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COMUNICAÇÃO PÚBLICA E PUBLICIDADE: O CASO SANEPAR

Felipe Martins Greiner[1]

Jessica Danielle Lazzarom de Oliveira[2]

RESUMO

Até que ponto o que é divulgado pelo Estado é de utilidade pública e pode ser enquadrado como Comunicação Pública? Em que medida a publicidade dos Órgãos Governamentais  está de acordo com o proposto pelo Artigo 37 da Constituição Federal promulgada em 1988? Para refletir sobre a aplicação dos conceitos de Comunicação Pública e Publicidade na Esfera Governamental, esse artigo analisará o caso da Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR), a qual utilizou de maneira intensiva os instrumentos de comunicação massiva após ser apontada pela Polícia Federal e largamente exposta pela mídia como a responsável pela poluição do principal rio paranaense. A partir disso, será discutido o papel da Publicidade, como instrumento da Comunicação Pública, aplicada pelos Órgãos Governamentais. Teoricamente, tal papel seria de divulgar informações ao cidadão em prol da construção da cidadania,

fixando sua função facilitadora da transformação social por meio da difusão de temas de interesse coletivo. O propósito desse estudo não é julgar as intenções da SANEPAR, mas sim trazer suas ações à luz dos conceitos apresentados pelos estudiosos da área de Comunicação e entender a dinâmica da aplicação da teoria ao campo prático.

Palavras-chave

Comunicação Pública, Publicidade, Comunicação Governamental, SANEPAR.

ABSTRACT

To what extent what is released by the State is a public utility and can be classified as Public Communication? To what extent Government Agencies publicity conforms at what is proposed by the Article 37 of Brazilian Constitution of 1988? Reflecting about the use of Public Communication and Publicity at Governmental Sphere, this article will analyze the case of Parana’s Sanitation Company (SANEPAR), which has used intensively the massive communication instruments after being accused by Federal Policy and largely exposed by media as responsible for the main Paraná’s river pollution. From that, the publicity role will be discussed as a Public Communication instrument applied by Governmental Agencies. Theoretically, the role would be disseminate information to citizens in favor of building citizenship, fixing it’s function of facilitating social change through the dissemination of issues of collec`tive interest. The purpose of this article it’s not to judge SANEPAR intentions but bring light to the concepts presented by authors in the field of communication and understand the application of theory to in the practical field.

Keywords

Public Communication, Publicity, Governmental Communication, SANEPAR.

CONCEITO DE COMUNICAÇÃO PÚBLICA

Nos últimos anos, houve um esforço contínuo em tentar definir o real significado da Comunicação Pública, expressão recorrente no meio acadêmico, mercadológico e midiático. Primeiramente, é importante salientar que Comunicação Pública é um conceito polissêmico, indo além do pensamento reducionista de que se trata apenas da comunicação elaborada pelo governo para os cidadãos. Conforme afirma Brandão (2009), “Comunicação Pública é uma área que abarca uma grande variedade de saberes e atividades e pode-se dizer que é um conceito em processo de construção”.

Brandão (In DUARTE, 2009) identifica a Comunicação Pública ligada a cinco áreas: Comunicação Organizacional, Comunicação Científica, Comunicação do Estado e/ou governamental; Comunicação Política e comunicação da sociedade civil organizada. A Comunicação Organizacional seria aquela no interior das organizações, entre o público interno e o público externo, levando em conta o planejamento estratégico e demais ações organizacionais. A Comunicação Científica objetivando a criação de canais de integração da ciência com a vida cotidiana das pessoas. A Comunicação do Estado e/ou governamental aquela feita pelos governos federal, estadual e municipal, com suas respectivas instâncias, para alcançar a população. A Comunicação Política, integrante do próprio jogo político, e feita principalmente na época de eleições. E por último, a Comunicação da sociedade civil organizada, a qual envolve todas as práticas comunicacionais das comunidades, membros do terceiro setor e movimentos sociais, convergindo muitas vezes com o conceito de Comunicação Popular e Alternativa.

Para entendê-los, é necessário levar em consideração a participação que, de acordo com Brandão (In DUARTE, 2009) “é o componente indispensável do processo de construção da cidadania...”. Para isso, os indivíduos devem utilizar intensivamente do conhecimento que possuem. Deve-se lembrar também que a discussão de Comunicação Pública intensificou-se com os movimentos coletivos no Brasil, em busca da sonhada democracia. Peruzzo (2003, p.95) explica sobre as diferentes fases desse período, as quais foram – e são – imprescindíveis para a reivindicação dos direitos: a mobilização, a organização, a articulação e as parcerias.

Sendo uma ferramenta para capacitação dos cidadãos visando o exercício da cidadania, a Comunicação Pública leva em consideração os elementos atribuídos por Mashall (apud DUARTE, 2009, p.103): uma parte civil, uma parte política e uma parte social. Além disso, não há somente direitos, mas deveres a serem respeitados, sendo uma via de mão-dupla.

A Comunicação Pública ocorre no espaço formado pelos fluxos de informação e de interação entre agentes públicos e atores sociais (governo, Estado e sociedade civil – inclusive partidos, empresas, terceiro setor e cada cidadão individualmente) em temas de interesse público (BRANDÃO In DUARTE, 2009, p.2).

Assim, quebra-se o mito de que a Comunicação Pública possa ser feita somente pelo governo e pelas áreas ligadas ao setor público.

Ao contrário do que ocorria há alguns anos, atualmente a Comunicação Pública acontece em todos os lugares e pode ser realizada por todos. O poder público, as organizações não governamentais e as organizações privadas – representadas, principalmente, pelas grandes empresas – divulgam e estimulam a participação de diversas maneiras. As instâncias do governo, por exemplo, utilizam os mais variados instrumentos de Comunicação Pública para mobilizar e engajar os cidadãos, com campanhas de prevenção e de participação.

De acordo com Brandão (In DUARTE 2009, p. 2), Comunicação Pública

diz respeito à interação e ao fluxo de informação relacionados a temas de interesse coletivo. O campo da Comunicação Pública inclui tudo que diga respeito ao aparato estatal, às ações governamentais, partidos políticos, terceiro setor e, em certas circunstâncias, às ações privadas.

Importante lembrar que nada adianta haver esforço do governo, das organizações privadas e do terceiro setor em geral se não houver abertura e participação ativa da população, exercendo sua real cidadania. Caso contrário, estará sendo feito um esforço inútil e ineficiente.

Entre as vertentes de Comunicação Pública explicadas anteriormente, iremos tratar principalmente da Comunicação Governamental. De acordo Mainieri (2008, p. 52), citando Brandão (2009), “a comunicação governamental visa à prestação de contas do governo à sociedade, tendo um caráter informativo, objetivando esclarecer as ações e práticas de determinado governo”.

Segundo Pierre Zémor (In Duarte, 2009, p. 214),

em sua prática , a Comunicação Pública assume diferentes formas ligadas às missões das instituições públicas. Ela é encarregada de tornar a informação disponível ao público, de estabelecer a relação e o diálogo capazes de tornar um serviço desejável e preciso, de apresentar os serviços oferecidos pela administração, pelas coletividades territoriais e pelos estabelecimentos públicos, de tornar as próprias instituições conhecidas, enfim, de conduzir campanhas de informação e ações de comunicação de interesse geral.

Nesse sentido, o direito à informação pública é essencial para a prática da cidadania, sendo papel da esfera governamental, no campo da Comunicação Pública, promover a adequada compreensão pública a respeito das funções governamentais, fornecer informações contínuas a respeito da administração pública, bem como disponibilizar meios que ofereçam ao cidadão a oportunidade de influenciar a política e as ações do governo.

PUBLICIDADE COMO INSTRUMENTO DA COMUNICAÇÃO PÚBLICA

No âmbito dos diferentes setores sociais (Estado, sociedade civil e Mercado) surgem as noções de espaço público e cidadania. Diante dessa perspectiva, a Comunicação Pública pode ser entendida como a ação facilitadora que tem como endereço a sociedade e cujo ator beneficiado é o cidadão, fomentada não apenas pela garantia ao direito à informação, mas também pela disposição ao debate público.

Duarte (In DUARTE, 2009) discute os instrumentos de Comunicação Pública (massivos, segmentados e diretos), conforme sua ênfase em informação e diálogo, cujo propósito é revisar o foco da comunicação,

tradicionalmente voltado para o atendimento dos interesses da organização e de seus gestores (coalização dominante, corporação, políticos) para ser direcionado prioritariamente para o atendimento dos interesses do conjunto da sociedade de uma forma consciente, responsável e estratégica (DUARTE, 2009, p. 61).

Para o autor, os instrumentos diferenciam-se pelo foco em subsídio, disponibilização e fornecimento de dados e orientações, ajudando a ampliar o conhecimento sobre determinado tema de interesse público, embora exista direcionamentos específicos no âmbito da interação.

A (1) Comunicação de Massa caracteriza-se como um fluxo unidirecional baseado na disseminação da informação para o máximo possível de pessoas, as quais atuam no processo como espectadores. A (2) Comunicação Segmentada é orientada para grupos de interesse específico em que há maior possibilidade de domínio sobre o conteúdo e acesso ao retorno, participação e diálogo. Por fim, a (3) Comunicação Direta caracteriza-se pelo debate e pelo ajuste de maneira imediata da comunicação às características dos interlocutores.

Centralizaremos o estudo desse artigo na análise da publicidade, enquanto instrumento de comunicação massiva, em favor da construção da cidadania. Entende-se essa área da comunicação como uma das fontes colaborativas no processo da construção das narrativas e representações sociais, bem como no estabelecimento de agenda e de debates públicos (DUARTE, 2009, p. 65).

A aplicação da Publicidade como instrumento de Comunicação Pública também tem como objetivo alterar os comportamentos sociais, informar o cidadão sobre seus direitos, muitas vezes pouco evidenciados pela legislação, e divulgar os serviços públicos.

Além disso, a publicidade colabora com a Comunicação Pública no que tange a relação cidadão/consumidor versus organizações, a qual, independente do setor social, baliza estratégias de marketing para vender os serviços de interesse público. A comunicação de massa é fundamental, nesse aspecto, para tentar persuadir o público a adquirir tais serviços (saúde, educação e segurança) ou assimilar determinadas ideias (adesão a uma causa social).

COMUNICAÇÃO PÚBLICA E PUBLICIDADE NA ESFERA GOVERNAMENTAL

Compreendendo a Comunicação Pública em toda sua multiplicidade, será abordado o estudo sobre a Comunicação Governamental vinculada à publicidade. A Comunicação Governamental possui a responsabilidade de estabelecer um fluxo contínuo de informação e comunicação dos governantes com os cidadãos. “Trata-se de uma forma legítima de um governo prestar contas e levar ao conhecimento da opinião pública projetos, ações, atividades e políticas que realiza e que são de interesse público” (DUARTE, 2009, p. 5). Nesse sentido, aproxima-se muito do próprio conceito de Comunicação Pública que diversos autores tentam produzir e lapidar nas últimas duas décadas.

Brandão (In DUARTE, 2009, p. 7) afirma que:

A comunicação governamental pode ser entendida como comunicação pública na medida em que ela é um instrumento de construção da agenda pública e direciona seu trabalho para a prestação de contas, o estímulo para o engajamento da população nas políticas adotadas, o reconhecimento das ações promovidas nos campos políticos econômicos e social, em suma, provoca o debate público.

Sendo um instrumento de “prestação de contas” e uma forma de divulgação das ações do Estado para os cidadãos, a comunicação governamental necessita de ferramentas para atingir seus públicos específicos. A mais utilizada – e que possui maior credibilidade junto à população – são as Assessorias de Imprensa, as quais são responsáveis por divulgar através de veículos públicos e privados diversos o que o Estado realiza durante a gestão dos diferentes governos. A outra é a publicidade, realizada principalmente através dos meios de comunicação de massa (televisão, rádio, jornais e revistas), mas também por banners, outdoors, entre outros.

Marcos Antônio Striquer Soares, Doutor em Direito do Estado, comenta sobre o assunto:

Os objetivos dessa publicidade indicam a necessidade de interação dos órgãos públicos com a sociedade [...]. Essa necessidade de interação indica que a publicidade em questão não é mera divulgação de dados, mas tem por fim incutir na mente das pessoas tais dados seja para educar, seja para informar ou ainda para orientar a sociedade. Nessa condição, pode-se denominá-la de propaganda dos órgãos públicos, posto que ela tem sempre, no fundo, ao menos uma intenção persuasiva” (SOARES, 2007, p. 73).

Para uma Comunicação Governamental mais eficaz, as variadas instâncias do Governo (federal, estadual e municipal) utilizam a publicidade com diversos fins, como explicitam Brandão (In DUARTE, 2009, p. 5): a) Informar o cidadão sobre seus direitos e deveres e, bem como dar maior conhecimento sobre os serviços públicos, muitas vezes pouco evidenciados pela legislação; b) Prestar contas e divulgar suas realizações; c) Despertar o sentimento cívico da população; d) Oferecer competitividade ao setor, agregando valor frente às concorrentes privadas; e) Dar maior visibilidade dos órgãos públicos face aos noticiários negativos; f) Proteger e promover a cidadania.

Silva (In DUARTE, 2009, p. 182), resumidamente, agrupa as três circunstâncias em que o Estado se dirige à sociedade por meio da publicidade massiva:

a) para prestar contas do que foi feito com o dinheiro público;

b) para cultuar valores – do povo, da pátria e do seu patrimônio, símbolos e memória; e

c) para mobilizar a população em torno de esforços de prevenção e de combate aos problemas sociais, econômicos e, sobretudo, sanitários.

Para isso, são produzidas campanhas publicitárias para rádio, TV, web, revistas, jornais, outdoors, entre outros. As campanhas, em sua maioria, são de utilidade pública, ressaltando as funções expostas anteriormente por Brandão e Giacomini. Há, no entanto, que se destacar a opinião polêmica levantada por Giacomini (2004, p. 141), no que se refere ao investimento em campanhas de comunicação de massa quando não reflete assuntos de interesse público: “Um dos pontos desta reprovação se refere a um possível gasto excessivo com atividades de propaganda por parte do governo focando, a título de exemplo, o governo federal”.

ANÁLISE DO CASO SANEPAR

A Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR) foi fundada em 1963, data em que o governador do Estado na época, Ney Braga, sancionou a Lei nº 4.684[3]. A companhia, mantida pelo governo estadual paranaense, é responsável pela prestação de serviços de fornecimento de água tratada, coleta e tratamento de esgoto sanitário e gerenciamento de resíduos sólidos.

A SANEPAR é responsável pelo atendimento de 345 dos 399 municípios do Paraná, além de atender Porto União, em Santa Catarina. Entre as cidades onde a empresa atua sete (7) estão entre as cem (100) melhores do País.

No decorrer dos anos, a SANEPAR foi reconhecida pela qualidade dos seus serviços e foi inclusive a primeira companhia de saneamento latino-americana a obter os certificados de qualidade ISO 9002 e de qualidade ambiental ISO 14001[4], mantidos até hoje. Recebeu também outros prêmios, de organizações variadas, incluindo premiações nas áreas de ecologia, sustentabilidade e meio ambiente.

Contudo, em setembro de 2012, após uma investigação da Polícia Federal (PF) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), a Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR) foi multada[5] em mais de R$ 35 milhões, por poluir os rios do Estado do Paraná.

Poucos meses antes de completar seu cinquentenário, a empresa foi acusada de lançar dejetos sólidos em rios do Paraná, destacando-se o maior do Estado, o Rio Iguaçu. Entre as provas do crime ambiental, estão 430 coletas de água do Rio Iguaçu durante três anos, fotos e vídeos de esgoto irregular sendo despejado no manancial, conforme divulgado no site do jornal Folha de S. Paulo [6]e no Portal de Notícias da Globo (G1):

A Operação Água Grande, da Polícia Federal (PF) em parceria com o Ibama, investigou a SANEPAR durante quatro anos [sic], levando em conta laudos elaborados pela Universidade de Campinas, (Unicamp) que mostram que a empresa é a maior responsável pela poluição do Rio Iguaçu. As análises que mostram as irregularidades foram feitas por três laboratórios, em quatro estações de tratamento e em mais de 430 amostras, de acordo com a PF (Portal de Notícias G1, acesso em: 03/11/2012).

No mesmo dia da denúncia, depois das acusações, o Governo do Estado do Paraná divulgou uma nota oficial com esclarecimentos e a diretoria da SANEPAR concedeu entrevista coletiva[7], às 17h, em sua sede em Curitiba.

De acordo com a nota de esclarecimento[8] divulgada publicamente no site do Estado, o Governo do Paraná afirma que a SANEPAR não é responsável pelos níveis de poluição encontrados, informa que foi surpreendida pela ação policial e que tomaria as providências necessárias, pois trabalha permanentemente pelo incentivo da preservação ambiental.

Poucos dias após a deflagração do problema, uma campanha publicitária intitulada “SANEPAR, uma grande empresa” começou a ser amplamente divulgada nos meios de comunicação do Estado do Paraná. A campanha incluiu um vídeo, para a televisão, e um spot, para o rádio.

Em um vídeo de um minuto (60 segundos) de duração, a campanha foi veiculada nas principais emissoras de televisão do Estado, conforme transcrição literal:

Somos uma grande empresa, e como toda grande empresa, somos modernos e inovadores. Nosso produto faz parte da vida de milhões de pessoas. Como toda grande empresa, investimos em tecnologia para melhorar cada vez o atendimento e chegar para cada vez mais gente. Investimos também na preservação do meio ambiente e da sustentabilidade. Mas numa coisa somos totalmente diferentes: nossa propaganda é para você consumir de forma consciente nosso produto, porque não há nada mais valioso do que ele. Somos a SANEPAR, uma empresa que trata a água e você com todo o respeito. Porque cuidar da água é cuidar da gente. SANEPAR, água é a nossa vida! (SANEPAR, Uma Grande Empresa, CAMPANHA PUBLICITÁRIA NA TELEVISÃO, a partir de 09/2012).

O vídeo, que também pode ser acessado no canal do Youtube [9]da SANEPAR, mostra imagens de alta qualidade, juntamente com um discurso narrado muito bem construído.

No rádio foi veiculado um spot nas principais emissoras de rádio do Estado, conforme transcrição:

O Paraná é um estado rico por natureza. E uma de nossas maiores riquezas corre pelos rios. Ou está guardada nas profundezas da terra, ou nas represas. Essa preciosidade a cada dia tem mais valor. Por isso cada vez mais exige ser tratada com seriedade, tecnologia de ponta e com todo o respeito. Pois é dela que vem a vida, a saúde e o progresso do povo do Paraná. Cuidar bem da nossa natureza é a razão de ser da nossa companhia. Nós somos a empresa de respeito pela água do Paraná. Mas pode chamar de SANEPAR. SANEPAR, água é a nossa vida. Governo do Paraná. Um estado de respeito. (SANEPAR, Uma Grande Empresa, CAMPANHA PUBLICITÁRIA NO RÁDIO, a partir de 09/2012).

Já no dia 24 de setembro, o jornalista Rogério Galindo, do Blog Caixa Zero (Gazeta do Povo), escreveu um post sobre o assunto. Na ocasião, Galindo comentou em seu breve texto “Após denúncias, SANEPAR inunda rádio com propaganda”[10]:

Quem ouve rádio no estado tem sido alvo de uma extensa campanha da empresa. O spot que defende a SANEPAR, sem falar nas denúncias, tem um minuto e tem sido tocado nas principais emissoras do estado. (GALINDO, Rogério. Blog Caixa Zero, Gazeta do Povo, 2012).

Ao analisar o posicionamento da SANEPAR nos meios de comunicação de massa, após a deflagração da crise de imagem amplamente divulgada pela mídia e delatada pelo IBAMA e Polícia Federal, questiona-se o propósito pelo qual os órgãos governamentais estão utilizando os instrumentos de comunicação. No caso analisado, observa-se uma linha tênue que separa até que ponto a campanha publicitária, “SANEPAR, uma grande empresa”, serviu aos interesses públicos ou aos interesse políticos.

Conforme exposto anteriormente, entende-se como dever do Estado a disponibilização de informações de interesse público, com o objetivo de estabelecer um fluxo informativo voltado para a cidadania, especificamente na construção da agenda pública, a qual deve estar direcionada a estimular o engajamento da população no debate público.

Segundo Heloísa Matos (1999), a comunicação pública é um processo que engloba o Estado, a sociedade civil e o mercado, um espaço de debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública do país. Essa comunicação é emergente em um momento em que o Estado perde o controle sobre os meios de comunicação, de forma a ter dificuldade de gerenciar sua imagem frente a opinião pública.

Diante disso, a Comunicação Pública, no contexto governamental, que deveria promover a cidadania, a democracia e a participação social em ações informativas, esclarecedoras e de prestação de contas, acaba adaptando-se ao formato mercadológico dos meios de comunicação privados, com um discurso que, muitas vezes, se distância bruscamente das premissas da Comunicação Pública Governamental.

Vale ressaltar que o propósito desse estudo não é julgar o posicionamento da campanha publicitária da SANEPAR, mas sim debater se os órgãos públicos estão direcionando sua comunicação conforme as necessidades dos seus dirigentes, que, como agentes políticos, podem organizar as mensagens de forma individualizada e partidária, ao invés de considerar a possibilidade de uma Comunicação Pública voltada para a construção democrática com a participação dos cidadãos.

Apesar de não ter sido possível acessar os gastos com publicidade da Companhia nas semanas subsequentes ao ocorrido, foi nitidamente perceptível aos olhos do público em geral o número de veiculações da nova campanha da SANEPAR, tanto na televisão, quanto no rádio. Ao mesmo tempo em que pode ter sido uma mera coincidência, pode ter sido intencional sua veiculação pós-escândalos. Concomitantemente, em nenhum momento foi promovida a imagem de nenhum político, somente da companhia. De acordo com o Art. 37 da Constituição Federal de 1988:

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou serviços públicos (Constituição Federal de 1988).

É necessário trazer à luz uma revisão do Artigo 37 da Constituição de 1988 e analisar a questão do uso da publicidade pelos órgãos públicos. Além disso, devem-se debater os limites e uso ético da publicidade, como ferramenta de Comunicação Pública, na esfera governamental. No caso em questão, não houve promoção de nenhuma personalidade pública, mas claramente promoveu-se de modo exagerado a instituição.

BIBLIOGRAFIA

BLOG CAIXA ZERO. Após denúncias Sanepar inunda rádio com propaganda. Disponível em: . Acesso em: 03/11/2012.

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BRASIL. Lei n. 4.684 – 23 jan.1963. Dispõe sobre a autorização do Poder Executivo a constituir uma sociedade por ações, sob a denominação de Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR. Brasília: Diário Oficial nº 263, 1963, p. s/n. Disponível em:

. Acesso em: 01/11/2012.

Constituição Federal de 1988, Portal do Planalto, Brasília, 2010. Disponível em: . Acesso em: 27 de maio de 2010.

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Ibama multa Sanepar em mais de R$ 35 milhões por poluição nos rios. Portal de Notícias G1. Disponível em: . Acesso em: 03/11/2012.

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[1] Felipe Martins Greiner, aluno do curso de Comunicação Social - Relações Públicas, UFPR, felipemartinsgr@.br.

[2] Jessica Danielle Lazzarom de Oliveira, aluna do curso de Comunicação Social - Relações Públicas, UFPR, jessica.lazuli@.

[3] Ver site:

[4] Ver site:

[5] Ver site:

[6] Ver site:

[7] Ver site:

[8] Ver site:

[9] Vídeo disponível no canal TV SANEPAR, no Youtube:

[10] Ver site:

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