La estructura arancelaria y El perfil exportador argentino
LA INSERCIÓN DE LA ARGENTINA
EN LA ECONOMIA GLOBAL
Prefacio
Fundación Mediterránea, en mérito del contexto económico social de Argentina, estimó conveniente, en el mes de Octubre del año 2000, impulsar dos proyectos orientados a colaborar mediante su diseño e implementación con el crecimiento y desarrollo del país:
• “Una Reforma Tributaria Integral para el crecimiento de la Argentina”
• “La Inserción de la Argentina en la Economía Global”
Estas propuestas, tal la mecánica de trabajo llevada a cabo durante 23 años, fueron elaboradas por el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) con la activa participación, en la discusión, de los representantes de las empresas que, con su valioso aporte, permitieron financiar dichos proyectos. De esta forma se ha dado continuidad a la tradición del IERAL de Fundación Mediterránea integrando los aportes teóricos y empíricos de sus investigadores con las visiones provenientes del campo empresarial y de la política económica.
Los proyectos fueron iniciados concomitantemente durante el último trimestre del año 2000, siendo Presidente de Fundación Mediterránea, Fulvio Pagani.
La dirección del trabajo de Política Tributaria en los inicios fue de Guillermo Mondino y la de la propuesta de “Inserción de la Argentina en la Economía Global” estuvo a cargo de Gabriel Casaburi y Gabriel Sánchez. Ambos proyectos estuvieron bajo la supervisión de Carlos Sánchez, entonces Presidente del IERAL.
A partir de la asunción de funciones en el Ministerio de Economía de la Nación en Marzo de 2001, la preparación de la versión final de los trabajos quedó a cargo del equipo de investigadores que lo venía elaborando, habiendo asumido la Presidencia del IERAL, Nadín Argañaraz y la Dirección Gabriel Sánchez.
La discusión y aportes provenientes del campo empresarial se canalizó a través de un Comité de Seguimiento donde, junto a los investigadores y especialistas de las empresas, se generó un fructífero ámbito de discusión. La coordinación de estas actividades estuvo a cargo del Director Ejecutivo de Fundación Mediterránea, Héctor José Paglia.
El equipo de investigadores de este proyecto de Inserción Argentina en la Economía Global estuvo constituido por: Gabriel Casaburi, Gabriel Sánchez, Anahí Rodríguez de Tappatá, Inés Butler, Hebber Tappatá, Paola Diegues, Rosario Flores Vidal, Marcela Villarrazo y Walter Robledo como consultor externo.
Las tareas de edición estuvieron a cargo de Ana María Vitale y Silvia Ochoa, las de logística y organización de eventos a cargo de: José A. Santanoceto, Myrian Martínez y Sergio Altamirano.
Empresas que financiaron los trabajos
“Una reforma tributaria integral para el crecimiento de la Argentina”
“La inserción de la Argentina en la economía global”
ACEITERA GRAL.DEHEZA SAICA
ACINDAR S.A.
ADEFA
AGROMETAL S.A.I.
AGUAS CORDOBESAS
ALLADIO JOSE M. E HIJOS SA
ALUAR
ARCOR SAIC
ASTORI ESTRUCTURAS
BANCO GENERAL DE NEGOCIOS
BANCO PATAGONIA S.A.
BANCO RIO DE LA PLATA S.A.
BBV BANCO FRANCES
BELL COLOR SRL
BGH S.A.
CAMUZZI ARGENTINA S.A.
CITIBANK N.A.
CLIBA SA
CTI S.A.
DINOSAURIO SA
EDENOR S.A.
ESTUDIO ALLENDE
FIAT ARGENTINA S.A.
HSBC ARGENTINA HOLDINGS S.A
IMPSAT
LOMA NEGRA CIASA
MARIA GEMMA SA
MASTELLONE HNOS
MINETTI S.A.
MOVICOM
NOBLEZA PICCARDO SAICyF
PEREZ COMPANC S.A.
R.T. S.A.
SEPRIT S.A.
SIEMENS S.A.
TECHINT
TELECOM ARGENTINA S.A.
TELEFONICA DE ARGENTINA S.A.
Introducción
“Desde 1860 hasta 1930, la tasa de crecimiento de la Argentina tiene pocos antecedentes en la historia de la economía. ...Un elemento clave de aquel crecimiento fue la exportación de productos del sector rural. ...Las tasas de crecimiento sectorial indican que el dinamismo surgido de las exportaciones de origen rural y de la entrada de capital a ellas asociada se propaga también a otros sectores de la economía.”
Carlos Díaz Alejandro, Ensayos sobre la Historia Económica Argentina, Amorrortu Editores, 1970.
Esta cita del genial historiador de nuestra economía tiene un valor dramático. El proceso de mayor crecimiento sostenido de la Argentina estuvo sustentado por una fenomenal participación de nuestro país en el comercio mundial. El veloz crecimiento de nuestro comercio resultó en un grado de apertura (participación de exportaciones más importaciones en el PIB) de alrededor de 50% durante el período 1900-1930. Esta expansión exportadora llevó no sólo una gran expansión de nuestro PIB, sino que indujo además un espectacular ingreso de capitales que favoreció un rápido desarrollo manufacturero durante ese período.[1]
En algún momento de su historia reciente Argentina se bajó de este tren de alto crecimiento sostenido y de descollante participación en el intercambio mundial. En la actualidad su grado de apertura apenas alcanza el 22%. En consecuencia, uno de los mayores desafíos que enfrenta la Argentina es el de incrementar de manera significativa y sostenida su inserción en la economía mundial. Esto es indispensable a los efectos de reducir nuestra vulnerabilidad externa, lograr mejoras de eficiencias gracias a una mejor asignación de recursos basadas en ventajas comparativas, y de aumentar el atractivo de invertir en Argentina a través de una ampliación de nuestros mercados externos.
Políticas que generen una mayor expansión exportadora permitirían incrementar nuestra capacidad de pago de la deuda externa, lo que elevaría la confianza de los inversores externos y reduciría sensiblemente nuestro riesgo país, favoreciendo fuertemente la inversión. Adicionalmente, una mayor diversificación de la composición y destino de nuestras ventas externas aportaría más estabilidad a nuestros mercados de exportación, lo que a su vez generaría más incentivos a invertir en actividades exportadoras.
En este trabajo procedemos a evaluar primero el nivel y composición de nuestras exportaciones, comparándolos con los valores óptimos que deberían alcanzar de acuerdo a las características de Argentina y con los valores verificados en países exitosos que presenten atributos similares a los argentinos. De este análisis se desprende que Argentina exporta actualmente muy por debajo de sus niveles óptimos y que las exportaciones manufactureras de origen industrial tienen una participación insuficiente en el total de las ventas al exterior.
A continuación se analizan los incentivos y desincentivos a invertir en sectores exportadores que ofrece nuestra actual estructura arancelaria, así como el sesgo anti-exportador incorporado en las estructuras de tasas de protección efectivas y de reintegros a las exportaciones. Basándose en este análisis, el presente trabajo recomienda modificaciones a las actuales políticas arancelarias y de reintegros a los fines de promover nuestras ventas externas.
En la siguiente etapa se evalúan los beneficios en materia de una mayor inserción que se obtendrían a partir de reformas comerciales tanto unilaterales como bilaterales. El análisis permite establecer la superioridad de estrategias que involucren la formación de nuevos acuerdos comerciales, ya sean del Mercosur en su conjunto o de Argentina individualmente, con bloques comerciales de países industrializados. El estudio incluye el análisis de la factibilidad política y negociadora de cada escenario de integración con nuevas áreas y la elaboración de un ranking de escenarios más deseables para Argentina. También se miden los impactos de la implementación conjunta de nuevos acuerdos comerciales y de políticas que aumenten nuestra competitividad, mostrando como se potencian mutuamente las ganancias de exportación generadas por ambas iniciativas.
El estudio de las condiciones requeridas para el despegue de nuestras ventas externas continúa con la identificación de las medidas regulatorias y las intervenciones públicas en la operatoria de comercio exterior que introducen un mayor sesgo anti – exportador. Es decir, aquellas medidas que más elevan el costo de exportar con respecto al costo de vender en el mercado interno.
Finalmente, se analiza el rol que debería jugar el estado argentino en las actividades de promoción de exportaciones, que actualmente es prácticamente insignificante. A tal efecto se estudian las iniciativas gubernamentales en esta área adoptadas por países que son exportadores exitosos. Este análisis permite identificar la importancia crucial de aspectos tales como el presupuesto total de las agencias de promoción, la participación conjunta de los sectores público y privado en las iniciativas, la coordinación entre jurisdicciones, las actividades en qué concentrarse (por ejemplo, apoyo a esfuerzos de management privado para el desarrollo de capacidad exportadora, en oposición al enfoque tradicional de organizar ferias de exportación) y la estructura de incentivos incorporada en la forma en que se relacionan las agencias y sus clientes privados. A partir de esta evaluación se formula y presenta una propuesta integral para la creación de una estructura institucional moderna y efectiva para la promoción de exportaciones en Argentina.
Todo el estudio permite realizar un diagnóstico de los principales obstáculos para una mayor inserción argentina en la economía mundial y la formulación de recomendaciones para su remoción. El trabajo no sólo propone en que áreas se deben introducir reformas significativas, sino que también avanza en propuestas específicas para llevarlas adelante. Un aspecto fundamental a tener en cuenta es que todas estas reformas son altamente complementarias y que su implementación simultánea tendría efectos positivos muy superiores a los que cada una de ellas conseguiría por separado. No obstante, la presencia de restricciones para implementar alguna no debería ser óbice para avanzar en las demás, ya que igualmente se lograrían beneficios muy significativos.
La estructura arancelaria y el perfil exportador argentino
Dadas sus características económicas y geográficas, Argentina comercia internacionalmente la mitad de lo que se esperaría de un país de sus características. El grado de apertura de la economía (medido como exportaciones más importaciones sobre PIB) apenas supera el 20%, cuando debería alcanzar el 46% en función de su tamaño, costas, idioma, dotación de factores, etc. En contraste, países como Chile y Corea, dos países chicos y económicamente pujantes que realizaron procesos de apertura exitosos, presentan un grado de apertura algo superior a la apertura natural, del orden del 50% aproximadamente.
La composición del comercio argentino tampoco se condice con las predicciones teóricas, ya que muestra una participación muy baja de las exportaciones de manufacturas industriales. La teoría predice que un país exportará aquellos bienes que utilizan intensivamente aquellos factores en los que es relativamente abundante. El análisis de la abundancia relativa de factores productivos de Argentina con respecto a sus socios comerciales más importantes revela que Argentina tiene ventajas comparativas bilaterales en productos intensivos en tierras (agropecuarios y agro-industriales) y en trabajo no calificado (algunos textiles e indumentarias y numerosas manufacturas, principalmente de bienes de consumo). A su vez, su dotación de capital es relativamente importante, especialmente en relación al resto de América Latina (ver cuadro 1). En consecuencia, se esperaría que Argentina efectivamente exportara mayormente productos primarios (PPs) y manufacturas de origen agropecuario (MOAs) pero en menor proporción de lo que lo hace, y se esperaría una mayor participación de las manufacturas de origen industrial (MOIs) que el 37% observado (ver cuadro 2). Esta distorsión se hace aún más notoria al observar que las exportaciones netas por sectores presentan un saldo fuertemente negativo para las MOIs.
La raíz de nuestros inadecuados niveles y composición del comercio puede explicarse mayormente por las políticas comerciales aplicadas tanto por Argentina como por sus socios comerciales, que introducen fuertes distorsiones en nuestras decisiones de producción e intercambio.
Un primer paso para analizar la política arancelaria argentina y de qué modo afecta el comercio es a través del examen de sus aranceles nominales. Un análisis más completo puede hacerse a través del estudio de la estructura de tasas de protección efectiva (TPE), que consideran no sólo el efecto de los aranceles sobre el precio del bien final, sino también sobre los precios de los insumos intermedios que se utilizan para producirlo.
Nuestra estructura arancelaria nominal revela un arancel promedio de 16,1% y una dispersión arancelaria que son elevados, sobre todo en comparación con otros países emergentes exitosos. El único país que aparece con una media mayor que Argentina es la India (ver gráfico 1). Este elevado grado de protección tiende a alentar la inversión en sectores sustitutivos de importaciones en desmedro de sectores exportadores, lo que reduce el intercambio externo, induciendo un menor grado de apertura. Esto punto se hace más evidente al observar la protección media en Chile y en Corea, países con un grado de apertura acorde a las predicciones teóricas, es mucho menor y que ambos países muestran una dispersión arancelaria muy baja (ver gráfico 1).
Consideremos a continuación los estímulos a exportar y a crear empleo incorporados en nuestra actual estructura de TPEs. Las TPEs dan una idea de cuánto mayor es el valor agregado en estos sectores con respecto a una situación de libre comercio. Los sectores más protegidos son la frutihorticultura, las MOAs y las MOIs de bienes de consumo. Las TPEs para estos sectores están en un rango que va desde 15,8% hasta 45,7%. Los sectores transables con menor protección efectiva son los primarios.
El análisis reveló una correlación positiva entre las TPEs y la intensidad de uso de la mano de obra, medida como trabajo por unidad de valor agregado, que es muy débil para el total de transables y algo más fuerte dentro del sector manufacturero (ver gráficos 2 y 4). Esto sugiere que las TPEs actuales favorecerían la creación de empleo dentro del sector manufacturero. Por otra parte, mientras que la estructura de TPEs protege más a los sectores manufactureros con mayor intensidad exportadora, este patrón se revierte cuando se considera el total de transables (ver gráficos 3 y 5). Cabe aclarar que estas correlaciones son poco significativas. Esta estructura arancelaria podría estar introduciendo un sesgo anti-exportador, debido a que las mayores TPEs pueden estimular una redirección de las ventas hacia el mercado interno, en desmedro de las exportaciones. A esto se suma una estructura de reintegros a las exportaciones que, según muestra un estudio de la secretaría de Comercio, no guarda gran correlación con las TPEs y, por lo tanto, tampoco estaría contrarrestando el potencial sesgo anti – exportador incorporado en la estructura arancelaria.
Entonces, si el objetivo de la estructura arancelaria es impulsar sectores manufactureros más intensivos en trabajo, la actual estructura parecería adecuada. Si, en cambio, lo que se busca es promover las exportaciones, sería necesario realizar una revisión de la misma y de la estructura de reintegros, ya que parecería estar introduciendo un sesgo anti-exportador. Este sesgo anti – exportador dentro del sector manufacturero contribuye a explicar la baja participación de las MOI en las exportaciones totales que se advirtiera arriba.
Finalmente, cabe destacar el riesgo de que, al introducir este sesgo anti – exportador y producir una re – orientación al mercado interno, que no es de gran dimensión, no se alcancen aumentos netos de producción que permitan generar los efectos deseados sobre el empleo.
Comparación internacional de procesos de reforma comercial
A los efectos de entender mejor el impacto de las reformas de políticas comerciales sobre el incentivo a exportar se revisaron las experiencias previas de Nueva Zelandia, Chile y México. También se hizo un breve análisis de la apertura Argentina. Los procesos de reformas comerciales revisados tuvieron lugar, en todos los casos, en un contexto de crisis, lo que facilitó el camino para introducir reformas drásticas. Las reformas, en general, incluyeron fuertes reducciones arancelarias y simplificación de todo el régimen en pocas categorías con tarifas uniformes, eliminación de barreras no – arancelarias, liberalizaciones del mercado de capitales y políticas cambiarias consistentes.
Nueva Zelandia logró, en un primer paso, dado en la década del ‘70 por medio de incentivos del gobierno, reducir su dependencia de la exportación de productos agrícolas y diversificar sus destinos, cayendo en particular su dependencia del mercado inglés desde un 70% hasta un 10%. La política de apertura unilateral fue iniciada en 1984 y promovió fuertemente el comercio exterior a la par que se producía un fuerte crecimiento del PIB, lo que mantuvo el grado de apertura en aproximadamente 40%. Además, indujo incrementos significativos de la productividad, particularmente en los sectores transables.
La transformación chilena tardó unos años para producir frutos: el proceso de apertura se inició en 1974, pero sólo se logró ingresar en una senda de crecimiento sostenido luego de la ‘reapertura’ de 1985, después de la crisis de deuda. La política comercial que se implementó redujo drásticamente los aranceles y unificó las tasas con el objetivo de llegar a un arancel uniforme. A partir de 1986, tanto el comercio como el PIB registraron elevadas tasas de crecimiento y el desempleo se redujo. El grado de apertura se incrementó notablemente hasta superar el 40%.
En México, la situación tuvo un giro diferente a partir del ingreso al Nafta, que transformó el proceso inicial de apertura unilateral, en un acuerdo multilateral con EEUU y Canadá, quienes le otorgaron importantes preferencias comerciales. Este acuerdo potenció los beneficios de un proceso de apertura unilateral comenzado en 1986, luego de la crisis de deuda, que eliminó distorsiones en los mercados, facilitó el establecimiento de firmas extranjeras, redujo el arancel medio y simplificó el esquema arancelario. En este contexto, el ingreso al Nafta aceleró un proceso que ya había comenzado muchos años antes. Los efectos sobre la economía mexicana fueron muy positivos: el grado de apertura pasó de 18% en 1980 a 61% en 1999, y se produjo una gran diversificación en la composición de las exportaciones (mientras que en 1983 las exportaciones de petróleo representaban 70% del total, en la actualidad su participación no alcanza el 10%). Junto a la gran expansión de las exportaciones se verificó un aumento del nivel de ingresos del país y mejoras en productividad. La inversión extranjera directa (IED) fue una importante fuente de financiamiento de este proceso de apertura: su flujo se incrementó en más del doble con respecto a los niveles previos, superando los U$S 11.000 millones anuales.
En síntesis, estos procesos de apertura fueron exitosos, logrando aumentar del grado de apertura y la diversificación de las exportaciones por composición y destino y generando crecimiento económico, con un mayor o menor rezago.
La apertura argentina comenzó con un proceso de liberalización unilateral en 1988, con rebajas arancelarias y de restricciones para-arancelarias. Este proceso se profundizó en el marco del Plan de Convertibilidad de abril de 1991, en el cual la integración de la economía argentina en el mundo era una parte importante. Gracias a este proceso de apertura se redujeron fuertemente los aranceles, desde alrededor de un 20% a 10% en promedio (aplicándose también a Brasil), aunque no así la variabilidad ya que se quería otorgar mayor protección a los bienes finales. Por esa misma fecha, abril de 1991, Argentina firmó el tratado de Asunción con Brasil, Paraguay y Uruguay que estableció la estructura del Mercosur que regiría a partir de 1994, estableciendo libre circulación para la mayoría de los bienes entre los países y un arancel externo común, y con un cronograma de convergencia para los restantes.
Los efectos de la apertura fueron un despegue de las exportaciones y más aún de las importaciones, que permitieron mejorar el grado de apertura desde el 8% previo hasta un nivel de alrededor del 20%. El nuevo entorno económico de estabilidad junto con la creación de oportunidades de negocio incentivaron el ingreso de capitales extranjeros y la IED creció 24% anual entre 92-96. En los últimos años se registró una reversión de la reducción del arancel promedio, a 14,2% en 2000 y a 16,1% a partir de marzo de 2001. Sin embargo, esto convive con la preferencia arancelaria casi total a los países del Mercosur, que representen un 25% de las importaciones.
Estrategias disponibles de reforma comercial
Los niveles relativamente elevados de protección media de Argentina, junto al exitoso impulso exportador generado por experiencias previas de apertura, tanto propias como ajenas, sugieren la conveniencia de explorar estrategias de liberalización comercial tanto unilaterales como bilaterales. Estas reformas se cuentan entre las herramientas más potentes de las que dispone un país para promover sus exportaciones. Tales políticas modifican los precios relativos a favor de los sectores exportables, motivando una mayor inversión en estos sectores. En el caso de liberalizaciones bilaterales se consigue además acceso preferencial a nuevos mercados.
Es razonable describir el sistema comercial internacional actual como caracterizado por una tendencia hacia consolidarse en bloques comerciales definidos: NAFTA, la Unión Europea (UE) y el Area de Libre Comercio del Pacífico. Cuando todos los grandes países del mundo forman parte de algún bloque comercial, con aranceles relativamente altos para el comercio agrícola, aparece como mejor estrategia la formación de un Area de Libre comercio (ALC) de Mercosur o de Argentina con alguno de estos bloques, especialmente con ALCA, NAFTA o con la UE.
En este escenario mundial dominado por bloques comerciales regionales, los países grandes tendrán ofertas de exportaciones y demandas de importaciones extra-zona relativamente bajas, y requerirán precios superiores al precio interno para sus exportaciones y pagarán precios inferiores al interno por sus importaciones. Un ALC con alguno de los grandes bloques permitiría colocar las exportaciones argentinas a los precios domésticos de estos bloques, superiores a los precios internacionales. Estos acuerdos incluso llevarían a una mejora en los términos del intercambio, ya que la mayor oferta de exportaciones y demanda de importaciones de Argentina se vería compensada por una mayor oferta de exportaciones y demanda de importaciones por parte del bloque con el que nos asociemos. El ALC llevaría además a una mayor expansión del comercio, potenciada por el gran tamaño de los mercados a los que accederíamos.
Las ganancias de bienestar y la expansión del comercio serán mayores mientras: a) mayor sea el arancel externo inicial impuesto por los nuevos socios del Mercosur o de Argentina, ya que esto nos brindará un acceso preferencial a mercados más protegidos de la competencia de terceros países, y b) mientras menos eficiente sea el socio en la producción de los bienes que exporta Argentina, y más eficiente sea en la producción de bienes que nuestro país importa. Esto va a ocurrir con mayor probabilidad cuando más disímiles sean las dotaciones relativas de factores entre Argentina y el bloque con el cual nos asociemos.
En base a estos criterios, esperaríamos que las ventajas de un ALC con la UE fuera más ventajosa en términos de creación de comercio y mejora en los términos del intercambio. Este bloque aplica aranceles mayores a nuestras exportaciones, sobre todo agrícolas, que los otros bloques (ver Tabla 1).[2] NAFTA discrimina un poco menos al comercio agrícola y más al agro-industrial, mientras que el Resto de América protege relativamente más a su sector manufacturero.
Tabla 1. Aranceles Bilaterales a las Exportaciones Argentinas por Bien y Destino (%)
DESTINO
|SECTOR |NAFTA |Unión Europea |Resto de América |
|Cereales y otros cultivos |40.66 |34.18 |-6.56 |
|Frutas y hortalizas |0.71 |5.64 |15.32 |
|Productos de origen ganadero |6.14 |90.67 |6.78 |
|Forestación y pesca |19.65 |1.66 |9.50 |
|Minería y petróleo |0.59 |0.03 |9.81 |
|Productos agrícolas procesados |11.03 |6.69 |14.28 |
|Textiles, cueros y ropa |1.64 |5.21 |11.37 |
|Manufactura intensiva en capital |3.40 |3.70 |9.24 |
|Manufactura intensiva en trabajo |0.98 |5.42 |10.15 |
Fuente: ponderaciones propias en base a datos de UNCTAD-TRAINS, COMTRADE, y GTAP (Global Trade Analysis Project)
La Tabla 2 presenta los indicadores de abundancias relativas de factores productivos, que permiten evaluar las ventajas comparativas y las complementariedades productivas entre los distintos bloques. Estos indicadores miden la diferencia entre la dotación doméstica de cada factor, ajustada por productividad, y la absorción de la dotación mundial del factor que hace cada país a través de su consumo de bienes, dividida por el PIB de cada país. Si la diferencia es positiva, este país tendrá una abundancia de este factor en relación al promedio mundial, y gozará de una ventaja comparativa en los bienes cuya producción use intensivamente los servicios de este factor. Cuando comparamos entre países, a mayor abundancia relativa de un factor en un país con respecto al otro, mayor ventaja comparativa bilateral en los bienes que usen intensivamente este factor.
Estos indicadores sugieren que la UE tiene estructura productiva más complementaria a la nuestra. Argentina tiene fuertes ventajas comparativas bilaterales con respecto a la UE en productos intensivos en tierras (agropecuarios y agro-industriales) y en trabajo no calificado (textiles, indumentarias y numerosas manufacturas). Con el bloque del NAFTA se repite este patrón de ventajas comparativas, aunque es menos marcado. Argentina tendría una ventaja comparativa bilateral en productos de origen ganadero, en algunos cultivos, y en productos que usen intensivamente la mano de obra. Finalmente, con respecto al bloque del ALCA, Argentina tendría por un lado un patrón de ventajas comparativas bilaterales con los países del NAFTA como el descrito arriba y por otro ventajas comparativas en productos intensivos en capitales físico y humano y en tierras con respecto al Resto de América.
Esta evidencia sugiere que un ALC de Mercosur o de Argentina con cualquiera de los tres bloques debería generar sustanciales ganancias para nuestro país, dado que los tres imponen elevadas barreras a nuestras exportaciones y muestran complementariedad productiva con nuestra economía. Los países del NAFTA y del Resto de América cuentan a su favor que, dados sus aranceles y estructuras productivas, un ALC con ellos puede dar lugar a una expansión más balanceada de nuestras exportaciones, permitiendo una mayor especialización manufacturera (incluyendo a las manufacturas de origen agrícola). En caso de una mayor especialización en estos sectores esperaríamos observar importantes ganancias dinámicas de productividad asociadas a economías de aprendizaje, externalidades de inversión y la introducción de nuevos productos. En cambio una integración plena y exclusiva con la UE podría generar una gran especialización en agro, en desmedro de los demás sectores.
Escenarios de reforma comercial
El análisis anterior sugiere cuáles alternativas pueden brindar mayores ganancias y cuales son a grandes rasgos los potenciales trade-offs entre ganancias agregadas y posibles patrones de especialización. Sin embargo, ese análisis a priori no permite medir cuanto más conveniente es una alternativa que otra, ni cuanto mayor será la especialización en determinados sectores. Es por ello conveniente complementar este análisis con ejercicios de simulación realizados para escenarios de integración con los distintos bloques.
Se diseñaron numerosos escenarios de integración que pueden ser resumidos en las siguientes categorías:
ALCs plenas, ya sean de Mercosur o de Argentina, que lleven al libre comercio con NAFTA o con la UE, o a la formación del ALCA, analizando cada escenario por separado.
ALCs parciales de Argentina, en las cuales NAFTA o la UE otorgan preferencias comerciales agrícolas limitadas.
ALCs parciales simultáneas, ya sean de Mercosur o de Argentina, en las cuales NAFTA y la UE otorgan preferencias comerciales agrícolas limitadas.
La primera categoría comprende escenarios de máxima, que sirven como parámetros de referencia para medir los mayores beneficios que podríamos obtener de este tipo de acuerdos. Dada la aparente reticencia de Brasil a avanzar en estos acuerdos, se evalúa también el impacto de ALCs negociadas sólo por Argentina. Estos escenarios suponen que el ALC se negocia con uno u otro bloque, pero no simultáneamente.
La segunda categoría contempla escenarios que sean factibles para Argentina tanto desde un punto de vista político como de poder negociador. En virtud de nuestras ventajas comparativas en productos agropecuarios y agro-industriales, las integraciones comerciales de Argentina con NAFTA o con la UE generarían importantes efectos negativos sobre los ingresos de los agricultores norteamericanos y europeos, especialmente sobre estos últimos. En consecuencia es de esperar que los poderosos lobbys agrícolas de cada bloque influyeran en contra de una liberalización agrícola plena. Esta circunstancia, sumada a la posible asimetría entre los poderes negociadores argentinos, norteamericanos y europeos, sugieren que los escenarios más realistas a considerar son aquellos en los que conseguimos preferencias parciales para el comercio agrícola. Estos escenarios contemplan también la posibilidad de represalias comerciales brasileñas.
La tercera categoría considera la formación de ALCs parciales simultáneas, tanto de Argentina como del Mercosur, con NAFTA, el Resto de América y la UE. Aquí contemplamos la posibilidad de que el poder negociador sea mayor si Argentina y Brasil actúan conjuntamente. Por ello se supone que en las ALCs en las que entra el Mercosur se consiguen concesiones mayores de los otros bloques.
Impacto de las reformas
Los beneficios de cada escenario para Argentina se han medido en base a las variaciones que provocan en nuestros: a) exportaciones, b) términos del intercambio, c) PIB real, d) riesgo país, e) ingreso de capitales extranjeros, f) destinos de exportación y g) composición de las exportaciones. La variación de nuestras exportaciones tiene una altísima correlación positiva con los demás indicadores, por lo que generalmente serán preferibles los acuerdos que generen mayores expansiones del comercio.
Todas las ALCs consideradas generarían una gran expansión del valor de nuestras exportaciones, en un rango que va desde un 72% en el escenario de mínima hasta un 392% en un escenario de máxima. El escenario de mínima es aquel en que Argentina negocia sola un ALC parcial con NAFTA y Brasil adopta represalias comerciales y el de máxima es aquel en que Argentina consigue por sí sola una integración comercial plena con la UE.
Tomando como base estudios acerca de los determinantes del riesgo país se puede inferir que nuestra fenomenal expansión externa y la mayor tasa esperada de crecimiento de las exportaciones permitirían incrementar nuestra capacidad de servicio de la deuda externa y reducir el riesgo país entre un 30% en el escenario de mínima y un 84% en el escenario de máxima.
Todos estos esquemas de liberalización bilateral darían lugar a una mayor diversificación de nuestros destinos de exportación, permitiendo en cualquiera de los casos aumentar significativamente la participación de las exportaciones extra-Mercosur en nuestras exportaciones totales, con lo que se ganaría una mayor estabilidad en nuestros mercados de exportación. Esta diversificación de destinos será más grande mientras mayores sean las concesiones que nos otorguen los demás bloques.
Las simulaciones confirman las predicciones sobre la composición de las exportaciones que se habían formulado en base a las ventajas comparativas y las políticas comerciales bilaterales. En efecto, las ALCs con NAFTA y con ALCA llevan a una mayor especialización exportadora manufacturera, especialmente cuando el NAFTA otorga preferencias agrícolas parciales. En cambio las integraciones con la UE generan una quizás excesiva especialización agro-exportadora (en el caso de un ALC plena de Argentina con la UE, las exportaciones de productos agropecuarios representarían un 123% del crecimiento total de nuestras ventas externas); la composición de nuestras exportaciones se torna más balanceada sólo cuando la UE otorga preferencias agrícolas muy limitadas.
En cuanto al efecto distributivo, los acuerdos de integración tenderían beneficiar a los propietarios de los factores productivos que sean más abundantes en un país y que se empleen intensivamente en sectores que enfrenten mayores aranceles de los nuevos socios. Esto es confirmado por nuestro análisis. En cualquiera de los escenarios estudiados, los productores agropecuarios argentinos son por lejos los más beneficiados, aún en el caso de obtener concesiones agrícolas parciales, gracias a la suba de precios que experimentarían estos bienes.[3] Los trabajadores no calificados argentinos también saldrían gananciosos, pero en menor medida, en tanto que los demás factores productivos no experimentarían mayores variaciones en sus retribuciones.[4]
La paradoja brasileña
Lo que es quizás más interesante de los resultados obtenidos es que Brasil ganaría incluso más que Argentina en los escenarios en que ambos negocian conjuntamente: por ejemplo, en el caso de un ALC parcial del Mercosur con la UE, con el Resto de América y con NAFTA, las exportaciones brasileñas aumentarían en un 232%, en tanto que las argentinas lo harían en un 151%. Este resultado sugiere que la actual reticencia brasileña a avanzar en acuerdos preferenciales del Mercosur con otros bloques debe estar motivada en razones que exceden las cuestiones de índole estrictamente económica.
Ranking de escenarios políticamente factibles
Teniendo en cuenta la factibilidad política de las distintas ALCs (dada por el impacto sobre los agricultores europeos y norteamericanos) y el poder negociador que tendría Argentina o el Mercosur en cada caso, se ha elaborado el siguiente ranking de escenarios deseables para Argentina. El mismo está basado en la expansión exportadora esperada, en cada escenario, ya que esta variable tiene una correlación casi perfecta con los cambios verificados en el PIB, el riesgo país, el ingreso de capitales y el bienestar. En el caso en que haya dos escenarios en los que se genere una similar expansión exportadora, será preferible aquel que brinde mejores términos del intercambio, ya que este brindará mayores posibilidades de consumo. También se considera la participación de las exportaciones manufactureras (incluyendo a los productos agrícolas procesados) en el crecimiento de las exportaciones totales, ya que en caso de una mayor especialización en estos sectores esperaríamos observar importantes ganancias dinámicas de productividad.
Tabla 3. Ranking de escenarios factibles según conveniencia para Argentina
|Area de libre comercio considerada |Aumento |Participación |Términos del |
| |Exportaciones |Manufacturas |Intercambio |
|Mercosur-ALCA-UE parcial |151% |75% |1.02% |
|Argentina-ALCA-UE parcial con represalias |152% |90% |-0.06% |
|Argentina-UE parcial con represalias |116% |91% |-1.03% |
|ALCA parcial sin Brasil con represalias |95% |91% |-0.69% |
|Argentina-NAFTA parcial con represalias |72% |88% |-1.54% |
La situación ideal sería que Argentina negocie desde el Mercosur ALCs simultáneas con los otros bloques (Mercosur-ALCA-UE parcial). En este escenario esperaríamos obtener mayores concesiones de NAFTA y la UE a cambio del acceso al mercado conjunto del Mercosur. El efecto de creación de comercio generado por el acceso a mercados tan grandes y con los que tenemos complementariedades productivas sería muy fuerte. La gran expansión exportadora que experimentaría Argentina, junto a la mayor diversificación de sus exportaciones y de sus destinos (el aumento de las exportaciones extra-Mercosur representaría un 114% del aumento total de estas ventas) generaría beneficios sustanciales. El fuerte incremento del volumen exportado y de la tasa de crecimiento de las exportaciones permitiría reducir el riesgo país hasta en un 51%, propiciando un gran ingreso de capitales.
Las ventajas de este escenario están claramente asociadas a la obtención de concesiones significativas por parte de NAFTA y de la UE gracias a la negociación conjunta de los países del Mercosur. En este sentido resultaría importante crear la figura de un negociador único para el Mercosur, de forma que sus países miembros adopten una posición homogénea en estas negociaciones.
Cabe reiterar sin embargo que pese a las mayores ganancias esperadas para Brasil, este país parecería ser reticente a avanzar a nuevos acuerdos comerciales del Mercosur con otras áreas económicas. Es importante tener en cuenta entonces que si Brasil no quisiera avanzar en esta dirección, Argentina obtendría más beneficios que costos si lo hiciera por sí sola. Si nuestro país negociara por sí solo acuerdos simultáneos con ALCA y con la UE, aún exponiéndose a represalias brasileñas (escenario Argentina-ALCA-UE parcial con represalias), experimentaría una expansión exportadora (152%) similar a la que obtiene negociando junto con Brasil. Esto se explica porque por un lado, negociando conjuntamente esperaríamos obtener mayores concesiones de NAFTA y de la UE y no nos expondríamos a represalias brasileñas, pero por otro lado negociando sólos nos beneficiaríamos al no tener que competir con Brasil en los nuevos mercados. El análisis de simulación sugiere que ambos efectos tenderían a compensarse, redundando en ganancias de exportación similares para Argentina en ambos escenarios. Sin embargo, las simulaciones revelan que las negociaciones conjuntas con Brasil, al llevar a la obtención de mayores concesiones arancelarias, le permiten a Argentina alcanzar ganancias de términos del intercambio que inclinan la balanza a favor de esta última opción. En efecto, la mejora en los términos del intercambio implica que con el mismo crecimiento de nuestras exportaciones ahora podremos comprar más importaciones, lo que redunda en un mayor aumento de bienestar. Esta estrategia de negociación conjunta sería preferible además porque brindaría beneficios políticos y de estabilidad institucional no cuantificados aquí, a los que se sumarían las expectativas de conseguir aún más poder de negociación. Pero es muy importante tener en cuenta que si Brasilia siguiera mostrándose reticente, los beneficios para Argentina de negociar sola serían mayores que los costos, justificando avanzar en esta dirección.
Si Argentina no pudiera atacar simultáneamente todos estos frentes, la mejor opción sería la de negociar por sí sola un acuerdo bilateral, aún parcial y con represalias brasileñas, con la UE. En caso de que esta alternativa no estuviera disponible o que la UE tuviera menor voluntad negociadora que la supuesta aquí, la opción de avanzar en acuerdos bilaterales, aún limitados, con NAFTA y con el Resto de América también ofrecería ganancias económicas muy significativas, que ameritarían avanzar en esa dirección.
En todos estos escenarios se verificaría una expansión balanceada de nuestras exportaciones. La mayor especialización exportadora en manufacturas (que incluiría a las de origen agropecuario), generaría ganancias dinámicas de productividad que podrían compensar en gran parte el menor crecimiento de las exportaciones totales inducido por no conseguir concesiones agrícolas plenas.
Aumento de competitividad versus reforma comercial
Fuera del ámbito académico suele prevalecer la opinión que lo único que se requiere para conseguir una gran expansión exportadora es eliminar las distorsiones tributarias y regulatorias que restan competitividad a nuestras exportaciones. En este trabajo se reconoce la importancia de tales medidas, pero se considera que por sí solas no son suficientes. Lograr este objetivo requiere además avanzar en reformas comerciales que incentiven nuestras ventas externas, y lograr además acceso preferencial a nuevos mercados.
Para ilustrar la importancia de cada uno de estos factores, llevamos adelante un ejercicio en el que comparamos el impacto exportador de un aumento del 10% en la productividad total de los factores (equivalente a un aumento de competitividad) en los sectores argentinos productores de bienes transables con el efecto de la formación de un ALCA pleno. A estos dos escenarios los contrastamos con otro escenario en el que estas ganancias de productividad y la formación del ALCA acontecen de manera simultánea:
Tabla 5. Aumento de competitividad versus ALCA
| |( Competitividad |ALCA |( Competitividad + ALCA |
|Aumento de exportaciones |31,07% |113,85% |170,34% |
|Términos del intercambio |-0,57% |1,49% |1,40% |
|( expo extra Mercosur / |60% |118% |112% |
|( expo total | | | |
|Caída en riesgo país |-5.3% |-19.4 a -44.5% |-29.0 a –54.1% |
Los ejercicios de simulación confirman que el aumento de competitividad generaría un importante incremento en las exportaciones argentinas, pero que este sería mucho menor al que se lograría consiguiendo acceso preferencial a los mercados del ALCA. Por supuesto que lo más deseable es que ambas estrategias se lleven delante de manera simultanea.
La liberalización bilateral, al brindar un acceso preferencial a nuevos mercados, permitiría además mejorar nuestros términos del intercambio y diversificar mucho más nuestros destinos de exportación, objetivos que no se alcanzarían apelando únicamente a mejoras de competitividad. Cabe destacar además que las nuevas ALCs inducirían, a su vez, importantes mejoras de productividad asociadas al mayor ingreso de capitales y la mayor inversión (ver Tabla 4).
Debe quedar claro, entonces, que ambas estrategias son complementarias. Las ganancias de cualquier política de reforma comercial y de acceso a nuevos mercados serán siempre mucho mayores si van acompañadas de la eliminación de distorsiones tributarias y regulatorias que elevan el “costo argentino” y limitan nuestras ventajas comparativas.
La transición
El cálculo de las ganancias esperadas de las distintas estrategias analizadas supone que no hay restricciones a la reasignación de recursos entre sectores. Es decir, que los trabajadores y el capital empleados en los sectores que deban contraerse serán capaces de reocuparse rápidamente en los sectores que se expandan en cada escenario de integración. En este sentido es un análisis de más largo plazo, ya que en la práctica esta reasignación no será tan inmediata y libre de conflictos en el corto plazo. Por ello resulta necesario estudiar dos aspectos fundamentales de la implementación de los acuerdos comerciales bilaterales.
El primero es estudiar el cronograma de liberalización, para determinar la conveniencia entre estrategias de gradualismo o de shock. La primera opción permite una mayor distribución en el tiempo de la reasignación de recursos entre sectores, aliviando los posibles costos de ajuste sectoriales, pero es pasible de tener menor credibilidad y de ser más permeable a demandas de excepciones hechas por los lobbys. Claro que este potencial problema se vería compensado por la firma de tratados de libre comercio con países industriales, que introduciría un elemento institucional conducente a garantizar la implementación del acuerdo. Este es otro aspecto en él que las ALCs pueden dominar a las liberalizaciones unilaterales, que podrían ser menos creíbles.
Los beneficios de la reforma serían también mayores durante la transición si además se aplicaran políticas y se introdujeran instituciones que facilitaran la reasignación de recursos. Entre tales políticas se encontrarían el perfeccionamiento del mercado de créditos para financiar quebrantos durante la transición y el apropiado tratamiento tributario de los mismos, junto a la sanción de una adecuada ley de quiebras. Además debería considerarse el diseño de programas de re-entrenamiento laboral y de seguro temporal de desempleo que sean factibles desde un punto de vista fiscal y que generen los incentivos correctos por el lado de la oferta y la demanda de trabajo.
Estos aspectos no son estudiados en este trabajo, pero sí son destacados como un condimento importante del diseño de un acuerdo de libre comercio específico con alguno o todos estos bloques. Esta cuestión, junto al estudio detallado de cómo realizar las negociaciones con un bloque en particular, deberían ser objeto de un proyecto de investigación en sí mismo.
Lo que sí se puede destacar aquí, es que los acuerdos de integración que generen una excesiva especialización exportadora en productos agropecuarios (como las ALCs plenas o casi plenas con la UE) presumiblemente llevarían a mayores demandas de reacomodamiento dentro del sector manufacturero y a transiciones potencialmente más prolongadas.
Recomendaciones de reforma comercial
El análisis de la estructura arancelaria argentina sugiere que cambios en la misma conducentes a reducir el arancel promedio y la dispersión arancelaria generarían un mayor incentivo a invertir en sectores exportadores. Esta reforma debería ser acompañada por una reducción en las tasas de protección efectivas (TPEs) y un aumento en los reintegros a la exportación en los sectores manufactureros con mayor intensidad exportadora, de forma de evitar un sesgo anti-exportador que haga más atractivo el mercado interno para estos sectores. Hay que tener en cuenta sin embargo que este cambio en las TPEs podría implicar un trade-off con respecto a los incentivos a crear empleo manufacturero.
Además, es crucial avanzar en la negociación de nuevas Areas de Libre Comercio con los países del NAFTA, del Resto de América y con la UE. La situación ideal sería que Argentina y Brasil negocien conjuntamente ALCs simultáneas con los países del ALCA por un lado, y con la UE por el otro. La suma del esfuerzo negociador de ambos, junto al atractivo del acceso a su mercado conjunto, debería permitirles obtener mayores concesiones que si Argentina negociara sola. Pese a que es previsible que no consigan preferencias agrícolas plenas, el efecto de creación de comercio generado por el acceso a estos nuevos mercados sería tan grande que tendría lugar una fenomenal expansión del comercio. Lo más notable es que los beneficios de concretar estas ALCs serían mayores para Brasil que para Argentina.
Si Brasil, pese a los notables beneficios que obtendría, decidiera no acompañarnos en la concreción de nuevos acuerdos, Argentina debería avanzar por sí sola en esta dirección. Los beneficios de hacerlo superarían con creces los costos. Por un lado, el poder negociador argentino podría ser menor, llevando a que las preferencias comerciales obtenidas pudieran ser menores. Pero por otro lado, la Argentina no tendría que competir con Brasil en los nuevos mercados en los que consiguiera acceso preferencial, lo que promovería más sus exportaciones, compensando el primer efecto. Dentro de las estrategias unilaterales disponibles para Argentina, el mejor escenario sería negociar ALCs simultáneas con los países del NAFTA y del Resto de América y con la UE.
Por último, cabe enfatizar que, para aprovechar al máximo los beneficios de estas estrategias de liberalización bilateral, es necesario avanzar simultáneamente en la remoción de distorsiones tributarias y regulatorias que permitan aumentar nuestra competitividad y potenciar nuestras ventajas comparativas.
El sesgo anti-exportador en las políticas públicas
El presente trabajo también realiza un análisis del sesgo anti-exportador incorporado en las políticas regulatorias, de infraestructura y de intervención pública en la operatoria comercial internacional. Por sesgo anti-exportador entendemos los estímulos que generan estas políticas a vender al mercado interno, en lugar de exportar, aún cuando tuvieran potencial para hacerlo.
Durante la década de los ’90 las principales regulaciones distorsivas se eliminaron y la rigidez en la movilidad de los factores, producto de erróneas intervenciones públicas, fue relajada. No obstante, al margen del marco macroeconómico, aún queda una agenda concreta de cambios a nivel microeconómico para seguir potenciando la inserción Argentina en el mundo.
En los esquemas de promoción de exportaciones desarrollados por Argentina, el gran ausente ha sido el diseño de programas integrales de facilitación de exportaciones en los que se replantee el sentido, la oportunidad, la forma, la facilidad de acceso y las distorsiones de cada una de las intervenciones públicas obligatorias en un proceso de exportación. Mas aún, tales intervenciones están en manos de diferentes burocracias que no armonizan adecuadamente sus normativas. Hay obstáculos, procedimientos, fallas de intervención, entre otras barreras, que afectan a la exportación y conforman un sesgo anti – exportador al afectar la fluidez o costo de los procesos de comercio exterior.
Dado que es imposible estudiar todo el universo de las reformas microeconómicas necesarias para eliminar el sesgo anti – exportador remanente, es necesario recurrir a casos puntuales. Sin embargo, muchas de las restricciones que sufren algunos sectores particulares pueden extrapolarse al resto de la economía.
Según las comisiones específicas formadas desde 1996 por la Organización Mundial del Comercio (OMC), las principales preocupaciones que impiden la facilitación del comercio son los excesivos requisitos de documentación, la falta de automatización y escaso uso de tecnologías de la información, la falta de transparencia, los requisitos ambiguos y no especificados para la importación – exportación, la falta de modernización de las aduanas y de otros organismos y la falta de cooperación de organismos públicos.
A continuación se describen algunas de las barreras que reducen la competitividad del sector exportador argentino y que no permiten su óptimo desarrollo.
Logística de transporte
Es necesario contar con una logística de transporte sofisticada, en la que los tiempos, la agilidad y las condiciones de almacenamiento son un factor crítico. El sistema de transporte multimodal no se ha desarrollado a pleno debido a dos factores importantes: la ley de transporte vigente de enero de 1998 ( Ley 24.921 ) y las regulaciones contradictorias que afectan al tráfico de contenedores (clave para el desarrollo del sistema). A continuación se presentan los aspectos más nocivos de esta ley y regulaciones.
Contenedores
Ante un desorden normativo sobre la calificación de los contenedores, los mismos son considerados “mercadería”. De esta forma, los contenedores ingresan al país como “importaciones” y aplicando el régimen de admisión temporaria tienen un plazo máximo de 270 días para volver a salir del país. Por cada día de extensión de ese plazo la multa es de $ 100, encareciendo significativamente el costo de exportar.
Costos portuarios
Bajo el argumento de resguardar la seguridad de la navegación, en el Congreso Nacional se ha elaborado un proyecto de regulación del practicaje, que había sido desregulado en 1991. Esto afectaría negativamente nuestra competitividad exportadora, ya que peaje de puertos, remolque y practicaje conforman el 75 % de los costos portuarios.
Turismo y transporte
El rápido desarrollo de un servicio con fenomenal potencial exportador como es el turismo depende de factores claves como la desregulación aérea, la posibilidad de múltiples combinaciones de transporte y una buena infraestructura. Sin embargo, en todos estos temas, la agenda tiene un alto componente político y se encuentra demorada.
Aspectos interjurisdiccionales del transporte
La falta de complementación y reconocimientos de habilitaciones entre distintas jurisdicciones (exigencias diferenciadas para el transporte entre la Nación y las provincias) afectan la facilidad de transporte y de conexiones incluso internacionales.
Aduana
Controles y certificados
Los procedimientos aduaneros también generan costos elevados que tienden a desalentar la decisión de exportar. Los controles o certificaciones que la aduana deba hacer fuera de horario habitual (de 7 a 19 hs. los días hábiles) deben ser pagados por el usuario como honorarios por “habilitación”. El problema es que lo más frecuente es operar fuera de estos horarios. Dichos cargos adicionales no son fijos, sino que dependen de la categoría del funcionario que intervenga.
La falta de pago origina una sanción que es la suspensión de la firma exportadora o de las empresas navieras. Hasta el levantamiento de la inhabilitación no se puede gestionar la liberación o embarque de las mercaderías.
La Aduana no factura los servicios extraordinarios como si fuera un organismo de servicio. No envía las facturas a los usuarios, sino que ellos son quienes deben ir hasta la Aduana para averiguar cuánto es lo que deben (se publica por planillas ordenadas por CUIT y razón social en las oficinas respectivas).
El sistema de control de pagos de servicios extraordinarios no es seguro por parte de la Aduana de manera que suelen producirse sanciones incorrectas por errores administrativos de la propia ANA.
Sumarios Aduaneros
El procedimiento elegido por la Aduana para realizar los sumarios aduaneros genera incertidumbre, limita las posibilidades de defensa e introduce costos elevados del proceso sin garantizar un control adecuado.
Toda denuncia implica el bloqueo de la mercadería y la imposibilidad de la finalización de la destinación aduanera. Para finalizar la destinación se debe pagar una garantía equivalente al valor total de la mercadería (incluyendo aquella sobre la que hay denuncia y la que no la tiene). La garantía se paga en efectivo o con aval bancario.
El sistema se ha transformado en un obstáculo muy fuerte. Deberían ser revisados los procedimientos, lograr tiempos mínimos en la resolución de sumarios y adoptar que el depósito sea equivalente a la multa por la infracción cometida.
Valoración de mercaderías
La valoración de mercaderías de importación es un serio problema en el que Argentina utiliza métodos frágiles tanto sea en la determinación de los precios o valores de referencia como en el sistema posterior de verificación.
Zonas francas
En el caso de exportación de productos almacenados en Zona Franca se multiplican los controles y documentación introduciendo sobrecostos administrativos y demoras en días. Estas operatorias erosionan la agilidad de las zonas francas en un proceso de exportación. Una norma de simplificación debería incluir la emisión de documento único y reconocimiento del resto de autoridades intervinientes junto con la implementación de un sistema de control por muestreo.
Puertos argentinos
La conjunción de la obsolescencia de la normativa y la ineficiencia institucional de la aduana produce desvíos de actividad hacia puertos de países vecinos.
Se estima que esta situación produce pérdidas de administración de 2 millones de Tn. de cargas a granel (en especial soja de Brasil, Bolivia y Paraguay) y de 50.000 contenedores (tráficos propios de Buenos Aires transbordados en Montevideo, de cargas con origen y destino en la Patagonia y en el Litoral y transbordos de Paraguay). Esto implica la no generación de unos 1.000 puestos de trabajo y una pérdida de facturación anual cercana a los $ 50 millones.
Este desvío encarece los costos exportadores y genera el costo adicional de impedir la captura de inversiones portuarias que se estarían programando para otros países.
SENASA
El direccionamiento de las ventas agropecuarias hacia el mercado externo aún enfrenta importantes trabas por parte de esta institución. Por ejemplo, existen deficiencias importantes en la facilidad de acceso a tramitaciones desde el interior. Excepto la inscripción de las plantas de empaque, de los productores agropecuarios, y de los profesionales habilitados y las certificaciones de calidad, el resto de los trámites se realiza en Buenos Aires. Además, no se prevén alternativas de envío de documentación por correspondencia. Los trámites deben ingresar siempre en forma personal, muy a pesar de los empresarios del interior. Por último, los horarios de atención son reducidos.
Conclusiones
Como solución a cada uno de los problemas puntuales se desprende una respuesta específica. No obstante, la primera recomendación de política es eliminar una por una las barreras que restringen el desarrollo óptimo de cada sector, realizando las modificaciones a los códigos y a las regulaciones que sean necesarias. Para ello es muy importante invertir recursos en el análisis de las barreras que existen actualmente y una fuerte interacción con el sector privado, que padece diariamente dichas barreras.
La promoción de las exportaciones
La política de promoción de exportaciones constituye la cuarta pata de la mesa en que se debe apoyar la estrategia conducente a aumentar drásticamente nuestra inserción en la economía mundial. En estos últimos años se puede observar un quiebre en la forma de promover las exportaciones. Los países más avanzados en esta área han ampliado sus estrategias para la promoción de las exportaciones, con el fin de que se incluyan todos los factores relacionados con la reducción del costo de transacción de exportar, aumentar el valor agregado e incorporar nuevas tecnologías. Además, diseñan y ejecutan su política de promoción comercial externa a través de un organismo especializado (OPE).
Existen dos tipos de organizaciones básicas: públicas y privadas. Las primeras son las más numerosas, mientras que las segundas no llegan al 10%. Algunas OPEs forman parte de un Ministerio y gozan, por lo tanto, de poca autonomía y flexibilidad operacional, cualidades deseables para implementar actividades sustanciales para la promoción al comercio. Mientras que otras -las más exitosas mundialmente- son autónomas o semi-autónomas, gerenciadas por un cuerpo profesional del sector privado. Esta es una de las opciones más efectivas, ya que tiende a estimular una fuerte relación entre el sector empresario –vital para el éxito de la política y la OPE-.
Existen actividades que son comunes a todas las OPEs como, por ejemplo, la oferta de servicios de información comercial, a través de folletería, publicidad e Internet. En el área de asistencia técnica, algunas OPEs exitosas ayudan a los exportadores a descubrir qué factores les están impidiendo exportar con éxito y sobre la base de esas falencias, les ayudan a realizar un esfuerzo técnicamente eficaz. Por último, casi todas las OPEs hacen estudios de mercado.
Las nuevas tendencias en promoción de exportaciones se concentran en ofrecer herramientas para que las empresas aumenten su competitividad hasta alcanzar estándares mundiales. Esto se realiza capacitando al personal de las empresas, o facilitando la actualización tecnológica de las mismas. También ofrecen asistencia para que alcancen los últimos avances en controles de calidad.
Cada vez más, estas organizaciones ofrecen programas completados a través de la subcontratación de servicios de otras agencias. De esta forma, se perfecciona la atención de la OPE y, a la vez, se fortalece la oferta doméstica de una serie de servicios que incrementan la competitividad de las empresas exportadoras.
Otra nueva tendencia son los denominados vínculos funcionales, que implican la cooperación entre empresas de manera tal de lograr las economías de escala que están fuera del alcance de las firmas individuales y pequeñas. Las empresas pueden, de esta forma, abaratar los costos de la exportación. La función de la OPE es incentivar y articular estos vínculos, aportando recursos para que las firmas superen las restricciones a la acción colectiva.
Todas la OPEs utilizan Internet para ofrecer sus servicios y para mantener una relación más fluida con sus clientes. Incluso algunas agencias ofrecen asistencia on line en todo momento. En los últimos años, las OPEs han incentivado en sus clientes la utilización de estas herramientas tecnológicas para concretar negocios. La promoción del comercio electrónico es un ejemplo. Las agencias ofrecen talleres de capacitación y cursos informativos.
De esta evidencia disponible se desprende que una OPE exitosa requiere:
▪ Naturaleza mixta entre los sectores público y privado, asegurando que las operaciones tengan los objetivos y las metodologías del sector privado.
▪ Independencia respecto de las autoridades políticas, para garantizar la continuidad de las actividades y estrategias en el mediano y largo plazo.
▪ Mecanismos de financiación hasta cierto punto independientes del gobierno central, en donde se requiere que el sector privado cubra parte de los presupuestos de operación y que se ajuste a los objetivos acordados.
▪ Estructura salarial flexible que permita contratar y mantener personal con experiencia, la flexibilidad para otorgar premios y castigos por desempeño.
La promoción de exportaciones en Argentina
Lo primero a decir sobre el gasto y el esfuerzo de la Argentina en promoción de exportaciones es que son prácticamente insignificantes. Nuestras estimaciones indican que, a nivel nacional, Argentina gasta $2,7 millones anuales en esta materia, menos del 0,01 por mil de su PIB. Si tenemos en cuenta el gasto de los países exitosos en esta materia, que está en torno al 0,3 por mil de su PIB (Ver tabla 6), se estima que Argentina debería gastar alrededor de $100 millones (Ver tabla 7), para tener un nivel de recursos similar a estos países. Incluso considerando el gasto conjunto de Nación, provincias (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé, Mendoza, Neuquén y Río Negro) y municipios en promoción de exportaciones que, según la información disponible se puede estimar en US$ 9,6 millones, menos del 0,03 por mil del PIB argentino, el gasto es extremadamente bajo. Además, si se tiene en cuenta nuestra baja penetración comercial (exportaciones/PIB) y que nuestra canasta de exportaciones está sesgada hacia mercados con fuertes barreras de entrada, se concluye que el esfuerzo a realizar quizás debería ser aún mayor que el de los países analizados[5].
En relación directa con la escasez de recursos, los programas nacionales cuentan solamente con acciones de promoción tradicionales, tipo ferias, misiones comerciales o cursos de capacitación. Aún cuando los efectos de estos programas son positivos, es necesario mencionar que hoy, a nivel internacional, se están llevando a cabo programas nuevos, más elaborados y definitivamente más efectivos. Este es el mejor argumento para justificar un aumento del gasto en promoción de exportaciones: no sólo hay que gastar más en el tipo de acciones que ya se llevan a cabo, sino que hay que implementar además nuevos programas mucho más efectivos. Por ejemplo, Trade New Zealand, la agencia de promoción neozelandesa, invirtió en la formación de Consorcios de Exportación $2,5 millones en el 2000, cifra que se aproxima al presupuesto total de Fundación ExportAr, pero aplicado a una economía seis veces más pequeña que la nuestra. En Nueva Zelandia, este monto de dinero estuvo destinado a formar 156 consorcios de exportación, que comprenden alrededor de 500 empresas. En el caso de Argentina, las tres organizaciones que a nivel nacional actuaron con grupos de exportadores[6] formaron en el 2000 sólo 12 consorcios, que agrupaban a 110 empresas.
Argentina tiene una estructura federal, y por lo tanto, las acciones que se llevan a cabo en materia de promoción de exportaciones adquieren una dimensión nacional, provincial y estatal, existiendo agencias en los tres órdenes, lamentablemente muy poco coordinadas.
Promoción comercial externa a nivel nacional
La entidad nacional de promoción de exportaciones en Argentina es la Fundación ExportAr. La misma depende de Cancillería y sus actividades son coordinadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de las 120 Embajadas, Consulados y las Secciones Económicas/Comerciales de las diferentes representaciones argentinas en todo el mundo. Adicionalmente, posee Centros de Promoción Argentina en algunos países estratégicos en materia de comercio exterior, en los cuales las empresas interesadas encuentran infraestructura y soporte logístico.
En general, los servicios que presta esta entidad son: participación en ferias internacionales y en misiones comerciales, elaboración de perfiles y estudios de mercado, obtención y divulgación de información sobre oportunidades comerciales y licitaciones internacionales y apoyo a la formación de Grupos de Exportación. A tales fines, Fundación Exportar contó en el año 2000 con un presupuesto de US$ 2,7 millones
Otra de las agencias que brinda asistencia a las empresas exportadoras a nivel nacional es la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, que está terminando de diseñar un programa que se espera que será puesto en funcionamiento a mitad año del corriente año. Este programa, que tratará de incorporar una mirada “hacia adentro” de las empresas, ofrecerá asistencia técnica y diagnóstico competitivo a PYMES que persiguen el objetivo de exportar, y asistencia para armar el plan de negocios, para la evaluación de proyectos y para presentaciones de planes de negocios. La Secretaría cuenta con un presupuesto de US$ 2 millones para implementar dicho programa en dos años.
Un apoyo adicional a las exportaciones a nivel nacional, brinda el Consejo Federal de Inversiones (CFI), a través de la oferta de créditos para la exploración de nuevos mercados. El monto máximo del crédito es de US$ 25.000, con un año de gracia y la amortización del capital en dos años. Este dinero se puede utilizar para estudios, investigaciones, misiones al exterior, participación en ferias internacionales, folletería, consultoría especializada, envío de muestras y toda acción que impulse el desarrollo de mercados externos. Actualmente los créditos se ejecutan a través de los bancos provinciales.
Promoción comercial externa a nivel provincial y municipal
Se realizó un análisis de la promoción de las exportaciones en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Neuquén y Río Negro, quienes representan las tres cuartas partes del gasto público nacional consolidado.
El análisis de la promoción de exportaciones en dichas provincias mostró que las actividades de promoción realizadas a nivel nacional y provincial presentan un grado insuficiente de coordinación, con innumerables agencias que realizan el mismo tipo de actividades (ferias, misiones comerciales, capacitación de los empresarios)
Se puede observar el siguiente patrón común de activades que realizan todas las agencias de promoción:
▪ Programas Informativos. La información, generalmente compilada en bases de datos, abarca oportunidades comerciales, legislación, demanda internacional, agregados comerciales argentinos en el mundo, calendario de ferias y misiones de cada año.
▪ Capacitación. Casi todas las agencias ofrecen talleres y cursos de capacitación.
▪ Promoción comercial. La actividad de promoción –por excelencia- encontrada en la mayoría de los casos es la participación en ferias y misiones comerciales.
En cuanto al diseño institucional, las acciones de promoción de las provincias son muy nuevas y responden a las nuevas gestiones políticas iniciadas en 1999. Aún en el caso de Fundación ExportAr, que comenzó sus actividades a principio de los ’90 y que cuenta con un directorio mayormente privado, los cuadros gerenciales también responden a los cambios en las administraciones. Así, los esquemas institucionales de estas OPEs no garantizan gestiones que respondan a objetivos permanentes de mediano y largo plazo, sino que aparecen vulnerables a los cambios políticos.
Recomendaciones de política
Aquí se ha mostrado cómo países exitosos con características similares a la Argentina han utilizado la herramienta de la promoción de sus productos en el mundo de una manera eficaz, marcando un camino que el sector público y el privado argentino deberán recorrer a gran velocidad si se quiere potenciar el desarrollo exportador en los próximos años.
En primer lugar, es necesario crear en la Argentina una estructura institucional que permita canalizar los recursos para la promoción de exportaciones de manera que tengan el mayor impacto posible para las empresas argentinas. Esta estructura también debería permitir articular los esfuerzos públicos y privados y, dentro de los primeros, los que se realizan en los niveles federales, provinciales y municipales. La coordinación de las actividades y la efectividad de los programas deben ser las dos claves a tener en cuenta en la formación de la agencia.
Si bien el fondeo de la OPE nacional que articule todo el esquema de promoción sería mayormente público, la agencia debería contar con un directorio con mayoría privada que seleccione, supervise y garantice la independencia política de la estructura gerencial. El gerenciamiento debería operar sobre la base de criterios de eficiencia y de cumplimiento de los objetivos acordados con el directorio y tendría que ser evaluado de acuerdo a dichos criterios. Esta estructura debería mantener sus lineamientos centrales ante cada cambio de gobierno, instrumentando políticas de promoción consistentes a mediano y largo plazo, porque sólo este tipo de programas son efectivos y pueden ser perfeccionados a través de la experiencia y la respuesta de los clientes de la política.
La OPE federal debería guardarse para sí un rol de tercer piso respecto a la ejecución de los programas, es decir el rol de diseño, supervisión, articulación y evaluación de los programas. En el segundo piso podrían actuar asociaciones empresariales, OPEs provinciales o municipales y aún instituciones privadas que canalicen los instrumentos y programas de la OPE federal (y los propios) hacia las empresas. Finalmente, las firmas exportadoras podrían utilizar los fondos provistos para la contratación de servicios individuales o grupales (estudios de mercado, diseño de productos, folletería, búsqueda de socios, organización de consorcios de exportación, etc.) por parte de prestadores de primer piso privados, empresas o consultores individuales. Para aquellas funciones que impliquen una gran economía de escala y presten servicios con carácter de bienes públicos o semi-públicos (como por ejemplo la provisión de información general sobre mercados o sobre el proceso exportador), la OPE federal seguramente tendrá ventajas para prestarlos directamente a las firmas o a través de las organizaciones de segundo piso o Internet.
El Estado todos los años debería reservar parte de los fondos asignados a la promoción para organizar concursos o competencias de fondos en los que sectores exportadores organizados formalmente compitan con planes de promoción sectorial novedosos, aportando parte del costo y asumiendo la responsabilidad por su ejecución. Esto permitiría incentivar la iniciativa y creatividad privada enfocadas hacia programas de promoción sectorial específicos con tiempos acotados de implementación y resultados medibles.
La estrategia de la OPE central debería establecer estrategias de corto (1 año) y mediano (3 años) plazo que tengan objetivos definidos claramente, a los cuales deban responder todas las acciones que encare la agencia de promoción de exportaciones y contra los cuales se pueda medir la evaluación de impacto. La OPE debería realizar mediciones de performance de sus acciones con una frecuencia claramente establecida.
La organización de la atención en el mercado de destino (in-market services) es clave para cualquier OPE. La gran transformación que tuvo lugar en los últimos 10-15 años es el abandono de los servicios basados en la tarea diplomática tradicional del país y la adopción de estructuras independientes claramente orientadas hacia los negocios. Esto ha tomado la forma desde personal contratado y entrenado especialmente para la promoción comercial, que comparten infraestructura física con las representaciones diplomáticas, hasta el montaje de redes paralelas y aún la contratación ad hoc de consultores en los mercados de destino que ofrecen puntualmente los servicios que normalmente realizan los representantes comerciales.
La Argentina debería tener en los 15-20 mercados más importantes para sus productos representantes comerciales que sean contratados por su experiencia en promoción (podrían ser ex-gerentes de comercio exterior de grandes empresas, como hace el Reino Unido). En el resto de los mercados debería realizar un proceso de identificación de consultores y empresas confiables que puedan proveer los servicios de promoción necesarios para cada caso, desde organizar ruedas de negocios hasta la identificación de socios potenciales. La OPE debería acompañar a las firmas o grupos de firmas en los procesos de selección de estos prestadores de servicios y compartir parte de los costos cuando considere que la actividad a realizar se encuentra entre aquéllas que ha decidido promocionar como parte de su plan estratégico.
La nueva agencia debería adoptar las prácticas de transparencia que ofrecen otras OPEs hoy en el mundo, ya que el acceso a la información de manera fácil y fluida mejora la calidad del contrato social entre la OPE, las empresas usuarias y los ciudadanos en general. Adicionalmente, la comunicación constituye la base ideal para modificar y perfeccionar la estrategia de promoción, sustentada por las necesidades de los empresarios-clientes. Para esto hoy existe una herramienta ideal que es Internet, que permite la difusión de los objetivos y las actividades de la agencia. La agencia debería promover a través de cursos y talleres, el uso masivo de Internet entre sus clientes. La transparencia debería también asegurarse con la posibilidad de acceso de todas las firmas y los ciudadanos del país a la oferta de apoyo de la Agencia, a su presupuesto detallado, y a las evaluaciones de impacto periódico de los programas que se lleven a cabo.
Para llevar adelante todas estas tareas con eficacia y marcar un quiebre con la realidad actual, la nueva política debería nutrirse de un aumento espectacular de los fondos que hoy se le asignan en el país. Aunque no es posible definir una cifra como “la adecuada” para el caso argentino, se puede destacar que OPEs que son benchmarks en el mundo cuentan con recursos que son aproximadamente el 0,3 por mil del PIB de esos países (ver tabla 7). En el caso argentino, una asignación equivalente representaría alrededor de $100 millones al año, unas diez veces más que lo que el país destina hoy a la promoción comercial externa en todos sus niveles.
En un contexto de austeridad fiscal, una propuesta de elevar un 900% el presupuesto público para esta actividad no parecería razonable. Creemos no obstante que, junto a los cambios organizacionales propuestos, esto es necesario y además, posible. Hoy el país destina aproximadamente unos $200 millones al manejo de su relación con el mundo[7], con un porcentaje enorme de esos fondos destinados a las relaciones políticas externas del país y un porcentaje menor a las económicas. Dado el contexto actual de post-guerra fría, la excelente relación del país con sus vecinos, la ausencia de amenazas externas concretas, y los enormes desafíos de la globalización económica, la Argentina podría reasignar parte de los recursos que hoy destina a sus relaciones externas hacia el apoyo de la acción de las empresas argentinas en los mercados internacionales.
Conclusiones
El análisis detallado de los principales obstáculos que Argentina enfrenta actualmente para un despegue notable y sostenido de sus exportaciones conduce a la formulación de propuestas concretas de reformas de políticas. Un aspecto importante a considerar es que estas reformas son altamente complementarias y que su implementación simultánea tendría efectos positivos muy superiores a los que cada una de ellas tendría por separado. No obstante, la presencia de restricciones para implementar alguna de ellas no debería ser óbice para avanzar en las demás, ya que igualmente se lograrían beneficios muy significativos.
Nuestras conclusiones pueden resumirse en el siguiente conjunto de propuestas específicas:
▪ Reducción del arancel promedio y la dispersión arancelaria argentina para generar un mayor incentivo a invertir en sectores exportadores.
▪ Reducción de las tasas de protección efectivas (TPEs) y aumento de los reintegros a la exportación en los sectores manufactureros con mayor intensidad exportadora, de forma de evitar un sesgo anti-exportador que haga más atractivo el mercado interno para estos sectores.
▪ Negociación de nuevas Areas de Libre Comercio simultáneas de Argentina y Brasil con los países del ALCA por un lado y con la UE por el otro, maximizando el poder negociador conjunto y el acceso a nuevos mercados.
▪ Si Brasil, pese a los notables beneficios que obtendría, decidiera no perseguir la concreción de nuevos acuerdos, Argentina debería avanzar por sí sola en esta dirección. El menor poder negociador argentino se vería más que compensado por no tener que competir con Brasil en los nuevos mercados en los que consiguiera acceso preferencial.
▪ Avanzar simultáneamente en la remoción de distorsiones tributarias y regulatorias que permitan aumentar nuestra competitividad y potenciar nuestras ventajas comparativas.
▪ Modificaciones regulatorias que sean necesarias para reducir costos que enfrentan los exportadores por deficiencias en: a) logística de transporte, b) desregulación aérea y en infraestructura pública que apuntalen el desarrollo del turismo, c) funcionamiento de la Aduana (certificaciones fuera de hora, sumarios aduaneros y garantías involucradas, valoración de mercaderías de importación, exportación a través de zonas francas), d) funcionamiento del SENASA.
▪ Creación de una organización de promoción de exportaciones (OPE) nacional con las siguientes características: a) fondeo mayormente público, b) directorio con mayoría privada, c) una OPE federal con rol de tercer piso respecto a la ejecución de programas, d) asociaciones empresariales y OPEs provinciales o municipales que canalicen los instrumentos y programas hacia las empresas, f) firmas exportadoras que usen los fondos provistos para contratar estudios de mercado, diseño de productos, organización de consorcios de exportación, etc., por parte de prestadores de primer piso privados, g) prestación directa de la OPE federal en funciones con gran economía de escala y carácter de bien público o semi-público (provisión de información general sobre mercados o sobre el proceso exportador), h) incentivos y condicionalidades en la asignación de instrumentos a las empresas, i) organización de la atención en el mercado de destino en base a personal especializado contratado y la contratación ad hoc de consultores, según la importancia de cada mercado, j) sustancial aumento del presupuesto actual a través de la reasignación de fondos destinados a las relaciones externas del país.
Por supuesto, la elaboración de estas recomendaciones descansa en la información disponible hasta el presente y en el comportamiento esperado de las partes involucradas. El estudio también estudia propuestas alternativas que se podrían implementar en caso de la aparición de restricciones no anticipadas a las reformas que se consideren óptimas.
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[1] Durante el período 1900-1914, los PIB agregado, agropecuario y manufacturero crecieron a tasas de 6.3, 3.4 y 7.7% anual, respectivamente. Las tasas respectivas correspondientes al período 1914-1930 fueron de 3.5, 3.6 y 4.4% anual. Fuente: Díaz Alejandro, op. cit.
[2] La estructura de subsidios a la exportación de estos bloques hacia Argentina es similar a la estructura arancelaria.
[3] Los ingresos reales de los productores agrarios argentinos llegarían a subir hasta un 247% en el escenario de máxima.
[4] Los salarios reales en Argentina aumentarían hasta un 1,5% en el caso de un ALC simultánea de Argentina con ALCA y la UE, sin represalias brasileñas.
[5] Los gastos a nivel nacional pueden estar subestimándose en la comparación internacional porque la Cancillería cubre los costos de los representantes comerciales externos, mientras que en los otros casos estos gastos los paga la OPE. Así y todo, la diferencia es tan abismal que las conclusiones siguen siendo válidas.
[6] La Sepyme, Fundación Exportar y la Fundación Bank Boston.
[7] Esto es el presupuesto de 2000 del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Culto.
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Tabla 2. Abundancia relativa de factores
Cuadro 1 : Ranking de abundancia de factores[pic]
Cuadro 2: Ranking de participación en las exportaciones totales
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Gráfico 1: Comparación internacional de países
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Gráfico 2
Gráfico 3
Gráfico 4
Gráfico 5
Tabla 6
Tabla 7
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de Fundación Mediterránea
Junio 2001
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