Tribunal de Contas da União
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 024.943/2014-2
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão/Entidades: Banco do Brasil S.A; Caixa Econômica Federal; Ministério das Cidades (vinculador)
Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
Representação legal: Guilherme Lopes Mair (OAB/DF 32.261) e outros, representando Caixa Econômica Federal.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO. PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA. VERTENTE OPERAÇÕES DE MERCADO. RECURSOS ORIUNDOS DO FGTS E DO ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO. CUMPRIMENTO DO ACÓRDÃO 524/2014-TCU-PLENÁRIO. FRAGILIDADES NOS PROCEDIMENTOS DE VERIFICAÇÃO DE REQUISITOS DE DISPONIBILIDADE DE INFRAESTRUTURA E DE EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS PÚBLICOS. FALHAS NOS CONTROLES INTERNOS SOBRE A TERCEIRIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE IMÓVEIS E ACOMPANHAMENTO DE OBRAS. OITIVA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL E DO MINISTÉRIO DAS CIDADES. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
Relatório
Adoto como relatório o relatório de fiscalização (peça 61) e a instrução da SeinfraUrbana inserta à peça 80 dos presentes autos:
“1 - APRESENTAÇÃO
Trata-se de fiscalização realizada no Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) em decorrência de determinação exarada no item 9.7.1 do Acórdão 524/2014 - TCU - Plenário.
O PMCMV foi criado a partir da edição da Medida Provisória 459, de 25/3/2009, convertida na Lei 11.977, de 7/7/2009. Um dos objetivos fundamentais do programa é reduzir o déficit habitacional brasileiro, sobretudo nas camadas da população de mais baixa renda.
O PMCMV tem como finalidade, conforme a mencionada lei que o instituiu, criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos. A requalificação consiste na aquisição de imóveis conjugada com a execução de obras e serviços voltados à recuperação e ocupação para fins habitacionais, admitida ainda a execução de obras e serviços necessários à modificação de uso. O Programa contempla ainda a produção ou reforma de habitações rurais.
De acordo com os levantamentos do déficit habitacional no Brasil realizados pela Fundação João Pinheiro, que são utilizados pelo Ministério das Cidades como insumo dos indicadores do PMCMV, o déficit habitacional no Brasil, em 2012, era de 5,792 milhões de domicílios, o que representa 9,5% dos domicílios particulares permanentes e improvisados. Para o período de 2007 a 2012, o quadro a seguir apresenta a evolução desse déficit:
Quadro 1- Contratações em valores absolutos
|Ano |Valor Absoluto |Variação |
|2007 |6.102.414 |- |
|2008 |5.686.703 |-6,81% |
|2009 |6.143.226 |8,03% |
|2011 |5.889.357 |-4,13% |
|2012 |5.792.508 |-1,64% |
Fonte: Fundação João Pinheiro
Detalhando o panorama do déficit habitacional para os anos de 2011 e 2012, a referida instituição, por meio da sua Nota Técnica 1/2014, apresentou os números do déficit por estado e região, conforme quadro a seguir:
Quadro 2 – Déficit habitacional absoluto e relativo por região.
| |2011 |2012 |
|REGIÃO | | |
| |Déficit Absoluto |Déficit Relativo|Déficit Absoluto|Déficit Absoluto|Déficit Relativo |Déficit Absoluto |
| | | |em % | | |em % |
|Nordeste |1.961.532 |12,10% |33,31% |1.791.437 |10,70% |30,93% |
|Sudeste |2.184.611 |8,00% |37,09% |2.356.075 |8,50% |40,67% |
|Brasil |5.889.357 |9,50% |100% |5.792.508 |
|033.568/2012-0 |Auditoria Operacional |Cumprimento dos Objetivos do Programa |Seaud |Empresas (FAR) |
|010.900/2013-6 |Auditoria de Conformidade |Seleção de Empresas e Agentes Financeiros; |SecobEnergia |Oferta Pública |
| | |Qualidade das Habitações; Regularização | | |
| | |Fundiária | | |
Fonte: equipe de auditoria
O foco do presente trabalho é a vertente referente às operações de mercado, conforme indicado no gráfico a seguir.
Figura 1 – Estrutura do PMCMV
[pic]
Fonte: equipe de auditoria
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
Em cumprimento ao Acórdão 524/2014 - Plenário, realizou-se auditoria no Ministério das Cidades e na Caixa Econômica Federal, no período compreendido entre 22/9/2014 e 13/3/2015.
Em seus itens 9.7.1 e 9.7.2, a referida deliberação determinou à Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex) que promovesse estudos necessários para (i) a realização de fiscalização operacional e/ou de regularidade sobre o PMCMV, com vistas a identificar possíveis oportunidades de melhorias e até mesmo falhas que estejam ocorrendo na sua execução; e (ii) a realização de fiscalização sobre o PMCMV, em todas as faixas de renda atendidas pelo programa, com escopo voltado para a gestão financeira do programa.
O presente trabalho vincula-se à determinação do item 9.7.1. De acordo com o voto revisor, do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, que sugeriu a inclusão dos supracitados itens 9.7.1 e 9.7.2, a diretriz era estender o escopo de fiscalizações futuras para outros tipos de operações de financiamento habitacionais além do FAR, que fora amplamente abordado em auditorias anteriores. Nesse voto, ficou evidenciado o risco de que parte dos problemas verificados naquela vertente do Programa, a exemplo das falhas de qualidade das obras, fossem replicados ou até mesmo agravados em outras vertentes, nas quais o controle tenderia a ser menos rigoroso.
‘Logo, a questão adicional que sobressai destes autos reside na seguinte constatação: como falhas dessa natureza ocorrem em obras cuja execução sofre acompanhamento contínuo, com numerosas regras rígidas, vê-se que nos demais empreendimentos vinculados a outros modelos operacionais, abrangendo as demais faixas de renda, devem ocorrer casos ainda mais drásticos, envolvendo tanto a qualidade dos imóveis ofertados à Caixa, para futura negociação junto aos beneficiários, quanto a valoração superfaturada dos imóveis, ante o fato de não haver um controle mais aprofundado de tais aspectos. (Voto Revisor do Acórdão 524/2014-TCU-Plenário)’
Destaca-se que, no período de 2009 a 2014, a quantidade de unidades habitacionais entregues aos beneficiários na vertente do FGTS (que inclui todas as faixas de renda, até R$ 5.000,00) foi de 1.372.107, bem superior às 578.912 unidades habitacionais entregues às famílias enquadradas da faixa 1 (até R$ 1.600,00), o que reforça a importância de estender o olhar do controle externo sobre as ações voltadas para as faixas de renda 2 e 3. Os gráficos a seguir demonstram a proporção de contratações e de entregas de unidades habitacionais em cada uma das quatro vertentes do PNHU e no PNHR (Subvenção Econômica Rural):
Gráfico 2 – Total de Unidades Contratadas 2009-2014
[pic]
Fonte: Ministério das Cidades
Gráfico 3 – Total de Unidades Entregues 2009-2014
[pic]
Fonte: Ministério das Cidades
2.2 - Visão geral do objeto
O objeto principal do presente trabalho é a vertente PMCMV Operação de Mercado, que é operada, principalmente, com recursos provindos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Há dois agentes financeiros atuando nessa vertente: o Banco do Brasil, que responde por cerca de 6% do total de operações realizadas, e a Caixa Econômica Federal, que responde pelos outros 94%. A análise das operações de financiamento intermediadas pelo Banco do Brasil no papel de Agente Operador não faz parte do escopo do presente trabalho, em virtude do baixo percentual representativo de suas operações.
Nessa vertente, as operações de financiamento são contratadas por meio de três programas, cujo funcionamento será detalhado mais adiante:
a) Carta de Crédito Individual;
b) Carta de Crédito Associativo e
c) Apoio à Produção.
Os financiamentos imobiliários concedidos seguem o regramento próprio do FGTS, que já concede descontos nos valores dos financiamento e taxas de juros reduzidas, conforme disciplina a Resolução 702 do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), de 4/10/2012. Anexo a este relatório há um quadro com os valores previstos dos descontos concedidos, de acordo com a renda familiar mensal bruta, localização do imóvel e modalidade a ser contratada. Quando a operação é enquadrada no PMCMV e o beneficiário possui renda até R$ 3.275,00, uma parte do desconto previsto é coberta com recursos do OGU. De acordo com a Portaria Interministerial N° 409, de 31/8/2011, a participação dos recursos do OGU ficaria limitada a 17,5% dos valores totais dos descontos habitacionais concedidos com recursos do FGTS. Excepcionalmente, no exercício orçamentário de 2011, os descontos foram concedidos exclusivamente com recursos do OGU para as operações de crédito celebradas a partir de 1º de novembro de 2011.
Vale destacar que o enquadramento no PMCMV, nesse caso, não confere ao beneficiário nenhum desconto adicional àquele que já era concedido pelo próprio FGTS. O principal impacto agregado pelo PMCMV aos programas de financiamento habitacional do FGTS é o aporte de recursos do OGU, que permite ampliar a quantidade de financiamentos concedidos, além da ampliação do acesso aos beneficiários de baixa renda, com a garantia oferecida pelo FGHab. Outro esclarecimento importante é que, embora essa vertente seja dirigida principalmente às faixas de renda 2 e 3, ou seja, entre R$ 1.600,00 e R$ 5.000,00, não há óbice à concessão de crédito a mutuários com renda inferior a R$ 1.600,00, desde que preenchidos os requisitos previstos.
O enquadramento no PMCMV ocorre quando o beneficiário e o imóvel preenchem os requisitos previstos no Programa, que tem pequenas variações em relação ao enquadramento geral do FGTS. O limite de renda para financiamento pelo FGTS, por exemplo, é de R$ 5.400,00, e não há restrições à concessão de financiamento para a aquisição de material de construção ou de imóveis usados. No PMCMV, o limite de renda para enquadramento é de R$ 5.000,00, e somente são admitidos imóveis novos (aquisição ou construção).
Para o limite do valor do imóvel financiado, que pode chegar a R$ 190.000,00, e a alocação orçamentária regionalizada, que é feita de acordo com o déficit habitacional acima de três salários mínimos e com a população total por Unidade da Federação, não há regra específica do PMCMV, valendo as regras estipuladas pelo Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Anexos a este relatório estão os quadros que detalham os valores máximos admitidos para os imóveis.
Nas faixas 1 e 2 (renda até R$ 3.275,00), que concentram cerca de 95% das operações realizadas, o beneficiário que contrata o financiamento habitacional tem os seguintes benefícios:
(i) subsídio complemento, correspondente a um aporte financeiro direto que varia de acordo com a renda, modalidade e localidade (até R$ 25.000,00);
(ii) subsídio equilíbrio, que se trata de uma redução na taxa de juros do financiamento (até R$ 16.000,00) e
(iii) acesso ao Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHab), fundo que garante benefícios adicionais de redução de custos de seguro, refinanciamento de parte das prestações em caso de perda da renda ou desemprego e assume o saldo devedor em caso de morte e invalidez permanente, bem como as despesas relativas a danos físicos.
Para o PMCMV - Faixa 2 (renda até R$ 3.275.00) é concedido subsídio do FGTS e União ao beneficiário e cobertura do FGHab. Para a faixa 3 (renda entre R$ 3.275,00 e R$ 5.000,00), o beneficiário tem cobertura do FGHab e não obtém subsídio do FGTS e União. Anexo a este relatório há um detalhamento da metodologia de cálculo dos descontos, que serão inversamente proporcionais à renda do beneficiário. O gráfico a seguir ilustra a forma de concessão do desconto:
Figura 2 – Metodologia de descontos
[pic]
Fonte: Equipe de auditoria
2.2.1 Caracterização Orçamentária
Os valores destinados para a vertente PMCMV Operação de Mercado, em áreas urbanas, são previstos no orçamento da União por meio da ação 00CW (Subvenção econômica destinada à implementação de projetos de interesse social em áreas urbanas), atualmente inserida no programa Moradia Digna (2049). Para essa ação, de 2009 a 2014, o gráfico a seguir ilustra a evolução dos valores orçados:
Gráfico 3 – Dotação Orçamentária Atualizada (em milhões)
[pic]
Fonte: Siafi Gerencial, extração em 10/12/2014
De acordo com informações encaminhadas pela Caixa, por meio do Ofício CEF 174/GEAVO, de 2009 a 2014, foram contratados, nessa vertente do Programa, quase 1,45 milhão de financiamentos para beneficiários enquadrados na Faixa II, totalizando um montante superior a R$ 100 bilhões. No mesmo período, foram subvencionados R$ 26,6 bilhões em recursos provindos do FGTS e R$ 7,9 bilhões em recursos provindo do OGU. O quadro a seguir ilustra a evolução dos valores financiados e dos valores de descontos provindos do OGU e do FGTS:
Quadro 4 (Em milhões) – Valores financiados e descontos FGTS e OGU
|Ano da Contratação |Valor Financiado |FGTS |OGU |
|2009 |4.122,27 |1.292,83 |430,94 |
|2010 |14.438,09 |3.940,81 |1.313,60 |
|2011 |17.930,13 |3.936,71 |2.416,64 |
|2012 |20.984,22 |5.802,30 |1.230,79 |
|2013 |25.104,89 |6.919,74 |1.467,82 |
|2014 |18.187,30 |4.749,91 |1.007,56 |
|Total |100.766,89 |26.642,30 |7.867,36 |
Fonte: Caixa Econômica Federal
2.2.2 Setores responsáveis, competências e atribuições
Os principais atores da operacionalização da vertente do PMCMV enfocada no presente trabalho são os seguintes:
Quadro 5 – Atores envolvidos com o PMCMV (FGTS)
|ATOR |PAPEL DESEMPENHADO |
|Ministério das Cidades |Gestor da Aplicação |
|Caixa Econômica Federal |Agente Operador |
|Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil |Agente Financeiro |
|Construtoras, Associações, Cooperativas etc |Agente Promotor |
Fonte: Equipe de auditoria
A seguir, detalham-se as atribuições de cada ator:
a) O Ministério das Cidades, na qualidade de Gestor da Aplicação, reúne as seguintes competências, de acordo com o art. 6º da Lei 8.036/1990:
a.I) praticar todos os atos necessários à gestão da aplicação do Fundo, de acordo com as diretrizes e programas estabelecidos pelo Conselho Curador;
a.II) expedir atos normativos relativos à alocação dos recursos para implementação dos programas aprovados pelo Conselho Curador;
a.III) elaborar orçamentos anuais e planos plurianuais de aplicação dos recursos, discriminando-os por Unidade da Federação, submetendo-os até 31 de julho ao Conselho Curador do Fundo;
a.IV) acompanhar a execução dos programas de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana, decorrentes de aplicação de recursos do FGTS, implementados pela CEF;
a.V) submeter à apreciação do Conselho Curador as contas do FGTS;
a.VI) subsidiar o Conselho Curador com estudos técnicos necessários ao aprimoramento operacional dos programas de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana;
a.VII) definir as metas a serem alcançadas nos programas de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana.
b) A Caixa Econômica Federal, na qualidade de Agente Operador, reúne as seguintes competências, de acordo com o art. 7º da Lei 8.036/1990:
b.I) centralizar os recursos do FGTS, manter e controlar as contas vinculadas, e emitir regularmente os extratos individuais correspondentes às contas vinculadas e participar da rede arrecadadora dos recursos do FGTS;
b.II) expedir atos normativos referentes aos procedimentos administrativo-operacionais dos bancos depositários, dos agentes financeiros, dos empregadores e dos trabalhadores, integrantes do sistema do FGTS;
b.III) definir os procedimentos operacionais necessários à execução dos programas de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana, estabelecidos pelo Conselho Curador com base nas normas e diretrizes de aplicação elaboradas pelo Ministério [das Cidades];
b.IV) elaborar as análises jurídica e econômico-financeira dos projetos de habitação popular, infraestrutura urbana e saneamento básico a serem financiados com recursos do FGTS;
b.V) emitir Certificado de Regularidade do FGTS;
b.VI) elaborar as contas do FGTS, encaminhando-as ao Ministério [das Cidades];
b.VII) implementar os atos emanados do Ministério [das Cidades] relativos à alocação e aplicação dos recursos do FGTS, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Curador;
b.VIII) garantir aos recursos alocados ao FI-FGTS, em cotas de titularidade do FGTS, a remuneração aplicável às contas vinculadas.
c) A Caixa Econômica Federal (desde o início do PMCMV) e o Banco do Brasil (a partir de 2012), na qualidade de Agentes Financeiros previamente habilitados pelo Agente Operador, responsáveis pela correta aplicação e retorno dos empréstimos concedidos com recursos do FGTS, possuem as seguintes atribuições, de acordo com o manual de fomento do Agente Operador:
c.I) habilitar os Agentes Promotores;
c.II) orientar os Agentes Promotores e Mutuários na formulação das propostas de operações de crédito;
c.III) enquadrar, hierarquizar e selecionar as propostas de financiamento, para fins de análise e contratação;
c.IV) analisar propostas de financiamento, em conformidade com os critérios definidos no manual do Agente Operador;
c.V) responsabilizar-se pela elaboração de cadastro de projetos, especificações e orçamentos a serem fornecidos aos proponentes, quando necessário;
c.VI) apresentar ao Agente Operador proposta(s) de operação(ões) de empréstimo que preencham os requisitos para contratação;
c.VII) responsabilizar-se pelo retorno dos recursos financiados e desembolsados, na forma contratualmente estabelecida;
c.VIII) contratar financiamentos com os mutuários;
c.IX) acompanhar, controlar e avaliar o desenvolvimento das operações de financiamento, de maneira a garantir o cumprimento das metas na forma contratualmente estabelecida;
c.X) encaminhar mensalmente ao Agente Operador dados referentes às contratações efetuadas e execução das obras;
c.XI) nas orientações ao mutuário deve ser recomendado o plantio de mudas de árvores nativas da região, bem como manutenção da vegetação nativa já existente de forma a contribuir com a preservação do meio ambiente;
c.XII) avaliar os pedidos de crédito provenientes dos agentes promotores, segundo os aspectos técnicos, financeiros, jurídicos e sociais, manifestando-se conclusivamente sobre a viabilidade da operação e respondendo, perante o Agente Operador, pela fiel execução da operação em sua concepção global, preservando os aspectos de preço, prazo e qualidade contratualmente estabelecidos;
c.XIII) avaliar o desempenho dos Mutuários Finais e dos Agentes Promotores na execução das obras/serviços, identificando eventuais irregularidades na sua atuação, adotando as providências cabíveis para sua solução.
Constituem-se em atribuições complementares dos Agentes Financeiros, em operações de crédito contratadas em áreas urbanas ou rurais, a assistência técnica, jurídica e social às famílias beneficiadas pelo programa, sem prejuízo de outras inerentes à natureza de sua participação no programa.
d) Agentes Promotores, que correspondem a entidades públicas ou privadas, com fins lucrativos ou não, promotoras de ações que visem à execução dos empreendimentos e respectivas metas físicas e sociais, que constituem os objetivos dos programas de aplicação dos recursos do FGTS, podendo atuar como gerenciadoras ou empreendedoras. Possuem as seguintes atribuições, de acordo com o manual de fomento do Agente Operador:
d.I) aportar os valores referentes à sua participação no empreendimento;
d.II) responsabilizar-se pelo retorno do financiamento concedido pelos Agentes Financeiros, na forma contratualmente estabelecida;
d.III) promover ações necessárias à comprovação da viabilidade da execução do empreendimento;
d.IV) promover ações necessárias ao planejamento, elaboração, implementação, fiscalização e acompanhamento do projeto, na forma que este vier a ser aprovado junto aos órgãos competentes;
d.VI) legalizar o empreendimento perante todos os órgãos públicos;
d.VII) responsabilizar-se pelo aporte de recursos adicionais para conclusão do empreendimento;
d.VIII) registrar o contrato de financiamento junto ao competente Cartório de Registro de Imóveis.
Havendo agente executor, cabe ao agente promotor monitorá-lo, no desenvolvimento das atividades sob sua responsabilidade, com o objetivo de garantir a boa aplicação dos recursos do FGTS e a conclusão e funcionalidade do empreendimento, já que a responsabilidade pelo cumprimento do contrato é do mutuário/agente promotor.
2.2.3 Programas do FGTS que operam enquadrados no PMCMV
No âmbito da Caixa, o acesso dos mutuários aos financiamentos se dá por meio dos programas (i) Carta de Crédito Individual (PMCMV- Faixas 2 e 3), (ii) Carta de Crédito Associativo (PMCMV - PJ - Associativo) e (ii) Apoio à Produção (PMCMV - PJ - Apoio à Produção), programas que já eram disciplinados pelos normativos do FGTS e que, com o surgimento do PMCMV, foram a ele incorporados. A estrutura geral de funcionamento de cada programa será detalhada mais adiante. O gráfico a seguir ilustra as possibilidades de enquadramento dos financiamentos.
Figura 3 – Estrutura dos programas do FGTS
[pic]
Fonte: Caixa
De acordo com as informações prestadas pela Caixa, das 1,45 milhão de operações contratadas na Faixa II, que conta com recursos do OGU, cerca de 56% estão no programa Carta de Crédito Individual e os 44% restantes nos outros dois programas, sendo que as operações de Carta de Crédito Associativo corresponderiam a menos de 5% do total de operações.
Gráfico 4 – Percentual de contratação por programa do FGTS
[pic]
Fonte: Caixa
2.2.3.1 Carta de Crédito Individual (CCI)
O programa Carta de Crédito Individual abarca as operações de financiamento de imóveis individuais pleiteados por mutuários que se enquadram nas regras previstas. Pode ser considerado um financiamento típico de balcão da instituição financeira e tem as seguintes etapas principais:
1) Fornecimento de orientações gerais e realização de simulação de financiamento por parte do tomador, via internet, na agência da Caixa ou em um Correspondente Caixa Aqui (CCA);
2) Entrega da documentação pelo tomador;
3) Análise de risco por parte do Agente Financeiro: análise jurídica, risco de crédito, capacidade de pagamento, características do imóvel, inclusive avaliação do valor;
4) Inserção dos dados da contratação nos sistemas corporativos da Caixa;
5) Análise de conformidade documental;
6) Assinatura do contrato.
Nos casos de aquisição de imóvel novo, os recursos são liberados para o vendedor assim que transferido o imóvel para o tomador. Nos casos de construção, os recursos são liberados de acordo com o andamento da obra, após inspeção e liberação da respectiva parcela pelo Agente Financeiro. Anexo ao presente relatório, constam mapas de processo simplificados que ilustram as etapas de concessão do financiamento.
2.2.3.2 Apoio à Produção
A modalidade de apoio à produção tem o objetivo de disponibilizar linha de crédito à Pessoa Jurídica do ramo da construção civil de todos os portes, na qualidade de Agente Promotor Empreendedor, para produzir e/ou comercializar unidades novas. Possui as seguintes etapas principais:
1) Visita de representante da pessoa jurídica, do ramo da construção civil, à Superintendência Regional ou a uma Agência, para orientações gerais;
2) Entrega da documentação pelo empreendedor, inclusive projetos da construção;
3) Análise de viabilidade do empreendimento a ser construído, oportunidade em que é emitido o Laudo de Análise do Empreendimento (LAE);
4) Inserção dos dados do empreendimento no sistema SIAPF e no Portal da Habitação;
5) Assinatura do contrato de financiamento entre o Agente Financeiro e o Empreendedor;
6) Acompanhamento da execução da obra por parte do Agente financeiro para fins de liberação das parcelas correspondentes às etapas executadas da obra.
Vale salientar que a operação de financiamento contratada pelo empreendedor não integra o PMCMV. As unidades habitacionais e as operações de financiamento somente passam a integrar o Programa quando o mutuário pessoa física, adquirente do imóvel, assina o contrato de financiamento da unidade individual. No entanto, a análise realizada pelo Agente Financeiro sobre o empreendimento identifica o potencial enquadramento dos imóveis, o que possibilitará a supressão dessa etapa de análise quando da contratação individual. Anexo ao presente relatório, constam mapas de processo simplificados que ilustram as etapas de concessão do financiamento.
2.2.3.3 Carta de Crédito Associativo
A Carta de Crédito Associativo é semelhante à modalidade de financiamento à produção, a diferença é que na modalidade associativa existe a participação de entidades sem fins lucrativos que realizam a intermediação entre os tomadores do financiamento e a Caixa. Além disso, a entidade realiza a seleção dos beneficiários e a contratação dos profissionais e empresas responsáveis pela elaboração de projetos e execução de obras.
2.2.3.4 Procedimentos específicos de Engenharia
Explicitados, em linhas gerais, os procedimentos adotados pela Caixa, no papel de Agente Financeiro, para a operacionalização do PMCMV na vertente em análise, vale detalhar alguns procedimentos específicos, relacionados à área de engenharia e que foram enfocados na presente auditoria. São procedimentos que visam aferir o cumprimento de requisitos relacionados às características dos imóveis, tais como: (i) qualidade, (ii) habitabilidade; (iii) valor de aquisição; (iv) inserção urbana; (v) disponibilidade de infraestrutura urbana, como coleta de esgoto, abastecimento de água, iluminação pública, sistema viário; (vi) disponibilidade de serviços públicos, como educação, saúde, transporte, lazer.
Foi possível identificar três tipologias de procedimento específicos relacionados às análises de engenharia:
1) procedimento simplificado, adotado nos casos de aquisição de unidade habitacional isolada pronta: nesse procedimento, os trabalhos se resumem a uma vistoria local, a fim de qualificar o imóvel e a região em que está inserido. Segundo a Caixa, esses serviços são realizados por empresas terceirizadas, as quais são contratadas por meio de edital de seleção.
O produto do trabalho dessas empresas está limitado a dois documentos: o Laudo de Avaliação de Imóveis – Simplificado e o Parecer Complementar. O Laudo é o documento que registra a verificação da disponibilidade de infraestrutura urbana e serviços públicos básicos, bem como das características do imóvel, inclusive o seu valor de mercado estimado. Já no Parecer Complementar, o avaliador verifica a existência dos requisitos mínimos exigidos para aceitação do imóvel como garantia e enquadramento no MCMV.
Cumpre destacar que os manuais mais atualizados da Caixa promoveram uma alteração no procedimento de verificação, extinguindo-se o Parecer Complementar e prevendo a avaliação tácita dos requisitos, ou seja, não consta do laudo qualquer campo que os explicite. Há apenas uma orientação geral de que o cumprimento dos requisitos listados em anexo específico do normativo deva ser observado pelos avaliadores.
2) procedimento intermediário, adotado nos casos de construção de unidade habitacional isolada: primeiramente é realizada a análise de viabilidade do projeto, a qual é formalizada por meio do Laudo de Análise – Unidade isolada – Construção. Através do Laudo de Análise é feita a identificação do empreendimento, com um resumo de suas especificações; a qualificação da região (infraestrutura urbana e serviços públicos) onde o imóvel será construído; e a análise do cronograma sintético a ser executado. Por fim, o Laudo de Análise atesta se o empreendimento é viável ou não. Nesse caso, que envolve a realização de obra, há uma etapa posterior, de acompanhamento, em que se atesta, dentre outras coisas, o cumprimento das especificações aprovadas em projeto, a qualidade geral da obra e sua execução física para fins de liberação dos recursos. O documento que registra o resultado dessas análises é o Relatório de Acompanhamento de Empreendimento (RAE).
3) procedimento completo, adotado nos casos de avaliação de empreendimentos de construção de múltiplas unidades habitacionais. Nesse caso, foram identificadas três etapas principais: a) uma análise prévia da documentação do projeto, em que são emitidos pareceres técnicos indicando pendências de natureza documental ou técnica; b) após a regularização de toda a documentação, é feita a análise de engenharia, a qual verifica a documentação técnica, identificando eventuais pendências, e os critérios de viabilidade relacionados à titularidade, tais como funcionalidade, exequibilidade técnica e adequação dos orçamentos; c) durante a execução das obras, é realizado o acompanhamento de engenharia, no qual verifica-se o atendimento das pendências anteriores, realiza-se inspeção técnica da obra, identificam-se eventuais execuções em desacordo com os projetos aprovados e elabora-se o relatório fotográfico. No caso das construções de empreendimentos, embora o procedimento se assemelhe ao utilizado em construções isoladas, o grau de detalhamento das verificações é significativamente maior.
2.2.4 Legislação e Normas Aplicáveis
a) Lei n° 11.977/2009 (alterada pela Lei 12.424/2011) - Cria o Programa Minha Casa, Minha Vida;
b) Decreto 7.499/2011 (alterado pelo Decreto 7.825/2012) - Regulamenta dispositivos da Lei 11.977/2009;
c) Decreto 6.820/2009 - Dispõe sobre a composição e as competências do Comitê de Participação no Fundo Garantidor da Habitação Popular - CPFGHab e sobre a forma de integralização de cotas;
d) Lei n° 8.036/1990 - Dispõe sobre o FGTS, e dá outras providências;
e) Decreto 99.684/1990 - Consolida as normas regulamentares do FGTS;
f) Resolução CCFGTS n. 702, de 4 de outubro de 2012 - Estabelece diretrizes para elaboração das propostas orçamentárias e aplicação dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), e dá outras providências;
g) Instrução Normativa n. 10, de 30 de maio de 2014, do Ministério das Cidades - Regulamenta o Programa Carta de Crédito Individual;
h) Instrução Normativa n. 13, de 30 de maio de 2014, do Ministério das Cidades - Regulamenta o Programa Carta de Crédito Associativo;
i) Instrução Normativa n. 16, de 18 de julho de 2014, do Ministério das Cidades - Regulamenta o Programa de Apoio à Produção de Habitações;
j) Portaria Interministerial MCIDADES/MF/MP n. 409 de 31 de agosto de 2011 - Dispõe sobre as operações de crédito com recursos do FGTS, contratadas no âmbito do PNHU, integrante do PMCMV, para os fins que especifica;
k) Portaria MC n. 363, de 11 de agosto de 2011 - Dispõe sobre as operações de crédito com recursos do FGTS, contratadas no âmbito do PNHU, integrante do PMCMV, para os fins que especifica;
l) Manual de Fomento Pessoa Física da Caixa (Agente Operador);
m) Manual de Fomento Carta de Crédito Individual da Caixa (Agente Operador);
n) Manual de Fomento Pessoa Jurídica da Caixa (Agente Operador);
o) Manual HH 200 048 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Pessoa Física;
p) Manual HH 200 048 A da Caixa (Agente Financeiro) - Carta de Crédito FGTS e PMCMV - Normas e Procedimentos Específicos;
q) Manual HH 178 016 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Produção de Empreendimentos - Recursos FGTS/SBPE;
r) Manual HH 178 016 A da Caixa (Agente Financeiro) - Programa Apoio à Produção - Normas e Procedimentos Específicos;
s) Manual HH 181 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Imóvel na Planta Associativo - Recursos FGTS/SBPE;
t) Manual HH 185 003 da Caixa (Agente Financeiro) - Programa De Olho na Qualidade Minha Casa Minha Vida;
u) Manual AE 023 da Caixa (Agente Financeiro) - Engenharia - Avaliação de Imóveis e Outros Bens;
v) Manual AE 054 da Caixa (Agente Financeiro) - Engenharia - Distribuição de serviços de engenharia;
w) Manual AE 062 da Caixa (Agente Financeiro) - Engenharia - Gestão da qualidade dos serviços terceirizados de engenharia;
x) Manual AE 098 da Caixa (Agente Financeiro) - Engenharia - Análise e Acompanhamento - Crédito Imobiliário;
y) Caderno de Orientações Técnicas (Agente Financeiro) - Avaliação de Imóveis e outros bens.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo verificar a regularidade da execução do Programa Minha Casa, Minha Vida - PNHU, no âmbito da vertente Operações de Mercado, com enfoque na avaliação dos controles promovidos pela Caixa e pelo Ministério das Cidades, com a finalidade de garantir o cumprimento dos objetivos do Programa, em especial no que tange à qualidade das obras, à disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura urbana, bem como à adequada avaliação dos valores dos imóveis. Todos esses requisitos vinculam-se ao exercício pleno do direito à moradia, insculpido no art. 6º da Constituição, em conformidade com os critérios considerados pela ONU na definição de uma moradia adequada, e que vão além da unidade habitacional isolada.
A partir desse objetivo, o enfoque das verificações concentrou-se nos processos de trabalho normatizados e executados sob responsabilidade da área de engenharia da Caixa, especialmente no procedimento de emissão dos Laudos de Avaliação de Imóveis (LAIs), Laudos de Análise de Empreendimento (LAEs) e dos Relatórios de Acompanhamento de Empreendimento (RAEs); bem como do processo de supervisão empreendido pelo Ministério das Cidades sobre essa vertente do PMCMV.
Foram elaboradas as seguintes questões de auditoria:
1) O processo de aprovação inicial dos empreendimentos financiados com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV (operações de mercado) está sendo efetivo em mitigar adequadamente riscos de falha na qualidade das unidades habitacionais, bem como no cumprimento dos requisitos de enquadramento no programa? (aprovação de projetos)
2) Os controles estabelecidos pela Caixa são capazes de mitigar adequadamente os riscos de falhas na avaliação dos valores das unidades habitacionais financiadas com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV?
3) O processo de acompanhamento estabelecido pela Caixa sobre a execução e entrega das unidades habitacionais financiadas com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV é capaz de mitigar adequadamente os riscos de descumprimento dos requisitos avaliados na aprovação inicial dos projetos?
4) Os processos estabelecidos pelo Ministério das Cidades para supervisão do PMCMV na vertente que utiliza recursos do FGTS têm gerado informações capazes de corrigir eventuais desvios ou aprimorar a atuação dos atores envolvidos?
2.4 - Metodologia utilizada
Durante o planejamento e a execução da auditoria, o levantamento das informações foi realizado por meio de ofícios de requisição ao Ministério das Cidades e à Caixa. No intuito de melhor conhecer os procedimentos adotados pela Caixa, na aprovação dos financiamentos e no acompanhamento das obras, foi aplicada a técnica de elaboração de Mapa de Processo, que consiste na representação gráfica das operações sob análise, evidenciando a sequência de atividades, os agentes envolvidos, os prazos e o fluxo de documentos em uma organização ou área. Também foram utilizadas as técnicas de análise documental e entrevista.
Após o mapeamento das atividades que seriam objeto de análise, foram verificados os normativos que regulamentam tais atividades e a sua compatibilidade com as exigências legais para enquadramento no Programa. Em seguida, foi feito um estudo amostral com a finalidade de verificar a aplicação das normas previstas e avaliar em que medida os controles efetivamente empreendidos eram aderentes aos normativos e adequados para mitigar os riscos de desvios em relação aos parâmetros previstos.
Foram elaboradas duas amostras estatísticas de operações, tendo em conta as peculiaridades da análise empreendida pela Caixa, uma para os financiamentos enquadrados no programa Carta de Crédito Individual (CCI), e outra para o conjunto de financiamentos enquadrados nos programas Carta de Crédito Associativo (CCA) e Apoio à Produção (AP). Foram considerados apenas as operações que contam com aporte de recursos do OGU para fins de desconto no financiamento, ou seja, nos casos em que o beneficiário possui renda até R$ 3.250 (Faixa II). Mantendo-se um nível de confiança de 90% e uma margem de erro de 10%, as amostras selecionadas foram as seguintes:
a) CCI - população de aproximadamente 800 mil operações - amostra de 68 processos;
b) AP e CCA - população de 3.336 empreendimentos (cerca de 7.700 Unidades Habitacionais) - amostra de 67 processos.
Quanto à atividade de avaliação de imóveis, como esse serviço é realizado, em grande parte, por empresas terceirizadas, também foi selecionada uma amostra, dos revisionamentos realizados pelas equipes da Caixa sobre os serviços prestados pelas empresas terceirizadas. Das 1.302 ordens de serviço executadas de 2012 a 2014 no âmbito dos programas habitacionais financiados pelo FGTS, foram selecionados 65 elementos, mantendo-se um nível de confiança de 90% e uma margem de erro de 10%.
2.5 - Limitações ocorridas
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Contudo, ocorreram limitações significativas aos exames realizados. As condições específicas que limitaram os exames estão descritas a seguir:
a) Entrega de documentação com atraso e incompleta:
Foram solicitadas à Caixa cópias dos laudos e pareceres de análise de engenharia referentes à amostra de processos selecionada nas três modalidades de operações financiadas com recursos do FGTS: Carta de Crédito Individual, Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção. Quanto aos documentos referentes à primeira modalidade, a Caixa entregou a documentação, mas com atraso. Apesar disso, não houve prejuízo significativo à análise das operações no âmbito do programa Carta de Crédito Individual.
No que se refere às outras duas modalidades, Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção, inicialmente, a Caixa alegou que as operações contratadas com pessoas jurídicas estavam cobertas por sigilo bancário e se negou a fornecer os documentos solicitados. Somente após reunião que contou com a presença da área jurídica da empresa, a documentação foi enviada em 6/3/2015, com 46 dias de atraso e apenas a cinco dias do prazo então vigente para o término da auditoria.
A exclusão de diversos elementos da amostra de processos inicialmente selecionada, seja pela ausência de informações, seja pela má qualidade das cópias fornecidas, associada ao atraso no fornecimento das informações, que inviabilizou a seleção de novos elementos amostrais, comprometeu os parâmetros de confiabilidade e a margem de erro inicialmente previstos. No caso da Carta de Crédito Individual, o resultado final foi uma amostra com 53 elementos válidos, correspondendo a um nível de confiança de 89% e uma margem de erro de 11%. No caso da outra amostra, compuseram a amostra 61 elementos válidos, correspondendo a um nível de confiança de 89% e uma margem de erro de 10%.
Registra-se, em atenção aos comentários apresentados pela Caixa quando apreciou o relatório preliminar desta auditoria, que a equipe do banco se disponibilizou a refazer a digitalização das peças consideradas ilegíveis. Além disso, os empregados que atuaram como interlocutores da equipe de auditoria demonstraram empenho em atender às solicitações, no entanto, os atrasos e o decurso do prazo previsto para os trabalhos comprometeu a possibilidade de adotar novas medidas saneadoras.
b) Sistemas incapazes de gerar as informações requisitadas:
Os sistemas de informação da Caixa (SIGDU e GQC) não foram capazes de gerar as informações solicitadas pela equipe de auditoria, no que se refere aos processos de revisionamento e à relação de ordens de serviço do Minha Casa, Minha Vida, faixa II, o que prejudicou a realização de uma análise mais detalhada das operações do programa.
2.6 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 8.212.000.000,00, correspondente ao somatório dos valores do Orçamento Geral da União empenhados para a implementação da vertente operações de mercado entre 2009 e 2014.
2.7 - Benefícios estimados da fiscalização
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade de programa de governo, a correção de impropriedades e o aumento na expectativa de controle.
2.8 - Processos conexos
- TC 033.568/2012-0 - Auditoria operacional realizada no programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) pela Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud). O Acórdão 524/2014, proferido nos autos do referido processo, determinou, em seu item 9.7.1, a realização da presente auditoria.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 – Fragilidades nos procedimentos de verificação dos requisitos de disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos
3.1.1 – Situação encontrada
Foram identificadas fragilidades nos procedimentos de verificação das condições de disponibilidade de infraestrutura e de serviços públicos, as quais aumentam o risco de inclusão no programa imóveis/empreendimentos que não preencham os requisitos previstos na legislação. Tais fragilidades estão relacionadas aos seguintes aspectos: (i) ausência de definição clara, nos manuais, dos critérios a serem utilizados para considerar atendidos os requisitos de disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos; (ii) ausência de campo específico, em alguns dos modelos de Laudo de Avaliação, para indicação da análise sobre disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura; (iii) ausência de uma plataforma informatizada que permita registrar e gerir adequadamente as informações produzidas na elaboração dos laudos de análise de imóveis.
Conforme explicitado no tópico ‘Apresentação’ deste relatório, há duas dimensões principais a serem verificadas para enquadramento no PMCMV: (i) a renda familiar bruta do beneficiário, que já foi objeto de análise em fiscalizações anteriores do TCU, e (ii) as características do imóvel e de seu entorno, que têm pertinência com o escopo da presente auditoria. Com relação a essa segunda dimensão, o art. 2º da Portaria 363/2011, do Ministério das Cidades, reitera os requisitos básicos previstos no art. 5º-A da Lei 1.977/2009 e no art. 6º do Decreto 7.499/2011, mas deixa o detalhamento desses requisitos sob a responsabilidade da Caixa (Gestor operacional do PNHU), conforme se observa no art. 6º, da referida Portaria:
‘Art. 2º Ficam estabelecidos, na forma deste artigo, os requisitos básicos para implantação de empreendimentos:
I - localização do terreno na malha urbana ou em área de expansão, observado o respectivo Plano Diretor, quando existente;
II - adequação ambiental do projeto;
III - infraestrutura básica que permita ligações domiciliares de abastecimento de água e energia elétrica e que inclua vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais; e
IV - existência ou compromisso do poder público local de instalação ou de ampliação dos equipamentos e serviços relacionados à educação, à saúde, ao lazer e ao transporte público.
(...)
Art. 6º O Gestor Operacional do PNHU regulamentará esta Portaria, em até 30 (trinta) dias contados a partir da data de sua publicação.’
Vale reiterar que o preenchimento desses requisitos é de fundamental importância para a efetividade do programa, na medida em que constitui condição sine qua non para se considerar um imóvel habitacional adequado a permitir o pleno exercício do direito à moradia. No caso da infraestrutura, a presença dos elementos elencados no inciso III visa conferir condições mínimas de habitabilidade, salubridade, segurança (contra inundações, por exemplo) as quais se estendem além dos limites do lote em que se encontra o imóvel. No caso dos equipamentos e serviços públicos, elencados no inciso IV, o objetivo é garantir a disponibilidade de equipamentos como por exemplo creches, hospitais, quadras esportivas, em quantidade suficiente para atender à demanda gerada pelas novas habitações.
i. Ausência de definição clara, nos manuais, dos critérios a serem utilizados para considerar atendidos os requisitos de disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos e de campos específicos nos modelos de laudo
Os principais manuais que regulam, no âmbito da Caixa, o procedimento de verificação dos requisitos relacionados à infraestrutura e aos serviços públicos, nessa vertente do MCMV, são os a seguir relacionados, com destaque para os dois primeiros:
a) Manual AE098 da Caixa (Agente Financeiro) - Engenharia - Análise e Acompanhamento - Crédito Imobiliário (utilizado por empregados da Caixa que elaboram os laudos e pareceres de análise de imóveis);
b) Caderno de Orientações Técnicas - COT (Agente Financeiro) - Avaliação de Imóveis e outros bens (utilizado por profissionais não pertencentes ao quadro da Caixa);
c) Manual HH 200 048 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Pessoa Física;
d) Manual HH 200 048 A da Caixa (Agente Financeiro) - Carta de Crédito FGTS e PMCMV - Normas e Procedimentos Específicos;
e) Manual HH 178 016 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Produção de Empreendimentos - Recursos FGTS/SBPE;
f) Manual HH 178 016 A da Caixa (Agente Financeiro) - Programa Apoio à Produção - Normas e Procedimentos Específicos;
g) Manual HH181 da Caixa (Agente Financeiro) - Concessão de Crédito Imobiliário - Imóvel na Planta Associativo - Recursos FGTS/SBPE;
Não há, nos manuais acima relacionados, um detalhamento adequado dos critérios a serem considerados pelos avaliadores, para aferir o preenchimento de todos os requisitos previstos.
Infraestrutura urbana
No caso da infraestrutura, havia um modelo de parecer complementar que contemplava o detalhamento de condições mínimas para alguns itens previstos na legislação do MCMV. O exemplo a seguir foi extraído de um dos Modelos de Engenharia fornecidos pela Caixa (Parecer_Complementar_Imóvel_Individual_v11.xls).
|O imóvel deve apresentar: |
|1.1 |Infraestrutura do terreno |sim |não |
|1.1.1 |Sistema de abastecimento de água - existência de ligação domiciliar à rede pública de água potável ou, na sua ausência, | | |
| |sistema que possua licença ou autorização para operação. | | |
|1.1.2 |Solução para esgotamento sanitário - existência de ligação domiciliar à rede pública de coleta e tratamento de esgoto ou, na | | |
| |sua ausência, solução admitida pela Prefeitura ou Concessionária local. | | |
|1.1.3 |Energia elétrica fornecida pela concessionária. | | |
|1.1.4 |Iluminação na via do lote. | | |
|1.1.5 |Via de acesso. | | |
É possível constatar que, para os quesitos relacionados ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário, há um detalhamento das características a serem consideradas. Para os demais itens não há detalhamento, o que traz maior margem de incerteza à avaliação do cumprimento do quesito. No caso da iluminação na via do lote e da própria via de acesso, por exemplo, não estão definidas as características mínimas a serem satisfeitas para que tais quesitos possam ser considerados atendidos. No caso da solução para drenagem de águas pluviais, item de infraestrutura expressamente previsto na legislação, o modelo é omisso, não há sequer a previsão de que deva estar presente no imóvel.
Vale salientar que o modelo de parecer acima transcrito tende a ser extinto pela Caixa, de acordo com as versões mais atualizadas dos normativos AE098, AE023 e COT. Na versão 19 do Manual AE 098, há alguns registros de alteração em relação à versão anterior do normativo que dispõem o seguinte:
‘Alterações:
(...)
Item 2.2 Alteração para inclusão do conceito de Laudo de Análise Individual em função da extinção do Parecer Complementar com sua incorporação a este documento, mantida a necessidade de emissão de laudo de avaliação e exclusão do conceito de Parecer Complementar;
(...)
Item 6.7.4 Trata de imóvel isolado ou agrupamento de até 12 unidades e houve alteração geral do item e subitens em função da extinção do Parecer Complementar com sua incorporação ao novo Laudo de Análise Individual, mantida a necessidade de emissão de Laudo de Avaliação.’ (grifo nosso).
A incorporação do conteúdo do extinto Parecer Complementar ao modelo do LAI é mais adequada, sob o ponto de vista do procedimento de controle, uma vez que todos os aspectos da verificação passam a constar de documento único; no entanto, permanecem insuficientes os critérios definidos tanto no laudo quanto nos normativos pertinentes. Além disso, vale destacar que o conteúdo desse parecer não foi incluído em todos os modelos disponibilizados pela Caixa aos profissionais que realizam as avaliações.
No caso do Caderno de Orientações Técnicas, destinado aos profissionais não pertencentes ao quadro de empregados da Caixa, consta da versão mais atual do caderno (versão 17, de 2/2/2015) o seguinte:
‘Exclusões:
(...)
Item 2.2 - Conceitos - ‘Parecer Complementar: Instrumento instituído através do AE098 para verificação do atendimento das condições mínimas exigíveis no crédito imobiliário’;
Exclusão dos itens 3.12.23.1.1, 3.12.23.1.2, 3.12.23.1.3, 3.12.23.1.3.1 e 3.12.23.2.1 que tratam da caracterização de empreendimentos.
(...)
3.12.28.1 Em se tratando de avaliação de unidades novas, nos processos de aquisição demandados pelas Agências ou CCA, é obrigatória a verificação pelo avaliador do atendimento aos requisitos mínimos de engenharia/arquitetura estabelecidos pela CAIXA, constantes no Anexo V.’ (grifo nosso)
Dessa forma, com as novas alterações normativas, em grande parte dos casos não existirá documento assinado pelo avaliador que ateste explicitamente o atendimento dos requisitos mínimos de engenharia/arquitetura estabelecidos pela Caixa, o que aumenta o risco de financiamentos em desacordo com as regras do programa.
Outra fragilidade identificada no COT está expressa no item 3.12.28.4, que prevê a flexibilização dos critérios, representando uma incerteza ainda maior sobre a avaliação desses quesitos: ‘3.12.28.4 Sob responsabilidade das GIHAB, a definição da infraestrutura mínima exigível pode ser flexibilizada em função de peculiaridades regionais’.
Equipamentos e serviços públicos
Com relação aos equipamentos e serviços públicos, a situação é ainda mais crítica; não há, na vertente analisada do MCMV (Operações de Mercado – FGTS), qualquer detalhamento dos critérios utilizados para avaliar esses quesitos. O Manual AE098 (versão 19) traz, em seu anexo VIII, o detalhamento de alguns parâmetros para avaliação; porém, é aplicável apenas à vertente do programa que utiliza recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Apenas para exemplificar, vale transcrever um trecho do referido anexo VIII:
‘6.8.1.2 As orientações e procedimentos específicos, incluído toda a documentação necessária para a análise técnica de propostas de equipamentos públicos, se encontram disponíveis no MN HH151.
6.8.1.3 Quanto à análise de engenharia das propostas de equipamentos públicos, devem ser observados os seguintes aspectos:
6.8.1.4 Os equipamentos públicos deverão estar localizados em área situada na poligonal do empreendimento ou em área adjacente, à distância máxima de 1.000 metros de seu acesso por via pública, e ser dotados de vias de acesso pavimentadas, drenagem pluvial, calçadas, guias e sarjetas, rede de energia elétrica e iluminação pública, rede para abastecimento de água potável, soluções para o esgotamento sanitário e coleta de lixo.
6.8.1.5 Os equipamentos devem ser solicitados de acordo com o Relatório de Diagnóstico/Matriz de Responsabilidade obedecendo a ordem de priorização estabelecida pela Orientação Operacional nº 05/2013/DHAB/SNH/MCIDADES, descrita a seguir:
I- Educação Infantil, composta por creche e pré-escola;
II - Ensino Fundamental;
III- Ensino Médio;
IV- Equipamentos de Saúde;
V - Demais equipamentos complementares à habitação.
6.8.1.6 Os parâmetros para dimensionamento da demanda são os que seguem:
Creche: recomenda-se o atendimento de no mínimo 30% da demanda.
Pré-escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio: atendimento de 100% da demanda.
Saúde: atendimento de 100% da demanda por equipamentos de atenção básica de saúde.
Assistência Social (CRAS e CREAS): atendimento de acordo com a demanda devidamente justificada pelo Município.
6.8.1.7 A verificação do atendimento da demanda descrita no Relatório de Diagnóstico de Demanda compõe o escopo da atividade de análise realizada por engenheiros e arquitetos com base no aplicativo , não sendo necessária a participação do assistente de projeto social/técnico social na referida análise.’
A verificação relacionada a equipamentos e serviços públicos, no caso das avaliações de imóveis individuais da vertente operações de mercado, ocorre meramente com a sinalização de campos específicos do formulário padrão do Laudo de Análise Individual (LAI), sem se definir qual é o critério observado. O exemplo a seguir foi extraído de um dos Modelos de Engenharia fornecidos pela Caixa (PM1351128v02 – Laudo de Análise – Unidades Isoladas.xls):
|4 - CARACTERÍSTICAS DA REGIÃO | |
|Dispon| | | |
|ível | | | |
|IMÓVEL|855551204100¹ | |Esgoto |
|PRONTO| | | |
| |855550478854 |Nenhum | |
| |812410001876 |Energia | |
| |855551058859 | |Esgoto |
| |844440086577 |Lazer | |
| |855551616085 |Lazer | |
| |844440028744 |Segurança e Lazer | |
| |855550420338 |Saúde, Segurança Lazer | |
| |855550756647 |Segurança |Esgoto |
| |855550904376 |Segurança |Esgoto |
| |844440090705 | |Esgoto |
| |844440418517 |Lazer Segurança |Esgoto |
| |844440404521 |Lazer Segurança | |
| |844440311606 | |Esgoto |
| |844440459331 | |Esgoto |
| |844440640569 |Lazer Segurança | |
| |844440695865 |Saúde Lazer Segurança | |
| |IDENTIFICAÇÃO |SERVIÇOS PÚBLICOS |INFRAESTRUTURA |
| |844440744630 |Lazer Segurança |Esgoto |
|CONSTR|844440185503 |Segurança | |
|UÇÃO | | | |
| |855550918449 |Lazer | |
| |855551432199 | |Esgoto |
| |806140003932 | |Esgoto/Águas Pluviais |
| |855551759135 |Transporte | |
| |805300039544 | |Esgoto |
| |855551433370 |Lazer |Esgoto |
| |855550884608 |Transporte | |
| |844440622548 | |Águas Pluviais |
| |844440269042 |Lazer | |
| |844440419782 | |Esgoto/Águas Pluviais |
|1 – indicação de imóvel usado |
Além das inconsistências verificadas nos laudos, também foram verificados problemas no preenchimento dos Relatórios de Acompanhamento de Empreendimentos (RAEs). A principal falha identificada foi o preenchimento do campo que trata da qualidade do imóvel como ‘não se aplica’, o que leva a crer que o avaliador não considerou esse quesito como um item necessário de ser avaliado. Essa falha foi verificada em nove dos 22 processos de construção avaliados, no âmbito do programa Carta de Crédito Individual, o que equivale a cerca de 40% dos casos. Essa questão ganha relevo na medida em que a Caixa tem sido responsabilizada judicialmente por falhas de qualidade em imóveis adquiridos no âmbito do PMCMV, gerando riscos de prejuízos financeiros à instituição.
Em face dessas inconsistências nos procedimentos de verificação dos requisitos exigidos para o enquadramento no programa, mostra-se pertinente recomendar à Caixa que adote medidas no sentido de aperfeiçoar os procedimentos de registro dos dados relativos aos laudos de avaliação (incluindo LAIs, RAEs e outros documentos técnicos porventura empregados), utilizando-se de recursos informatizados que permitam: (i) indicar a impossibilidade de enquadramento no PMCMV, sinalizada de forma automática, caso os campos destinados a avaliar o cumprimento dos requisitos do programa não sejam adequadamente preenchidos.
Mostra-se pertinente, ainda, expedir determinação à Caixa para que verifique a situação específica dos processos acima indicados, certificando-se da compatibilidade entre as informações existentes nos laudos e as características reais dos imóveis vistoriados e, caso se confirme o não preenchimento dos requisitos do programa, tal qual indicado nos laudos, adote as medidas cabíveis para que seja efetuada a devolução, ao Tesouro Nacional, dos valores das subvenções concedidas, acrescidas de juros e atualização monetária, com base na remuneração dos recursos que serviram de lastro à sua concessão, conforme art. 7º da Portaria Interministerial 409/2011:
‘Art. 7º Em caso de utilização dos recursos da subvenção econômica em finalidades e condições diversas daquelas definidas na legislação que rege o PMCMV, ou em desconformidade com o disposto nesta Portaria, será exigida a devolução ao Tesouro Nacional do valor da subvenção concedida, acrescida de juros e atualização monetária, com base na remuneração dos recursos que serviram de lastro à sua concessão, sem prejuízo das penalidades previstas em Lei.’
Quanto à segunda amostra, as análises dos laudos foram feitas pelos próprios engenheiros da Caixa, quando do revisionamento dos trabalhos das empresas terceirizadas. Nessa amostra, foram selecionados 65 relatórios, dos quais 24 (40%) apresentaram algum tipo de erro técnico.
A incidência dos tipos de erros nessa segunda amostra está demonstrada na tabela abaixo:
Quadro 6 – Resultado de revisionamento realizado pela Caixa
|TIPO DE ERRO |% DE OCORRÊNCIA |
|EA 1 - Descrever incorretamente o bem avaliando |3% |
|EA 2 - Descrever incorretamente o logradouro e/ou região |2% |
|EA 3 - Apresentar peças técnicas incompletas, sem os anexos solicitados |6% |
|EA 4 - Deixar de informar à GIHAB que o imóvel faz parte de empreendimento (unidade não isolada) |0% |
|EA 5 - Utilizar metodologia inadequada |6% |
|EA 6 - Utilizar elementos amostrais inadequados |6% |
|EA 7 - Utilizar variáveis inadequadas |8% |
|EA 8 - Aceitar indevidamente a garantia |5% |
|EA 9 - Negar indevidamente a garantia |0% |
|EA 10 - Vistoriar imóvel errado |0% |
|EA11 - Avaliar de forma majorada ou minorada |2% |
|EA 12 - Outros erros não constantes acima |14% |
Fonte: Caixa
Os erros mais críticos são referentes a utilização de metodologia (EA5), elementos amostrais (EA6) e variáveis inadequadas (EA7), pois estão relacionados diretamente com o valor do imóvel avaliado. Esses três erros tiveram, juntos, 20% de incidência, o que corresponde a treze laudos com algum desses tipos de erros. Outro erro que merece atenção é a apresentação de peças técnicas incompletas, sem os anexos definidos no item 5.3.2.12, do COT - Avaliação de imóveis.
3.2.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado:
- 28.846.0909.00CW.0001/2009 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (MP 459, de 2009) - Nacional
- 28.846.0909.00CW.0001/2010 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (Lei nº 11.977, de 2009) - Nacional
- 28.846.0909.00CW.0001/2011 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (Lei nº 11.977, de 2009) - Nacional
- 28.846.2049.00CW.0001/2012 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (Lei nº 11.977, de 2009) - Nacional
- 28.846.2049.00CW.0001/2013 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (Lei nº 11.977, de 2009) - Nacional
- 28.846.2049.00CW.0001/2014 - Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (Lei nº 11.977, de 2009) - Nacional
3.2.3 – Efeitos/Consequências do achado:
3.2.3.1 Enquadramento no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida, de imóveis que não atendam aos requisitos de disponibilidade de infraestrutura urbana e serviços públicos. (efeito potencial)
A disponibilidade de infraestrutura urbana e de serviços públicos é um requisito fundamental da política habitacional, previstos em função de sua relevância para o exercício pleno do direito à moradia adequada, insculpido no art. 6º da Constituição. A aprovação de financiamentos de unidades habitacionais sem o preenchimento de tais requisitos tende a reduzir a efetividade da política.
3.2.3.2 Sobreavaliação do valor dos imóveis. (efeito potencial)
As falhas de controle identificadas aumentam os riscos de que as avaliações dos imóveis não sigam os parâmetros técnicos previstos.
3.2.4 - Critérios:
Manual AE 062/2014, Caixa Econômica Federal, cláusula/art. 3.3.2
Portaria 363/2011, Ministério das Cidades, art. 2º, inciso I a IV
3.2.5 - Evidências:
Manual AE 098
Manual AE 023
Caderno de Orientações Técnicas - COT.
Ordens de Serviço revisionadas em 2014.
Resposta ao ofício n. 09 Fiscalis-611/2014.
Base de dados do SIGDU (sem especificar MCMV).
Empresas com excesso de demandas.
Quadro resumo das análises de processos – Carta de Crédito Individual
3.2.6 - Conclusão da equipe:
Os controles realizados pela Caixa sobre os procedimentos de avaliação dos imóveis financiados no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida (Faixa II), na modalidade Carta de Crédito Individual, não mitigam suficientemente os riscos de desvios na verificação do valor do imóvel e do cumprimento dos requisitos do Programa relacionados à infraestrutura e à existência de serviços públicos.
No decorrer da auditoria, foram encontradas algumas falhas nos controles internos da empresa:
a) falta de definição clara, nos manuais, dos critérios a serem utilizados para considerar atendidos os requisitos de disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos, conforme preceitua o art. 2º da Portaria 363/2011, do Ministério das Cidades;
b) limitações operacionais dos sistemas de gerenciamento e distribuição de serviços de engenharia;
c) ausência de revisionamento dos trabalhos executados por empresas terceirizadas;
d) amostragem inadequada para fins de verificação da qualidade dos serviços prestados por empresas terceirizadas.
Conforme demonstrado, as falhas envolvem tanto fatores relacionados à deficiência em normativos, como também falhas internas da Caixa que poderão prejudicar a condução da política pública executada por esse agente financeiro.
Quanto à falta de normatização, a equipe verificou que o Caderno de Orientações Técnicas (COT – Avaliação de imóveis) não define de forma clara os critérios que deverão ser observados pelo avaliador, para a aferição dos diversos quesitos mínimos previstos no formulário padrão do Laudo de Avaliação de Imóveis e no Parecer Complementar, dentre os quais, infraestrutura básica e serviços públicos disponíveis.
Dentre as limitações dos sistemas corporativos da Caixa, verificou-se que não possuem mecanismo para filtrar as operações do MCMV (Faixa II), o que inviabilizou a realização de alguns testes de auditoria.
No que concerne ao processo de revisionamento, foram encontradas falhas na sua execução, tendo em vista que a Caixa deixou de realizá-lo em 2014. Também foram identificadas oportunidades de melhorias na seleção da amostra, sugerindo-se a estratificação dos processos que pertencem ao MCMV.
Diante das falhas identificadas, propõe-se recomendar à Caixa a adoção de providências no sentido de: (i) detalhar com clareza os critérios a serem observados pelos avaliadores; (ii) aprimorar os sistemas de gestão de ordens de serviços, de modo a impedir a execução de um número excessivo de trabalhos com riscos de prejuízo de sua qualidade; (iii) realizar, nas operações de 2014, a quantidade mínima de revisionamentos prevista em seus normativos; (iv) aprimorar o Sistema de Qualidade das Credenciadas (GQC) com intuito de melhorar a tempestividade e a qualidade dos relatórios fornecidos pelo sistema.
3.2.7 - Proposta de encaminhamento:
Recomendar à Caixa que adote providências no sentido de:
a) realizar estudos técnicos pertinentes e fixar, em consonância com o resultado dos estudos, um limite razoável de avaliações que uma empresa/profissional poderá realizar por mês, de forma a não comprometer a qualidade dos trabalhos;
b) aprimorar o SIGDU, no intuito de (i) evitar eventuais direcionamentos que ultrapassem os limites a serem definidos em atenção ao item ‘a’ acima; e (ii) observar as hipóteses de direcionamento fixadas no AE054, item 3.7.2;
b) detalhar, nos normativos pertinentes, os requisitos mínimos exigidos em infraestrutura urbana e serviços públicos, bem como a sua forma de aferição, a fim de mitigar o risco de aprovação de operações que não preencham adequadamente os requisitos previstos na legislação e reduzir a subjetividades dos avaliadores no momento da análise;
c) ampliar a quantidade de revisionamentos das operações de 2014, de modo a obter um controle compatível com a quantidade de operações realizadas e com os riscos existentes;
d) realizar estratificação das operações do MCMV, no momento da seleção da amostra, e definir limites mínimos e máximos de revisionamento de acordo com o histórico de contratações de cada GIHAB
d) aprimorar o Sistema de Gestão de Qualidade das Credenciadas (GQC), com intuito de melhorar a tempestividade e a qualidade dos relatórios fornecidos pelo sistema.
4 - ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DO GESTOR
Por meio dos Ofícios 389 e 421/2015-TCU/SeinfraUrbana (peças 38 e 43), o Relatório Preliminar da presente fiscalização (611/2014) foi encaminhado, respectivamente, à Caixa e ao Ministério das Cidades, para comentários do gestor. Este tópico trata da análise desses comentários e de seus impactos sobre o relatório final.
4.1 – Comentários da Caixa
A Caixa encaminhou seus comentários por meio dos ofícios 22/2015/SUMCV (peça 42), da Superintendência Nacional Programa Minha Casa Minha Vida, e 26/2015/SUHAC (peça 43), da Superintendência Nacional Rede Negocial e Executiva Habitação.
No ofício 22/2015/SUMCV, a Caixa enfocou aspectos pontuais do relatório, sugerindo, inclusive, a alteração de parágrafos específicos com a finalidade de conferir maior clareza à exposição das características do Programa Minha Casa Minha Vida. A maioria das sugestões foi acolhida, com impacto principal sobre os tópicos 1 e 2.2 do relatório, correspondentes à apresentação e à visão geral do objeto.
Além disso, apresentou considerações sobre o tópico 2.5, referente às limitações ocorridas, sugerindo que a equipe de auditoria reconsiderasse alguns trechos, registrando, dentre outras coisas, que: (i) ‘a CAIXA manteve diálogo e reunião com essa Auditoria’; (ii) houve disposição para revisão da qualidade das cópias que apresentaram problemas. Em atenção a esses comentários foi inserido um novo parágrafo ao final do item ‘a’ do tópico 2.5, esclarecendo a colaboração dos interlocutores da Caixa, no entanto, o conteúdo original do item foi mantido, uma vez que as limitações de fato interferiram no melhor andamento dos trabalhos.
No ofício 26/2015/SUHAC, a Caixa enfocou aspectos relacionados aos procedimentos de controle e acompanhamento adotados pela instituição no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, bem como aos sistemas de informação utilizados e ao controle de qualidade dos trabalhos desenvolvidos por credenciados. Com relação a esse último, destacou que ‘em auditoria específica nesta área foram levantados problemas, alinhados aos apontamentos deste Tribunal de Contas, e foram desenvolvidas ações corretivas, implantadas em sua maioria’. Além disso elencou diversas iniciativas tendentes a impactar os problemas registrados no relatório preliminar de auditoria e concluiu nos seguintes termos:
Pelo exposto acredita-se que as recomendações previstas no relatório preliminar de fiscalização emitidas por esta Corte de Contas vem sendo atendidas e desta forma agradecemos as sugestões apresentadas e reiteramos a intenção de implementar, dentro das possibilidades institucionais da CAIXA, as proposições aventadas.
Destaca-se que as considerações do ofício 26/2015/SUHAC não trouxeram impacto textual sobre o relatório preliminar, uma vez que, parte delas já estava devidamente referenciada no relatório e parte dizia respeito a iniciativas para solução dos problemas apontados, matéria que será avaliada, oportunamente, após a oitiva formal da Caixa e do Ministério das Cidades, contemplada na proposta de encaminhamento da auditoria.
4.2 – Comentários do Ministério das Cidades
A manifestação do Ministério das Cidades encaminhada por meio do ofício 2300/2015/AECI/GM/MCIDADES (peça 46, p. 1), da Assessoria Especial de Controle Interno do ministério, foi, conforme memorando assinado pela Secretária Nacional de Habitação, ‘pelo prosseguimento do Relatório de Fiscalização acima referenciado, na forma anexa ao Ofício nº 0421/2015/SeinfraUrbana, de 6 de julho de 2015’ (peça 46, p. 2), ou seja, não houve qualquer encaminhamento que resultasse em alteração da versão preliminar deste relatório.
5 - CONCLUSÃO
O presente trabalho avaliou os mecanismos de controle adotados pela Caixa e pelo Ministério das Cidades na operacionalização do Programa Minha Casa Minha Vida, na vertente que utiliza recursos do FGTS, que visam garantir o cumprimento dos objetivos do Programa, em especial no que tange à qualidade das obras, à disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos, bem como à adequada avaliação dos valores dos imóveis.
Além da cadeia normativa representada por Leis, Decretos, Instruções Normativas e Portarias do âmbito Ministerial, regulamentos do Agente Operador e do Agente Financeiro aplicáveis ao tema, foram verificados, de forma amostral, os documentos produzidos pelos profissionais envolvidos nas análises de projeto, nas avaliações de imóveis e no acompanhamento das obras.
A abrangência da cadeia normativa até o nível do Agente Operador se estende a todas as operações realizadas nessa vertente do programa, o que significa que as análises realizadas até esse nível têm o mesmo alcance. No âmbito do Agente Financeiro, cada um adota procedimentos e normativos próprios e o escopo do presente trabalho, nesse nível, limitou-se às operações de financiamento realizadas pela Caixa, que correspondem a 94% das cerca de 1,5 milhões de operações contratadas desde o início do PMCMV até dezembro de 2014, na vertente Operações de Mercado (FGTS).
As principais constatações deste trabalho foram: (i) fragilidades nos procedimentos de verificação dos requisitos de disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos; e (ii) falhas nos controles internos sobre a terceirização de avaliações de imóveis e acompanhamento de obras.
A fragilidade nos procedimentos atinge todas as modalidades da vertente do PMCMV Operações de Mercado – FGTS. Já as falhas nos controles internos sobre a terceirização dizem respeito às operações realizadas no âmbito do programa Carta de Crédito Individual, nas quais parte significativa dos procedimentos de controle avaliados são efetuados por profissionais terceirizados e não por empregados da Caixa.
Essas fragilidades estão relacionadas principalmente ao detalhamento insuficiente dos manuais de procedimento disponibilizados aos profissionais que avaliam e vistoriam os imóveis e à inadequação dos mecanismos de controle de qualidade existentes.
Tais falhas aumentam o risco de enquadramento indevido e de sobreavaliação do valor do imóvel financiado no Programa Minha Casa Minha Vida, e, consequentemente, de concessão de benefícios indevidos e de prejuízos à efetividade da política pública.
Em razão disso, foram vislumbradas propostas recomendações de melhoria à Caixa e ao próprio Ministério das Cidades, bem como propostas determinações à Caixa, em razão da identificação de indícios de falhas graves na gestão das informações produzidas por meio dos laudos e relatórios emitidos pela Caixa e no enquadramento de parte dos imóveis cujos processos de avaliação foram analisados pela equipe de auditoria.
Tendo em vista a complexidade do programa e das análises realizadas no âmbito da presente auditoria e a possibilidade de que a decisão a ser proferida pelo Tribunal possa desconstituir ato ou processo administrativo ou alterar contrato, considera-se mais adequado, antes da proposição de recomendações e determinações relacionadas no corpo deste relatório, que seja promovida a oitiva da Caixa e do Ministério das Cidades, para que se manifestem sobre os achados de auditoria e sobre as respectivas indicações preliminares de encaminhamento, nos termos do art. 250, inciso V do Regimento Interno do TCU.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade de programa de governo, a correção de impropriedades e o aumento na expectativa de controle.
6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
1. Realizar, com base no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, oitiva da Caixa e do Ministério das Cidades, para que se manifestem, no prazo de 15 dias a contar da ciência da deliberação que vier a ser proferida pelo Tribunal, sobre os achados e sobre as respectivas indicações preliminares de encaminhamento consignados no relatório de auditoria.
2. Encaminhar os presentes autos à Seinfraurbana para que adote as medidas de sua alçada visando a realização da oitiva elencada no item anterior.”
Tendo em vista a proposta de encaminhamento preliminar da Seinfraurbana, foi realizada a oitiva do Ministério das Cidades e da Caixa (peças), cujas respostas resultaram na análise reproduzida a seguir (peça 80):
“EXAME TÉCNICO
4. A Caixa foi notificada por meio do ofício 522/2015-TCU/SeinfraUrbana, de 6/8/2015 (peça 69), e apresentou sua manifestação por meio do ofício 41/2015/SUHAC/GEHPA (peça 72). O MCidades, por sua vez, foi notificado por meio dos ofícios 523/2015-TCU/SeinfraUrbana, de 6/8/2015, e 638/2015-TCU/SeinfraUrbana, de 4/9/2015 (peças 68 e 76), e apresentou sua manifestação por meio dos ofícios 3152/2015/AECI/GM/MCIDADES, de 1/10/2015 e 3672/2015/AECI/GM/ MCIDADES, de 19/11/2015 (peças 78 e 79).
A. Manifestação do MCidades
5. O Ofício 3152/2015/AECI/GM/MCIDADES (peça 78) encaminha à SeinfraUrbana a Nota Técnica 135/2015/GABIN/SNH/MCIDADES, na qual foram consignadas algumas considerações a respeito do relatório de auditoria, e informa o envio de notificação pelo MCidades à Caixa, na qualidade de Agente Operador do FGTS.
6. Na referida nota técnica, o Mcidades traz, em suma, duas ponderações mais representativas: a primeira diz respeito à necessidade de manifestação da Caixa, na qualidade de Agente Operador do FGTS, ‘que se faz representar pelas Unidades vinculadas à Vice-Presidência de Fundos de Governo e Loterias — VIFUG’ em decorrência das competências previstas no Decreto 99.684/1990 (art. 67, incisos II, IV, V e VI) e do art. 34 do Anexo ao Decreto 7.973/2013, que dispõe sobre a segregação estatutária da Caixa Econômica Federal.
7. A segunda ponderação é em relação à proposta consignada no relatório de auditoria, de que o MCidades detalhe melhor seus normativos. Nesse caso, o autor da nota técnica transcreve parte dos normativos que regulamentam os procedimentos que foram objeto de avaliação pela equipe de auditoria e manifesta entendimento de que ‘as normas em vigor detalham os requisitos mínimos de infraestrutura urbana, serviços públicos e qualidade construtiva a serem observados’ e que tais regulamentos não estariam sendo ‘devidamente praticados pelos Agentes Financeiros’ (peça 78, p. 6).
8. A nota técnica registra, ao final, conclusão pela possibilidade de ‘reavaliar a eficácia de seus atos normativos, porém não sem antes oferecer ao Agente Operador oportunidade de atuação’ por se tratar de ente detentor da competência legal ‘para fixar, como pré-requisito para habilitação dos Agentes Financeiros, a adoção de medidas corretivas ou de aprimoramento de procedimentos’ (peça 78, p. 6).
9. Já o Ofício 3672/2015/AECI/GM/ MCIDADES (peça 79, p.1) limita-se ao encaminhamento da resposta da Caixa à supracitada notificação, consignada no Ofício 220/2015/DEFUS/SUFUG/GEAVO (peça 79, p. 2-3). O conteúdo deste ofício, que corresponde à manifestação do Agente Operador, será analisado no próximo tópico desta instrução, juntamente com as demais manifestações da Caixa.
Análise
10. O entendimento manifestado na nota técnica diverge da análise empreendida pela equipe de auditoria. O trecho do normativo transcrito na nota (Resolução 688 do Conselho Curador do FGTS, de 15 de maio de 2012, reproduzido na regulamentação dos programas Carta de Crédito Individual, Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção), foi considerado nas análises da auditoria. A conclusão da equipe evidenciou a insuficiência do detalhamento normativo.
11. De acordo com as análises, mesmo seguindo fielmente as diretrizes estabelecidas, permanecem presentes algumas fragilidades e riscos que somente poderiam ser mitigados com um aperfeiçoamento das normas que regulamentam a aferição do cumprimento dos requisitos por parte do Agente Financeiro.
12. Tais fragilidades residem, exatamente, na falta de um detalhamento maior dos itens que devem ser verificados para considerar cumpridos os requisitos do programa, o que aumenta a subjetividade da avaliação por parte dos analistas e o risco de que operações sejam aprovadas sem a observância efetiva dos requisitos previstos na legislação. Alguns exemplos serão relatados mais adiante nesta instrução.
13. Outra questão que merece destaque é o papel do MCidades nesse contexto. Por um lado, é evidente que o papel da Caixa, enquanto Agente Operador, e também enquanto Agente Financeiro, é preponderante no que diz respeito à definição dos procedimentos relacionados à avaliação de cumprimento de requisitos, à contratação e ao acompanhamento dos empreendimentos.
14. No entanto, a tendência da instituição financeira é ter um enfoque mais afeto à sua natureza finalística, sem desconsiderar sua expertise técnica na área de engenharia, dispensando especial atenção às análises de risco de ordem financeira bem como às variáveis que influenciam o valor de mercado dos imóveis, conforme será evidenciado mais adiante na análise da manifestação da Caixa.
15. Nesse sentido, a despeito da qualidade geral das análises e procedimentos adotados pela Caixa, que pode ser considerada boa, alguns aspectos relacionados à política pública habitacional — como a concepção de habitação adequada sob a ótica do programa, tendo em conta, inclusive, seus reflexos sobre a constituição das cidades brasileiras e sobre os problemas socioeconômicos relacionados a esse processo — são afetos, essencialmente, ao Ministério das Cidades.
16. O Ministério, portanto, é o ator mais indicado para instituir medidas que agreguem à regulamentação do Programa Minha Casa Minha Vida parte dessas dimensões que escapam à vocação institucional da Caixa.
17. Vale transcrever alguns trechos do relatório de auditoria que tratam da questão:
‘A disponibilidade de infraestrutura urbana e de serviços públicos é um requisito fundamental da política habitacional, previstos em função de sua relevância para o exercício pleno do direito à moradia, insculpido no art. 6º da Constituição. De acordo com o Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT), a moradia deve incluir ‘adequada infraestrutura básica, como abastecimento de água, saneamento e coleta de lixo; adequadas condições ambientais do entorno e de fatores relacionados à saúde; e localização adequada e acessível em relação ao trabalho e aos serviços básicos: tudo isso a um preço acessível’. (United Nations Human Settlements Programme. Finacing urban shelter: global report on human settlements 2005. New York: UN-HABITAT, 2005. p. 71)
(...) há duas dimensões principais a serem verificadas para enquadramento no PMCMV: (i) a renda familiar bruta do beneficiário, que já foi objeto de análise em fiscalizações anteriores do TCU, e (ii) as características do imóvel e de seu entorno, que têm pertinência com o escopo da presente auditoria. Com relação a essa segunda dimensão, o art. 2º da Portaria 363/2011, do Ministério das Cidades, reitera os requisitos básicos previstos no art. 5º-A da Lei 1.977/2009 e no art. 6º do Decreto 7.499/2011, mas deixa o detalhamento desses requisitos sob a responsabilidade da Caixa (Gestor operacional do PNHU), conforme se observa no art. 6º, da referida Portaria:
‘Art. 2º Ficam estabelecidos, na forma deste artigo, os requisitos básicos para implantação de empreendimentos:
I - localização do terreno na malha urbana ou em área de expansão, observado o respectivo Plano Diretor, quando existente;
II - adequação ambiental do projeto;
III - infraestrutura básica que permita ligações domiciliares de abastecimento de água e energia elétrica e que inclua vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais; e
IV - existência ou compromisso do poder público local de instalação ou de ampliação dos equipamentos e serviços relacionados à educação, à saúde, ao lazer e ao transporte público.
(...)
Art. 6º O Gestor Operacional do PNHU regulamentará esta Portaria, em até 30 (trinta) dias contados a partir da data de sua publicação.’
Vale reiterar que o preenchimento desses requisitos é de fundamental importância para a efetividade do programa, na medida em que constitui condição sine qua non para se considerar um imóvel habitacional adequado a permitir o pleno exercício do direito à moradia. No caso da infraestrutura, a presença dos elementos elencados no inciso III visa conferir condições mínimas de habitabilidade, salubridade, segurança (contra inundações, por exemplo) as quais se estendem além dos limites do lote em que se encontra o imóvel. No caso dos equipamentos e serviços públicos, elencados no inciso IV, o objetivo é garantir a disponibilidade de equipamentos como por exemplo creches, hospitais, quadras esportivas, em quantidade suficiente para atender à demanda gerada pelas novas habitações. (peça 61, p. 7 e 21 – grifos do relatório original)’
18. Assim, entende-se que a manifestação do Ministério não altera a proposta inicial de recomendação para que seja melhor detalhada a regulamentação do programa, em especial no que tange aos requisitos relacionados à infraestrutura urbana e aos serviços públicos, bem como à sua forma de aferição.
B. Manifestação da Caixa
Alegações
19. Por meio do Ofício 220/2015/DEFUS/SUFUG/GEAVO (peça 79, p. 2-3), a Caixa, no papel de Agente Operador, manifestou-se no sentido de que o teor do relatório de auditoria apresentado, para fins de realização da oitiva, não tinha modificações significativas de conteúdo em relação à versão preliminar submetida à Caixa para comentários do gestor. Em complemento, encaminha anexa a manifestação da área de engenharia da Caixa, já remetida anteriormente, no ofício 41/2015/SUHAC/GEHPA (peça 71) e pondera, ao final, que:
‘(...) após a conclusão dos exames e a publicação do correspondente Acórdão do TCU, o Agente Operador acompanhará o respectivo Plano de Ação que vier a ser adotado pelo Agente Financeiro CAIXA junto à Área de Auditoria Interna da CAIXA, para fins de atendimento de eventuais recomendações daquela Corte de Contas.’
20. Já o ofício 41/2015/SUHAC/GEHPA (peça 71) trouxe um detalhamento maior sobre diversas questões abordadas no relatório de auditoria, informando, inclusive, algumas providências que já estariam sendo adotadas pela Caixa, na qualidade de Agente Financeiro, para aperfeiçoar os procedimentos e mitigar os riscos identificados pela equipe de auditoria.
21. Inicialmente a Caixa trata da disponibilidade de infraestrutura urbana e serviços públicos e faz uma breve descrição do procedimento de verificação adotado, o qual envolve análise documental e vistoria in loco.
22. Afirma, em consonância com a constatação da equipe de auditoria, que a legislação e os manuais preveem a verificação da existência desses elementos ‘sem que sejam citadas condições de suficiência para atendimento da demanda ou funcionalidade esperada’. Acrescenta que, para a vertente avaliada, as referidas condições de suficiência e funcionalidade são condicionadas pelo mercado (demanda, oferta e procura) e serão consideradas para definição do valor do imóvel.
23. Prossegue exemplificando com o caso do perfil viário, que pode ter diferentes configurações e conclui o seguinte:
‘3.1.4.3.3 Como nas operações de mercado é o beneficiário que escolhe seu imóvel, o que para um pode ser um fator valorizante (a facilidade de acesso à malha urbana), para outro pode ser fator desvalorizante (o aumento do fluxo de veículos que esta facilidade de acesso pode acarretar).
3.1.4.4 Ainda, diferentemente do que ocorre nas operações do Programa Minha Casa Minha Vida — Faixa 1 — Recursos FAR, onde o perfil dos beneficiários é conhecido e o projeto é adequado a ele, nas operações de mercado a demanda é desconhecida, de forma que os requisitos mínimos aos quais a infraestrutura urbana e equipamentos devem atender são estabelecidos pela aceitação das características de cada imóvel pelo mercado, em cada região e em cada período de tempo.
(...)
3.1.4.6 Partindo dessa premissa, a definição de requisitos mínimos para todas e quaisquer operações de mercado dentro do PMCMV, incorre ao risco de, elevando-se exigências, elevar valores e dificultar o acesso de parte das famílias ao crédito imobiliário (peça 72, p. 2-3).’
Análise
24. Embora os argumentos apresentados pela Caixa sejam parcialmente pertinentes, em especial por se tratar da vertente específica do Programa que abrange operações de mercado e com regras, em geral, menos estritas do que aquelas aplicáveis à vertente que opera com recursos do FAR, não são suficientes para afastar a necessidade de definição mais adequada, nos normativos infra legais, dos elementos mínimos necessários à comprovação de atendimento dos requisitos previstos no art. 5º-A Lei 11.977/2009, a seguir transcrito:
‘Art. 5º-A. Para a implantação de empreendimentos no âmbito do PNHU, deverão ser observados:
I - localização do terreno na malha urbana ou em área de expansão que atenda aos requisitos estabelecidos pelo Poder Executivo federal, observado o respectivo plano diretor, quando existente;
II - adequação ambiental do projeto;
III - infraestrutura básica que inclua vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais e permita ligações domiciliares de abastecimento de água e energia elétrica; e
IV - a existência ou compromisso do poder público local de instalação ou de ampliação dos equipamentos e serviços relacionados a educação, saúde, lazer e transporte público. (grifos acrescidos)’
25. É importante lembrar que a Lei não estabeleceu distinção, no que tange ao cumprimento dos requisitos previstos no art. 5º-A, entre as diversas vertentes do programa, o que significa que todas elas devem atender ao previsto nesse artigo.
26. Conforme já destacado no relatório de auditoria, a lei que instituiu o PMCMV, o respectivo decreto regulamentador e as portarias do Ministério das Cidades trazem textos praticamente idênticos para tratar dos requisitos relacionados à infraestrutura urbana e aos serviços públicos (peça 61, p. 21). A ausência de um detalhamento mais adequado desses requisitos, para fins de definição do procedimento de análise e aprovação das operações financeiras pleiteadas, verificada no caso da vertente Operações de Mercado, torna praticamente inócua a previsão legal. Não havendo critérios adequados para considerar atendidos os requisitos, corre-se o risco de aprovar empreendimentos não alinhados com as diretrizes previstas na lei, ou seja, empreendimentos que não atendam efetivamente aos requisitos legais.
27. Vale transcrever um trecho do relatório que trata da questão:
‘No caso da infraestrutura, havia um modelo de parecer complementar que contemplava o detalhamento de condições mínimas para alguns itens previstos na legislação do MCMV. O exemplo a seguir foi extraído de um dos Modelos de Engenharia fornecidos pela Caixa (Parecer_Complementar_Imóvel_Individual_v11.xls).
|O imóvel deve apresentar: |
|1.1 |Infraestrutura do terreno |sim |não |
|1.1.1 |Sistema de abastecimento de água - existência de ligação domiciliar à rede pública de água potável ou, na| | |
| |sua ausência, sistema que possua licença ou autorização para operação. | | |
|1.1.2 |Solução para esgotamento sanitário - existência de ligação domiciliar à rede pública de coleta e | | |
| |tratamento de esgoto ou, na sua ausência, solução admitida pela Prefeitura ou Concessionária local. | | |
|1.1.3 |Energia elétrica fornecida pela concessionária. | | |
|1.1.4 |Iluminação na via do lote. | | |
|1.1.5 |Via de acesso. | | |
É possível constatar que, para os quesitos relacionados ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário, há um detalhamento das características a serem consideradas. Para os demais itens não há detalhamento, o que traz maior margem de incerteza à avaliação do cumprimento do quesito. No caso da iluminação na via do lote e da própria via de acesso, por exemplo, não estão definidas as características mínimas a serem satisfeitas para que tais quesitos possam ser considerados atendidos. No caso da solução para drenagem de águas pluviais, item de infraestrutura expressamente previsto na legislação, o modelo é omisso, não há sequer a previsão de que deva estar presente no imóvel (peça 61, p. 22).’
28. Do texto transcrito pode-se concluir que o detalhamento dos requisitos mínimos é perfeitamente viável e pode ser feito de maneira relativamente simples, conforme se verificou, por exemplo, nos casos do abastecimento de água e do esgotamento sanitário. Por outro lado, a omissão do formulário de verificação no que tange à solução para drenagem evidencia a falha no procedimento de verificação de requisitos que, vale reiterar, deve valer para todas as vertentes do PMCMV.
29. Quanto à afirmação de que a definição de requisitos mínimos elevaria as exigências com risco de elevação do valor dos imóveis e prejuízo ao acesso de parte das famílias ao crédito imobiliário, cumpre esclarecer que não se trata aqui do estabelecimento de padrões elevados, mas simplesmente de definir critérios mínimos que permitam a aferição de cumprimento dos requisitos previstos.
30. Com relação à ênfase dada pela Caixa à questão do valor de mercado do imóvel, reitera-se o argumento apresentado na análise da manifestação do MCidades de que, alguns aspectos do programa não podem ser analisados sem considerar sua relação com a política pública habitacional, e até mesmo com outras políticas com as quais interage diretamente, o que pode comprometer aspectos relevantes ação governamental.
31. Nesse caso específico, tanto da infraestrutura, quanto dos serviços públicos; estão em foco elementos essenciais para se minimizar o problema do crescimento desordenado das cidades, às ineficiências e à exclusão social associadas a esse processo. O programa habitacional instituído pelo poder público não pode se constituir em um vetor de agravamento dos problemas existentes. Pelo contrário, deve contribuir, na medida de sua abrangência, para que tais problemas sejam minimizados. A previsão de requisitos que devem ser observados no que tange a infraestrutura e serviços públicos, na legislação que criou o PMCMV, aponta exatamente nesse sentido.
32. Vale frisar que, ainda que a Caixa venha a detalhar, em seus normativos, características mínimas dos diversos sistemas (drenagem de águas pluviais, iluminação pública etc.) ou dos serviços públicos que devam ser observadas para enquadramento no programa, a participação do MCidades nessa definição é imprescindível, por representar, com maior propriedade, a ótica da política pública, em complemento à ótica técnico-financeira, mais proeminente na análise da Caixa.
33. Por fim, vale frisar que, embora a vertente do PMCMV operada com recursos do FGTS aproxime-se, em certa medida, das operações de financiamento imobiliário de mercado, regularmente realizadas, inclusive com recursos privados, há peculiaridades que devem ser observadas quando a operação passa a figurar no contexto do programa habitacional instituído pelo Governo Federal.
34. Uma dessas peculiaridades é o preenchimento dos requisitos relacionados à infraestrutura e a serviços públicos, que poderiam ser dispensáveis em operações típicas de mercado, mas que, tendo a operação sido enquadrada no PMCMV, devem ser obrigatoriamente cumpridas.
35. Não se trata, portanto, de uma inovação que irá aumentar o valor dos imóveis elegíveis para enquadramento no programa, mas de garantir o cumprimento de requisitos relevantes para a política pública que já estão, desde o segundo ano de vigência do programa, previstos na legislação que o instituiu.
Alegações
36. Prossegue a Caixa abordando o procedimento de verificação dos requisitos previstos. Informa que foram feitas atualizações dos manuais, as quais passaram a vigorar a partir de janeiro de 2015. Propõe a inclusão de um filtro no formulário de verificação que indique a impossibilidade de aceitação da proposta quando determinado item de infraestrutura for assinalado como ‘não disponível’ ou ‘dispensável’.
37. Propõe ainda a utilização obrigatória de formulário específico de verificação dos serviços públicos (MO41208v002), que atualmente é facultativa.
38. Cita também um trecho do relatório de auditoria que alerta para o risco de que a verificação sobre a existência dos serviços públicos, nos casos em que o enquadramento se faz por um empreendimento com diversas unidades, não seja realizada; e esclarece que não existe tal risco.
Análise
39. As propostas aventadas de forma sintética pela Caixa, bem como o relato de atualização dos manuais estão em consonância com as propostas de encaminhamento sugeridas no relatório de auditoria e demonstram o interesse da instituição financeira em promover os necessários aprimoramentos no processo de análise, aprovação e acompanhamento dos empreendimentos enquadrados no PMCMV.
40. No que tange à suposta inexistência do risco específico apontado no relatório de auditoria, as novas informações apresentadas não foram suficientes para alterar as conclusões originalmente consignadas no relatório. No entanto, a adoção do formulário de verificação, como procedimento obrigatório, conforme sugerido pela própria Caixa, mostra-se como medida apta a mitigar tal risco.
Alegações
41. O tópico seguinte abordado pela Caixa em sua manifestação é a plataforma informatizada. Nesse tópico, faz referência a alguns dos instrumentos que estão sendo utilizados para aprimorar os processos de documentação, análise e gerenciamento de informações. Cita o Sistema de Operações Imobiliárias (Siopi) e o Sistema de Informações do Mercado Imobiliário (Simil) que permitem o registro dos laudos e outros documentos de forma digital, bem como a adoção de procedimentos automatizados. Exemplifica algumas das funcionalidades previstas e informa que o prazo previsto de implantação de parte dessas ferramentas que, atualmente, encontram-se em fase de projeto piloto para implantação.
Análise
42. Vale esclarecer que tanto o Siopi quanto o Simil, bem como as melhorias previstas em cada sistema, já haviam sido objeto de análise durante a auditoria. A despeito das iniciativas em curso, o funcionamento dessas ferramentas foi considerado ainda insatisfatório, tendo em vista que sua implantação ainda era incipiente e que diversas funcionalidades ainda não haviam sido implementadas.
43. Nesse sentido, embora a manifestação da Caixa, mais uma vez, evidencie o interesse da instituição em aprimorar suas ferramentas e processos de modo a atender as recomendações do Tribunal, as informações apresentadas não modificam as conclusões e propostas de encaminhamento consignadas no relatório de auditoria.
Alegações
44. O último tópico abordado na manifestação da Caixa enfoca os controles internos e a terceirização dos laudos de engenharia. Também nesse caso a instituição reconhece diversas das limitações apontadas pela equipe de auditoria, citando, inclusive, trabalhos de auditoria interna que apresentaram conclusões semelhantes.
45. De modo geral, são apresentadas diversas iniciativas que tendem a mitigar os riscos identificados e a contribuir para que o processo de designação das empresas credenciadas para a elaboração de trabalhos técnicos, bem como o controle de qualidade sobre os serviços realizados se tornem mais eficientes e eficazes.
46. Entre as medidas adotadas citam:
a) atualização de todos os Cadernos de Orientações Técnicas (COTs);
b) criação do Manual Normativo AE130 – Engenharia – Análise e Acompanhamento de Crédito Imobiliário – Pessoa Física;
c) criação do COT – Análise e Acompanhamento de Obra de Crédito Imobiliário – Pessoa Física;
d) bloqueio do acesso das agências para demandas do SIGDU, que possibilitava a realização de Ordens de Serviço direcionadas;
e) desenvolvimento de novas funcionalidades nos sistemas, ainda em fase de implementação, com o objetivo de automatizar a emissão de relatórios e notificações, bem como para acompanhar a aplicação de penalidades às empresas credenciadas;
f) implementação da prática de validação, pelos engenheiros da Caixa, de todas as avaliações acima de um milhão de reais.
47. A Caixa conclui sua manifestação nos seguintes termos:
Pelo exposto, as recomendações previstas no relatório de fiscalização emitido por esta Corte de Contas vêm sendo atendidas, e desta forma reiteramos a intenção de implementar, dentro das possibilidades institucionais da CAIXA, as proposições aventadas. (peça 72, p. 7)
Análise
48. Também nesse tópico, parte das iniciativas e informações referidas pela Caixa já haviam sido objeto de análise pela equipe de auditoria. Algumas das inovações que foram implementadas após a conclusão das análises também apontam no mesmo sentido das recomendações aventadas no relatório que foi submetido preliminarmente à instituição financeira.
49. De um modo geral, embora tais informações evidenciem o interesse em corrigir as falhas apontadas, bem como implementar melhorias em consonância com as recomendações formuladas, na maioria dos casos trata-se de ações de médio e longo prazo. A solução efetiva dos problemas apontados somente poderá ser verificada futuramente, após a implementação de diversas medidas atualmente em curso.
50. Nesse sentido, o conjunto de encaminhamentos elencados originalmente no relatório que foi submetido à Caixa e ao Ministério das Cidades para subsidiar sua manifestação, em sede de oitiva, permanece válido. A implementação efetiva das medidas, bem como os resultados obtidos, deverão ser, oportunamente, objeto de análise no âmbito do processo de monitoramento que vier a ser autuado neste Tribunal.
CONCLUSÃO
51. As informações apresentadas pelo Ministério das Cidades e pela Caixa não alteram as conclusões e propostas de encaminhamento consignadas no relatório de auditoria da fiscalização 611/2014 (peça 61). Em suma, as manifestações evidenciaram o interesse tanto do MCidades quanto da Caixa de aprimorar os instrumentos utilizados na gestão do PMCMV, todavia as diversas medidas implementadas ou previstas não se mostram suficientes para suprir a necessidade de que o TCU profira recomendações e determinações com a finalidade de corrigir falhas e aprimorar os processos avaliados no âmbito da auditoria.
52. Dessa forma, mostra-se pertinente manter as propostas de encaminhamento consignadas no relatório de auditoria, com ajustes de redação para adequação à Resolução TCU 265/2014.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
53. Do exposto, submete-se à consideração superior proposta de que os autos sejam encaminhados à apreciação do Exmo. Ministro Relator com os seguintes encaminhamentos:
a) determinar à Caixa, com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c artigo 45 da Lei 8.443/1992, e com o art. 2º, inciso I e art. 4º da Resolução TCU 265/2014, que:
a.1) apresente a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação — contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação — com vistas a aprimorar os procedimentos de elaboração e emissão dos laudos de avaliação de imóveis (incluindo LAIs, LAEs, RAEs etc), com a adoção de plataforma informatizada que permita: (i) emprego de mecanismos automáticos de controle de consistência das informações lançadas; (ii) emissão de relatórios gerenciais, de acordo com os diversos enquadramentos derivados da emissão dos laudos; e (iii) racionalização do processo de arquivamento e gestão das informações produzidas pelos profissionais envolvidos na emissão dos laudos; tendo em vista que os procedimentos atualmente vigentes inviabilizam a adequada gestão das informações em prejuízo a princípios basilares da Administração Pública relacionados no art. 37, como o princípio da publicidade e o princípio da eficiência; e ao dever de prestar contas previsto no parágrafo único do art. 70, todos da Constituição Federal.
a.2) verifique, no prazo de 90 dias, a situação específica dos processos a seguir indicados, certificando-se da compatibilidade entre as informações existentes nos laudos e as características reais dos imóveis vistoriados e, caso se confirme o não preenchimento dos requisitos do programa, tal qual indicado nos laudos, adote as medidas cabíveis para que seja efetuada a devolução, ao Tesouro Nacional, dos valores das subvenções concedidas, acrescidas de juros e atualização monetária, com base na remuneração dos recursos que serviram de lastro à sua concessão, conforme art. 7º da Portaria Interministerial 409/2011:
|IDENTIFICAÇÃO |PROBLEMA DE ENQUADRAMENTO NO PMCMV (conforme formulário/laudo analisado) |
|855551204100 |imóvel usado |
|855550478854 |ausência de serviços públicos |
|812410001876 |ausência de fornecimento de energia elétrica |
b) recomendar à Caixa e ao Ministério das Cidades, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de detalhar, nos normativos pertinentes, os requisitos mínimos exigidos em infraestrutura urbana e serviços públicos, bem como a sua forma de aferição, com vistas a mitigar o risco de aprovação de operações que não preencham adequadamente os requisitos previstos na legislação e reduzir a subjetividades dos avaliadores no momento da análise;
c) recomendar à Caixa, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:
c.1) manter nos modelos de laudos, pareceres e demais documentos de análise, itens que demonstrem expressamente a verificação de todos os requisitos previstos na legislação e nos normativos infra legais pertinentes, os quais deverão ser detalhados em atenção à recomendação do item anterior (item b), com vistas a mitigar os riscos de enquadramento no programa de imóveis que não preencham os requisitos previstos;
c.2) realizar estudos técnicos pertinentes e fixar, em consonância com o resultado dos estudos, um limite razoável de avaliações que uma empresa ou profissional poderá realizar por mês, com vistas a evitar a quantidade excessiva de demandas atribuídas em curto período a um único credenciado comprometa a qualidade dos trabalhos realizados;
c.3) aprimorar o Sistema de Gestão do Desenvolvimento Urbano (SIGDU), com vistas a (i) evitar eventuais direcionamentos que ultrapassem os limites a serem definidos em atenção ao item anterior; e (ii) observar as hipóteses de direcionamento fixadas no manual AE054, item 3.7.2;
c.4) ampliar a quantidade de revisionamentos das operações de 2014, com vistas a obter um controle compatível com a quantidade de operações realizadas e com os riscos existentes;
c.5) realizar estratificação das operações do MCMV, no momento da seleção da amostra, e definir limites mínimos e máximos de revisionamento de acordo com o histórico de contratações de cada GIHAB, com vistas a obter uma distribuição mais equilibrada das verificações realizadas;
c.6) aprimorar o Sistema de Gestão de Qualidade das Credenciadas (GQC), com vistas a melhorar a tempestividade e a qualidade dos relatórios fornecidos pelo sistema.”
É o relatório.
Proposta de Deliberação
Em exame, relatório de auditoria cujo objetivo foi verificar a regularidade da execução do Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV, no âmbito da vertente Operações de Mercado, operacionalizada com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, cujo enfoque foi a avaliação dos controles promovidos pela Caixa Econômica Federal (Caixa) e pelo Ministério das Cidades, de modo a garantir o cumprimento da finalidade do programa, especialmente no que se relaciona à qualidade das obras, à disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura urbana, bem como à adequada avaliação dos valores dos imóveis.
2. A referida auditoria, realizada no período compreendido entre 22/9/2014 e 13/3/2015, visou ao atendimento de determinação contida no subitem 9.7.1 do acórdão 524/2014-TCU-Plenário.
3. Preliminarmente, ressalto que este processo deu entrada em meu gabinete no dia 7/3/2016 e que, por se tratar de processo com especial relevância, encontra-se incluído na meta institucional deste Tribunal para o semestre que se encerra no fim deste mês (Anexo II da Portaria-TCU 130/2015).
4. Conforme consta do relatório de fiscalização (peça 61), a auditoria enfocou os seguintes aspectos:
▪ processos de trabalho normatizados e executados sob responsabilidade da área de engenharia da Caixa, especialmente quanto ao procedimento de emissão dos Laudos de Avaliação de Imóveis (LAIs), Laudos de Análise de Empreendimento (LAEs) e dos Relatórios de Acompanhamento de Empreendimento (RAEs);
▪ processo de supervisão empreendido pelo Ministério das Cidades sobre a vertente Operações de Mercado do PMCMV.
5. O escopo do trabalho realizado pela SeinfraUrb limitou-se às operações de financiamento realizadas pela Caixa, Operações de Mercado (FGTS), que abrangem 94% das cerca de 1,5 milhão de operações contratadas desde o início do PMCMV (2009) até dezembro de 2014.
6. Tais operações de financiamento com recursos do FGTS consideram para fins de enquadramento do beneficiário no PMCMV as faixas de renda bruta denominadas 2 e 3, limitadas respectivamente a R$ 3.275,00 e a R$ 5.000,00 mensais, por família (embora também seja possível a concessão de créditos a mutuários com renda inferior a R$ 1.600,00, faixa 1,desde que preenchidos os requisitos previstos nos normativos pertinentes).
7. O volume de recursos fiscalizados foi de R$ 8.212.000.000,00, correspondente ao somatório dos valores do orçamento geral da União empenhados para a implementação da vertente Operações de Mercado entre 2009 e 2014.
8. De forma a cumprir os objetivos da fiscalização, foram elaboradas as seguintes questões de auditoria:
“1) O processo de aprovação inicial dos empreendimentos financiados com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV (operações de mercado) está sendo efetivo em mitigar adequadamente riscos de falha na qualidade das unidades habitacionais, bem como no cumprimento dos requisitos de enquadramento no programa? (aprovação de projetos)
2) Os controles estabelecidos pela Caixa são capazes de mitigar adequadamente os riscos de falhas na avaliação dos valores das unidades habitacionais financiadas com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV?
3) O processo de acompanhamento estabelecido pela Caixa sobre a execução e entrega das unidades habitacionais financiadas com recursos do FGTS no âmbito do PMCMV é capaz de mitigar adequadamente os riscos de descumprimento dos requisitos avaliados na aprovação inicial dos projetos?
4) Os processos estabelecidos pelo Ministério das Cidades para supervisão do PMCMV na vertente que utiliza recursos do FGTS têm gerado informações capazes de corrigir eventuais desvios ou aprimorar a atuação dos atores envolvidos?”
9. Para responder às questões de auditoria, a unidade instrutiva analisou a legislação pertinente (leis, decretos, instruções normativas e portarias do âmbito ministerial, além de regulamentos do agente operador e do agente financeiro). Também foram verificados, por meio de amostras, os documentos elaborados pelos profissionais envolvidos nas análises de projetos, nas avaliações de imóveis e no acompanhamento das obras.
10. Foram identificados os seguintes achados:
i) fragilidades nos procedimentos de verificação dos requisitos de disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos;
ii) falhas nos controles internos sobre a terceirização de avaliações de imóveis e acompanhamento das obras.
11. Segundo constatou a SeinfraUrb, a fragilidade nos procedimentos atinge todas as modalidades da vertente do PMCMV Operações de Mercado-FGTS, enquanto as falhas nos controles internos sobre a terceirização limitam-se às operações efetuadas no âmbito do programa de crédito individual.
II
12. Passo a seguir a tratar especificamente dos achados, sem prejuízo de antecipar, desde já, minha concordância com a análise empreendida pela SeinfraUrb.
13. No que diz respeito às fragilidades nos procedimentos de verificação dos requisitos de disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos, a unidade instrutiva verificou que estão relacionadas aos seguintes aspectos: (i) ausência de definição clara, nos manuais, dos critérios a serem utilizados para considerar atendidos os requisitos de disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos; (ii) ausência de campo específico, em alguns dos modelos de laudo de avaliação, para indicação da análise sobre disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura; (iii) ausência de uma plataforma informatizada que permita registrar e gerir adequadamente as informações produzidas na elaboração dos laudos de análise de imóveis.
14. A SeinfraUrb constatou que os manuais utilizados pela Caixa para regulamentar o procedimento de verificação dos requisitos concernentes à existência de infraestrutura urbana não contêm detalhamento adequado dos critérios que devem ser observados pelos avaliadores para aferir o preenchimento de todos os requisitos previstos nas portarias do Ministério das Cidades quanto à implantação de empreendimentos no âmbito do PMCMV.
15. Embora a unidade instrutiva reconheça que a Caixa vem promovendo alterações normativas com vistas a sanar as falhas observadas, tanto no modelo de laudo de análise individual (LAI), quanto no caderno de orientações técnicas (COT), destinados aos profissionais não pertencentes ao quadro de empregados da Caixa, o exame realizado nesses manuais indica que os critérios de verificação são insuficientes para assegurar a existência de infraestrutura no local do imóvel financiado, o que aumenta o risco de financiamentos em desacordo com as regras do programa.
16. No que tange aos equipamentos e serviços públicos, a questão torna-se mais preocupante, tendo em vista que na vertente Operações de Mercado – FGTS não há detalhamento dos critérios utilizados para avaliar esses quesitos. A única verificação que se realiza no caso de avaliação de imóveis individuais é a indicação, no LAI, de que existem serviços como educação, saúde, lazer, transporte público, segurança e comércio, sem que sejam definidos objetivamente os critérios para classificar a disponibilidade desses serviços como satisfatória, precária ou não necessária.
17. A ausência de uma plataforma informatizada e integrada de modo a permitir a elaboração de laudos de avaliação dos imóveis e a gestão das informações é outro ponto destacado no relatório de auditoria.
18. Com efeito, a impossibilidade de se extrair informações digitalizadas que permitam a adequada avaliação e controle das ações desenvolvidas no âmbito do PMCMV pode comprometer as análises concernentes ao cumprimento efetivo da política pública habitacional, bem como o seu aperfeiçoamento pelo Ministério das Cidades.
19. A Caixa, em resposta à oitiva que lhe foi dirigida, aduz que estão em curso alterações nos seus sistemas informatizados para aprimorar os processos de documentação, análise e gerenciamento de informações.
20. A unidade instrutiva considerou, contudo, que as ferramentas desenvolvidas pela Caixa ainda são insuficientes para permitir a adequada gestão das informações.
21. Diante dos achados, a unidade instrutiva propõe “determinar à Caixa que adote providências no sentido de aprimorar os procedimentos de elaboração e emissão dos laudos de avaliação de imóveis (incluindo LAIs, LAEs, RAEs etc), bem como de registro, arquivamento e gestão das informações produzidas, com a adoção de plataforma informatizada que permita: (i) adoção de mecanismos automáticos de controle de consistência das informações lançadas; (ii) emissão de relatórios gerenciais, de acordo com os diversos enquadramentos derivados da emissão dos laudos; (iii) racionalização do processo de arquivamento e gestão das informações produzidas pelos profissionais envolvidos na emissão dos laudos”.
22. Concordo com a proposta de determinação à Caixa para que adote providências visando ao aprimoramento dos procedimentos de elaboração e emissão dos laudos de avaliação de imóveis. Quanto à questão da implantação de plataforma informatizada, considero que não deva ser objeto de determinação, mas sim de recomendação.
23. A obrigação da Caixa, na condição de agente operador e agente financeiro do PMCMV na vertente que ora se analisa, é a de dispor de meios confiáveis para elaborar laudos de avaliação e realizar o adequado acompanhamento e controle da execução do programa.
24. O modo como a Caixa exercerá suas atribuições de forma a garantir o atingimento das finalidades do programa sob sua gestão deve ser definido pela própria entidade, segundo critérios de conveniência e de oportunidade.
25. Relativamente ao segundo achado de auditoria, qual seja, a existência de falhas nos controles internos sobre a terceirização de avaliações de imóveis e acompanhamento de obras, a SeinfraUrb registra que os controles realizados pela Caixa sobre os procedimentos de avaliação dos imóveis financiados no âmbito da faixa II do PMCMV, na modalidade Carta de Crédito Individual, não reduzem suficientemente os riscos de desvios na verificação do valor do imóvel e de cumprimento dos requisitos do programa referentes à infraestrutura e à existência de serviços públicos.
26. Destacam-se nesse aspecto as seguintes falhas de controle:
i. ausência de definição clara, nos manuais, dos critérios de atendimento aos requisitos de disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos;
ii. limitações dos sistemas de gerenciamento e de distribuição de serviços de engenharia;
iii. falta de revisão dos trabalhos das empresas terceirizadas;
iv. amostragem inadequada para fins de verificação da qualidade dos serviços prestados por terceirizados.
27. A Caixa informou à equipe de fiscalização, em relação à modalidade Carta de Crédito Individual, que, em razão da elevada demanda por financiamento, as avaliações de imóveis são, em geral, realizadas por empresas terceirizadas.
28. Para efetuar o controle da etapa de avaliação de imóveis, a Caixa se utiliza, basicamente, de três instrumentos: 1º) o caderno de orientações técnicas (COT), que fixa as regras a serem observadas pelas empresas terceirizadas quanto à execução dos serviços de avaliação de imóveis; 2º) o revisionamento das ordens de serviço; 3º) os sistemas de gestão do desenvolvimento urbano (SIGDU) e de gestão da qualidade das credenciadas (GQC).
29. Quanto ao primeiro mecanismo de controle, a equipe de fiscalização verificou, conforme já destacado anteriormente, que o COT não define de forma clara os critérios a serem examinados pelo avaliador para a aferição dos requisitos mínimos previstos na legislação, especialmente no que se relaciona à disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos e serviços públicos.
30. O segundo instrumento de controle, denominado SIGDU, utilizado para controlar a distribuição de ordens de serviço, não possui mecanismos capazes de bloquear eventuais direcionamentos que excedam os limites fixados em normativos da empresa, além de ser incapaz de gerar relatórios gerenciais tempestivos e úteis.
31. Deve-se destacar nesse ponto que a unidade instrutiva, a partir de análise de dados enviados pela Caixa, verificou que existem empresas responsáveis por um número excessivo de avaliações de imóveis, o que pode comprometer a qualidade dos serviços prestados. Cita-se como exemplo a avaliação de 286 imóveis, no período de 30 dias, por uma única empresa, a qual dispõe de apenas um profissional habilitado no SIGDU para executar os serviços.
32. Além de a qualidade das avaliações restar comprometida, o SIGDU não permite identificar as operações incluídas no PMCMV.
33. O terceiro instrumento de controle, denominado de revisionamento, constitui-se em um processo de verificação, por amostragem e a posteriori, dos trabalhos realizados por empresas contratadas. Para fazer esse revisionamento, a Caixa possui o sistema de gestão da qualidade das credenciadas, que permite a identificação dos erros mais frequentes nos laudos de avaliação individual.
34. A equipe de fiscalização verificou ao longo do período de 2011 a 2014 o decréscimo significativo no número de revisionamentos realizados comparativamente ao número de operações contratadas (ver gráfico 5 no relatório de fiscalização transcrito no relatório precedente, que mostra a realização de apenas 142 revisionamentos no total de 337.658 operações contratadas). Tal fato eleva os riscos de elaboração de laudos individuais com erros, comprometendo a adequada execução do PMCMV.
35. Também foram identificados problemas na seleção da amostra extraída do total de processos a serem revisionados. Segundo verificou a equipe de fiscalização, o normativo da Caixa que trata desse assunto (Manual Caixa AE062, item 3.3.2.3) estabelece um número máximo e um número mínimo de peças a serem revisionadas por GIHAB, sem considerar o histórico de contratações dessas gerências.
36. Ademais, não há estratificação no momento da seleção das amostras que permita identificar as operações relacionadas ao PMCMV.
37. Em relação ao sistema de gestão da qualidade das credenciadas (GQC), a equipe de fiscalização verificou que esse sistema não gera relatórios úteis e tempestivos que possibilitem o gerenciamento das informações.
38. Em resposta à oitiva realizada, a Caixa destacou uma série de procedimentos em implementação com vistas a mitigar as falhas de controle constatadas na fiscalização, conforme detalhado no relatório precedente.
39. Embora as medidas sejam pertinentes e indiquem o comprometimento do agente operador no sentido de aprimorar a gestão do programa, considero que as propostas de recomendação elaboradas pela equipe de auditoria podem ser acatadas, de modo que a oportunidade e a conveniência de sua implementação possam ser avaliadas pela Caixa, em complemento às medidas que já vem adotando.
40. A equipe de auditoria examinou por amostragem os processos de financiamento imobiliário concedidos na modalidade de crédito individual e constatou que a Caixa tem aceitado laudos de avaliação contendo erros de preenchimento, com base em metodologia inadequada, o que gera o risco de haver superavaliações ou qualificações inadequadas de imóveis.
41. Além de problemas observados na elaboração dos laudos, foram ainda verificados erros no preenchimento dos relatórios de acompanhamento dos empreendimentos (RAEs). A principal falha destacada foi o preenchimento do campo que trata da qualidade do imóvel como “não se aplica”, denotando a pouca relevância do quesito sob a ótica do avaliador.
42. Considerando que a Caixa pode ser demandada judicialmente por falhas na qualidade em imóveis adquiridos no âmbito do PMCMV, incorrendo em prejuízos financeiros, e que a entrega de unidades habitacionais em adequadas condições de habitabilidade é o objetivo maior do referido programa, compete à Caixa aprimorar os procedimentos de acompanhamento da execução das unidades habitacionais.
43. Dessa forma, acompanho as propostas de recomendação e de determinação efetuadas pela SeinfraUrb no que diz respeito à elaboração dos laudos de avaliação e dos relatórios de acompanhamento dos empreendimentos.
44. Insta ressaltar, por fim, a importância da auditoria em tela no sentido de auxiliar a Caixa e o Ministério das Cidades, gestor da aplicação dos recursos alocados ao PMCMV, a desempenharem adequadamente suas atribuições, garantindo assim o atingimento das finalidades do programa.
45. As operações de financiamento com recursos do FGTS, segundo se extrai do relatório de fiscalização, implicaram a celebração, no período de 2009 a 2014, de 1,45 milhão de contratos de financiamento para beneficiários enquadrados na faixa 2, no valor total de R$ 100 bilhões.
46. Desse total, houve subvenção de R$ 26,6 bilhões com recursos oriundos do FGTS e de R$ 7,9 bilhões com recursos originários do orçamento geral da União (OGU), o que revela a necessidade de o agente operador e financiador do PMCMV – operações de mercado se assegurar de que os laudos de avaliação dos imóveis e os relatórios de acompanhamento dos empreendimentos propiciem efetivamente a entrega de imóveis que atendam aos objetivos do PMCMV no que diz respeito aos aspectos de qualidade e à disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura urbana.
47. No mesmo sentido, é exigível da Caixa que implemente controles internos que permitam verificar se os serviços de avaliação e de acompanhamento dos imóveis estão sendo executados corretamente, mitigando os riscos de enquadramentos errôneos no PMCMV e do direcionamento de recursos públicos para financiar habitações que estejam em desacordo com as especificações e com os requisitos do programa.
48. Saliento que a presente auditoria tem caráter complementar à fiscalização que esta Corte de Contas vem exercendo sobre o PMCMV ao longo dos anos (ver tabela 3 do relatório de fiscalização –peça 61). Dessa forma, a implementação das determinações e recomendações ora propostas, aliada aos aperfeiçoamentos por iniciativa da própria Caixa e do Ministério das Cidades, produzirão efeitos benéficos não apenas em relação à vertente que ora se analisa, mas em relação às demais vertentes do programa, especialmente no que concerne à vertente que utiliza recursos do Fundo de Arrendamento Residencial, que atinge a faixa 1 (renda até R$ 1.600,00).
Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de março de 2016.
Weder de Oliveira
Relator
ACÓRDÃO Nº 698/2016 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 024.943/2014-2.
2. Grupo I – Classe V - Assunto: Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).
4. Órgão/Entidades: Banco do Brasil S.A.; Caixa Econômica Federal; Ministério das Cidades (vinculador).
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
8. Representação legal:
8.1. Guilherme Lopes Mair (OAB/DF 32.261) e outros, representando Caixa Econômica Federal.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada no Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), na vertente Operações de Mercado, operada com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), com enfoque na avaliação dos controles promovidos pela Caixa Econômica Federal (Caixa) e pelo Ministério das Cidades, de modo a garantir o cumprimento da finalidade do programa, especialmente no que se relaciona à qualidade das obras, à disponibilidade de serviços públicos e de infraestrutura urbana, bem como à adequada avaliação dos valores dos imóveis.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo relator, com fundamento no art. 41, II, da Lei 8.443/1992, em:
9.1.determinar à Caixa, com fundamento no artigo 71, IX, da Constituição Federal, c/c art. 45 da Lei 8.443/1992, e com o art. 2º, I, e art. 4º da Resolução TCU 265/2014, que:
9.1.1. apresente a este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação — contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação — com vistas a aprimorar os procedimentos de elaboração e emissão dos laudos de avaliação de imóveis (incluindo LAIs, LAEs, RAEs etc);
9.1.2. verifique, no prazo de 90 (noventa) dias, a situação específica dos processos a seguir indicados, certificando-se da compatibilidade entre as informações existentes nos laudos e as características reais dos imóveis vistoriados e, caso se confirme o não preenchimento dos requisitos do programa, tal qual indicado nos laudos, adote as medidas cabíveis para que seja efetuada a devolução, ao Tesouro Nacional, dos valores das subvenções concedidas, acrescidas de juros e atualização monetária, com base na remuneração dos recursos que serviram de lastro à sua concessão, conforme art. 7º da Portaria Interministerial 409/2011:
|IDENTIFICAÇÃO |PROBLEMA DE ENQUADRAMENTO NO PMCMV (conforme formulário/laudo analisado) |
|855551204100 |imóvel usado |
|855550478854 |ausência de serviços públicos |
|812410001876 |ausência de fornecimento de energia elétrica |
9.2. recomendar à Caixa Econômica Federal e ao Ministério das Cidades, com fundamento no art. 250, III, do RI/TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de detalhar, nos normativos pertinentes, os requisitos mínimos exigidos em infraestrutura urbana e serviços públicos, bem como a sua forma de aferição, com vistas a mitigar o risco de aprovação de operações que não preencham adequadamente os requisitos previstos na legislação e a reduzir as subjetividades dos avaliadores no momento da análise;
9.3. recomendar à Caixa, com fundamento no art. 250, III, do RI/TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:
9.3.1. implantação de plataforma informatizada que permita: (i) emprego de mecanismos automáticos de controle de consistência das informações lançadas; (ii) emissão de relatórios gerenciais, de acordo com os diversos enquadramentos derivados da emissão dos laudos; e (iii) racionalização do processo de arquivamento e gestão das informações produzidas pelos profissionais envolvidos na emissão dos laudos; tendo em vista que os procedimentos atualmente vigentes inviabilizam a adequada gestão das informações em prejuízo a princípios basilares da Administração Pública relacionados no art. 37, como o princípio da publicidade e o princípio da eficiência; e ao dever de prestar contas previsto no parágrafo único do art. 70, todos da Constituição Federal.
9.3.2. explicitação, nos modelos de laudos, pareceres e demais documentos de análise, de itens que demonstrem expressamente a verificação de todos os requisitos previstos na legislação e nos normativos infralegais pertinentes, os quais deverão ser detalhados em atenção à recomendação contida no item 9.2, supra, com vistas a mitigar os riscos de enquadramento no programa de imóveis que não preencham os requisitos previstos;
9.3.3. realização de estudos técnicos pertinentes e fixação, em consonância com o resultado dos estudos, de um limite razoável de avaliações que uma empresa ou profissional poderá realizar por mês, com o fim de evitar que a quantidade excessiva de demandas atribuídas em curto período a um único credenciado comprometa a qualidade dos trabalhos realizados;
9.3.4. aprimoramento do Sistema de Gestão do Desenvolvimento Urbano (SIGDU), com vistas a (i) evitar eventuais direcionamentos que ultrapassem os limites a serem definidos em atenção ao item anterior; e (ii) observar as hipóteses de direcionamento fixadas no manual AE054, item 3.7.2;
9.3.5. ampliação da quantidade de revisionamentos das operações em comparação ao efetuado em 2014, de modo a obter um controle compatível com a quantidade de operações realizadas e com os riscos existentes;
9.3.6. realização de estratificação das operações do Programa Minha Casa, Minha Vida, no momento da seleção da amostra, e definir limites mínimos e máximos de revisionamentos, de acordo com o histórico de contratações de cada gerência de habitação (GIHAB), visando à obtenção de uma distribuição mais equilibrada das verificações realizadas;
9.3.7. aprimoramento do Sistema de Gestão de Qualidade das Credenciadas (GQC), com a finalidade de melhorar a tempestividade e a qualidade dos relatórios fornecidos pelo sistema;
9.4. encerrar o processo e arquivar os autos
10. Ata n° 10/2016 – Plenário.
11. Data da Sessão: 30/3/2016 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0698-10/16-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira (Relator).
|(Assinado Eletronicamente) |(Assinado Eletronicamente) |
|RAIMUNDO CARREIRO |WEDER DE OLIVEIRA |
|Vice-Presidente, no exercício da Presidência |Relator |
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
................
................
In order to avoid copyright disputes, this page is only a partial summary.
To fulfill the demand for quickly locating and searching documents.
It is intelligent file search solution for home and business.
Related download
- extranet senac
- tribunal de contas da união
- segue abaixo modelo de carta de pedido de renegociação
- anexo vi br
- passoa passo habitaÇÃo dossiÊ
- promoÇÃo imobiliÁria anÁlise da rendibilidade e
- lei complementar nº 25 de 14 de dezembro de 1998
- os contratos bancÁrios e a jurisprudÊncia
- manual de procedimentos fiscais consolidado