¨ªa continuarlas.

El ofendido por el delito o cualquier persona enterada del mismo, deb¨ªa hacerlo del

conocimiento del Juez competente, del representante del Ministerio P¨²blico o de

alguno de los funcionarios que, conforme a la ley, ten¨ªan atribuciones de Polic¨ªa

Judicial.

Don Ignacio Mariscal, Secretario de Justicia e Instrucci¨®n P¨²blica durante el gobierno

de Porfirio D¨ªaz, explicaba el funcionamiento de la Instituci¨®n en los siguientes

t¨¦rminos: ¡°Establ¨¦cense reglas generales para que el despacho sea uniforme en los

Tribunales del Crimen, procurando extirpar corruptelas introducidas en nuestro foro

y adoptando medios para hacer pronta y expedita la administraci¨®n de la Justicia

Penal. En este particular, debe mencionarse la organizaci¨®n completa que da el

Ministerio P¨²blico, instituci¨®n que, como es bien sabido, tiene por objeto promover y

auxiliar la administraci¨®n de Justicia en sus diferentes ramos. Hoy con el

establecimiento de un jefe de ese Ministerio, que estar¨¢ en contacto con la

administraci¨®n y con la subordinaci¨®n a ese alto funcionario de todos los agentes de

su departamento, habr¨¢ unidad en las funciones del mismo, as¨ª como con las

facultades que se le conceden, para instruir las primeras diligencias y disponer de la

polic¨ªa; su acci¨®n ser¨¢ as¨ª m¨¢s eficaz y conveniente para la persecuci¨®n de los

delitos y faltas. Constit¨²yese el Ministerio P¨²blico en vigilante continuo de la

conducta que observan los magistrados y jueces, as¨ª como sus dependientes,

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