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Documento do

Banco Mundial

SOMENTE PARA USO OFICIAL

Relatório N°: 51185-BR

DOCUMENTO DE AVALIAÇÃO DO PROJETO

DE UM

EMPRÉSTIMO PROPOSTO

NO MONTANTE DE US$ 200 MILHÕES

PARA a

Federative Republic Of Brazil "" Federative Republic Of Brazil {borrower} \* MERGEFORMAT REPÚBLICA FederativA DO BraSil

PROJETO BOLSA FAMÍLIA

para apoiar a segunda fase do

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Projeto Consolidação do Programa Bolsa Família e Apoio ao

compromisso nacional pelo desenvolvimento social

9 de agosto de 2010

Unidade de Gestão do Setor de Desenvolvimento Humano

Unidade de Gestão de País – Brasil

Região da América Latina e do Caribe

|A distribuição deste documento é restrita. Somente poderá ser utilizado por usuários no desempenho de suas funções oficiais. O conteúdo deste|

|documento não poderá ser divulgado sem autorização prévia do Banco Mundial. |

EQUIVALÊNCIA DA MOEDA

(Taxa de câmbio em vigor em 13 de novembro de 2009)

|Unidade monetária |= |Real |

|1,73 Real |= |US$ 1 |

|US$ 0.59 |= |1 Real |

EXERCÍCIO FINANCEIRO

|1 de janeiro |– |31 de dezembro |

|ABREVIATURAS E ACRÔNIMOS |

| |

| |

| |

|AAA |

|APL |

|Atividades Analíticas e de Consultoria |

|Empréstimo de Programa Adaptável |

| |

|PBF |

|Programa Bolsa Família |

| |

|BPC |

|Benefício de Prestação Continuada |

| |

|CAS |

|Estratégia de Assistência aos Países |

| |

|CCT |

|Transferência Monetária Condicionada |

| |

|CDD |

|Projeto de Desenvolvimento Voltado à Comunidade |

| |

|CEDEPLAR |

|Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Universidade Federal de Minas Gerais) |

| |

|CEF |

|Caixa Econômica Federal |

| |

|CEL |

|Comissão Especial de Licitação |

| |

|CGE |

|Centro de Educação Global |

| |

|CIS |

|Consórcio de Informação Social |

| |

|CMC |

|Núcleo de Gestão |

| |

|CNDS |

|Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social |

| |

|CRAS |

|Centros de Referência da Assistência Social |

| |

|DFID |

|DPI |

|DSEI |

|Departamento de Desenvolvimento Internacional (DFID – Reino Unido). |

|Diretoria de Projetos Internacionais |

|Distritos Sanitário Especial Indígena |

| |

|FUNAI |

|Fundação Nacional do Índio |

| |

|FAO |

|FGV |

|Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) |

|Fundação Getúlio Vargas |

| |

|FMA |

|Avaliação da Gestão Financeira |

| |

|PIB |

|Produto Interno Bruto |

| |

|GTZ |

|Agência Técnica Alemã de Cooperação Técnica |

| |

|HFA |

|Altura para a idade |

| |

|IBGE |

|Instituto Brasileiro de Geografia e Estadística |

| |

|BID |

|Banco Interamericano de Desenvolvimento |

| |

|IFPRI |

|Instituto Internacional de Pesquisas em Políticas Alimentares |

| |

|OIT |

|Organização Internacional do Trabalho |

| |

|INCRA |

|Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária |

| |

|IPEA |

|Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada |

| |

|IPC |

|Centro Internacional de Pobreza |

| |

|IPP |

|IT |

|Plano para os Povos Indígenas |

|Tecnologia da informação |

| |

|MAS |

|MDA |

|Ministério de Assistência Social |

|Ministério do Desenvolvimento Agrário |

| |

|ODM |

|MDS |

|Objetivos de Desenvolvimento do Milênio |

|Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome |

| |

|M&E |

|MESA |

|Monitorização e avaliação |

|Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar |

| |

|MS |

|Ministério da Saúde |

| |

|MDS |

|Ministério de Desenvolvimento Social |

| |

|PAA |

|PAC |

|Programa de Aquisição de Alimentos |

|Programa de Aceleração do Crescimento |

| |

|PNAD |

|PETI |

|Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios |

|Programa de Erradicação do Trabalho Infantil |

| |

|POM |

|Manual de Operações do Projeto |

| |

|PPF |

|Proposta de Financiamento do Programa |

| |

|PSND |

|PSDB |

|PT |

|Dívida Líquida do Setor Público |

|Partido da Social Democracia Brasileira |

|Partido dos Trabalhadores |

| |

|SAA |

|Secretaria de Assuntos Administrativos |

| |

|SAGI |

|Secretaria da Avaliação e Gestão da Informação |

| |

|SAIP |

|Secretaria de Articulação e Inclusão Produtiva |

| |

|SENARC |

|Secretaria Nacional de Renda de Cidadania |

| |

|SECEX |

|Secretaria Executiva do Ministério de Desenvolvimento Social |

| |

|SEPPIR |

|Secretaria de Promoção de Políticas de Inclusão Racial |

| |

|SIAB |

|Sistema de Informações da Atenção Básica |

| |

|SIAFI |

|Sistema Integrado de Administração Financeira |

| |

|SICONV |

|Sistema de Convênios |

| |

|SINE |

|Sistema Nacional de Emprego |

| |

|SISVAN |

|Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional |

| |

|SOE |

|Extrato de despesas: |

| |

|SWAp |

|Abordagem Setorial Ampla |

| |

|UGP |

|Unidade de Gestão de Projetos |

| |

|PNUD |

|Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) |

| |

| |

| |

| |

|Vice-Presidente |

| |

|Pamela Cox |

| |

|Diretor de País: |

| |

|Makhtar Diop |

| |

|Diretor de Setor: |

| |

|Keith Hansen |

| |

|Gerente Setorial: |

| |

|Helena Ribe |

| |

|Chefe da Equipe do Projeto: |

| |

|Manuel Salazar |

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|A distribuição deste documento é restrita. Somente poderá ser utilizado por usuários no desempenho de suas funções oficiais. O conteúdo deste|

|documento não poderá ser divulgado sem autorização prévia do Banco Mundial. |

BraSil

Segunda Fase do Projeto Bolsa Família (APL 2)

Sumário

Página

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO E FUNDAMENTAÇÃO 1

A. Questões nacionais e regionais 1

B. Fundamentação lógica da participação do Banco Mundial 3

C. Objetivos de alto nível para os quais o projeto contribui 4

II. DESCRIÇÃO DO PROJETO 5

A. Instrumento de empréstimo 5

B. Objetivo e fases do programa 5

C. Objetivo do desenvolvimento do projeto e indicadores-chave 7

D. Componentes do projeto 8

E. Lições aprendidas e refletidas na elaboração do projeto 11

F. Alternativas consideradas e motivos para a rejeição 13

III. IMPLEMENTAÇÃO 14

A. Acordos de parcerias 14

B. Disposições institucionais e de implementação 14

C. Monitoramento e avaliação dos resultados 15

D. Sustentabilidade 16

E. Riscos críticos e possíveis aspectos controversos 17

F. Condições e cláusulas do empréstimo/crédito 24

IV. RESUMO DA AVALIAÇÃO 25

A. Análises econômicas e financeiras 25

B. Técnico 26

C. Fiduciário 27

D. Social 28

E. Meio ambiente 29

F. Políticas de salvaguarda 30

G. Exceções e prontidão da política 30

Anexo 1: País e setor ou antecedentes do programa 31

* GOB – Governo Brasileiro Fonte: Ministério de Desenvolvimento Social –SAGI. 67

Anexo 2: Principais projetos relacionados financiados pelo Banco Mundial e/ou outras agências 68

Anexo 3: Estrutura de resultados e monitoramento 71

Anexo 4: Descrição detalhada do projeto 85

Anexo 5: Custos do Projeto 109

Anexo 6: Dispositivos de implementação 110

Anexo 7: Gestão Financeira e Dispositivos de Desembolso 116

Anexo 8: Disposições sobre a aquisição 126

Anexo 9: Análise econômica e financeira 133

Anexo 10: Problemas das políticas de salvaguarda 139

Anexo 11: Preparação e supervisão do projeto 157

Anexo 12: Documentos no Arquivo do Projeto 158

Anexo 13: Demonstrativo de empréstimos e créditos 159

Anexo 14: Visão panorâmica do país 165

Anexo 15: Mapas BIRD 33377R 167

BRASIL

SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

DOCUMENTO DE AVALIAÇÃO DO PROJETO

AMÉRICA LATINA E CARIBE

LCSHS-DPT

|Data: 9 de agosto de 2010 |Chefe da Equipe: Manuel Salazar |

|Diretor de País: Makhtar Diop |Setores: Outros serviços sociais (97%); administração do Governo |

|Gerente/Diretor de Setor: Keith Hansen |Central (2%); administração do Governo Subnacional (1%) |

| |Temas: Redes de segurança social (100%) |

|Identidade do Projeto: P101504 |Categoria Ambiental: C |

|Instrumento de empréstimo: Empréstimo Programático Adaptável |Em conjunto com a IFC: |

| |Nível conjunto: |

|Dados de Financiamento do Projeto |

|[X] Empréstimo [ ] Crédito [ ] Subsídio [ ] Garantia |[ ] Outro: |

|Para Empréstimos/Créditos/Outros: |

|Financiamento Total do Banco (US$ milhões): 200.00 |

|Termos da proposta: Compromisso vinculado a um Empréstimo Flexível do BIRD com um spread variável, denominado em dólares dos Estados Unidos; |

|taxa inicial capitalizada: datas de pagamento: 15 de maio e 15 de novembro de cada ano com os seguintes termos: Cinco anos de período de |

|carência, 30 anos de prazo de amortização total, com amortização em cotas iguais; todas as opções de conversão foram escolhidas; o teto da |

|taxa de juros/prêmio da faixa da taxa de juros a serem financiados com os fundos do empréstimo. |

|Plano de financiamento (US$ milhões) |

|Fonte |Local |Estrangeiro |Total |

|Mutuário: |10015.00 |0.00 |10015.00 |

|Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento |200.00 |0.00 |200.00 |

|Total: |10215.00 |0.00 |10215.00 |

|Mutuário: |

|República Federativa do Brasil |

|Ministério da Fazenda – PGFN |

|Esplanada dos Ministérios Bloco P |

|Brasília, DF, Brasil, 70048-900, Fax: (55-11) 3412-1740 |

|Órgão Responsável: |

|Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome |

|Esplanada dos Ministérios, Bloco C |

|5o Andar Gabinete, CEP, Brasil, 70058-900 |

|Tel: (55-61) 3433-1001 Fax: (55-61) 3433-1025 |

|Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome |

|Esplanada dos Ministérios, Bloco C, |

|Brasília, DF, Brasil, 70058-900, Tel: 55 61 313-1630, Fax: 55 61 313-1728 |

| |

|Estimativa de desembolsos (Banco Mundial EF/US$ milhões) |

|EF |

|O projeto afasta-se do CAS em termos de conteúdo ou outro ponto significativo? Ref. PAD I.C. |[ ]Sim [X] Não |

|O projeto requer quaisquer exceções das políticas do Banco Mundial? | |

|Ref. PAD IV.G. |[ ]Sim [X] Não |

|Essas exceções foram aprovadas pela Administração do Banco Mundial? |[ ]Sim [X] Não |

|Está sendo solicitada da Diretoria Executiva alguma exceção das políticas? |[ ]Sim [X] Não |

|O projeto inclui quaisquer riscos críticos classificados como "substanciais" ou "altos"? |[ ]Sim [X] Não |

|Ref. PAD III.E. | |

|O projeto atende aos critérios regionais de prontidão para implementação? Ref. PAD IV.G. |[X]Sim [ ] Não |

|Objetivo de desenvolvimento do projeto Ref. PAD II.C., Anexo Técnico 3 |

| |

|O projeto busca fortalecer a capacidade do Programa BF de alcançar seu objetivo de reduzir a pobreza e a desigualdade e promover o |

|desenvolvimento do capital humano mediante a melhoria da situação da educação e da saúde e da redução da incidência de desnutrição entre a |

|população de baixa renda. |

|Descrição do Projeto Ref. PAD II.D., Anexo técnico 4 |

| |

|A segunda fase do projeto APL (2010-2015) consistiria em seis componentes, que incluem: |

|Componente 1: Transferências monetárias condicionadas (Subsídios do BF) (US$ 10 bilhões; financiamento do Banco Mundial: (US$ 185 milhões). O|

|objetivo deste Componente é cofinanciar o fornecimento de subsídios (os Subsídios do BF) para mães e outros membros da família designados para|

|permitir que suas famílias tenham acesso à saúde, educação e outros serviços conforme descrição do Programa Bolsa Família e do Manual de |

|Operações. |

|Componente 2: Fortalecimento do Cadastro Único como o Principal Instrumento de Direcionamento para os Programas Sociais (US$ 6 milhões; |

|financiamento do Banco Mundial: US$ 2,8 milhões). O APL 2 fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica e custos operacionais incrementais|

|selecionados ao Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) para consolidar o Cadastro Único como o principal mecanismo usado para selecionar a|

|população-alvo do programa BF e de outros programas sociais e, o que é ainda mais importante, integrar os programas sociais nos âmbitos |

|federal e subnacional. Este Componente será executado pelo MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). |

|Componente 3: Fortalecimento institucional para a consolidação do Programa Bolsa Família (US$ 9,7 milhões; financiamento do Banco Mundial: |

|US$ 4,6 milhões) Este Componente, também executado pelo MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), financiaria |

|atividades voltadas para o fortalecimento da gestão, governança e responsabilização do MDS para implementar o Programa BF. |

|Componente 4: Consolidação do Sistema de Monitoramento e Avaliação no Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 9,3 milhões; financiamento do |

|Banco Mundial: US$ 4,5 milhões). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica, equipamentos e custos operacionais |

|incrementais selecionados para consolidar a capacidade dos ODMs de monitorar e avaliar os programas sociais nos âmbitos federal e subnacional,|

|além de fortalecer sua capacidade. |

|Componente 5: Apoio ao Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS) (US$ 2,9 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 |

|milhão). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, custos operacionais incrementais selecionados e assistência técnica ao MDS para tornar|

|operacional o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS). |

|Componente 6: Apoio Operacional à Unidade de Implementação do Projeto no Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 1,7 milhão; financiamento |

|do Banco Mundial US$ 1,2 milhão) Este Componente fornecerá apoio institucional à DPI para a implementação do projeto, enfatizando a |

|necessidade de transferência de conhecimento técnico para as equipes do MDS mediante o fornecimento de bens e serviços necessários por esse |

|motivo. |

|Quais são as políticas de salvaguarda iniciadas, se houver? Ref. PAD IV.F., Anexo técnico 10 |

| |

|Uma vez que o programa inclui os povos indígenas e os Quilombolas (descendentes de escravos fugitivos) entre seus beneficiários, o projeto |

|aciona O.P. 4.10 |

|Condições não padronizadas significativas, se houver, para: Ref. PAD III.F. |

| |

|Apresentação para a Diretoria: |

|N.A. |

| |

|Condições de eficácia: |

| |

|O empréstimo foi validamente registrado pelo Banco Central do Mutuário. |

| |

|Condições de desembolso: |

| |

|O empréstimo tem as seguintes condições para desembolsos: |

|Para pagamentos efetuados antes da data do Contrato de Empréstimo, exceto que os saques até um valor agregado não excedam US$ 2.700.000 e que |

|o equivalente a US$ 300.000 possa ser feito para pagamentos efetuados em até um ano antes dessa data mas em 13 de novembro de 2009 ou depois, |

|para Despesas Elegíveis nas Categorias (1) e (2) respectivamente; ou |

|Para pagamentos cobertos pelas Categorias (1) e (2), a menos que a CEL seja formalmente criada e dotada de pessoal de uma maneira aceitável |

|para o Banco Mundial. |

| |

|As seguintes cláusulas-chave também se aplicam: |

|Se, a qualquer momento, o Banco Mundial determinar que qualquer parcela dos montantes desembolsados pelo MDS para a Conta do BF como |

|Transferências de Subsídios à BF (a) não foram utilizados para Subsídios do BF sacado pelos Beneficiários do BF; ou (b) foram efetuados sem a |

|conformidade com as respectivas condições e requisitos para o fornecimento de Subsídios do BF, o Mutuário restituirá imediatamente qualquer |

|quantia ao Banco Mundial e o Banco Mundial determina já que este especificará por notificação ao Mutuário. |

|O Mutuário manterá no MDS, durante a implementação do Projeto, uma estrutura organizacional para a implementação do Projeto com funções e |

|responsabilidades estipuladas no Manual de Operações ("UIP"), sempre chefiado pela Secretaria Executiva do MDS como seu Coordenador de Projeto|

|e auxiliado por uma equipe em número apropriado, todos com as qualificações e a experiência aceitáveis para o Banco, inclusive pessoal, entre |

|outras coisas, responsável pelo monitoramento, avaliação e supervisão da execução do Projeto. |

|O Mutuário executará o Projeto em conformidade com o manual de operações, satisfatório para o Banco Mundial (o Manual de Operações), o |

|mencionado manual deverá incluir entre outras coisas: |

|os procedimentos para a execução, monitoramento e avaliação do Projeto (inclusive os Indicadores) e os requisitos de aquisição e financeiros |

|desse, inclusive os documentos padrão para licitação, documentos a serem usados na Seção III. B. 2 do Anexo 2 do Contrato: |

|a estrutura organizacional para a implementação de projetos; e |

|os critérios para identificação, registro e seleção dos Beneficiários do BF, os requisitos a serem preenchidos pelos beneficiários do BF como |

|condições para o fornecimento dos Subsídios do BF (que incluirão aquelas estipuladas no Anexo 4 do Contrato); os mecanismos para verificação |

|da conformidade com as condições dos Subsídios do BF; e o detalhamento dos procedimentos para a coordenação e colaboração entre os municípios |

|e outras instituições de cooperação, instituições financeiras e outras partes interessadas na realização do projeto e nas disposições sociais |

|mencionadas no parágrafo (d) a seguir. |

|Sem limitação quanto às disposições do Capítulo 5.01 (b) das Condições Gerais, o Mutuário, por intermédio do MDS, realizará o Projeto em |

|conformidade com as disposições dos Instrumentos Normativos e Administrativos dos Povos Indígenas e Quilombolas Aplicáveis aos Mutuários |

|conforme detalhado no Manual de Operações. |

|O Mutuário, por intermédio do MDS, garantirá que o Projeto será executado de acordo com as disposições das Diretrizes de Combate à Corrupção. |

| |

CONTEXTO ESTRATÉGICO E FUNDAMENTAÇÃO

Questões nacionais e regionais

Ênfase renovada no crescimento com ganhos sustentáveis em equidade. Durante seu primeiro período, a administração do Presidente Lula manteve uma estratégia dupla de promover e manter o crescimento econômico, além de incentivar o progresso social para enfrentar os desafios da desigualdade. Esta última foi substancialmente aprimorada pela consolidação, expansão e melhorias no principal programa social do governo, o Programa Bolsa Família (PBF). Em seu segundo período, a atual administração lançou um impulso renovado para o desenvolvimento econômico e crescimento mais rápido, além de ações para fortalecer ainda mais a política social e assegurar que os ganhos recentes em equidade sejam sustentáveis, especialmente para enfrentar a atual recessão econômica. Dentro deste contexto, o Governo tem dado especial atenção a: (a) consolidação do Bolsa Família na essência da sua estratégia de rede de segurança social; (b) sua complementação com outras iniciativas de proteção social além das transferências monetárias condicionadas (CCTs) e (c) melhoria dos processos do programa para servirem de porta de entrada para outras intervenções de geração de renda e desenvolvimento de competências nas esferas federal e estadual, bem como para ajudar a tratar de alguns impactos negativos dos recentes choques.

A partir de 2003, a pobreza e a desigualdade começaram a cair de forma constante no Brasil, revertendo as tendências de agravamento das décadas anteriores. Apesar dos altos gastos sociais e do crescimento econômico, a desigualdade de renda e a elevada taxa de pobreza caracterizaram a realidade social do Brasil por várias décadas. Desde 2003 o país vem fazendo progresso significativo na redução da pobreza, diminuindo a desigualdade e aumentando as oportunidades de desenvolvimento para as suas populações vulneráveis. Entre 2003 e 2008, a taxa de pobreza caiu de 39% para 25 %, enquanto a pobreza extrema caiu de 18% para 9%. O coeficiente Gini caiu em 8,4% em apenas 7 anos, de 0,59 em 2001 para 0,54 em 2008, seu nível mais baixo nas três últimas décadas. Embora o progresso econômico tenha influenciado a redução da pobreza e da desigualdade, as transferências monetárias condicionadas do PBF também desempenharam um papel importante. Conforme demonstrado a seguir, cerca de um quinto da redução da pobreza e da desigualdade pode ser atribuído ao impacto do Programa Bolsa Família.

Com a aproximação do final do segundo e último mandato do governo atual, a ênfase passou a ser a intensificação da consolidação da política social e da arquitetura do Programa Bolsa Família (PBF), bem como assegurar a sustentabilidade dos recentes ganhos em igualdade. O governo está focado em garantir os ganhos dos últimos anos. Para assegurar a assistência contínua às populações vulneráveis, está preparando o terreno para que o Bolsa Família desempenhe uma função importante como espinha dorsal de um amplo sistema de Redes de Segurança Social associado a atividades complementares para melhorar as oportunidades de renda. Para tanto, o grande desafio será a melhoria das ligações entre o PBF e outros programas sociais de modo que os beneficiários possam aproveitar integralmente as ferramentas disponíveis para ajudá-los a sair da pobreza. Isso inclui a melhoria da educação dos beneficiários, o fortalecimento das aptidões necessárias para conseguir e manter o emprego e o desenvolvimento de outras atividades geradoras de renda.

O gasto social do Brasil tem sido elevado em comparação com os outros países da região, mas o Bolsa Família ainda é um programa relativamente pequeno. Embora o Bolsa Família tenha tido um crescimento muito rápido entre 2003 e 2009, o programa ainda é uma intervenção relativamente pequena no Brasil, representando menos de 3% do gasto social e 0,4% do PIB de 2009. Os programas de assistência social representaram menos de 4% das despesas sociais federais em 2000. Esse número aumentou para mais de 7% em 2008. Com o aumento da popularidade dos programas CCT e sua transformação no elemento central da assistência social, os gastos com o Bolsa Família (ou os programas que o precederam) elevaram-se de menos de 10% do orçamento de Assistência Social em 2001 para quase 40% em 2008. O Bolsa Família consolidou-se como o centro da assistência social; sua expansão foi gradualmente acompanhada da desativação dos quatro grandes programas de transferência monetária condicionada. Conforme demonstrado no Anexo 1, essa expansão do Bolsa Família não solapou sua característica de selecionar os mais pobres e, atualmente, o programa é a intervenção mais bem direcionada do Brasil, contribuindo para a significativa redução da pobreza e da desigualdade. Estudos recentes demonstram que o Bolsa Família contribuiu para 15% da redução do índice Gini entre 2003 e 2008, 14% da redução da pobreza extrema e cerca de 35% da redução da lacuna em pobreza extrema no mesmo período.[1]

Desde sua criação em 2003, o PBF já avançou significativamente na direção dos seus objetivos declarados. Respondendo às elevadas expectativas de progresso social, o Governo ampliou a cobertura do Bolsa Família de 3,6 milhões de famílias em 2003 para 12 milhões (cerca de 48 milhões de pessoas e 25% da população brasileira) em agosto de 2009. Atualmente o Bolsa Família abrange todos os municípios brasileiros.. Para definir a população-alvo, o Bolsa Família utiliza os mapas de pobreza preparados pelo instituto de estatística (IBGE) e a análise feita pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e Ministério do Desenvolvimento Social. Essa metodologia define a população-alvo no âmbito municipal e a partir daí o MDS estabelece as quotas municipais. Fundamentado nessa metodologia, o MDS definiu a meta inicial de 11,1 milhões de famílias, meta essa que foi alcançada em 2006. Uma nova análise efetuada no início de 2009, acompanhada de uma revisão do limiar de renda, bem como de considerações sobre a volatilidade da renda, definiu a nova meta de 12,9 milhões de famílias a ser alcançada em 2010.

Embora os resultados da avaliação do impacto do PBF ainda não tenham sido concluídos, já é possível perceber alguns impactos do programa. Conforme explicação a seguir, o Bolsa Família é responsável por cerca de 20% da redução da pobreza e da desigualdade desde 2001. Além disso, estudos regionais e federais sugerem que o Bolsa Família tenha tido impactos líquidos na redução da desnutrição crônica e no aumento do acesso e utilização dos serviços de educação e saúde. Ademais, o programa não tem impacto negativo nas decisões sobre fornecimento de mão de obra e, ao contrário, tem demonstrado afetar positivamente a participação das mulheres no mercado de trabalho. O PBF também tem contribuído para consolidar a estrutura institucional de assistência ao setor social, fortalecendo os sistemas de monitoramento, supervisão e avaliação do programa e consolidando o Cadastro Único como registro dos beneficiários de programas sociais nas esferas federal e subnacional.

Bolsa Família: Desafios do programa. O PBF demonstrou ser capaz de impactar o bem-estar das famílias pobres e está bem institucionalizado no centro do sistema de proteção social no Brasil, mas ainda existem importantes desafios. O PBF precisa ser consolidado em duas grandes áreas: (a) maior fortalecimento da arquitetura básica do programa, inclusive a agilização dos processos e operações; e (b) desenvolvimento de vínculos mais fortes com outras intervenções sociais e geração de emprego e oportunidades de desenvolvimento de aptidões, para que possa garantir uma melhor via de acesso para as famílias beneficiárias saírem da pobreza.

Fundamentação lógica da participação do Banco Mundial

Governo – Parceria com o Banco Mundial – O empréstimo proposto de US$ 200 milhões financiaria a Segunda Fase do Empréstimo de Programa Adaptável para o Programa Bolsa Família. Conforme documentado acima, o PBF é fundamental para a estratégia dupla de desenvolvimento social e econômico do Brasil. Além de fornecer financiamento para o PBF, o empréstimo proposto é um veículo para a cooperação técnica sustentada e o apoio ao programa. O APL2 tem dois objetivos estratégicos. Em primeiro lugar, o Banco Mundial (Banco) fornecerá assistência técnica para o fortalecimento da arquitetura básica do programa e para a implementação de reformas de segunda geração como, por exemplo, realçar o papel do Cadastro Único para ter como objetivo os programas sociais, consolidar o sistema de Monitoramento e Avaliação e ampliar a geração de conhecimento, integrando ainda mais o PBF a outras iniciativas sociais e de geração de renda nos âmbitos federal, estadual e municipal. Segundo, com a aproximação do término do segundo mandato da administração atual, o APL2 ajudará a criar uma ponte para a continuidade do programa na próxima administração. Os líderes dos principais partidos políticos sugeriram que manterão o programa, caso sejam eleitos.

Valor agregado do apoio do Banco Mundial – O Banco Mundial desenvolveu um conhecimento técnico substancial no que tange aos programas CCT e pode oferecer importante apoio de consultoria em áreas como mecanismos de direcionamento ((??)), monitoramento e a avaliação, governança e responsabilidade social, além de estratégias de graduação. Para reproduzir as melhores práticas, a preparação da operação proposta levou em conta o vasto conhecimento gerado pela implementação, estimativa e avaliação do Bolsa Família desde a sua criação em 2003 e as lições aprendidas durante a preparação e a implementação do APL1 (Anexos 1A e 1B), quando o Governo do Brasil e o Banco Mundial consolidaram uma parceria construtiva para aumentar a eficácia do programa. A preparação do projeto também leva em conta as lições adquiridas com programas semelhantes de CCT em outros países e o conhecimento gerado pelas experiências de aprendizado Sul-Sul, uma abordagem muito estimulada pelo Bolsa Família, não apenas na América Latina, mas também na África e na Ásia (Anexo 1B). Além disso, experiências anteriores identificaram uma série de medidas para melhorar a supervisão e a responsabilização em programas de CCT (Análise dos riscos agregados da transferência monetária condicionada, junho de 2009, bem como lições adquiridas de operações específicas dos países na Argentina, Equador, México, Jamaica, Colômbia, América Central, etc.)

Adequação a outros trabalhos analíticos e empréstimos. O APL2 dá continuidade à parceria constante entre o Governo do Brasil e o Banco Mundial na forma do nível mais elevado de diálogo, apoio analítico e de consultoria, além de empréstimo. As tarefas AAA que apoiam esta participação incluem: (a) o programa AAA de Assistência Social Brasil, "BRASA", que focou o fornecimento de assistência técnica no desenho dos sistemas de direcionamento e de monitoramento e avaliação; (b) o programa AAA Brasil Avaliação, "BRAVA", que apoiou a avaliação do impacto dos dois programas, bem como o fortalecimento da capacidade do Ministério do Desenvolvimento Social para Monitoramento e Avaliação e (c) o AAA Mão de obra, que enfoca os impactos sobre o fornecimento de mão de obra das transferências e nos programas de mercado de trabalho ativo destinados a aumentar a empregabilidade dos grupos que correm risco e a promover a graduação dos programas de bem-estar.

Objetivos de alto nível para os quais o projeto contribui

O apoio do Banco Mundial ao APL2 é coerente com a estratégia do governo brasileiro de reduzir a pobreza e a desigualdade promovendo, ao mesmo tempo, o desenvolvimento econômico. O Bolsa Família é o elemento central da estratégia Fome Zero lançada pelo Presidente Lula quando foi eleito pela primeira vez em 2002. Nesse contexto, o Bolsa Família é a intervenção mais importante do governo, fornecendo ajuda financeira e alimentícia aos estimados 48 milhões de pessoas que vivem na pobreza no Brasil. O programa está em linha com as prioridades corporativas de alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e contribuirá particularmente para o alcance do ODM1, nomeadamente a redução da pobreza, fome e desnutrição. Terá também efeitos significativos sobre o alcance da educação básica universal (ODM2), redução da mortalidade infantil (ODM4) e mortalidade materna (ODM5).

Esta operação está também no centro de um dos principais pilares do CPS do Banco Mundial, nomeadamente, alcançar um Brasil mais igualitário. A estratégia do Banco Mundial reflete o objetivo do Governo Brasileiro de redução da desigualdade mediante a associação de progresso social e estabilidade econômica. A Estratégia de Parceria de Países (CPS) 2008-11 do Grupo Banco Mundial (Relatório nº 42677-BR), discutida pelos Diretores Executivos em 1º de maio de 2008, e o Relatório de Progresso (Relatório nº 53356-BR), discutido pelos Diretores Executivos em 20 de abril de 2010, declaram que o apoio do Banco Mundial enfocará o atendimento aos mais pobres e o alcance dos níveis mais elevados de qualidade e eficiência em serviços sociais, o que é um importante foco do PBF2. O PBF2 aborda diretamente os três objetivos principais deste pilar, a saber, redução da pobreza extrema, vulnerabilidade e exclusão social.

DESCRIÇÃO DO PROJETO

Instrumento de empréstimo

O instrumento é um Empréstimo de Programa Adaptável que apoiará a segunda fase da assistência do Banco Mundial ao governo brasileiro para a consolidação do Programa Bolsa Família.

Objetivo e fases do programa

Objetivo do programa O objetivo do programa APL2 está em conformidade com o objetivo descrito originalmente para o APL, isto é, o fortalecimento da capacidade do programa em reduzir a pobreza e a desigualdade fornecendo às famílias de baixa renda transferências de renda e incentivos para investirem no capital humano dos seus filhos. Tomando por base as realizações da 1ª fase do APL, a segunda fase busca consolidar ainda mais a rede de segurança e aprofundar os avanços técnicos do PBF. Os objetivos específicos definidos originalmente para o APL2 ainda estão válidos: (a) consolidar ainda mais a rede de segurança; (b) ampliar a melhoria do sistema de direcionamento; (c) aumentar o fortalecimento do monitoramento e avaliação e (d) identificar formas de estabelecer a ligação entre os beneficiários do Bolsa Família e os serviços complementares.

Fases do APL e definição do ritmo dos desembolsos com melhorias técnicas No APL1 (2004-2009), o Banco Mundial apoiou o Governo do Brasil na criação das principais bases conceituais, legais e institucionais do PBF. A assistência financeira e técnica do Banco Mundial apoiou o fortalecimento e a consolidação do programa por meio de: (a) definição das funções e responsabilidades institucionais para cada esfera de governo envolvida no Projeto; (b) criação de uma estrutura de contratos e incentivos ao desempenho para os governos subnacionais; (c) melhoria da verificação das condições e mecanismos de pagamento; e (d) solidificação do sistema de monitoramento e avaliação. O APL1 apresentou bom progresso no sentido de alcançar seus objetivos de desenvolvimento e a implementação foi classificada como satisfatória. Todos os acionadores acordados para a transição para a preparação do APL2 foram totalmente alcançados (Anexo 1). No final da implementação do APL1, o MDS também havia alcançado todos os padrões de referência de progresso para os marcos definidos na sua estrutura de resultados.

Os resultados gerais estabelecidos para a série de APLS em 2004 permanecem relevantes, embora o cronograma do Programa tenha sido ajustado durante a implementação do APL1. Embora os desembolsos para cofinanciar as transferências monetárias condicionadas tenham seguido o cronograma predefinido, os PDOs tenham sido alcançados e os indicadores tenham ultrapassado a expectativa, a implementação dos componentes de assistência técnica demorou mais do que o esperado e a data de conclusão do APL1 foi prorrogada duas vezes até dezembro de 2009.[2] Os principais motivos que explicam esse atraso são: (a) O Projeto levou um ano para alcançar a eficácia; (b) o MDS foi criado em 2004 como um Ministério novo enquanto o Bolsa Família estava em processo de rápida expansão, o que afetou a implementação das atividades do projeto; (c) o MDS e o DPI (responsável pela implementação de projetos financiados com ajuda externa) não tinham capacidade suficiente para realizar os processos de aquisição do projeto; e (d) como resultado deste último, o Governo decidiu utilizar uma organização internacional para administrar os recursos financeiros do projeto e realizar as aquisições necessárias, o que acabou por ocasionar grandes atrasos na implementação do projeto.

Espera-se que a implementação do API2 seja mais oportuna e esteja de acordo com um cronograma realista. O MDS e o PBF estão bem consolidados, a operação proposta deverá fortalecer a capacidade fiduciária do Ministério para realizar a aquisição e a gestão financeira e a função de um órgão externo para administrar os fundos seria minimizada e finalmente eliminada (Anexos 4, 6 e 8).[3] O APL2 proposto seria implementado em 5 anos em vez de três como foi planejado inicialmente. O motivo para essa mudança é composto de duas partes: (i) o APL2 dedica muita atenção às avaliações de impacto que levam muitos anos para serem concluídas; e (ii) a obtenção da aprovação do Senado Brasileiro em período eleitoral e o fato de ter uma nova administração em 2011 podem retardar a implementação do projeto.

O programa original de APL previa um segundo APL no valor de US$ 570 milhões. Todavia, as circunstâncias macroeconômicas e financeiras no Brasil mudaram significativamente desde 2004; atualmente o programa está bem financiado e os requisitos de recursos externos são menores. Portanto, o Governo tomou a decisão de reduzir o volume total do empréstimo para US$ 220 milhões. Entretanto, supondo-se que o valor agregado proporcionado ao programa se dá por intermédio dos componentes de assistência técnica, o Governo decidiu aumentar em US$ 5 milhões o volume do empréstimo para este Componente (para chegar a US$ 15 milhões) e a comprometer fundos de contrapartida no mesmo valor (US$ 15 milhões).

Durante a implementação do APL1, alguns indicadores de resultado específicos demonstraram ser difíceis de monitorar devido a inconsistências entre os sistemas de informação. Devido à incompatibilidade nos sistemas de relatório entre o MDS e o Ministério da Saúde, o Governo não monitora sistematicamente a proporção de crianças com carteiras de saúde e de crianças com pelo menos três verificações de peso durante os 12 primeiros meses de vida, que foram indicadores definidos para acompanhar a conformidade com as condicionalidades da saúde. O APL2 utilizará indicadores alternativos diretamente relacionados à proporção de famílias que respeitem as condicionalidades da saúde.

A análise e a avaliação dos pontos fortes e fracos durante a implementação do APL1 forneceram uma agenda com as seguintes prioridades:

a) Manutenção do reforço da arquitetura básica do PBF para aumentar seu impacto imediato sobre a pobreza e promover os mecanismos de governança e a responsabilização de modo a fortalecer o efeito da assistência social sobre as reduções da desigualdade no longo prazo. Isso incluirá dar continuidade à integração do Cadastro Único como instrumento para melhorar o monitoramento das condicionalidades bem como o seu cumprimento; aprimorar os mecanismos de pagamento em áreas remotas e fortalecer o monitoramento e a avaliação. Ademais, as melhorias transversais no setor incluirão: (a) fortalecimento da supervisão e controle dos programas sociais, tanto formais (CGU, TCU e Ministério Público) quanto sociais (conselhos sociais locais e outras formas de controles locais); (b) melhoria da implementação e capacidade de gestão locais; e (c) melhoria da coordenação entre o governo federal e os governos municipais e aprimoramento das responsabilidades dos prestadores de serviços de saúde, educação e assistência social na criação de redes de serviços sociais.

b) A melhoria da integração e de vínculos entre o PBF e outros programas e intervenções sociais e do mercado de trabalho para criar estratégias de graduação da pobreza para os beneficiários do PBF e para facilitar sua entrada no mercado de trabalho e/ou acesso a atividades geradoras de renda. As ações e serviços complementares enfocariam a ligação dos beneficiários a: (a) apoio aos assistentes sociais e a outros programas de assistência social; (b) acesso ampliado ao microcrédito e privilégios bancários; (c) acesso a atividades geradoras de renda e (d) melhoria das ligações sistemáticas entre os domicílios registrados no Cadastro Único e os programas e estratégias de âmbito local e estadual por intermédio do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS).

Objetivo do desenvolvimento do projeto e indicadores-chave

O Projeto tem por objetivo fortalecer a capacidade do Programa BF em alcançar seu objetivo de reduzir a pobreza e a desigualdade e promover o desenvolvimento do capital humano mediante a melhoria da situação da educação e da saúde das crianças e da redução da incidência de desnutrição entre a população de baixa renda.

A operação proposta alcançaria este objetivo apoiando: (a) o fortalecimento da governança geral do programa mediante a melhoria das funções de gestão do programa básico e funções de responsabilização, supervisão e controle em três eixos: o registro dos beneficiários (Cadastro Único), gestão dos benefícios e monitoramento das condicionalidades; (b) a consolidação do sistema de monitoramento e avaliação do programa; e (c) o fortalecimento dos vínculos entre os beneficiários do Bolsa Família e as ações complementares além do programa para promover a graduação da pobreza; essas atividades seriam realizadas por intermédio da estratégia de Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social no MDS.

Os resultados intermediários e os indicadores de resultado que deverão ser alcançados após a conclusão do APL2 são apresentados no Anexo 3 e resumidos no Anexo 4. Os principais indicadores de resultado do APL2 estão resumidas na tabela a seguir:

|Indicadores do resultado |

|No mínimo 75% das famílias no primeiro quintil de renda recebendo transferências do BF. |

|No mínimo 90% das crianças de famílias beneficiárias extremamente pobres em idade de cursar as primeiras séries do ensino |

|fundamental frequentando a escola. |

|No mínimo 85% dos jovens entre 16-18 anos das famílias beneficiárias frequentando a escola. |

|No mínimo 75% das crianças entre 0 e 6 anos e mulheres grávidas cumprindo as condicionalidades da saúde. |

Componentes do projeto

Componente 1: Transferências monetárias condicionadas (Subsídios do BF) (US$ 10 bilhões; financiamento do Banco Mundial: (US$ 185 milhões). O objetivo deste Componente é cofinanciar o fornecimento de subsídios (os Subsídios do BF) para mães e outros membros da família designados para permitir que suas famílias tenham acesso à saúde, educação e outros serviços conforme descrição do Programa Bolsa Família e do Manual de Operações.

Este componente continuaria a cofinanciar o programa mediante o desembolso de fundos contra transferências monetárias (subsídios) para famílias pobres. O financiamento irá diretamente do Tesouro para a Caixa Econômica Federal depois que o Ministério do Desenvolvimento Social (com a gestão do programa exercida pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania) aprova a lista de pagamentos de benefícios, "Folha de Pagamento". A CEF transferirá então o dinheiro para uma conta de fundo comum que os beneficiários podem acessar com um cartão de débito. O Banco Mundial reembolsaria ao Tesouro uma parcela das despesas relacionadas às transferências monetárias condicionadas efetuadas dentro do Programa Bolsa Família. Os desembolsos serão efetuados semestralmente e serão equivalentes a até 1,85% das transferências pagas às famílias que cumprirem suas corresponsabilidades. Embora o período de implementação do Projeto seja de cinco anos, espera-se que este Componente seja totalmente desembolsado até o segundo ano de implementação.

Componente 2: Fortalecimento do Cadastro Único como o Principal Instrumento de Direcionamento para os Programas Sociais (US$ 6 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 2,8 milhões). O APL 2 fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica e custos operacionais incrementais selecionados ao MDS para consolidar o Cadastro Único como o principal mecanismo usado para selecionar a população-alvo do programa BF e de outros programas sociais e, o que é ainda mais importante, integrar os programas sociais nos âmbitos federal e subnacional. Este Componente será executado pelo MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). O Projeto proposto forneceria, portanto, apoio e assistência técnica nas seguintes áreas:

a) melhoria da qualidade da informação coletada e relatada pelo Cadastro Único e realização de estratégias para desenvolver ainda mais os mecanismos de direcionamento do MDS de modo a fornecer dados mais precisos para a tomada de decisão.

b) Fortalecimento da identificação e registro das populações indígenas e Quilombola, dedicando especial atenção às suas condições culturais e sociais.

c) Fortalecimento da tecnologia da informação e sistemas do Cadastro Único.

d) Promoção do acesso e uso do Cadastro Único para a tomada de decisão por outros programas e órgãos do governo nos âmbitos federal, estadual e municipal.

e) Apoio ao SENARC em coordenação com o SAGI para a realização da segunda rodada de pesquisas contínuas sobre condições de vida das famílias de baixa renda registradas no Cadastro Único

Componente 3: Fortalecimento institucional para a consolidação do Programa Bolsa Família (US$ 9,7 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,6 milhões) Este Componente, também executado pelo MDS por intermédio da SENARC, financiaria atividades voltadas para o fortalecimento da gestão, governança e responsabilização do MDS para implementar o Programa BF.

Subcomponente 3.A Gestão e operação gerais do programa (US$ 3,9 milhões, financiamento do Banco Mundial: (US$ 1,8 milhão). O APL2 apoiará o MDS no fortalecimento da gestão e operação gerais do Programa BF, incluindo, entre outros: (i) fortalecimento da gestão descentralizada do Programa BF;(ii) consolidação dos mecanismos de controle e responsabilização do Programa BF; e (iii) projeto e implementação de uma ampla estratégia de capacitação para aumentar a capacidade do pessoal do Programa BF e órgãos de controle nos âmbitos federal, estadual e municipal mediante atividades tais como treinamento, determinados custos operacionais, assistência técnica e fornecimento de equipamentos relacionados a TI, entre outros.

Subcomponente 3.B Gestão das corresponsabilidades do programa (US$ 3,1 milhões, financiamento do Banco Mundial: US$ 1,5 milhão). O APL proposto apoiaria o MDS a melhorar a gestão das corresponsabilidades do Programa BF, incluindo, entre outros: (i) melhoria do processo de verificação de conformidade; (ii) desenvolvimento de estratégias para identificar os fatores que causam a ausência de conformidade com as corresponsabilidades e aumento dos incentivos à conformidade com o apoio da rede de assistência social no âmbito local; (iii) fortalecimento dos mecanismos de controle social do Bolsa Família; e (iv) consolidação do Observatório de Boas Práticas e competição correlata.

Subcomponente 3.C. Gestão dos benefícios do programa (US$ 2,7 milhões, financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). O Projeto contribuiria para melhorar a gestão do BF, incluindo, entre outras coisas: (i) atualização dos dados socioeconômicos dos beneficiários do programa; (ii) aprimoramento dos mecanismos de direcionamento do Bolsa Família; (iii) fortalecimento e melhoria da estratégia de abertura de contas para os beneficiários do Bolsa Família (inclusão bancária); (iv) desenvolvimento de instrumentos de educação financeira; (v) desenvolvimento de uma estratégia para diferenciar os pagamentos em áreas remotas de modo a tornar mais fácil para as famílias que lá residem coletar seus benefícios no tempo certo e a custo baixo ou sem qualquer custo; (vi) melhoria da logística para distribuir cartões de pagamento eletrônico; e (vii) avaliação e, se apropriado, ajuste da gestão dos benefícios do programa (bloqueio, desbloqueio, cancelamento, restabelecimento e suspensão dos benefícios) e definição das funções das autoridades municipais e federais.

Componente 4: Consolidação do Sistema de Monitoramento e Avaliação no Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 9,3 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,5 milhões). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica, equipamentos e custos operacionais incrementais selecionados para consolidar a capacidade do MDS de monitorar e avaliar os programas sociais nos âmbitos federal e subnacional, além de fortalecer sua capacidade para, entre outras coisas: (a) realizar estimativas, avaliações e outros estudos; (b) disseminar e discutir com os grupos interessados os resultados das avaliações e (c) realizar avaliações e outros estudos nas seguintes áreas: (i) Programa BF, (ii) outros programas em implementação pelo MDS; e (iii) determinadas intervenções para estabelecer a ligação entre os beneficiários do BF e outros programas de inclusão social e geração de receita na esfera estadual.

Componente 5: Apoio ao Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS) (US$ 2,9 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, custos operacionais incrementais selecionados e assistência técnica ao MDS para tornar operacional o CNDS, incluindo, entre outras coisas: (a) a integração dos programas e iniciativas no MDS para melhorar as sinergias e a eficiência de modo a servir melhor à população visada pelo CNDS; (b) apoio à gestão e à operacionalização do CNDS mediante a criação de protocolos para sua operação e ao planejamento e implementação dos sistemas de informação; (c) planejamento e implementação de uma estratégia entre o Mutuário e os estados para operar o CNDS; (d) desenvolvimento de instrumentos, inclusive a realização de estudos e avaliações para aumentar a inserção socioeconômica dos indivíduos visados pelo CNDS; e (e) ampliação da viabilidade das ações implementadas sob o CNDS mediante maior capacidade técnica para o planejamento e avaliação dos projetos, diagnósticos locais e regionais com o objetivo de especificar as ações exigidas.

Componente 6: Apoio Operacional à Unidade de Implementação do Projeto no Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 1,7 milhão; financiamento do Banco Mundial US$ 1,2 milhão) O Componente fornecerá apoio ao UIP para a implementação do Projeto mediante o fornecimento de bens e serviços necessários.

Lições aprendidas e refletidas na elaboração do projeto[4]

A liderança política, associada a forte capacidade de implementação técnica e avaliação rigorosa, é fundamental para a organização e a sustentabilidade do programa. Os programas de CCT exigem forte apoio da esfera mais elevada de governo e claras responsabilidades institucionais para a elaboração, coordenação e implementação do programa. Embora o BF seja o principal programa social do Brasil desde a sua criação, o APL1 apoiou a elaboração, monitoramento e avaliação institucional do programa. O MDS criou um sistema de monitoramento robusto baseado na reformulação do registro de beneficiários, além de ter investido no fortalecimento do seu quatro técnico. O Ministério enfocou a institucionalização do seu monitoramento e avaliação (M&E) e no fornecimento de termos de referência de qualidade e supervisão das avaliações.

A definição clara das responsabilidades institucionais, por sua vez, garante a coordenação adequada e melhora a institucionalização e a sustentabilidade. Os programas de CCT promovem intervenções transetoriais inovadoras, as quais não se encaixam com facilidade na missão dos ministérios de linha típicos. Durante a primeira etapa, o MDS passou por um processo de reforma institucional no qual foram esclarecidas as funções das suas diferentes secretarias e dos seus diferentes parceiros na implementação do Bolsa Família. Esse processo gerou forte aprovação entre as esferas e setores do governo. A segunda fase apoiará uma maior articulação com as atividades realizadas por outras secretarias do MDS.

As famílias que não cumprirem as condicionalidades poderão precisar de apoio adicional para aproveitar integralmente os programas do CCT. No Brasil, os centros de serviços sociais (Centros de Referência da Assistência Social – CRAS), administrados pelo MDS, estão procurando os beneficiários do Bolsa Família que não cumprem as condicionalidades do programa para ajudá-los a cumpri-las, além de vinculá-los aos serviços sociais locais. O APL2 intensificaria o apoio ao MDS para fortalecer as estratégias para as famílias que não cumprem.

O fortalecimento do capital humano, particularmente entre as pessoas de baixa renda, exige estreita coordenação entre as intervenções no lado da oferta e da procura. Problemas do lado da oferta podem prejudicar a eficácia do CCT. A melhoria da qualidade e a promoção do aprendizado nas escolas mais frequentadas pelos beneficiários do Bolsa Família é um grande desafio no Brasil. Para tratar dessas questões o governo adotou medidas para: (a) ampliar a idade de elegibilidade para benefícios de 15 para 17 anos, que é quando a maioria dos jovens abandonam a escola e (b) fortalecer os programas de educação corretivos e alternativos do Ministério da Educação (Educação de Jovens e Adultos) e da Secretaria Nacional de Juventude mediante a iniciativa de proteção ProJovem. Além disso, o Ministério da Educação está ampliando o financiamento para os programas de pré-escola administrados pelos municípios e lançando o orçamento baseado no desempenho das escolas usando os resultados de um exame nacional na 4ª série. No tocante à nutrição, o PBF continuará a dar apoio ao censo de nutrição "Chamada Nutricional" entre as crianças vulneráveis do Norte, Nordeste e entre os assentados pela reforma agrária e a apoiar o BF para melhorar ainda mais o monitoramento das corresponsabilidades de saúde.

Mecanismos transparentes de direcionamento garantem que um programa de CCT alcance seus beneficiários desejados e maximize seu impacto. O fortalecimento da implementação do Cadastro Único foi uma realização importantíssima da primeira fase do PBF Como o registro de possíveis beneficiários é responsabilidade municipal, o MDS desenvolveu manuais de implementação e treinamento para a coleta e atualização de informações sobre domicílios. Paralelamente, o MDS estreitou o controle de qualidade do banco de dados de beneficiários. A consolidação e o ajuste delicado do Cadastro Único continua a ser prioridade no APL2.

Regras claras e transparentes para fornecer apoio e aplicar sanções asseguram a credibilidade do programa. Durante o APL1, o programa Bolsa Família criou um amplo sistema para esclarecer as regras do programa por intermédio de instrumentos legais e instruções operacionais, bem como mediante apostilas para os beneficiários, boletins eletrônicos semanais para os gerentes locais e um website detalhado do programa. Ademais, o PBF lançou um programa de treinamento completo – presencial e de ensino a distância - para os gerentes locais.1 A segunda fase do APL desenvolverá esses mecanismos e ajudará a reforçar o feedback entre o sistema de supervisão e a gestão do programa e entre mecanismos de controle formais e sociais.

A ligação dos beneficiários com as aptidões e as atividades geradoras de receita garante a sustentabilidade a médio prazo dos impactos do alívio da pobreza. No Brasil, os programas complementares ligados ao Bolsa Família incluem: apoio a grupos por intermédio do CRAS; habilidades necessárias à vida dos jovens e atenção integrada às questões dos jovens por meio do ProJovem; programas de alfabetização para jovens e adultos (Brasil Alfabetizado); acesso a serviços financeiros (contas e educação financeira) e programas geradores de receita, tais como o ensino profissionalizante (PlanSeq); serviço de busca de emprego e colocação (SINE); microcrédito (Banco do Nordeste e Banco do Povo); assistência técnica para microempresas; programas de desenvolvimento rural (alguns apoiados pelos Projetos CDD (de Desenvolvimento Voltado à Comunidade) de Alívio da Pobreza Rural no Nordeste). No APL2, o PBF ajudará a reforçar a coordenação e a articulação desses programas complementares e beneficiários do Bolsa Família. Embora muitos dos programas mencionados acima sejam administrados no âmbito federal, os estados e municípios administram uma série completa de programas complementares. Um desafio semelhante é coordenar essas atividades com os programas federais para promover o desenvolvimento local integrado da redução da pobreza.

Os programas de CCT, embora planejados para apoiar as melhorias de médio prazo em capital humano, têm um papel a desempenhar na resposta à crise e proteção dos investimentos dos domicílios pobres no capital humano. Desde 2008, o Bolsa Família desempenha uma função importante como rede de segurança para atenuar o impacto dos aumentos dos preços e, mais recentemente, da recessão econômica. Isso ocorreu por intermédio de dois canais: (a) aumento dos montantes dos benefícios para evitar sua erosão pela inflação nos preços dos alimentos e (b) ampliação das listas de beneficiários para incluir uma dimensão da vulnerabilidade mediante a introdução de volatilidade da renda como parte do critério de seleção. Primeiramente, o Governo reajustou em 2008 e 2009 o montante de todos os benefícios, o que ajudou as famílias beneficiárias a absorverem o impacto dos crescentes preços de alimentos e petróleo. Em segundo lugar, como uma ferramenta prévia de gestão de risco para amortecer a recessão econômica, o PBF revisou em 2009 seu cálculo de possíveis beneficiários com base nos novos mapas de pobreza do IBGE e na análise de vulnerabilidade feita pelo IPEA sobre a Pesquisa Mensal de Emprego.[5] Consequentemente, o número-alvo de beneficiários aumentou em 1,8 milhão de famílias muito pobres.

Alternativas consideradas e motivos para a rejeição

Instrumento de empréstimo, montante e período da implementação. O empréstimo proposto financiará a segunda fase de um APL aprovado em maio de 2004. Diante do desempenho satisfatório obtido na primeira fase do APL, instrumentos alternativos de financiamento, tais como DPL ou um empréstimo TA, não foram considerados apropriados neste momento. A proposta inicial para a segunda fase do APL contemplou um empréstimo no montante de US$ 520,2 milhões, inclusive cerca de US$ 10 milhões para os componentes da assistência técnica. Contudo, a situação fiscal do Brasil melhorou significativamente nos últimos seis anos e atualmente o Bolsa Família está bem financiado com recursos próprios do Governo. Por causa disso, o Governo solicitou que o montante do empréstimo do APL2 seja reduzido para US$ 200 milhões. Todavia, devido à importância de um programa robusto de assistência técnica para melhorar as operações do PBF, o componente de assistência técnica foi elevado para US$ 300 milhões, dos quais o empréstimo proposto financiaria US$ 15 milhões. Além disso, incorporando as lições de experiência obtidas com o APL1, o período de implementação do APL2 será estendido para cinco anos (de 2010 a 2015) para assegurar uma parceria de médio prazo para apoiar uma maior consolidação das atividades suportadas pela segunda fase.

Estrutura dos componentes de assistência técnica. Diante do rápido fortalecimento institucional e consolidação do Bolsa Família, o Governo solicitou que os componentes da assistência técnica aprofundassem o apoio à arquitetura institucional do PBF em todas as suas diferentes fases (direcionamento e registro, gestão dos benefícios e condicionalidades, pagamentos, controle e supervisão) e ajudassem a fortalecer os vínculos do PBF com outras intervenções sociais e desenvolvimento de habilidades e oportunidades de emprego. Além disso, o Governo decidiu reforçar os vínculos do PBF com os estados para aumentar as oportunidades dos beneficiários do Bolsa Família mediante intervenções no âmbito estadual e municipal.

Acordos para compras Diante da experiência com a aquisição de assistência técnica no APL1, o Governo e o Banco Mundial concordaram em rever o processo de aquisição de assistência técnica no APL2, particularmente para os contratos de médio e grande porte. Em vez de contratar um administrador externo para todas as aquisições do Projeto, como foi feito com resultados variados no APL1, o Governo optou por fortalecer a equipe fiduciária da unidade de implementação do MDS para realizar toda a aquisição de assistência técnica relacionada com o gerenciamento de contratos com firmas e serviços técnicos, reduzindo gradualmente o papel do órgão internacional que administra os fundos.

IMPLEMENTAÇÃO

Acordos de parcerias

O Projeto não planeja acordos formais de parcerias com outras instituições financeiras internacionais. Todavia, o Bolsa Família está sendo apoiado por um empréstimo (em fase de implementação - que envolve o cofinanciamento pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) dos componentes de transferências monetárias e assistência técnica) e o governo brasileiro e o BID estão em processo de negociação de um empréstimo subsequente O programa também recebeu o apoio do PNUD por intermédio de um contrato específico chamado PRODOC (para o reforço institucional da avaliação e gestão das informações no Ministério do Desenvolvimento Social, que fornece assistência técnica ao MDS em questões como aquisição e preparação de contratos).

Disposições institucionais e de implementação

O APL2 será implementado pelo MDS. Nos últimos cinco anos, o MDS desenvolveu uma perícia considerável na implementação do Bolsa Família e consolidou e fortaleceu seus sistemas de gerenciamento geral e de monitoramento e avaliação. As disposições institucionais e de implementação para executar o Projeto são as mesmas utilizadas e ajustadas durante a implementação do primeiro empréstimo do APL.

O Componente para cofinanciar as transferências monetárias para as famílias serão desembolsadas diretamente para o Ministério da Fazenda. Os recursos para a realização dos componentes de assistência técnica serão desembolsados para o MDS. Em conformidade com esta abordagem, para integrar as atividades do projeto e agregar valor para o PBF como um todo, o APL2 aproveitará as estruturas organizacionais e de liderança existentes do MDS para a implementação dos componentes de assistência técnica. O MDS consolidou suas secretarias técnicas com responsabilidades institucionais claras e disposições institucionais sólidas nos âmbitos federal e, quando apropriado, nas esferas subnacionais.

A implementação do APL2 será chefiada pela Secretaria Executiva (SE). As secretarias técnicas pertinentes (SENARC, SAGI e SAIP) são responsáveis pelos aspectos técnicos necessários para a realização das atividades do projeto. Especificamente, as secretarias técnicas são responsáveis por: (i) definição de programa anual específico dentro da estrutura aprovada pela SE; (ii) monitoramento e implementação de atividades; e (iii) preparação dos termos de referência e outros documentos técnicos necessários para a realização das atividades nos respectivos componentes.

Monitoramento e avaliação dos resultados

O Bolsa Família desenvolveu um sistema abrangente para monitorar e avaliar os resultados do programa. O APL apoiou a consolidação desse sistema, que tem quatro partes: (a) mecanismos de supervisão externa do Governo do Brasil; (b) sistemas de monitoramento e controle interno dentro do programa Bolsa Família; (c) controles e auditorias municipais; e (d) avaliações externas para medir os resultados do programa.

O PBF está sujeito a ampla supervisão e controle de órgãos públicos externos no âmbito federal - a Rede de Fiscalização do Bolsa Família. Três órgãos da Rede monitoram e supervisionam o PBF: (a) a Controladoria Geral da União é o órgão de controle interno do poder executivo, responsável pelas auditorias operacionais do PBF (amostras aleatórias de auditorias operacionais e auditorias anuais) e por investigações de casos específicos; (b) o Tribunal de Contas da União, do poder legislativo, conduz avaliações, supervisão e acompanhamento formais da implementação; e (c) o Ministério Público, que é o órgão independente da esfera federal responsável pela investigação das possíveis alegações de fraude no programa.

O PBF desenvolveu um robusto sistema interno para gerir e acompanhar o andamento do programa por intermédio de diversas ferramentas: (a) o sistema de informações gerenciais (SIG), que é o processo de consolidação, fornece informações acerca das famílias e de todos os processos do programa, inclusive o monitoramento das corresponsabilidades, pagamentos, conformidades, etc.; (b) o Índice de Gestão Descentralizada (IGD) e os incentivos financeiros associados a ele, bem como os acordos de gestão conjunta entre o MDS e os municípios fornecem incentivos, acompanham e medem o desempenho dos municípios na implementação do Bolsa Família no âmbito local; (c) o contrato baseado no desempenho com a Caixa Econômica Federal permite que o Ministério monitore o agente de operações; (d) linhas telefônicas diretas e investigações de casos; e (e) várias medidas para fazer a verificação cruzada das informações no Cadastro Único ajudam a monitorar os dados, minimizar os erros e validar as informações para a elegibilidade.

O Bolsa Família desenvolveu sólidos controles locais e auditorias robustas na esfera municipal, que aumentam a responsabilização e fornecem mecanismos para a supervisão e monitoramento contínuos do programa. Os principais mecanismos no âmbito municipal são os conselhos sociais, cuja existência é pré-requisito para que o município participe do PBF. Os comitês ou conselhos supervisionam o monitoramento da conformidade com as corresponsbilidades, supervisionam a coleta de dados e ajudam a identificar os possíveis beneficiários.

O PBF também está empreendendo um processo de avaliação do impacto, que teve início em 2005. As pesquisas de acompanhamento subsequentes fornecerão informações sobre os resultados do programa em termos de bem-estar dos beneficiários, bem como educação, condições de saúde e nutrição. Dado que o programa foi o resultado da fusão de quatro programas de transferência monetária condicionada, não foi possível fazer uma abordagem experimental Em vez disso, o Governo decidiu realizar um planejamento quase experimental e longitudinal seguindo uma pontuação de propensão que corresponda à técnica (Anexo 1B). A coleta de dados para a primeira pesquisa de acompanhamento foi realizada em outubro/novembro de 2009 e a análise deverá ocorrer no início de 2010. O programa realizará pelo menos uma pesquisa de acompanhamento adicional nos próximos quatro anos. As duas pesquisas ajudarão a medir o impacto do programa em termos de resultados do desenvolvimento humano. Além disso, o PBF avaliará o impacto de algum complemento específico do programa, inclusive o benefício variável para as famílias com jovens entre 16 e 18 anos que frequentam regularmente a escola, a estratégia de inclusão bancária e o programa de educação financeira.

Mediante o apoio ao CNDS, o Sistema de Informações Gerenciais do Ministério do Desenvolvimento Social também monitorará e coletará as informações sobre a integração do sistema de assistência social aos programas do governo estadual.

Sustentabilidade

O programa Bolsa Família é beneficiado pelo apoio político em todas as esferas. O Presidente Lula reafirmou repetidas vezes o seu compromisso com o programa e anunciou recentemente que queria proteger legalmente as quantias dos benefícios contra a erosão ocasionada pela inflação. A reforma institucional do MDS em 2007 reafirmou a importância vital do programa para a agenda social do Governo. Existe um forte compromisso da parte do MDS e sua equipe para dar continuidade ao esforço para reduzir os erros de exclusão, incluindo os jovens e estabelecendo a ligação entre os beneficiários e oportunidades de trabalho. No âmbito local, medidas como o Índice de Gestão Descentralizada ajudaram a fortalecer a capacidade dos governos municipais de implementar o PBF. Além disso, o sistema de supervisão e responsabilização - tanto formal, com os poderes Executivo e Legislativo do governo, quanto social, com a publicação de listas dos beneficiários e a criação de conselhos de controle social - fundamentou a legitimidade do programa. Conforme mencionado em Lindert (2008), a cobertura do programa por parte da mídia é principalmente positiva. Ademais, o apoio à agenda da CCT percorre o espectro político desde que programas de CCT foram lançados simultaneamente pelos governos de oposição do PSDB e pelas administrações municipais do PT em meados da década de 90. Portanto, o PBF é uma agenda que pertence a todos os partidos políticos importantes. Em tempos de eleição, a simples extensão impressionante do PBF se transforma em importante fator de apoio à sua sustentabilidade.

O PBF permanece no centro da política social da atual administração e continua a desempenhar um forte papel de unificação. Como a recertificação do Bolsa Família está começando, o novo questionário do Cadastro Único foi projetado para permitir que outros programas federais o utilizem para fins de direcionamento. O Governo Federal também está fazendo contato com os estados por intermédio do CNDS, o que permitirá parcerias e desenvolvimento de capacidades. Além disso, no âmbito local, o PBF está associado a programas complementares dos governos estaduais e municipais, que procuram multiplicar seus efeitos. O programa também assumiu alguns desafios da segunda geração, tais como a integração dos jovens, a promoção das oportunidades do mercado de trabalho para adultos beneficiários e a coordenação com os prestadores de serviços de saúde e educação para garantir os impactos sobre o capital humano. Ao fazê-lo, está seguindo as melhores práticas internacionais. O APL2 apoia a avaliação de algumas dessas iniciativas de segunda geração, bem como a coordenação do CNDS. A combinação de apoio político, adaptabilidade e geração de evidências manterá a sustentabilidade do PBF além da administração atual.

Os fortes acordos financeiros do governo brasileiro garantirão a sustentabilidade fiscal do PBF e não há previsão de restrições fiscais importantes para os próximos cinco anos, apesar da crise econômica e financeira internacional. Proporcionalmente, o tamanho do PBF é comparável ao de outros programas de CCT de grande escala na região. Os custos do programa são equivalentes a cerca de 0,38% do PIB. O governo sempre financiou a maior parte do programa, tendo o APL1 financiado menos de 6% dos custos do programa durante o período 2005-2008. O alinhamento de importantes recursos dos estados e municípios também fortalece a sustentabilidade do PBF. Os possíveis impactos da crise econômica e financeira internacional só fizeram intensificar o compromisso do Governo com o PBF, já que foram tomadas medidas para rever e aumentar os montantes dos benefícios e o número de beneficiários. Os primeiros resultados aparentemente demonstraram que essa estratégia ajudou a evitar um aumento da pobreza e da desigualdade e que os ganhos dos últimos anos não foram revertidos.

Riscos críticos e possíveis aspectos controversos

No EF06, a Região da América Latina e Caribe do Banco Mundial colocou um "grupo" de projetos que apoiam as CCTs na lista de riscos da região devido às preocupações com as dificuldades da implementação, tais como o grande número de participantes e de pagamentos e as responsabilidades de gestão compartilhada entre os diferentes departamentos e esferas de governo. Os programas de CCT são em geral iniciativas nacionais de alta visibilidade e não projetos hermeticamente fechados financiados pelo Banco Mundial e, portanto, dependem quase totalmente dos sistemas do país. Consequentemente, ter mecanismos de controle e supervisão suficientes e apoiar o fortalecimento desses mecanismos de acordo com a necessidade é considerado crítico para administrar e minimizar os riscos políticos, além de garantir a implementação eficaz e a sustentabilidade desses programas de CCT. Como resultado, deu-se mais atenção em toda a região às questões dos riscos políticos, fiduciários e de reputação associados às CCTs. Os resultados desses esforços de supervisão intensificados estão incluídos no documento operacional "Mecanismos de controle e responsabilização dos programas de transferência monetária condicionada: Uma revisão especial dos programas na América Latina e Caribe". Foi realizada em 2009 uma atualização das classificações de risco das operações de CCT na região. Ao rever o PBF, aquela atualização concluiu que, desde a preparação do APL1, os riscos ao programa foram significativamente reduzidos, principalmente por causa da experiência geral positiva com a implementação do programa e também, em grande parte, em consequência do fortalecimento institucional do MDS e dos fortes recursos de controle, monitoramento e avaliação que foram integrados às operações do PBF.

Um estudo de caso sobre a supervisão e os controles do Bolsa Família também foi conduzido como parte dessa Revisão Especial e isso foi incorporado a um Documento de Trabalho mais amplo sobre a implementação do PBF no contexto descentralizado do Brasil, bem como uma sessão informativa sobre os riscos políticos internos para a gerência[6].

Planilha da identificação de riscos

|Fatores de risco |Descrição de risco |Medidas atenuantes |Classifi|

| | | |cação do|

| | | |risco |

| | | |residual|

|Políticas e |O Bolsa Família é o programa social mais importante do |O Governo lançou várias iniciativas para estabelecer a ligação dos beneficiários do BF com intervenções |M |

|instituições |Brasil e representa 0,39% do PIB e 3% do gasto social. O |geradoras de renda, incluindo, entre outras: (a) uma reforma institucional interna do MDS de modo a | |

|setoriais |programa alcançou o seu objetivo de 11 milhões de famílias |fortalecer a secretaria do SAIP para elaborar e por em prática mecanismos para melhorar a articulação dos | |

| |beneficiadas em 2006 e manteve esse nível até este ano, |programas sociais, especialmente o Bolsa Família; (b) o PlanSeq, um programa de treinamento para aprimorar | |

| |quando estabeleceu uma nova meta de 12,9 milhões de |as competências dos beneficiários do PBF para que possam participar do programa de obras civis do PAC; e (c)| |

| |famílias. O desafio é melhorar a articulação do PBF com |o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social, que envolve caminhos para a integração da população | |

| |outros programas e intervenções de modo que os |registrada no Cadastro Único às intervenções relacionadas ao desenvolvimento dos domicílios e atividades | |

| |beneficiários do PBF possam encontrar alternativas para |geradoras de renda. | |

| |sair do programa. | | |

|Participação do país |Manipulação política do processo de registro. Embora as |O Governo instituiu vários mecanismos para gerenciar, monitorar e reduzir esse risco, inclusive: |M |

|(inclusive aspectos |transferências monetárias condicionadas tenham demonstrado |Determinação centralizada de elegibilidade: O MDS e não os municípios tem a responsabilidade de determinar | |

|políticos) |impactos sobre a pobreza, a desigualdade e os indicadores |a elegibilidade. O processo oferece pouca oportunidade para intervenção, uma vez que critérios objetivos de| |

| |sociais, elas também enfrentam desafios à implementação |elegibilidade (ou seja, testes) são aplicados automaticamente aos dados de registro dos domicílios. A | |

| |onde pode surgir uma potencial manipulação política. Para o|elegibilidade é verificada pelo Ministério do Desenvolvimento Social usando verificações cruzadas e | |

| |Bolsa Família, o principal "ponto de pressão" para uma |validações de bancos de dados internos e externos. Colocar a decisão final sobre elegibilidade no âmbito | |

| |possível interferência política é o processo de registro. |federal é um teste de erros de inclusão, tendo em vista que as informações adicionais que o Cadastro Único | |

| |Os 5.564 municípios brasileiros são responsáveis pelo |coleta sobre as famílias (e os controles de qualidade por intermédio do índice de desenvolvimento das | |

| |registro de possíveis beneficiários e potencialmente pode |famílias), bem como as verificações cruzadas que o Governo efetua no âmbito federal com outros bancos de | |

| |favorecer aliados políticos nesse processo. |dados nacionais. O restante do risco está principalmente relacionado à exclusão de erros ( ou seja, famílias| |

| | |que deveriam estar cadastradas mas não estão). É aqui que os controles sociais e os sistemas de recurso | |

| | |formal e de auditoria podem dar uma importante contribuição e esta é uma área que a gerência do programa | |

| | |deseja fortalecer no APL2. | |

| | |Recertificação. Os municípios devem recadastrar formalmente todos os beneficiários e potenciais | |

| | |beneficiários a cada dois anos, com atualizações contínuas das informações do registro básico. A primeira | |

| | |recertificação nacional ocorreu em 2005-6, o segundo está em andamento e resultará em várias melhorias na | |

| | |qualidade do cadastramento. | |

| | |Monitoramento federal da qualidade do registro e incentivos financeiros baseados no desempenho. O MDS | |

| | |monitora a qualidade da implementação municipal usando um "índice de gerenciamento descentralizado" (IGD) | |

| | |com quatro pontos, que abrange os principais indicadores da qualidade do registro e a verificação da | |

| | |conformidade com as condicionalidades e suas pontuações são calculadas mensalmente. O MDS paga aos | |

| | |municípios um subsídio pro rata dos custos administrativos tomando por base suas pontuações no IGD. O APL2 | |

| | |apoiará a avaliação do IGD para tratar dos novos desafios da gerência. | |

| | |Mecanismos formais de controle. O programa Bolsa Família depende muito dos sistemas do país para supervisão| |

| | |e controles por parte dos agentes estaduais e de controle central. Os mecanismos principais incluem | |

| | |controles internos do ministério e auditorias; auditorias operacionais regulares (abrangendo uma amostra | |

| | |aleatória de municípios) pela Controladoria Geral da União (CGU); auditorias financeiras externas; | |

| | |avaliações da implementação pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e investigações caso a caso. | |

| | |Controles sociais. Os municípios devem criar Conselhos de Controle Social para supervisionar o registro, os| |

| | |beneficiários e a conformidade com as condicionalidades. O programa implementa um processo contínuo de | |

| | |fortalecimento desses conselhos e o APL2 apoiará diretrizes adicionais e o desenvolvimento de capacidades | |

| | |para os controles sociais. | |

| |Credibilidade das condicionalidades |As iniciativas recentes do MDS enfocam a melhoria do sistema de monitoramento e incluem: (a) esclarecimento |M |

|Técnico/Projeto |O programa precisa melhorar a credibilidade do sistema para|da política relativa ao conteúdo das condicionalidades e às consequências da não conformidade; (b) | |

| |a verificação da a conformidade com as condicionalidades. O|publicação de várias rodadas de relatórios de monitoramento com informações do Ministério da Educação; e (c)| |

| |monitoramento das corresponsabilidades atravessa setores e |desenvolvimento de incentivos financeiros para melhorar a gestão do PBF no âmbito municipal, inclusive o | |

| |esferas de governo mas depende muito da coordenação local |monitoramento das condicionalidades. | |

| |entre saúde, educação e assistência social. No tocante à |O APL2 incluiria um conjunto de atividades para melhorar o monitoramento das condições e a qualidade das | |

| |educação, o principal risco é o falso relatório. Quanto à |informações para fazê-lo, inclusive atividades complementares, tais como a adaptação do projeto do Índice de| |

| |saúde, o principal risco é a baixa cobertura e o uso do |Gestão Descentralizada de modo a evitar incentivos despropositados ao excesso de relatórios, fortalecimento | |

| |sistema de informações. |do monitoramento pela rede de supervisão e responsabilização, melhoria da coordenação com a saúde e a | |

| | |educação e realização de investigações regulares. | |

| | |Na saúde, o APL2 apoiará o trabalho com o Ministério da Saúde para fortalecer o sistema de monitoramento das| |

| | |condicionalidades da saúde de forma custo-efetiva, por meio da integração de sistemas de dados de modo a | |

| | |evitar a duplicação dos esforços de inserção de dados dos gerentes locais. | |

|Capacidade de |Nos últimos cinco anos, o MDS consolidou o programa Bolsa |O Bolsa Família é o carro chefe da administração Lula e obteve o apoio dos setores público e acadêmico. |M |

|implementação e |Família, mantendo a população-alvo em uma média de 11 |O MDS implementou uma reforma institucional para garantir que o PBF e o Cadastro Único sejam fundamentados | |

|sustentabilidade |milhões de famílias e o orçamento anual. A sustentação de |em sólidos acordos institucionais e de implementação. | |

| |um programa tão grande envolve desafios institucionais e |Estudos recentes (ver Anexo 1) demonstram que a rápida expansão do BF entre 2005 e 2009 não afetou de forma | |

| |financeiros. |significativa o direcionamento para os mais pobres e que o Bolsa Família continua entre os programas de | |

| | |transferência monetária condicionada mais bem direcionados do mundo. | |

| | |O programa alcançou sua meta de número de beneficiários em 2006 e a manteve. Em 2009, após uma revisão dos | |

| | |mapas da pobreza e da volatilidade da renda dos beneficiários pobres, o programa definiu uma nova meta de 13| |

| | |milhões de beneficiários a partir de 2010. As dotações orçamentárias em 2009 e 2010 asseguram a | |

| | |sustentabilidade fiscal do programa. | |

|Gestão financeira |A gestão financeira (GF) é adequada na esfera federal. O |O MDS foi criado na época do início do programa. Após cerca de seis anos de implementação do programa, o MDS|M |

| |desafio é apresentado nas funções de supervisão e controle |aprimorou significativamente sua capacidade de gestão financeira e seu controle sobre as atividades do | |

| |devido à sua capitalização altamente descentralizada, um |programa nos estados e municípios. Uma auditoria substancial do desempenho realizada pelo TCU e auditorias | |

| |risco inerente ao Projeto. Em linhas gerais, a |efetuadas pela CGU auxiliaram esse processo de melhoria de controle. O baixo nível de financiamento bancário| |

| |contabilidade, os relatórios de GF, o sistema de |facilita a substituição de pagamentos a famílias inelegíveis, se houver, por outras despesas elegíveis, | |

| |informações gerenciais e os controles internos são |atenuando os riscos da gestão financeira. O programa está trabalhando para melhorar a disponibilidade e a | |

| |apropriados e confiáveis, fornecendo informações |coerência das informações financeiras. O MDS fez um esforço substancial para minimizar os riscos associados,| |

| |financeiras suficientes para gerenciar e monitorar a |melhorando as informações disponíveis mediante os relatórios financeiros. Essa atividade continuará a ser | |

| |implementação O MDS utiliza o SIAFI para responder pelas |apoiada pelo Projeto. | |

| |transferências e o sistema corporativo da CEF para pagar as| | |

| |transferências. | | |

|Aquisições |O cofinanciamento de CCTs não representa risco para as |O MDS decidiu analisar minuciosamente os acordos de implementação e o seu contrato com o PNUD por ser este o|M |

| |aquisições. Os cinco componentes técnicos envolvem um risco|órgão encarregado da administração dos fundos de TA com o objetivo de: (a) fortalecer a capacidade | |

| |de aquisição elevado por causa da pouca capacidade de |fiduciária do MDS para assumir cada vez mais as responsabilidades fiduciárias nos termos do APL2; (b) | |

| |aquisição do MDS. A implementação das atividades planejadas|reduzir significativamente o número de contratos que necessitem de processamento do PNUD; e (c) treinar | |

| |pode ser posta em risco além de aumentar o risco potencial |regularmente o pessoal fiduciário do MDS. O Banco Mundial também fornecerá apoio ao MDS no processo de | |

| |de erro de aquisição. |alinhamento do conhecimento, pessoal e procedimentos ao CEL e SAA. Além disso, o plano de aquisições inclui | |

| | |análises prévias e limiares baixos para também mitigar o risco. | |

|Problemas de |a) O programa é direcionado aos indígenas, Quilombolas e |a) Têm sido feitos esforços para ajustar o programa para necessidades específicas das populações A operação |M |

|salvaguardas |outras populações tradicionais e a introdução de cartões |proposta também inclui uma avaliação social minuciosa para garantir que o programa trate dessa e de outras | |

|socioambientais |familiares entre as famílias indígenas, por exemplo, vem |questões correlatas. | |

| |contribuindo para distúrbios tribais e desagregação. |b) O programa realiza várias ações para aumentar a participação social e a responsabilização: (i) | |

| |b) Participação nos processos de responsabilização social. |treinamento de cerca de 22.000 conselheiros do PBF e Secretaria de Assistência Social em 2009 e 2010 (ii) o | |

| |As informações gerais mostram processos de seleção e |MDS realizou uma análise qualitativa dos agentes de controle social para fortalecê-los institucionalmente, | |

| |implementação frágeis no tocante aos conselhos, que são |envolvendo beneficiários e conselheiros e (iii) coordenadores de treinamento e equipes estaduais do PBF | |

| |muitas vezes organizados com pouca ou nenhuma publicidade e|sobre controle social e fiscalização para fornecer apoio aos municípios e fortalecer os agentes de controle | |

| |com forte influência das prefeituras. Isso faz com que o |social. O programa desenvolverá um sistema de informações do controle social e auditorias locais para | |

| |conselho se torne mais um órgão informal de aprovação do |coletar e divulgar informações fornecidas pelos diferentes agentes e disseminar os resultados e relatórios | |

| |que um mecanismo de controle social de fato. |das atividades.. | |

| |c) Em algumas áreas o valor do benefício é menor do que os |c) O contrato atual entre o MDS e a CAIXA inclui uma cláusula que exige que, no mínimo, sejam instalados | |

| |custos mensais para coletá-lo. Por esse motivo, há |pontos de pagamento nas sedes das Prefeituras Municipais ou centros administrativos. Onde isso não for | |

| |comentários de que as famílias optam por enviar uma pessoa |viável, o MDS exige que a CAIXA ofereça outras alternativas, tais como equipes móveis. O contrato estipula | |

| |com vários cartões até a agência pagadora, o que cria uma |também a criação de equipes de trabalho que avaliem estratégias para aprimorar os processos de pagamento nas| |

| |espécie de mercado paralelo com uma "taxa" tirada das |comunidades quilombolas e indígenas. O MDS seguirá isso de perto com reuniões específicas com os municípios | |

| |famílias para conseguir o benefício. |que estejam enfrentando problemas no processo de pagamento por causa da logística, para desenvolver planos | |

| | |de ação específicos. | |

|Outros |5 Risco para a reputação: |A imprensa publica milhares de artigos sobre o programa que em geral são favoráveis. Uma análise da |M |

| |O programa tem grande visibilidade e importância. É o |economia política das CCTs no Brasil (Lindert e outros, 2008) revelou que a cobertura da mídia geralmente | |

| |programa mais importante do Governo. |concentra-se em: (a) questões de implementação técnica e (b) o papel do Bolsa Família na política social e a| |

| | |necessidade de ampliar a saída e as políticas de graduação. O APL2 está enfocando esses tópicos. | |

| | |Finalmente, as melhorias no Cadastro Único e nos mecanismos de direcionamento, a verificação das | |

| | |corresponsabilidades e do monitoramento tornaram o programa um dos mais eficazes em chegar até os mais | |

| | |pobres. | |

| |6 Risco fiduciário: |Todos os programas de transferência incorrem em algum grau de fraude ou outros erros. O objetivo é |M |

| |Assim como todos os programas de CCT, o programa corre o |desenvolver sistemas para detectá-los, monitorá-los e minimizá-los. O Bolsa Família foi um dos estudos de | |

| |risco de problemas fiduciários relacionados ao número de |caso da Revisão Regional Especial de CCTs e seu sistema foi analisado. Além disso, não foram levantadas | |

| |agentes envolvidos na sua gestão. |quaisquer questões fiduciárias durante a execução do APL1. | |

| |Risco Geral (inclusive risco para a reputação) |M |

M = Moderado.

Condições e cláusulas do empréstimo/crédito

Não serão feitos saques:

a) para pagamentos efetuados antes da data do Contrato de Empréstimo, exceto se os saques até um valor agregado não excederem US$ 2.700.000 e se o equivalente a US$ 300.000 puder ser feito para pagamentos efetuados dentro de um ano antes dessa data mas em 13 de novembro de 2009 ou depois, para Despesas Elegíveis nas Categorias (1) e (2) respectivamente; ou

b) Para pagamentos cobertos pelas Categorias (1) e (2), a menos que a CEL seja formalmente criada e dotada de pessoal de uma maneira aceitável para o Banco Mundial.

As seguintes cláusulas-chave também se aplicam:

a) Se, a qualquer momento, o Banco Mundial determinar que alguma parte dos montantes desembolsados pelo MDS para a conta do BF como Transferências de Subsídios à BF: (a) não foram utilizados para Subsídios do BF sacado por Beneficiários do BF; ou (b) foram efetuados sem a conformidade com as respectivas condições e requisitos para o fornecimento de Subsídios do BF, o Mutuário restituirá imediatamente qualquer quantia ao Banco Mundial da forma como o Banco Mundial especificará por notificação ao Mutuário.

b) O Mutuário manterá no MDS, durante a implementação do Projeto, uma estrutura organizacional para a implementação do Projeto com funções e responsabilidades estipuladas no Manual de Operações ("UIP"), sempre chefiado pela Secretaria Executiva do MDS como seu Coordenador de Projeto e auxiliado por uma equipe em número apropriado, todos com as qualificações e a experiência aceitáveis para o Banco, inclusive pessoal, entre outras coisas, responsável pelo monitoramento, avaliação e supervisão da execução do Projeto.

c) O Mutuário executará o Projeto em conformidade com o manual de operações, satisfatório para o Banco Mundial (o Manual de Operações), o mencionado manual deverá incluir, entre outras coisas:

i) os procedimentos para a execução, monitoramento e avaliação do Projeto (inclusive os Indicadores) e os requisitos de aquisição e financeiros desse, inclusive os documentos padrão para licitação, documentos a serem usados na Seção III. B. 2 do Anexo 2 do Contrato de Empréstimo:

ii) a estrutura organizacional para a implementação do Projeto; e

d) os critérios para identificação, registro e seleção dos Beneficiários do BF, os requisitos a serem preenchidos pelos beneficiários do BF como condições para o fornecimento dos Subsídios do BF (que incluirão aqueles estipulados no Anexo 4 do Contrato); os mecanismos para verificação da conformidade com as condições dos Subsídios do BF; e o detalhamento dos procedimentos para a coordenação e colaboração entre os municípios e outras instituições de cooperação, instituições financeiras e outras partes interessadas na realização do projeto e nas disposições sociais mencionadas no parágrafo (d) a seguir. Sem limitação quanto às disposições do Capítulo 5.01 (b) das Condições Gerais, o Mutuário, por intermédio do MDS, realizará o Projeto em conformidade com as disposições dos Instrumentos Normativos e Administrativos dos Povos Indígenas e Quilombolas Aplicáveis aos Mutuários conforme detalhado no Manual de Operações.

e) O Mutuário, por intermédio do MDS, garantirá que o Projeto será executado de acordo com as disposições das Diretrizes de Combate à Corrupção.

RESUMO DA AVALIAÇÃO

Análises econômicas e financeiras

A criação do Bolsa Família teve por objetivo aumentar a eficiência e a coerência da rede de segurança social no país, aumentar a assistência para alcançar a cobertura universal das famílias pobres, reduzir a pobreza e a desigualdade fornecendo um nível mínimo de renda às famílias pobres, reforçar o exercício dos direitos sociais básicos condicionando as transferências ao cumprimento, por parte das famílias, dos requisitos de educação e saúde e criar oportunidades para que os beneficiários tenham acesso ao trabalho e à renda própria. A recessão econômica mundial de 2009 destacou um papel adicional que esses instrumentos podem desempenhar que é o de mitigar os impactos de uma crise sobre os mais vulneráveis. Na realidade, por intermédio de sua transferência monetária os CCTs podem ajudar as famílias a manterem seu nível de consumo de alimentos reduzindo, assim, os impactos negativos sobre a ingestão nutricional das crianças. As condicionalidades dos CCTs asseguram também que as crianças sejam mantidas na escola e fora do trabalho. Os países que implementaram CCTs podem injetar rapidamente recursos na economia aumentando o montante da transferência durante uma crise.

A análise econômica procura rever o papel do Bolsa Família como instrumento para ajudar a atenuar o impacto que um choque econômico pode ter sobre os grupos mais pobres da população. O Anexo 9 apresenta os resultados de uma avaliação prévia do papel do Bolsa Família na atenuação dos efeitos do aumento dos preços dos alimentos em 2008. A análise examina especificamente a incidência de um conjunto de medidas adotadas pelo Governo do Brasil dentro do programa Bolsa Família acerca da distribuição de renda. Em primeiro lugar, a análise examina o impacto potencial do aumento dos preços dos alimentos sobre a renda e o consumo, pobreza, desigualdade e depois examina o papel do Bolsa Família e de outros programas de proteção da renda na atenuação desses efeitos[7]. Foram estudados dois cenários diferentes:

• um cenário conservador, no qual a análise considera a mudança do preço médio em 2007 e 2008 por região e por item; e

• um cenário de pior caso, no qual a análise considera a mudança máxima de preço observada entre 2007 e 2008.

O efeito do aumento dos preços dos alimentos sobre a renda per capita é calculado aplicando-se a mudança estimada de cada percentil da distribuição da despesa total per capita do POF ao mesmo percentil da distribuição da renda total per capita do PNAD. Os resultados sugerem uma redução de 2% na renda média per capita supondo-se a mudança média dos preços dos alimentos e uma redução de 4,6% com a mudança máxima de preços. As áreas rurais seriam em geral as mais afetadas em termos da redução na renda média per capita e as grandes cidades são as regiões menos afetadas.

De fato, os aumentos dos preços dos alimentos representam uma ameaça para os padrões de vida dos pobres no Brasil. Os resultados sugerem que o aumento do montante da transferência do Bolsa Família poderia amortecer o impacto do choque sobre os mais vulneráveis. Na realidade, o programa está visando as famílias mais pobres que seriam as mais afetadas pelo choque. O aumento dos benefícios para os beneficiários do Bolsa Família poderia ajudar os 10% mais pobres da população a absorver parte do aumento dos preços que reduziriam significativamente o nível de gastos. Além disso, o BPC e o Bolsa Família transferem uma proporção maior dos seus orçamentos para os mais pobres (painel b), mas o Bolsa Família cobre mais da metade da população do primeiro quintil, em comparação com cerca de 5% do BPC. Assim, o aumento das transferências do BF beneficiaram um percentual maior da população de baixa renda, embora a transferência tenha sido aumentada apenas em uma pequena quantia.

Técnico

Na última década, os programas de Transferência Monetária Condicionada tornaram-se uma das ferramentas mais amplamente utilizadas de proteção social nos países em desenvolvimento para apoiar as famílias que vivem na pobreza. As CCTs estão sendo cada vez mais utilizadas para apoio à renda e promoção do capital humano entre os pobres. Os programas fornecem transferências monetárias às famílias pobres desde que sejam cumpridas as várias condicionalidades de saúde, educação e nutrição. A América Latina é a principal região do mundo no uso de CCTs. Países como Brasil, México e Colômbia foram pioneiros na implementação de programas e no uso de sistemas mais exatos de direcionamento e monitoramento. Atualmente, mais de 90 milhões de pessoas são beneficiadas pelos programas de CCT na região e esses programas foram implementados na maioria dos países.

Avaliações rigorosas do impacto[8] demonstram que as CCTs contribuem para a redução da pobreza e formação de capital humano entre os beneficiários de diferentes países. Impactos positivos sobre os indicadores de educação e nutrição são amplamente divulgados, ao passo que os impactos sobre a saúde são confusos, especialmente nas áreas urbanas. Por exemplo, o programa Oportunidades no México aumentou os anos de escolaridade em 0,66 ano em média. Na Colômbia, o Familias en Acción aumentou as taxas de frequência no ensino médio em 7 pontos percentuais nas áreas rurais e em 5 pontos percentuais nas áreas urbanas. Conforme explicado no Anexo 1, o Bolsa Família do Brasil não é exceção a essas tendências e os resultados demonstrados até aqui evidenciaram que o programa tem impacto significativo na redução da pobreza e da desigualdade e na melhoria dos resultados de desenvolvimento humano.

O Bolsa Família é um dos programas de CCT mais estudados atualmente em implementação por meio de centenas de documentos e avaliações e uma rigorosa avaliação de impacto em processamento (ver Anexo 1B). Criado em 2003 como resultado da fusão de quatro intervenções de transferência monetária existentes, o Bolsa Família tem o objetivo triplo de: (a) reduzir a pobreza e a desigualdade mediante transferências monetárias diretas às famílias; (b) reduzir a transmissão da pobreza entre as gerações mediante incentivos às famílias beneficiárias para mandarem seus filhos à escola e visitarem prestadores de saúde para consultas de rotina; e (c) aumentar a capacidade das famílias de gerar renda e sair da pobreza por meio da integração do Bolsa Família a outros programas sociais. Os resultados até o momento demonstram que o programa está entre as melhores CCTs direcionadas do mundo e que sua contribuição para a acentuada redução da pobreza e da desigualdade no Brasil nos últimos anos é muito significativa. Os resultados em termos de capital humano são igualmente positivos quando medidos em termos de taxa de matrícula e frequência, bem como utilização dos prestadores de serviços de saúde.

As características básicas do Bolsa Família são semelhantes às de outros programas de CCT de sucesso na região. O programa é particularmente voltado para o aumento do consumo das famílias e melhorar os indicadores de capital humano. Em termos de implementação, o programa fornece pagamentos às mães usando um banco público. A autorização do pagamento é precedida da verificação do cumprimento das condições – matrícula e frequência escolares para os filhos com até 17 anos no ensino fundamental e médio e exames de saúde regulares. O tamanho do benefício depende do nível de pobreza (em termos de renda) e do tamanho e composição da família. O programa define um protocolo claro de gestão dos benefícios de modo que as famílias entendam perfeitamente quando receberão ou não receberão seu benefício.

O PBF desenvolveu uma estrutura ampla apoiada por mecanismos sofisticados para operar os processos do programa. O programa tem o apoio de um banco de dados robusto, o Cadastro Único, que coleta as informações de cerca de 17 milhões de famílias, praticamente 100% da população pobre. A avaliação, revisão e ajustes contínuos dos instrumentos para identificar, selecionar e registrar famílias no Cadastro Único contribui para minimizar os erros de inclusão e exclusão. Os pagamentos são efetuados por intermédio da Caixa Econômica Federal, o único banco brasileiro que opera em todos os municípios e tem o suporte de mais de 30.000 pontos de pagamento onde as famílias podem retirar seus benefícios dentro de 90 dias após o pagamento, usando um cartão eletrônico. Essa estrutura avançada permite que o programa defina e publique um calendário de pagamentos no início de cada ano, permitindo, assim, que as famílias planejem melhor seus orçamentos. Diferentemente da maioria dos programas de CCT, os pagamentos do Bolsa Família são mensais.

O Bolsa Família gerou um grande e crescente corpo de literatura acerca do seu impacto e implementação. Os recursos inovadores desenvolvidos pelo Governo do Brasil para implementar o programa serviram para produzir um volume imenso de conhecimentos e gerou grande procura pela divulgação dos conhecimentos dos outros países que estão em processo de elaboração e implementação de intervenções de transferência monetária condicionada. O Bolsa Família não apenas aprendeu com a abrangente e contínua avaliação estimulada pelo próprio programa, como tornou-se o padrão internacional para outros países. A abordagem de aprendizado sul-sul ajudou o compartilhamento de lições e experiências do BF em muitos países da América Latina, Ásia e África.[9]

Fiduciário

Gestão financeira - a gestão financeira é considerada adequada na esfera federal. O desafio é apresentado nas funções de supervisão e controle devido à sua capitalização altamente descentralizada, um risco inerente ao Projeto. Em linhas gerais, a contabilidade, os relatórios de GF, o sistema de informações gerenciais e os controles internos são apropriados e confiáveis, fornecendo informações financeiras suficientes para gerenciar e monitorar a implementação. O MDS usa o SIAFI para contabilizar as transferências. O programa está trabalhando para melhorar a disponibilidade e a coerência das informações financeiras. O MDS fez um esforço substancial para minimizar os riscos associados, melhorando as informações disponíveis mediante os relatórios financeiros. Essa atividade continuará a ser apoiada pelo Projeto.

Aquisições - foi realizada uma avaliação da capacidade do MDS para o Bolsa Família I em março de 2004 e atualizada em novembro de 2009 para o Bolsa Família II. A avaliação do risco de aquisição do Projeto foi avaliada como substancial devido à necessidade de alinhar conhecimentos, pessoal e procedimentos na CEL - Comissão Especial de Licitação e SA (Subsecretaria de Assuntos Administrativos). Especificamente, os quatro componentes técnicos envolvem um risco de aquisição elevado por causa da pouca capacidade de aquisição do MDS (inclusive o SENARC, SAGI e SAIP). A implementação das atividades planejadas pode ser posta em risco além de aumentar o risco potencial de erro de aquisição. Para atenuar o risco, o Banco Mundial fornecerá treinamento adicional e apoio técnico ao MDS. Além disso, o plano de aquisições inclui análises prévias e limiares baixos para também mitigar o risco.

Social

OP4.10 foi acionado no APL1 e no APL2. Não há Plano para os Povos Indígenas (IPP) separado porque todas as disposições sobre o cumprimento do OP/BP4.10, Anexo B (IPP) estão incluídas na estratégia do Governo de incluir os povos indígenas e quilombolas como beneficiários do projeto. Um resumo da estratégia é apresentado na Seção X do Anexo 10. O Anexo resume as lições aprendidas com a implementação do Plano para os Povos Indígenas (IPP) do APL1 e apresenta os mecanismos inovadores incluídos no APL2 para tornar o programa mais acessível para as famílias difíceis de alcançar, particularmente os indígenas e quilombolas. Isso traduziu-se em adaptações nas normas para registro e monitoramento das condicionalidades, bem como em diretrizes específicas para o registro das populações tradicionais, que complementam o novo formulário do Cadastro Único, lançado no final de 2009.

Como parte dos seus processos regulares de monitoramento e avaliação, o programa Bolsa Família assumiu diversas avaliações dos impactos do programa sobre dimensões como o empoderamento dos beneficiários, c capital social e gênero. Isso se baseia nos estudos complementares acerca de outros programas de CCT no Brasil, como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Agente Jovem. Além disso, a rede de supervisão do programa inclui um componente de controle social, que também foi avaliado. Finalmente, a avaliação levou em conta uma análise da mídia empreendida pelo Banco Mundial de mais de 6.000 artigos publicados acerca dos programas de CCT em 6 importantes jornais entre 2003 e 2006. As constatações sugerem que o PBF e outras CCTs têm apresentado impactos notáveis até o momento. Esses programas promovem um maior senso de cidadania entre os beneficiários e têm potencial para empoderar os cidadãos, fortalecer sua participação nos assuntos locais, aumentar sua autoestima e suas aspirações para o futuro. Podem também fortalecer a posição das mulheres, não apenas na família, mas na sociedade em geral.

Em 2008, foram realizadas consultas sobre as políticas sociais em 6 conselhos estaduais de controle social (Ceará, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rondônia e São Paulo) e 12 conselhos municipais de controle social nos mesmos estados (Monsenhor Tabosa e Caucaia (CE), Uberlândia e Conceição do Mato Dentro (MG), Santarém e Santa Luzia do Pará (PA), Petrolina e Inajá (PE), Porto Velho e Costa Marques (RO), Santos e Itariri (SP)]. Um dos programas discutidos foi o Bolsa Família. As consultas incluíram: (1) entrevistas aprofundadas com partes interessadas: gerentes, membros de conselhos, beneficiários (inclusive indígenas e quilombolas), representantes da rede de controle social e líderes de organizações sociais; e (2) grupos focais com beneficiários do programa e membros de conselhos, inclusive conselhos de controle social do PBF e conselhos de associações intermunicipais. O trabalho de campo ocorreu entre junho e setembro de 2008.

As consultas às famílias e comunidades que participam do Bolsa Família são realizadas durante o registro. Até agora, o programa registrou famílias indígenas a pedido de líderes comunitários. As famílias têm o direito de, individualmente, recusar-se a participar do programa ou aceitá-lo com consentimento informado. As inovações foram incluídas nos pacotes de registro de 2008 para garantir que as famílias conheçam os benefícios, elegibilidade e condicionalidades para as transferências e estratégias de saída.

Algumas das disposições inovadoras acrescentadas ao APL2 estão relacionadas a: (a) processo de seleção da comunidade; (b) a definição de família; (c) o formulário do Cadastro Único explicado em dois guias específicos de campo: o Guia de Cadastramento das Famílias Indígenas e o Guia de Cadastramento das Famílias Quilombolas (SENARC/MDS 2009); (d) benefícios do programa; (e) condicionalidades do programa; e (f) na inclusão socioprodutiva dos beneficiários indígenas e quilombolas. Os materiais publicados nas páginas do MDS na web com o objetivo de promover o acesso e os benefícios para as famílias indígenas e quilombolas, inclusive os mencionados acima, também estão listados no Anexo 10.

Meio ambiente

A natureza do Projeto que está apoiando o programa Bolsa Família – um programa de transferências monetárias condicionadas e voluntárias - e o fortalecimento das suas disposições institucionais, não aciona qualquer política ambiental do Banco Mundial;. Este é um Projeto de Categoria C.

Políticas de salvaguarda

|Políticas de salvaguarda acionadas pelo projeto |Sim |Não |

|Avaliação ambiental (OP/BP 4.01) |[ ] |[X] |

|Habitats naturais (OP/BP 4.04) |[ ] |[X] |

|Controle de pragas (OP 4.09) |[ ] |[X] |

|Recursos culturais físicos (OP/BP 4.11) |[ ] |[X] |

|Reassentamento involuntário (OP/BP 4.12) |[ ] |[X] |

|Povos indígenas (OP/BP 4.10) |[X] |[ ] |

|Florestas (OP/BP 4.36) |[ ] |[X] |

|Segurança das barragens (OP/BP 4.37) |[ ] |[X] |

|Projetos em áreas controversas (OP/BP 7.60)* |[ ] |[X] |

|Projetos em vias navegáveis internacionais (OP/BP 7.50) |[ ] |[X] |

A estrutura do Bolsa Família para atenção diferenciada aos povos indígenas e comunidades quilombolas segue a Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas (que o Brasil ratificou em 2004), coerente com a O.P. 4,10. Essa atenção diferenciada inclui: contrato apropriado com as comunidades com consultas livres e informadas, processos específicos de registro, diferentes definições de "família", diferentes mecanismos de transferência, coordenação entre os governos locais e as organizações indígenas e estratégias complementares para promover alternativas de geração de renda para as famílias indígenas e quilombolas, com serviços apropriados do ponto de vista cultural. Foi preparada uma avaliação social, incluindo evidências sobre o impacto das transferências no empoderamento, gênero e capital social.

Exceções e prontidão da política

Não há previsão de exceções à política e o Projeto é considerado pronto para a implementação com base no seguinte:

a) Implementação do projeto e disposições fiduciárias foram definidas e estão prontas para entrar em operação no prazo de vigência do projeto.

b) Foi atualizada uma versão preliminar completa do Manual de Operações aceitável para o Banco Mundial.

c) Um plano de aquisições para os primeiros 18 meses de implementação do projeto está pronto e o Mutuário iniciou a preparação dos documentos para a licitação.

d) A avaliação social, inclusive a avaliação das disposições existentes para atenção aos povos indígenas e quilombolas dentro do BF, foi concluída e divulgada no Infoshop em 23 de outubro de 2009. A explicação das disposições sobre divulgação local encontra-se no Anexo 10.

e) As disposições sobre monitoramento e avaliação dos resultados foram acordadas e estão em vigor.

a. Anexo 1: País e setor ou antecedentes do programa

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2_

Ênfase renovada no crescimento com ganhos sustentáveis em equidade. Durante seu primeiro período, a administração do Presidente Lula manteve uma estratégia dupla de promover e manter o crescimento econômico, além de incentivar o progresso social para enfrentar os desafios da desigualdade. Esta última foi substancialmente aprimorada pela consolidação, expansão e melhorias no principal programa social do governo, o Programa Bolsa Família (PBF). Em seu segundo período, a atual administração lançou um impulso renovado para o desenvolvimento econômico e crescimento mais rápido, além de ações para fortalecer ainda mais a política social e assegurar que os ganhos recentes em equidade sejam sustentáveis, especialmente para enfrentar a atual recessão econômica. Dentro deste contexto, o Governo tem dado especial atenção a: (a) consolidação do Bolsa Família na essência da sua estratégia de rede de segurança social; (b) sua complementação com outras iniciativas de proteção social além das transferências monetárias condicionadas (CCTs) e (c) melhoria dos processos do programa para servirem de porta de entrada para outras intervenções de geração de renda e desenvolvimento de competências nas esferas federal e estadual, bem como para ajudar a tratar de alguns impactos negativos dos recentes choques. O crescimento econômico sustentado do Brasil e a estabilidade política nos últimos anos desempenharam um papel fundamental no combate à pobreza e ao desemprego. Apesar dos altos gastos sociais, do crescimento econômico e das reformas para ajudar os pobres, a desigualdade de renda e a elevada taxa de pobreza caracterizaram a realidade social do Brasil por várias décadas. O governo brasileiro reconheceu a importância de preencher essa lacuna de desigualdade e de tirar sua população desfavorecida da armadilha da pobreza para promover a justiça social e desencadear todo o potencial econômico do país. Muitos programas e reformas da última década tentaram abordar em particular a desigualdade social alcançando, na maioria dos casos, um número limitado de famílias pobres do país.

Orientado pela evidência de que a desigualdade de renda é, em grande parte, resultado do acesso desigual aos serviços sociais básicos, o governo tentou abordar as duas questões: corrigindo a natureza regressiva da assistência social para ajudar a reduzir a pobreza no curto prazo e promovendo importantes dimensões de desenvolvimento humano, tais como educação e saúde, como ferramentas para alcançar a redução da pobreza no longo prazo. A partir de 2003, as taxas de pobreza e a desigualdade começaram a cair de forma constante no Brasil, revertendo as tendências de agravamento das décadas anteriores. O país vem fazendo progresso significativo na redução da pobreza, diminuição da desigualdade e aumento das oportunidades de desenvolvimento das suas populações vulneráveis. Entre 2003 e 2007, a taxa de pobreza absoluta caiu de 33% para 23 %, enquanto a pobreza extrema caiu de 14% para 8%. O coeficiente Gini caiu 6,6% em apenas 6 anos – do elevado 0,6 de em 2001, que vinha de longa data, para 0,56 em 2007, estabilizando-se no seu nível mais baixo das três últimas décadas.[10]

Figura 1.1: Pobreza e pobreza extrema - Coeficiente de Gini

[pic]

Fonte: Ministério da Fazenda, cálculos do Banco Mundial.

|Percent of Population |Percentual da população |

|Gini Coefficient |Coeficiente Gini |

|Poverty |Pobreza |

|Extreme Poverty |Pobreza extrema |

|Gini Coefficient |Coeficiente Gini |

Embora o progresso econômico tenha influenciado a redução da pobreza e da desigualdade, as transferências monetárias condicionadas do PBF demonstraram ser um instrumento crítico para a redução do hiato existente entre ricos e pobres. Como resultado dessas estratégias de sucesso, o Brasil testemunhou nos últimos anos reduções das taxas de pobreza que não se viam há décadas. Conforme demonstrado a seguir, cerca de um quinto da redução da pobreza e da desigualdade pode ser atribuído ao impacto do Programa Bolsa Família.

Com a aproximação do final do segundo e último mandato da atual administração, a ênfase passou a ser a intensificação da consolidação da política social e da arquitetura do PBF, bem como a garantia de sustentabilidade dos recentes ganhos em igualdade. Com o mundo em crise econômica e o Brasil enfrentando mudanças políticas, o governo está focado em garantir os ganhos dos últimos anos para assegurar a assistência contínua às populações vulneráveis. O Bolsa Família desempenhará a função importante de espinha dorsal de um amplo sistema de Redes de Segurança Social que incluirá atividades para melhorar as oportunidades de renda.

Para realizar essa tarefa, o governo está fortalecendo os vínculos entre o PBF e outros programas sociais nas esferas federal e subnacional. Essa estratégia auxiliará as populações-alvo a encontrar emprego e oportunidades de geração de renda, bem como a fortalecer seu desenvolvimento humano. O Bolsa Família criou as bases de importantes redes sociais e redes de segurança nas quais a administração tem como objetivo construir uma rede de oportunidades para as suas populações vulneráveis. Isso inclui a melhoria da educação dos beneficiários, o fortalecimento das aptidões necessárias para conseguir e manter o emprego e o desenvolvimento de outras atividades geradoras de renda. Os atuais programas federais e subnacionais enfocam questões como o fornecimento de microcrédito, privilégios bancários e formação profissional, além de outras oportunidades. O grande desafio será a melhoria das ligações entre o PBF e outros programas sociais de modo que os beneficiários possam aproveitar integralmente as ferramentas disponíveis para ajudá-los a sair da pobreza.

Gasto social e sistema de proteção social

Historicamente, o gasto social do Brasil é elevado em comparação com os outros países da região e o Bolsa Família tem contribuído para aumentá-lo ainda mais. Entre 2001 e 2008, o gasto social no Brasil elevou-se de 12% para mais de 13% do PIB. Nesse ambiente, o gasto com proteção social aumentou significativamente, devido, em grande parte, ao aumento do gasto com os programas de assistência social direcionados e de não contribuição. A estratégia do governo introduziu importantes mudanças estruturais na última década, trazendo de volta o papel do estado no fornecimento de proteção social aos seus cidadãos no contexto de mercado livre e desregulamentação. O foco do Brasil tem sido a aceleração do crescimento econômico e, ao mesmo tempo, a distribuição dos frutos do crescimento de maneira mais uniforme entre a sua população. Por exemplo: o gasto com assistência social cresceu de menos de 3,4% para mais de 7,6% entre 2001 e 2008 e o PBF foi responsável por uma parcela significativa dessa expansão no gasto com assistência social nos últimos anos. Os programas de assistência social passaram de menos de 4% das despesas sociais federais em 2000 para mais de 7% em 2008. Com o aumento da popularidade dos programas de CCT e sua transformação no elemento central da assistência social, os gastos com o Bolsa Família (ou os programas que o precederam) elevaram-se de menos de 10% do orçamento de Assistência Social em 2001 para quase 40% em 2008.

|Tabela 1.1: Gastos sociais e o Bolsa Família |

|  |

|Crianças ou adolescentes abaixo dos 15 anos |Adolescentes entre 16 e 17 anos |Tipo de benefício |Transferência total (US$)|

|0 |0 |Básico |39 |

|1 |0 |Básico + 1 variável |52 |

|2 |0 |Básico + 2 variáveis |64 |

|3 |0 |Básico + 3 variáveis |77 |

|0 |1 |Básico + 1 BVJ* |58 |

|1 |1 |Básico + 1 variável + 1 BVJ |71 |

|2 |1 |Básico + 2 variáveis + 1 BVJ |83 |

|3 |1 |Básico + 3 variáveis + 1 BVJ |96 |

|0 |2 |Básico + 2 BVJ |77 |

|1 |2 |Básico + 1 variáveis + 2 BVJ |90 |

|2 |2 |Básico + 2 variáveis + 2 BVJ |102 |

|3 |2 |Básico + 3 variáveis + 2 BVJ |115 |

|*BVJ ou Beneficio Variável Jovem é voltado para os beneficiários jovens que frequentam a escola. |

|Tabela 1.3: Famílias com renda mensal entre R$ 70 e RS$ 140 (US$ 40 e US$ 80) |

|Crianças ou adolescentes abaixo dos 15|Adolescentes entre 16 e 17 anos |Tipo de benefício |Transferência total (US$) |

|anos | | | |

|0 |0 |Nenhuma transferência |- |

|1 |0 |1 variável |13 |

|2 |0 |2 variáveis |25 |

|3 |0 |3 variáveis |38 |

|0 |1 |1 BVJ |19 |

|1 |1 |1 variável + 1 BVJ |32 |

|2 |1 |2 variáveis + 1 BVJ |44 |

|3 |1 |3 variáveis + 1 BVJ |57 |

|0 |2 |2 BVJ |38 |

|1 |2 |1 variável + 2 BVJ |51 |

|2 |2 |2 variáveis + 2 BVJ |63 |

|3 |2 |3 variáveis + 2 BVJ |76 |

Xxxxxxxxxx

Compromisso financeiro: O Bolsa Família exigiu um compromisso financeiro significativo em 2008, chegando a R$ 11 bilhões (US$ 5,8 bilhões) ou 0,39% do PIB do Brasil deste ano, em comparação a 0,16% do PIB em 2002. Apesar do substancial aumento, o Bolsa Família tem um orçamento relativamente pequeno quando comparado a outros programas sociais, tais como a Previdência Social, cujo orçamento em 2008 foi superior a R$ 257 bilhões (US$ 133 bilhões). Contudo, o PBF é hoje o maior programa social do país, com quase 40% da despesa federal no setor, e a maior iniciativa de transferência de dinheiro do mundo. Em 2009, o orçamento federal aprovou fundos para o Bolsa Família de cerca de R$ 11,4 bilhões e o orçamento de 2010 (a ser aprovado) inclui dotações de R$ 13,1 bilhões.

Bolsa Família: Implementação e progresso do programa

O Bolsa Família está no centro da rede de segurança social do Brasil. Atualmente, o Fome Zero, o termo abrangente usado para se referir a 30 programas na área de segurança alimentar e outras formas de apoio social, se tornou a chave para a estratégia do Brasil para combater a pobreza e promover o desenvolvimento de longo prazo. No centro desta estratégia, as intervenções nas transferências monetárias condicionadas ganharam um forte impulso como o principal mecanismo para a criação de redes de segurança social efetiva. Esses tipos de intervenções protegem os pobres das dificuldades econômicas no curto prazo enquanto desenvolve o capital humano no longo prazo. O Bolsa Família é o resultado da consolidação de quatro importantes transferências monetárias condicionadas do governo federal em uma única intervenção que opera sob critérios unificados para selecionar beneficiários. Seus benefícios fornecem cobertura nacional incluindo áreas urbanas e rurais, e aumentando o apoio aos povos indígenas e Quilombolas.

O Bolsa Família ajudou a racionalizar e impulsionar os gastos em assistência social. Antes de 2001, vários programas de assistência social foram destinados especificamente à população pobre e responderam por 7% do total de gastos sociais do governo federal. Entre eles havia quatro programas CCT incluindo o Bolsa Escola, um programa de apoio à educação primária e secundária; o Bolsa Alimentação, que visa às necessidades nutricionais de mulheres e crianças; o Cartão Alimentação, que apoia a segurança alimentar de famílias, e o Auxílio Gás, que estendeu subsídios para o gás de cozinha. Até 2003, esses quatro programas combinados representaram quase um quarto dos gastos federais em assistência social. Eles provaram ser bem-sucedidos individualmente na redução da carga de pobreza e na promoção de metas socialmente desejáveis para seus beneficiários. Contudo, devido a semelhanças nas estruturas dos programas e seus grupos populacionais alvo quase idênticos, a natureza de estrutura múltipla de sua administração criou várias ineficiências assim como hiatos consideráveis e duplicações na cobertura da população. Em outubro de 2003, a administração brasileira combinou esses quatro programas em uma única estrutura conhecida como Bolsa Família. O programa foi ancorado em uma lei federal que buscou fornecer mais perspectivas de estabilidade e continuidade do que as experiências anteriores. Esta decisão garantiu o direito de famílias que já estavam recebendo os benefícios e forneceu legitimidade à ideia de que esses programas não eram a iniciativa de um único governo, mas de um compromisso de longo prazo.[11] A criação do Bolsa Família não foi uma simples combinação de iniciativas prévias, mas uma nova estratégia multidimensional para reduzir a pobreza e a desigualdade.

Esta decisão provou ser muito benéfica para o Brasil, uma vez que aumentou a eficiência do gasto social, criou sinergias para promover objetivos que se reforçam mutuamente e reduziu custos administrativos empregados na operação de programas múltiplos. O Bolsa Família também contribuiu para a expansão do papel dos municípios transformando-o de provedores de dados para parceiros reais. A transição dos quatro programas independentes de transferências monetárias condicionadas está completa, conforme mostra o gráfico abaixo.

Figura 1.2: Famílias beneficiárias do PBF 2003-2009

[pic]

Desde seu lançamento em 2003, o PBF tem feito avanços significativos para alcançar seus objetivos declarados. Ao responder às altas expectativas do progresso social e às estimativas de pobreza, o Governo expandiu a cobertura do Bolsa Família de 3,6 milhões de famílias em 2003 para 12 milhões de famílias (cerca de 48 milhões de pessoas e 25% da população brasileira) em agosto de 2009.[12] Atualmente, o Bolsa Família atinge todos os municípios brasileiros. Em 2009, os parâmetros usados para selecionar beneficiários foram modificados em resposta à crise econômica e, como resultado, o número de famílias no programa deve atingir 12,9 milhões até o final de 2010.

Figura 1.3: Rápida Expansão do PBF (em milhões de famílias e indivíduos)

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Fonte: MDS & SENARC. Analisado pelo Banco Mundial.

*Projetado pelo MDS.

|Beneficiaries of BFP |Beneficiários do PBF |

|Millions of Families and Individuals |Milhões de famílias e indivíduos |

|Families |Famílias |

|People |Pessoas |

Até julho de 2009, cerca de 17 milhões de crianças e adolescentes de 6-17 anos serão beneficiados com o componente Educação e cerca de 10 milhões de crianças em idade pré-escolar e suas mães receberão o benefício saúde. O programa monitora o cumprimento com a corresponsabilidade educacional para 15,2 milhões de crianças (6-15 anos), dos quais 85,7% (13 milhões) cumpriram a condição de matrícula e frequência. Além disso, 1,9 milhão de jovens de 16-18 anos está registrado no programa Benefício Variável Jovem. O cumprimento da frequência escolar atingiu 76,7% (1,45 milhão de jovens) no período de junho/junho de 2009. Embora os relatórios tenham melhorado nos últimos anos, somente cerca de 63% das famílias confirmam o cumprimento da corresponsabilidade educacional (6,1 milhões de um total de 9,7 milhões de famílias que recebem o benefício saúde); desses, mais de 98% cumpriram a corresponsabilidade de saúde em 2008 (5,6 milhões), enquanto os 2% restantes cumpriram parcialmente a condição. Menos de 0,5% dos benefícios das famílias registradas são cancelados anualmente pela falta de cumprimento das corresponsabilidades uma vez que o programa busca garantir a participação dos beneficiários.[13]

Figura 1.4: Gastos do Bolsa Família em transferências ao ano

[pic]

Fonte: SENARC (2009 e 2010 são estimados)

|Millions of Reais |Milhões de reais |

Como outros programas similares na América Latina e Caribe, os programas de Transferências Monetárias Condicionadas no Brasil promoveram um novo paradigma de assistência social introduzindo incentivos e condicionalidades para reduzir a dependência assistencial no longo prazo, e o Bolsa Família contribuiu para essa tendência Desde seu lançamento, o BFP também tem intensificado essa dimensão ao:

a) Atualizar o valor dos benefícios, ajustando sua estrutura e modificando a criação de incentivos para abordar o contexto socioeconômico específico assim como prioridades políticas. O programa atualizou a quantidade dos benefícios desde seu lançamento em 2003 e atualizou a estrutura dos benefícios para encorajar a participação na educação secundária; nesse aspecto, o programa ampliou os requisitos de idade da frequência escolar de 15 para 17 anos de idade e introduziu um pagamento adicional de R$ 33 por cada jovem de 16-17 anos. Esta reforma, a ser avaliada durante a implementação do APL2, deve melhorar a escolarização de jovens do ensino secundário e aumentar os índices de conclusão do ensino fundamental. Isso deve aumentar a capacidade dos jovens quando eles deixam o sistema de ensino fundamental. A tabela abaixo mostra a evolução dos benefícios e sua estrutura desde o lançamento do Bolsa Família.

Tabela 1.4: Evolução dos benefícios e sua estrutura desde o lançamento do Bolsa Família

| |Janeiro 2004 |Julho 2007 |Junho 2008 |Julho 2009 |

|Norma |Lei 10.836 |Grau 6157 |Lei 11.692 |Grau 6.917 |

|Linha de pobreza extrema |R$ 85 |R$ 60 |R$ 60 |R$ 70 |

|Linha de pobreza |R$ 100 |R$ 120 |R$ 120 |R$ 140 |

|Benefício variável |R$15 (0-14) |R$18 (0-14) |R$ 20 (0-15) |R$ 22 (0-15) |

| | | |R$ 30 (16-17) |R$ 33 (16-17) |

|Benefício básico (fixo) |R$ 50 |R$ 58 |R$ 62 |R$ 68 |

Fonte: adaptado de Soares e Satyro (2009).

b) Articular o Bolsa Família com programas complementares federais, estatais e municipais (programas complementares) que buscam aumentar a formação capital social em domicílios pobres. Programas complementares foram desenvolvidos por diferentes órgãos do governo para atender a necessidades específicas de grupos vulneráveis tais como analfabetismo, falta de experiência no trabalho ou déficit habitacional. Entre 2006 e 2007, o MDS e outros Ministérios concordaram em articular 9 programas já existentes com o Bolsa Família. Esses acordos concederam as 11,1 milhões de famílias do programa acesso preferencial a todos os benefícios fornecidos pelos outros programas. Gestores municipais do PBF, juntamente com os coordenadores estaduais e assistentes sociais, visitam os beneficiários e os ajudam a vincular-se ou ter acesso a esses serviços complementares. O gráfico a seguir inclui alguns dos programas recentemente integrados ao PBF:

|Tabela 1.5: Programas complementares para beneficiários do PBF |

|Programa |Objetivo |Grupo alvo |Responsável |

|Brasil Alfabetizado |Redução do analfabetismo |Indivíduos com 15 anos ou mais |Ministério da Educação |

|Juventude Cidadã (PNPE) |Oportunidades de empregos |Homens e mulheres entre 16 e 24 anos de|Ministério do Trabalho |

| | |idade | |

|Brasil Local |Melhorar capacidades locais |Microempresários |Ministério do Trabalho |

|Projeto Piloto ao PRONAF B, |Microcrédito para projetos |Agricultores |Ministério do Desenvolvimento |

|Crediamigo e Agroamigo |produtivos | |Agrícola |

|Biodiesel |Integrar famílias rurais na cadeia |Agricultores |Ministério do Desenvolvimento |

| |de biodiesel | |Agrícola |

|Tarifa Social de Energia |Grandes descontos em contas de |Famílias de baixa renda |MDS, Ministério das Minas e |

|Elétrica |energia | |Energia |

|Luz para Todos |Expandir acesso rural a energia |Famílias do PBF, povos indígenas, entre|Ministério das Minas e Energia |

| |elétrica |outros | |

|ProJovem Adolescente |Treinamento e apoio para grupos |Beneficiários do PBF entre 15 e 17 anos|MDS |

| |vulneráveis | | |

|Trabalho Escravo |Dar acesso prioritário ao PBF |Pessoas resgatadas da escravidão |Ministério do Trabalho |

|Benefício de Prestação |Garantia de renda mínima |Pessoas com mais de 64 anos e |MDS |

|Continuada | |deficientes | |

|PETI |Coibir o trabalho infantil |Crianças com menos de 16 anos |MDS |

|Cisternas |Fornecer água para domicílios |Comunidades rurais nas regiões |MDS |

| | |semiáridas que sofrem com secas | |

|Programa de Aquisição de |Comprar alimentos de agricultores do|Povos indígenas, Quilombolas, entre |MDS |

|Alimentos - PAA |PRONAF para grupos vulneráveis |outros | |

c) Lançamento do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social - CNDS para fortalecer a consolidação da rede de segurança, proteção e promoção social vinculando os beneficiários do Bolsa Família aos programas sociais e de geração de renda no âmbito estadual. Esse instrumento foi criado como uma medida adicional para a consolidação da rede de segurança e proteção social para fortalecer o Pacto Federativo. O CNDS é um acordo entre o Governo Federal e os Estados destinado a integrar iniciativas sociais. O acordo estabelece metas anuais específicas para a redução da pobreza. As metas do plano são: (a) erradicar a pobreza extrema, a insegurança alimentar, o trabalho infantil, e a exploração sexual das crianças; (b) expandir políticas sociais para alcançar todos os indivíduos pobres; (c) fornecer acesso ao mercado de trabalho e/ou apoio ao trabalho autônomo; e (d) promover o fortalecimento institucional para avançar as oportunidades para todos os brasileiros. Na metade de 2009, 22 dos 26 estados assinaram acordos, apresentaram um plano e começaram a receber acesso preferencial a financiamento federal para projetos produtivos, formação para o trabalho e outras atividades.

d) Implementar a estratégia Inclusão Bancária para abrir contas bancárias para os beneficiários do PBF e promover seu acesso aos serviços bancários. As famílias de baixa renda geralmente não têm condições de arcar com serviços financeiros e acham extremamente difícil economizar. Como resultado, elas acabam pagando taxas altas no mercado de crédito informal quando precisam de crédito. O Inclusão Bancária, por meio da Caixa Econômica Federal, uma importante instituição bancária pública do Brasil, facilita o livre acesso a contas bancárias para as famílias do PBF, e oferece serviços de crédito e seguro a custos muito baixos. Essa estratégia é associada ao programa de educação financeira para beneficiários do programa.

e) Fortalecer a qualidade da gestão do programa. Esses esforços incluíram: (a) atualização das informações do Cadastro Único e o mecanismo de direcionamento para minimizar os erros de exclusão e inclusão, para servir como ferramenta para selecionar beneficiários de outros programas no âmbito federal e estadual; (b) definição de papéis e responsabilidades institucionais de cada nível do governo envolvido, com um contexto de contratos e incentivos de desempenho para governos subnacionais para realizar processos de programas, incluindo o registro de beneficiários, gestão de benefícios, gestão de condicionalidades, monitoramento e avaliação, e controle e supervisão; (c) aumento da verificação do cumprimento das condições por parte das famílias (o progresso tem sido muito significativo, especialmente no setor educacional); (d) melhoria dos sistemas de pagamento e aumento de serviços para famílias por meio de agência de pagamento; e (e) consolidação dos sistemas de monitoramento e avaliação do programa.

f) Institucionalizar um sistema abrangente de supervisão e controle do Bolsa Família. Desde 2005, o Governo Brasileiro tomou várias medidas para fortalecer os mecanismos de supervisão e controle do PBF. Vários graus e regulamentos foram passados estabelecendo responsabilidades para supervisão e controles em vários níveis do governo. A supervisão e o controle do programa Bolsa Família operam em três níveis: A rede de supervisão (ou Rede de Fiscalização) no nível federal inclui três órgãos, do poder executivo e legislativo (Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União respectivamente) assim como o órgão de controle público independente (Ministério Público). Os controles do programa no MDS incluem verificação cruzada interna e externa do Cadastro Único, três linhas diretas (na Caixa, no Programa e na SENARC), monitoramento do desempenho municipal e do IDG, e monitoramento da Caixa. No nível municipal, todos os 5.564 municípios desenvolveram conselhos de controle social e pontos locais de contato para reclamações/reivindicações.[14]

Bolsa Família: Resultados do Programa

Embora a avaliação do impacto do PBF ainda esteja em andamento, alguns impactos importantes do programa já são aparentes. A evidência sobre os impactos no nível dos domicílios está disponível: (a) no levantamento anual de domicílios (PNAD, 2006 e 2008); e (b) nos resultados da base da avaliação de impactos longitudinais multianuais. Além disso, o programa foi extensivamente avaliado pelos órgãos externos mostrando na maioria dos casos impactos positivos significativos (ver também Anexo 1B e 9).

Pobreza, Desigualdade e Crescimento

O Bolsa Família representou um enorme ganho para os beneficiários e uma pequena perda para as pessoas que não são pobres. Cerca de 80% dos benefícios do programa vão para famílias nos dois quintis mais pobres e 48% são recebidos pelas pessoas que vivem no quintil mais pobre. Apesar da rápida expansão do programa entre 2003 e 2006, quando atingiu a meta de 11 milhões de famílias, o programa provou ser muito eficaz no alcance aos mais pobres.[15] Embora a qualidade do direcionamento tenha caído ligeiramente entre 2004 e 2006, quando o programa quase duplicou o número de famílias beneficiárias e se tornou uma intervenção nacional, a incidência do programa ainda é satisfatória. De fato, a incidência do programa é similar aos dos programas Oportunidades no México ou Chile Solidário[16]. Uma análise mais recente comparando os dados de levantamentos domiciliares de 2004 e 2008 mostram que o direcionamento do Bolsa Família melhorou ligeiramente.[17]

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|2004: 4 million families |2004: 4 milhões de famílias |

|2006: 11 million families |2006: 11 milhões de famílias |

|Source: Soares Ribas. Soares 2009 (using PNAD 2004 e 2006) |Fonte: Soares Riba. Soares 2009 (usa dados de 2004 e 2006 |

| |do PNAD) |

Com uma cobertura de mais de 11 milhões de famílias (cerca de 46 milhões de pessoas), o programa demonstrou um impacto significativo sobre a pobreza e a desigualdade, bem como um aumento nas oportunidades dos beneficiários de participar de ações de geração de renda. As estimativas indicam que o impacto líquido do Bolsa Família entre 2003 e 2008 explica cerca de um sexto da redução da incidência de pobreza extrema no Brasil. Estima-se que o Bolsa Família contribuiu com cerca de 35% na redução do hiato da pobreza extrema (P1) e cerca de 47% na redução da severidade da pobreza (hiato da pobreza elevado ao quadrado – P2). Além disso, o Bolsa Família respondeu por cerca de 15% da queda na desigualdade entre 2003 e 2008. Como esperado, o impacto do programa na redução da pobreza e desigualdade entre o quintil de renda mais baixo é muito mais alto, respondendo por cerca de 25% no aumento da renda per capita e 32% na redução da desigualdade no mesmo período.[18]

Além disso, em alguns grupos, os beneficiários adultos mostram um certo aumento na oferta de mão de obra, contrariando a preocupação da opinião pública com relação à dependência assistencial. Os beneficiários adultos do PBF tiveram cerca de 3% a mais chance de participar da força de trabalho, 1,5-4,5% mais chance de buscar ativamente emprego, e investiram mais em sua educação do que os não beneficiários. Na região sul/sudeste, os beneficiários adultos do sexo feminino do programa tiveram 13,7% mais chance de entrar no mercado de trabalho do que suas contrapartidas.[19] Além disso, resultados preliminares sugerem que o PBF está contribuindo para uma possível redução no trabalho infantil, que é consistente com as conclusões de outros estudos.

Estudos recentes sugerem que o Bolsa Família pode ter tido impacto econômico significativo e pode ter contribuído para melhorar a sustentabilidade fiscal. Um estudo do Instituto de Ensino e Pesquisa (INSER) publicado em 2009 mostrou que as transferências mensais feitas pelo Governo Federal aos beneficiários distribuídos em todos os 5564 municípios no Brasil aumentaram o PIB local. O estudo calculou que, em média, uma expansão de 10% no número de beneficiários do Bolsa Família aumenta a receita dos municípios em mais de 1% enquanto cerca de 10% aumento no volume da transferência aumenta a receita local em até 1,36%. O Programa expandiu de 2,3 para 11,9 milhões beneficiários entre 2002 e 2009, e o volume das transferências foi atualizado pelo menos duas vezes nos últimos anos. De acordo com o INSER, o Bolsa Família contribuiu para a redução da dependência fiscal da maioria dos municípios na administração Federal, que foi uma questão de preocupação nas décadas passadas.

Os setores econômicos que se beneficiaram mais com o aumento do consumo das famílias pobres como consequência das transferências de dinheiro foram o industrial e o de serviços. O motivo para isso é que a maioria dos beneficiários vive em áreas rurais e semirrurais, onde o consumo de alimentos básicos é geralmente garantido. Portanto, as famílias usam as transferências do Bolsa Família principalmente para aumentar seu uso de energia, água e gás.

O estudo também estimou o impacto que o Bolsa Família teve no PIB do país em 2006, quando o orçamento do Programa aproximou-se de U$S 3,4 bilhões. Essa alocação, que foi mais de 30% maior do que em 2005, aumentou o PIB do Brasil em até 1,8% este ano. Como o PIB do Brasil foi de U$S 1,076 trilhão, a expansão do Bolsa Família pode ter contribuído com US$ 19 bilhões para o crescimento do PIB do país.

Consumo, Saúde, Nutrição e Educação

Um dos impactos positivos evidentes do PBF tem sido registrado nas acentuadas reduções na insegurança alimentar e nos aumentos no consumo entre as famílias pobres que participam do PBF. O consumo aumentou como uma parcela do gasto total entre famílias beneficiárias, especialmente no consumo de alimentos, educação, e roupas para crianças. Para cada real recebido como transferência, 62 centavos foram gastos em comida, em oposição aos 24 centavos dos não beneficiários.[20] Diferentes estudos mostram que entre 74 e 85% de famílias não só aumentaram o consumo geral de alimentos, mas também aumentaram a qualidade e a variedade dos alimentos consumidos, o número de refeições diárias e a quantidade de alimentos oferecidos às crianças. Uma avaliação do Bolsa Família pelo Ministério da Saúde mostrou que as dietas das famílias beneficiárias do PBF foram 5,1% mais diversificadas em comparação às dietas de famílias não beneficiárias.[21]

Essas melhorias podem ter tido efeitos importantes na redução da má nutrição, e consequentemente no nível de atrofias e perdas em crianças. O estudo de base não mostrou nenhum impacto significativo do Programa em termos de má nutrição. Contudo, estudos posteriores realizados em áreas pobres específicas concluíram que os beneficiários do PBF com menos de 5 anos de idade tiveram 26% mais possibilidades de estatura e peso apropriados à sua idade do que suas contrapartes não beneficiárias.[22] Outro estudo na região nordeste e em Minas Gerais concluiu que os beneficiários do PBF alcançaram indicadores superiores de estatura para idade (HFA) que não beneficiários (foram observadas atrofias em 6,8% dos beneficiários em comparação aos 11,5% nos não participantes). Além disso, as crianças beneficiárias tiveram 10% mais chances de estarem saudáveis durante sua consulta ao médico que os não beneficiários no estudo realizado pelo Ministério da Saúde.[23] Um estudo longitudinal de bebês também mostra que 24 meses de participação no PBF contribuíram para aumentos no peso gestacional de 200 gramas em comparação a um grupo de não beneficiários. Outros resultados positivos incluem a incidência de 6 (ou mais) consultas pré-natais entre mulheres gestantes, que é 6 pontos percentuais mais alto que as não beneficiárias. A mesma diferença positiva de 6% é observada nas consultas médicas de crianças.[24] No entanto, um estudo de acompanhamento da avaliação de impacto do programa, disponível durante o primeiro semestre de 2010, fornecerá resultados mais robustos e definitivos sobre o status de subnutrição e saúde de crianças.

Resultados preliminares também indicam avanços na educação, mas os resultados de qualidade ainda estão lentos. Até outubro de 2007, cerca de 12 milhões de crianças, ou o equivalente a 80% da população total de jovens beneficiários registrados no PBF estava cumprindo as condições educacionais. Os gastos totais aumentaram e outros indicadores educacionais, tais como frequência, mostraram melhorias. Para crianças de 7-14 anos de idade, a participação no PBF aumentou a frequência escolar em até 3,6 pontos percentuais, enquanto esse aumento foi de 7,1% na região nordeste.19Outro estudo mostrou que no longo prazo, as taxas de inscrição aumentaram cerca de 13%.[25]Apesar desses resultados positivos, o impacto sobre os resultados da educação tem sido menor do que o esperado. As avaliações e outros levantamentos recentes mostram menos resultados conclusivos com relação à aprovação e repetição de série.[26]

Desenvolvimento Institucional e M&A

O PBF também tem obtido importantes impactos consolidando o contexto institucional de assistência do setor social. Essa é uma medida crítica para promover a sustentabilidade e a eficiência de outros programas de assistência social. Isso incluiu a integração dos programas de transferência monetária do governo nacional preexistente em uma estrutura única, com ganhos consequentes em eficiência, reduções em custos administrativos, e o aumento de sinergias. O programa desenvolveu uma única abordagem de gestão descentralizada na qual os municípios têm um papel central na identificação de beneficiários e monitoramento de condicionalidades. O Bolsa Família também trabalhou com estados e municípios para obter acordos de cooperação legalmente vinculantes que integrem seus programas de transferência monetária preexistentes à principal estrutura do PBF para reduzir duplicações e custos administrativos. Essas fusões ocorreram em 14 estados e 15 municípios. Esses acordos também ajudaram a definir melhor o papel de cada nível e aumentar a capacidade de municípios e estados para implementar o programa de assistência social.

A criação do MDS foi uma etapa-chave no processo de consolidação do PBF no centro do sistema de proteção social, na melhoria da supervisão do programa descentralizado; e no aumento da capacidade do Governo para gerenciar efetivamente e monitorar o progresso nacionalmente. O MDS continuará a promover a criação de vínculos entre os vários programas de assistência social e a criar estratégias para a graduação efetiva de beneficiários no mercado de trabalho por meio de programas de microcrédito e programas de busca de emprego.

Importante para o sucesso do PBF tem sido o fortalecimento dos sistemas de monitoramento, supervisão e avaliação do programa. A Secretaria da Avaliação e Gestão da Informação, SAGI, realiza muitas avaliações quantitativas e qualitativas, incluindo um estudo de impactos de longo prazo. O desenvolvimento de sistemas de supervisão e controle internos e externos complementa essas avaliações. O principal desafio nessa área é fortalecer os mecanismos de controle social com base nos conselhos e comitês locais, que o MDF requer que sejam estabelecidos quando um município participa do programa.

Finalmente, a unificação do registro do beneficiário, o Cadastro Único, fortaleceu a arquitetura básica do programa. Ele também criou uma plataforma para um melhor direcionamento de futuros programas sociais de uma maneira geral, que fortalecerão os vínculos entre os programas, aumentarão as sinergias e reduzirão as ineficiências. A próxima etapa é ampliar o uso do Cadastro Único para identificar outras dimensões de vulnerabilidade (além da pobreza de renda). Uma vez que as populações-alvo que necessitam de tipos diferentes de assistência sejam identificadas no Cadastro Único, o Governo será capaz de selecionar os programas mais eficazes para apoiá-los.

Bolsa Família: Desafios do Programa

O BFP demonstrou que pode afetar o bem-estar de famílias pobres e é bem institucionalizado na essência do sistema de proteção social no Brasil, mas ainda existem desafios importantes. O PBF precisa ser consolidado entre duas áreas amplas: (a) fortalecendo ainda mais a arquitetura básica do programa incluindo a dinamização de processos e operações; e (b) desenvolvendo vínculos mais fortes com outras intervenções sociais e oportunidades de desenvolvimento de empregos e aptidões, como porta de entrada potencial para famílias beneficiárias escaparem da pobreza.

Os desafios permanecem na implementação e gestão locais do programa Bolsa Família. Conforme discutido acima, o PBF estabeleceu um processo de autoavaliação contínua e melhorou sua implementação e acordos institucionais em diversas áreas de operação. Os futuros desafios incluem a melhoria da logística de pagamentos, especialmente nas áreas rurais, e identificação de outras vulnerabilidades para conhecer beneficiários não tradicionais. Outro desafio é aumentar a capacidade dos governos locais e das secretarias de saúde e educação de verificar as condicionalidades. Há evidências do APL1 que os procedimentos atuais para verificação de condicionalidades, quando implementados, criam bons incentivos à conformidade. O desafio, portanto, é garantir a verificação generalizada. Isso será apoiado sob o APL2 por meio de componentes de assistência técnica.

Outro desafio é ampliar e consolidar a estratégia para vincular os beneficiários do Bolsa Família a outras intervenções, tais como desenvolvimento de aptidões, oportunidades de geração de empregos e renda. O Bolsa Família e o Cadastro Único fizeram um progresso significativo ao vincular famílias registradas a outros programas sociais. No nível federal esse processo foi facilitado pela função do MDS de gerenciar programas sociais importantes neste nível. Ao mesmo tempo, muitos municípios e estados já vincularam suas próprias intervenções a famílias registradas no Cadastro Único e beneficiários do Bolsa Família. No entanto, só recentemente o Governo começou a institucionalizar uma estratégia formal para conectar o programa e as intervenções que oferecem um caminho eficaz para as famílias saírem da pobreza. Portanto, o desafio é ampliar, consolidar e garantir a sustentabilidade dos vínculos entre os beneficiários adultos do BF com inclusão produtiva, oportunidades de geração de renda e desenvolvimento de aptidões, para aumentar as intervenções de empregabilidade.

Bolsa Família e Parceria de Longo Prazo com o Banco Mundial

Desde o lançamento do programa em 2003, o Banco Mundial mantém uma parceria antiga com o Governo por meio de diálogo, apoio analítico e consultivo, e sob o APL1 contínuo. O empréstimo de US$ 572 milhões apoia os esforços do Governo para implementar e melhorar a qualidade do PBF. O foco da primeira fase foi na: (a) melhoria dos mecanismos de direcionamento para reduzir os erros de exclusão e inclusão; (b) criar fortes sistemas de monitoramento e avaliação; e (c) fortalecer as operações básicas do programa ampliando a função dos municípios. Um componente importante desta iniciativa foi a consolidação do registro beneficiário (Cadastro Único) para um melhor direcionamento, e a identificação de vulnerabilidades. O progresso do programa desde seu lançamento tem sido muito significativo em termos de produtos e resultados. Por meio da preparação e implementação do APL2, a parceria entre o Governo e o Banco Mundial no setor de proteção social é reafirmada para fornecer apoio ainda maior nas áreas onde o programa ainda está no processo de consolidação. O APL2 enfatiza essas áreas onde o Bolsa Família desenvolve recursos inovadores para melhorar ainda mais a eficácia e eficiência da operação do programa.

Na primeira fase do programa (2004 a 2009), o APL1 apoiou o Governo na criação das principais fundações conceituais, legais e institucionais do PBF. A assistência financeira e técnica do Banco Mundial apoiaram a administração do Lula no fortalecimento e consolidação do programa por meio de: (a) definição clara das funções e responsabilidades institucionais de cada nível do governo envolvido no programa; (b) estabelecimento de uma estrutura de contratos e incentivos de desempenho de governos subnacionais; (c) melhoria da verificação de condições e mecanismos de pagamentos; e (d) solidificação dos sistemas de monitoramento e avaliação.

O APL1 fez um bom progresso no alcance de seus objetivos de desenvolvimento e implementação foi classificada como satisfatória. Como detalhado na Tabela 1.1, todos os acionadores acordados para partir para a preparação do APL2 foram plenamente implementados.

Tabela 1.6: Acionadores para passar para a segunda fase APL (Segunda Fase do Projeto)

|Transferências |Cobertura de pelo menos 2/3 de famílias em extrema pobreza pelo programa |Cumprido integralmente |

|Monetárias |Programas de transferência pré-reforma eliminados (ex-beneficiários convertidos para o Bolsa | |

|condicionadas |Família ou excluídos de programas) |Cumprido integralmente |

|Fortalecimento do|Questionário do Cadastro Único e critérios de elegibilidade do BF revisados e publicados |Cumprido integralmente |

|sistema para |Expansão e recertificação da estratégia de coleta de dados elaborada e implementada | |

|identificação da |Todas as duplicações detectáveis no banco de dados do Cadastro Único eliminadas |Cumprido integralmente |

|população-alvo |Periodicidade da atualização do Cadastro Único e recertificação dos beneficiários do Bolsa | |

| |Família formalmente estabelecidos |Cumprido integralmente |

| |Processo de recertificação iniciado em pelo menos 25% dos municípios | |

| |Usuários do Cadastro Único (MDS e pelo menos 50% dos municípios) com acesso aos dados |Cumprido integralmente |

| | |Meta ultrapassada |

| | |Meta ultrapassada |

|Sistema M&A e de |MIS para o PBF totalmente operacional e geração de relatórios adequados |Cumprido integralmente |

|desenvolvimento |Resultados de pelo menos uma rodada de Revisões de Controle de Qualidade do BF publicadas |Meta ultrapassada |

| |Realização de levantamento base de beneficiários |Cumprido integralmente |

|Fortalecimento |Matriz de responsabilidades funcionais e institucionais do PBF publicada |Cumprido integralmente |

|institucional |Estratégia desenvolvida para operar o programa em áreas remotas |Cumprido para índios e |

| | |Quilombolas |

| | |Cumprido integralmente |

| |Livretos de informações elaborados, publicados e distribuídos |Sistema operacional e |

| |Sistema de verificação de condicionalidades do capital humano em operação |proporção de aumento das |

| | |condicionalidades |

| | |verificadas |

Na conclusão da primeira fase, o MDS cumpriu todos os padrões de referência do progresso de todos os conjuntos de marcos na estrutura de resultados do projeto. O Banco Mundial certificou o preenchimento e a documentação do primeiro conjunto, que permitiu que a percentagem de desembolso do componente SWAp aumentasse de 8% para 9%. O Governo também cumpriu as condições do segundo conjunto de marcos, que teriam elevado a taxa de desembolso para 11%; contudo, os fundos alocados para o componente SWAp foram totalmente desembolsados na ocasião em que elas foram cumpridas. Na estrutura de resultados, esses marcos representam um progresso cumulativo para os acionadores do APL2.

A análise e a avaliação dos pontos fortes e fracos da implementação da primeira fase criaram uma agenda e prioridades para as melhorias na segunda fase. Essas melhorias fortalecerão ainda mais a capacidade do PBF de reduzir a carga de pobreza e aumentar o desenvolvimento humano dos beneficiários. Foram identificadas as metas a seguir para a segunda fase do programa:

a) Esforços contínuos para reforçar e completar a estruturação da arquitetura básica do PBF a fim de aumentar o impacto imediato positivo sobre as taxas de pobreza e promover os mecanismos de governo e responsabilização para fortalecer o impacto da assistência social sobre as redução da desigualdade a longo prazo. Esforços programáticos específicos incluirão continuar a: unificar e aumentar o uso do Cadastro Único como instrumento de direcionamento; (b) melhorar a gestão do monitoramento e conformidade das condicionalidades; (c) melhorar os mecanismos de pagamento nas áreas remotas; e (d) continuar a fortalecer o monitoramento e avaliação do programa; (e) fortalecer a supervisão e o controle (ambos os controles formais e sociais) das atividades dos programas sociais; (f) aumentar a capacidade de implementação e gestão locais; (g) melhorar a coordenação entre governo federal e local e refinar ainda mais as responsabilidades de cada um dos níveis de prestadores de serviços de assistência social, de saúde e educação ao configurar redes de serviços sociais; e (h) promover a participação social de beneficiários na articulação da política local.

b) Melhorar a integração e vínculos entre o PBF e outros programas e intervenções sociais e de mercado de trabalho para criar estratégias de saída da pobreza para os beneficiários do PBF (especialmente estratégias de segunda geração) e para facilitar sua entrada no mercado de trabalho e/ou acesso a atividades de geração de renda. Ações e serviços complementares focariam no vínculo de beneficiários com: (a) acompanhamento do assistente social e outros programas de assistência social; (b) serviços financeiros e de microcrédito; e (c) atividades de inclusão geradoras de renda e produtivas.

Conclusão

O PBF tem sido fundamental para a redução da pobreza e da desigualdade no Brasil entre 2003 e 2007. O programa responde por cerca de 21% da queda do coeficiente Gini e ajudou a aliviar a pobreza em curto prazo. Ao oferecer incentivos às famílias pobres para aumentar seu potencial de capital humano, ele tem tido impactos positivos no acesso aos serviços de educação, nutrição e saúde. O Governo transformou o programa em sua iniciativa principal e institucionalizou-o como o principal produto da política social do Brasil, combinando outros programas de assistência social ao PBF. Em 2009, o programa atingiu 12 milhões de famílias ou mais de 48 milhões de indivíduos, e é a maior iniciativa desse tipo no mundo.

O Banco Mundial tem sido um parceiro decisivo do Governo Brasileiro por meio de um APL de duas parcelas que criou uma colaboração frutífera de longo prazo. O primeiro APL, aprovado em 2004, apoiou o governo em seus esforços para consolidar quatro programas CCT prévios em um único programa de transferência monetária condicionada. O foco dessa primeira fase foi na: (a) melhoria dos mecanismos de direcionamento para reduzir os erros de exclusão e inclusão; (b) criar fortes sistemas de monitoramento e avaliação; e (c) fortalecer as operações básicas do programa ampliando a função dos municípios. O Governo Brasileiro atendeu a todos os padrões de referência estipulados na estrutura de resultados do APL1.

A segunda fase do APL é alinhada com as metas do Governo e se baseará nas realizações do APL1. Ela manterá a parceria por meio de assistência técnica continuada focada nos “problemas da segunda geração” que ajudaria a consolidar a arquitetura básica do PBF, (a) melhorar ainda mais os mecanismos de direcionamento expandindo o uso e o escopo do Cadastro Único; (b) fortalecer ainda mais o mecanismo de responsabilização social e governança do programa; (c) melhorar a prestação de serviços sociais e a verificação das condicionalidades; e (d) aprimorar a coordenação com outros serviços complementares que visam às populações vulneráveis nos níveis federais e locais.

Anexo 1.A. Lições aprendidas com a implementação do APL 1

Uma liderança política combinada a uma forte capacidade de implementação técnica e uma avaliação rigorosa são fundamentais para o estabelecimento e a sustentabilidade do programa. A experiência internacional tem demonstrado que a implementação e a institucionalização bem-sucedidas dos programas CCT (Transferência Monetária Condicionada) exige um apoio forte do mais alto nível do Governo, e responsabilidades institucionais definidas para a elaboração, coordenação e implementação do programa. O APL1 apoiou a formação institucional do programa, principalmente no nível federal, com suporte técnico para a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), responsável pela implementação do programa e para a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI). A SENARC construiu um sistema de monitoramento robusto, com base na revisão do registro dos beneficiários, além de investir no fortalecimento de seu núcleo técnico. A SAGI focou na institucionalização do M&A (Monitoramento e Avaliação) dentro do Ministério, e em fornecer os termos de referência de qualidade (TOR — Terms Of Reference) e supervisão para avaliações externas. A avaliação do impacto do programa e as principais avaliações da implementação são realizadas por avaliadores externos terceirizados, incluindo uma instituição de pesquisa brasileira e uma instituição acadêmica internacional.

Por sua vez, a definição inquestionável das responsabilidades institucionais assegura uma coordenação adequada e aprimora a institucionalização e a sustentabilidade. Os programas CCT incentivam as intervenções inovadoras entre os setores, que dificilmente se enquadram nas missões dos ministérios executantes típicos. No Brasil, o Programa Bolsa Família enfrentou desafios relacionados à coordenação de: (a) o monitoramento das condicionalidades entre os Ministérios da Saúde e Educação ; (b) o compartilhamento de informações com o gerente do banco de dados, Caixa Econômica Federal; e (c) a garantia da coordenação com os governos estaduais e municipais. Ao longo da primeira fase, o MDS foi submetido a um processo de reforma institucional, no qual foram definidas as funções de suas diversas secretarias e colaboradores na implementação do Bolsa Família. No que pese que o Ministério da Saúde centralize as informações sobre a conformidade com as condicionalidades da saúde, as informações sobre a frequência escolar são inseridas diretamente pelas Secretarias Municipais de Educação. O software incorpora um sistema inovador de incentivos, baseado em um Índice de Gestão Descentralizada, que recompensa a implementação local eficiente do programa. Esse processo gerou uma forte adesão entre os níveis e setores governamentais. A segunda fase apoiará uma articulação ainda maior com as atividades executadas por outras secretarias do MSD, voltadas ao apoio às famílias quanto à solução de outros desafios que enfrentam para sair da pobreza e entrar no mercado de trabalho.

As famílias que deixarem de cumprir as condicionalidades podem precisar de apoio adicional para se beneficiarem dos programas CCT. O Bolsa Família e os programas anteriores acionaram uma mudança de comportamento entre os pobres, principalmente entre aqueles que não costumavam ter acesso aos serviços, como as pessoas extremamente pobres em áreas rurais distantes, e entre os prestadores de serviços locais. Contudo, experiências recentes têm indicado que lidar com os desafios complexos, que as famílias muito pobres enfrentam ao participarem dos programas CCT, é fundamental para o êxito sustentável dos programas. Alguns programas na América Latina e Caribe implementaram atividades complementares para ajudar as famílias beneficiárias a obter os benefícios máximos aos quais têm direito dentro do programa, e para tomar medidas para tratar de sua pobreza estrutural. No Chile, o Programa Puente designa assistentes sociais profissionais para colaborar com os beneficiários na implementação de um plano de desenvolvimento familiar e para cumprir algumas corresponsabilidades individuais relacionadas, durante o período de dois anos de existência do programa. De modo semelhante, o Red Juntos de Acción Social na Colômbia utiliza cogestores sociales (coadministradores sociais), que avaliam as necessidades das famílias e as ajudam a acessar os serviços para implementar o respectivo plano de desenvolvimento familiar, no decorrer dos cinco anos de duração do programa. No Brasil, os centros de serviços sociais (Centros de Referência da Assistência Social — CRAS), administrados pela Secretaria Nacional de Assistência Social no MDS, estão recuperando para o Bolsa Família os beneficiários que não cumprem as condicionalidades do programa, para ajudá-los nesse sentido, e também para vinculá-los aos serviços sociais locais. Por conseguinte, a equipe dos CRAS desempenha um papel importante ao identificar e derrubar os obstáculos enfrentados pelas famílias beneficiárias.

Para o fortalecimento do capital humano, principalmente entre as populações pobres, é necessária uma coordenação firme entre as intervenções de demanda e suprimento. Pelo aspecto da demanda, os programas CCT procuram derrubar os obstáculos relacionados à renda que impedem a população pobre e os grupos vulneráveis de terem acesso aos serviços sociais básicos (educação, saúde e nutrição) e, dessa forma, aprimoram o uso desses e de outros serviços sociais. Por sua vez, a menos que o abastecimento e a qualidade desses serviços sejam inadequados, os programas CCT não obterão êxito na melhoria do status educacional, nutricional e de saúde da população-alvo. Problemas relacionados ao abastecimento podem enfraquecer gradativamente a eficácia de uma CCT; por exemplo, as crianças podem frequentar a escola, mas se a qualidade do ensino for deficiente, sua aprendizagem pode não apresentar resultados positivos, como têm comprovado evidências recentes internacionais e no Brasil. Melhorar a qualidade e incentivar a aprendizagem nas escolas frequentadas principalmente pelos beneficiários do Bolsa Família é um grande desafio no Brasil. Altos índices de repetição de ano e de evasão escolar persistem no sistema. As faltas de oferta de serviços no nível secundário ainda são problemáticas, principalmente nas áreas rurais remotas e comunidades indígenas. Para solucionar esses problemas, o governo tem adotado ações para: (a) ampliar a idade de elegibilidade aos benefícios, de 15 para 17 anos, que é exatamente a faixa etária na qual a maioria dos jovens abandona a escola, e (b) fortalecer os programas de ensino alternativos e de reciclagem do Ministério da Educação (Ensino para Jovens e Adultos) e a Secretaria Nacional de Juventude, através da iniciativa coletiva (guarda-chuva) ProJovem. Além disso, o Ministério da Educação está ampliando as linhas de financiamento para os programas pré-escolares municipais e apresentando orçamentos baseados no desempenho constatado nas escolas, usando como parâmetros os resultados de um exame nacional na 4ª série. Quanto à questão da nutrição, o programa Bolsa Família continuará a apoiar o censo nutricional, “Chamada Nutricional”, entre as crianças vulneráveis no Norte, Nordeste e entre os assentados da reforma agrária.

Mecanismos com metas transparentes garantem que um programa CCT atinja os beneficiários pretendidos e maximize seu impacto. Um dos principais componentes para o êxito do programa CCT é o esquema de direcionamento, aplicado para definir as áreas de intervenção e garimpar as famílias beneficiárias. Os programas CCT são elaborados para propiciar às famílias muito pobres um benefício individual, suficientemente alto para incentivar investimentos no capital humano, mas bastante restrito para evitar a entrada das distorções relacionadas à participação da mão de obra de adultos. Portanto, esse mecanismo de direcionamento é o âmago de um programa CCT, se considerarmos que o benefício é elaborado para alcançar a mudança comportamental pretendida nas famílias de extrema pobreza. O direcionamento também requer certo ajuste para minimizar os erros de exclusão e inclusão, de modo a incluir a quantidade máxima possível de famílias extremamente pobres, sem englobar a população que não se enquadra nessa extrema pobreza. Nos países com desigualdade de renda média, como o Brasil, geralmente também é necessário um direcionamento no nível familiar.

O reforço da implementação do Cadastro Único foi uma realização importante na primeira fase do programa Bolsa Família. Uma vez que o cadastramento dos possíveis beneficiários é de responsabilidade municipal, o MDS desenvolveu manuais de implementação e treinamento para a coleta e atualização de informações sobre os domicílios. Paralelamente, o MDS tem sido mais rigoroso quanto ao controle da qualidade do banco de dados de beneficiários. Em 2008, o MDS adotou uma versão reformulada do questionário dirigido, e deflagrou recentemente um processo total de recertificação, através de novos questionários. Enquanto, por lei, as decisões sobre elegibilidade se baseiam na renda autodeclarada, essa informação é comparada com um índice de recursos indiretos, o Índice de Desenvolvimento Familiar. Isso tem garantido um controle eficiente sobre os erros de inclusão. Os próximos desafios do programa Bolsa Família são continuar a minimizar os erros de exclusão, principalmente entre as populações de difícil acesso nas periferias, nos arredores da cidade e em áreas rurais distantes, assim como entre grupos socioculturais específicos, como os povos indígenas e descendentes de escravos fugitivos (Quilombolas).

Regras claras e transparentes para dar apoio e aplicar sanções garantem a confiabilidade do programa. Os programas CCT bem-sucedidos têm conquistado ampla credibilidade e confiabilidade entre os beneficiários e outros grupos interessados. Isso exige regras claras, transparentes e rigorosamente aplicadas, com instituições de perspectivas definidas. Isso também requer uma discussão abrangente sobre: (a) a definição da corresponsabilidade dos membros individuais e do agregado familiar; (b) critérios transparentes para selecionar as famílias, calcular os valores dos benefícios e verificar o cumprimento das condicionalidades; (c) sanções para os beneficiários incompatíveis, inclusive a suspensão temporária e definitiva do programa, e as condições de reintegração; (d) sanções para fraude e má gestão por parte da equipe do programa e das autoridades locais; e (e) diretrizes bem definidas sobre a duração dos benefícios do programa. Um sistema eficiente, apurado e oportuno para verificar a conformidade das famílias dos beneficiários com a respectiva corresponsabilidade, e a conformidade da equipe do programa com suas funções no programa são primordiais para a sua credibilidade. Por último, a credibilidade do programa depende da possibilidade de receber um feedback dos domicílios participantes e do público.

Em sua primeira fase, o programa Bolsa Família instaurou um sistema abrangente, para esclarecer as normas do programa por meio de instrumentos legais e instruções operacionais, assim como através de manuais do beneficiário, boletins eletrônicos semanais para os gerentes locais, um site detalhado do programa – com listas de beneficiários públicas, classificadas por município — e duas linhas diretas dedicadas (para os beneficiários e gerentes locais). Além disso, o programa Bolsa Família lançou um programa de treinamento completo – tanto presencial, quanto através de aprendizagem de longa distância – para os gerentes locais. O programa Bolsa Família também reforçou seus mecanismos de fiscalização externa: a Controladoria Federal realiza aleatoriamente auditoria em 50 municípios, mensalmente, e inclui o Bolsa Família no conjunto de programas auditados. O Tribunal de Contas da União, que se reporta ao Congresso, realizou duas avaliações de implementação do programa Bolsa Família, e os resultados dessas avaliações foram disponibilizados ao público. Como já era de se esperar para um programa social carro-chefe, a imprensa local e internacional dedicou muito espaço ao programa Bolsa Família, e a crítica da imprensa motivou o MDS a reforçar o sistema de fiscalização do programa. A segunda fase do APL baseou-se nesses mecanismos e ajudou a fortalecer o feedback entre o sistema de fiscalização e a gestão do programa, e entre os mecanismos de controle formais e sociais.

Vincular os beneficiários a habilidades e às atividades de geração de renda garante a sustentabilidade de médio prazo dos impactos de redução da pobreza. A experiência dos programas CCT na América Latina tem demonstrado que, no curto prazo, as transferências aumentam o acesso aos serviços e o consumo. Contudo, o grande desafio é garantir a sustentabilidade de médio e longo prazo desses aprimoramentos. A maioria das CCTs na região ainda está definindo estratégias explícitas de saída ou graduação. Algumas dessas estratégias abrangem limites de tempo (Colômbia, Nicarágua), vínculos com programas sociais complementares, acompanhados por apoio individual (Chile, Colômbia), medidas alternativas (compensações) em nome das CCTs (El Salvador) ou vínculos com programas de geração direta de habilidades, como os bônus de formatura e contas de poupança educacionais (México).

No Brasil, existem programas complementares, como: apoio de grupos através do CRAS, aptidões para a vida dos jovens e atenção integrada a problemas da juventude, por meio do ProJovem, programas de alfabetização para jovens e adultos (Brasil Alfabetizado), acesso a serviços financeiros (contas e competência financeira) e programas de geração de renda, como treinamento profissional (PlanSeq); serviços de procura de emprego e colocação no mercado (SINE); microcrédito (Banco do Nordeste e Banco do Povo), assistência técnica para microempresas; e programas de desenvolvimento rural (alguns apoiados pelos projetos CDD (Community Driven Development — Desenvolvimento Voltado para a Comunidade), de Redução da Pobreza Rural, instaurados no Nordeste). Sob o APL2, o programa Bolsa Família ajudará a fortalecer a coordenação e articulação desses programas complementares e dos beneficiários do Bolsa Família. Embora a maioria dos programas citados anteriores seja administrada por vias federais, os estados e municípios se encarregam de uma grande variedade de programas complementares. Um desafio semelhante é a coordenação dessas atividades com os programas federais, para promover o desenvolvimento integrado local de redução da pobreza.

Ainda que elaborados para fomentar melhorias de médio prazo no capital humano, os programas CCT têm a função de reagir às crises e proteger os investimentos das famílias pobres no capital humano. O principal enfoque dos programas CCT reside em aprimorar as sinergias entre a saúde, nutrição e educação, e desarticular a transmissão da pobreza entre as gerações. Esses programas também oferecem um mecanismo eficiente para a canalização de outros recursos para a população extremamente pobre se resguardar das crises temporárias (como o disparo inflacionário incidente sobre os preços dos alimentos, ocorrido no ano passado), além de fornecer incentivos para dissuadir as famílias de interromper seu investimento em educação e saúde, devido às dificuldades econômicas.

Desde 2008, o Bolsa Família tem desempenhado um papel importante como rede de segurança para aliviar o impacto dos preços dos alimentos e dos combustíveis e, mais recentemente, da queda da atividade econômica. Isso ocorreu através de dois canais (a) aumentar os valores dos benefícios para evitar a sua erosão pela inflação provocada pelos preços dos alimentos, e (b) expandir as listas de beneficiários de modo a incluir uma dimensão de vulnerabilidade para que a volatilidade da renda passe a constar nos critérios de seleção. Primeiro, em 2008 e 2009, o governo reajustou o valor de todos os benefícios, o que ajudou as famílias beneficiárias a absorver o impacto ocasionado pelo aumento dos preços dos alimentos e combustíveis. Em segundo lugar, em 2009, como uma ferramenta antecipada de gerenciamento de riscos para atenuar a retração econômica, o programa Bolsa Família previu sua estimativa de possíveis beneficiários, com base nos novos mapas de pobreza elaborados do IBGE e na análise de vulnerabilidade realizada pela IPEA na Pesquisa de Mão de Obra Mensal.[27] Como resultado, o número alvo de beneficiários aumentou em 1,8 milhões de famílias, das quais espera-se o cadastramento de 1,3 milhões entre maio e outubro de 2009.

A comunicação ao longo de toda a implementação do programa sustenta as CCTs em suas operações diárias, inclusive através das transições políticas. Essa comunicação se move em duas direções. Ela abrange muito mais do que as atividades relacionadas à mídia, porque fornece uma abordagem pedagógica às famílias beneficiárias e administradores locais, principalmente nas áreas distantes. Ela também educa o público e os legisladores em geral quanto às inovações incorporadas a um programa CCT e promove fiscalização e responsabilidade. Na direção contrária, a estratégia abrange um feedback ascendente, dos beneficiários e outros grupos interessados locais para a administração do programa, auditoria e controle social. Embora a Bolsa Família tenha alcançado grandes avanços junto à mídia e obtido uma boa cobertura, o programa precisa alcançar os possíveis beneficiários que ainda se encontram excluídos. Também é necessário um programa contínuo de reforço “com a comunicação vem a capacidade” para incluir os funcionários municipais, que enfrentam altas taxas de rotatividade e cujo entendimento do programa é fundamental para uma gestão eficiente local. Na segunda fase, o programa Bolsa Família também pretende fortalecer os mecanismos de controle social para desenvolver a capacitação local dos cidadãos.

Mesmo que as CCTs tenham se dedicado tradicionalmente às crianças em idade escolar, colher os mais altos resultados para esse investimento pode exigir melhorias na preparação das crianças do pré-escolar e habilidades de transição da escola para o trabalho, para os jovens. Uma constatação recente no campo da neurociência demonstra que a faixa etária de 0 a 2 anos representa uma janela importante para formar os alicerces para um sólido desenvolvimento sócio-cognitivo infantil. Isso depende de uma boa nutrição, cuidados com a saúde e acesso à educação infantil. O Brasil lançou várias iniciativas para melhorar o acesso das crianças à educação infantil. Na segunda fase, o programa Bolsa Família também otimizará o monitoramento e levantamento das condicionalidades de saúde, focado nas crianças do pré-escolar. Como mencionado anteriormente, o programa Bolsa Família já ampliou a elegibilidade para os jovens de 15 a 17 anos, e busca atingir jovens em risco através da coordenação com a cobertura de programas, ProJovem. O APL2 patrocinará as avaliações específicas de componentes desses programas.

Anexo 1B: Geração de conhecimentos do Bolsa Família

Como carro-chefe do programa social do governo e maior programa de transferência condicionada do mundo, o Bolsa Família gerou um volume cada vez maior de publicações sobre seu impacto e implementação. Isso contribuiu para o fortalecimento das funções de monitoramento e avaliação do Governo, que o Banco Mundial apoiou por meio do programa BRAVA – tanto para a avaliação de impacto no nível do programa quanto para a institucionalização do M&A – e por meio de componentes de gestão baseada em resultados em vários empréstimos para políticas de desenvolvimento em nível estadual e atividades em nível federal. Além disso, a escala e a velocidade nas quais o programa tem expandido e seu mero tamanho tem gerado muita demanda de compartilhamento de conhecimento dos países no processo de desenvolvimento de programas CCT. À medida que a estatura do Brasil cresce na arena internacional, assume um papel de liderança nas discussões sobre políticas de assistência social e o Bolsa Família é um ingrediente chave dessa agenda de conhecimentos.

I. Consolidação e fortalecimento institucional do monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil

Desde sua criação em 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social tem aumentado sua capacidade de implementação e alocação orçamentária anual de forma bastante significativa. O orçamento anual do MSD cresceu de cerca R$ 11 bilhões em 2003 para mais de R$ 32 bilhões em 2009 (de US$ 3,5 bilhões para US$ 16 bilhões) atingindo mais de 1,1% do PIB. Atualmente, o MSD compreende os mais importantes programas sociais em nível federal no Brasil. Além do Bolsa Família, que cresceu de US$ 0,2 bilhão em 2003 para mais de US$ 5 bilhões em 2009, o Ministério implementa vários outros programas sociais equivalentes para cerca de 1% do PIB brasileiro, incluindo outra grande transferência monetária para a população idosa e deficiente (BPC), assim como programas destinados a coibir o trabalho infantil (PETI), apoiar jovens de baixa renda por meio de programas da escola ao trabalho e outras intervenções de assistência social.

A estrutura institucional do Ministério do Desenvolvimento Social abrange três Secretarias Executivas, responsáveis pela implementação dos programas de proteção social (SENARC, SNAS e SESAN) e duas Secretarias transversais, responsáveis por apoiar a integração entre os programas sociais e os vínculos entre as famílias no Cadastro Único com outras intervenções nos níveis federais, estaduais e locais (SAIP), e executar um sistema abrangente de monitoramento e avaliação de programas sociais (SAGI). Quando a esse aspecto, o Ministério do Desenvolvimento Social é a principal instituição federal, responsável por planejar, implementar e articular políticas sociais no Brasil.

As funções do M&A no MDS são categorizadas em duas frentes de trabalho. Por um lado, as atividades de Avaliação e Pesquisa focaram na medição do impacto de programas sociais no bem-estar dos grupos beneficiários; e, por outro lado, as atividades de monitoramento focaram no registro do progresso dos programas e no acompanhamento diário dos programas. Como em outros países, as atividades de avaliação são periódicas, realizadas somente em programas selecionados, com base nos dados de amostra e destinadas a informar as principais decisões do programa. O monitoramento é um processo contínuo regular realizado em todos os programas usando dados administrativos (universal) e buscou ajustar e melhorar programas em implementação.

As funções de monitoramento e avaliação no MSD constituem um elemento crítico da formulação de políticas e do processo de tomada de decisões sobre políticas sociais em três níveis: (i) internamente, para fornecer feedback e melhorar a eficácia dos recursos investidos em programas sociais e otimizá-los sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social; avaliações e estimativas são realizadas pela SAGI em estreita coordenação com agências de implementação e gerentes de programas; (ii) no nível da formulação de políticas, para informar decisões tomadas em relação a programas sociais, e (iii) externamente, para melhorar a transparência, o controle e responsabilização de políticas sociais, por meio da divulgação e discussão de avaliações e estimativas. A SAGI divulga o conhecimento gerado para o público geral através de vários canais, incluindo o meio acadêmico, representantes do governo, workshops, publicações técnicas, e disponibilidade de informações na web.

As funções de monitoramento e avaliação no Ministério do Desenvolvimento Social foram previstas e reforçadas desde a criação do Ministério em 2004. Gradualmente, o Ministério tem consolidado as atividades de M&A e a Secretaria SAGI tem conquistado especial importância no processo de tomada de decisões. A criação da SAGI constituiu uma medida decisiva e inovadora para a formulação de políticas, estimativa e avaliação de políticas sociais. Até então, nenhum Ministério ou agência central no Brasil teve um órgão autônomo para realizar esses tipos de atividades. A avaliação não foi considerada uma atividade indispensável no Governo Brasileiro. A SAGI foi fortalecida institucional e tecnicamente para aumentar a relevância no processo de tomada de decisões do Ministério.

Da perspectiva institucional, a SAGI é uma Secretaria transversal diretamente dependente da Secretaria Executiva, apoiada por uma comissão composta por funcionários-chave das outras Secretarias; desde 2005, monitoramento e avaliação são funções institucionais do Ministério de Desenvolvimento Social. Tecnicamente, a SAGI é formada por especialistas de alto nível nas áreas de monitoramento e avaliação. Gradualmente, a Secretaria tem desenvolvido instrumentos e ferramentas para produzir conhecimento, informações e feedback em tempo oportuno. Além das avaliações de impacto e pesquisas, realizadas geralmente por meio de contratação de firmas internacionalmente reconhecidas especializadas nessa área, a SAGI tem desenvolvido uma série de mecanismos para acompanhar as informações diárias sobre as principais estratégias ministeriais e fornecer informações e feedback úteis aos gerentes e tomadores de decisão dos programas. Alguns desses instrumentos incluem: (i) a Matriz de Informações Sociais, que fornece informações internas e externas, e é uma ferramenta de informática que armazena dados, informações e indicadores de programas sociais; (iii) cartões de monitoramento, baseados em questionários baseados na internet para acompanhar o status da operação dos CRAS (Centros de Referência de Assistência Social); e (iv) georreferenciamento de programas sociais, entre outras ferramentas. Além disso, a Secretaria também promove e realiza treinamentos para gerentes de programas.

Nos últimos anos, a Secretaria tem aumentado gradualmente sua capacidade de monitorar e avaliar programas sociais, conforme mostrado na tabela abaixo. Várias organizacionais internacionais, incluindo o Banco Mundial, IDB, DFIF, UNDP e outras organizações das Nações Unidas (ver tabela no final deste Anexo), assim como o orçamento regular do MSD, financiaram os estudos.

A SAGI desenvolveu um protocolo para identificar um programa crítico a ser avaliado, definir a metodologia de avaliação mais adequada e realizar a avaliação. A figura abaixo mostra os fluxos básicos para identificar e implementar uma avaliação de impacto.

Tabela 1.7:Ciclo de avaliação

|1. Discussão |Termos de referência |Contrato |

|SAGI/SF |SAGI/SF |SAA e/ou Agência Internacional |

|•Seleção do design de avaliação |•Preparação de ToR pela SAGI |• Aprovação do ToR |

|•Relevância do estudo proposto |•SF revisa TOR |•Preparação do Tender |

| | |•Recrutamento do IE que apresenta o melhor |

| | |projeto |

|Reuniões/Decisões-chave |Follow up |Resultados finais |

|SAGI/SF/IE |SAGI/IE |SAGI/SF/IE |

|•Definição de perguntas relevantes para o |•Desenvolvimento de ferramentas de pesquisa |•Descobertas e recomendação da avaliação (IE) |

|estudo |•Visitas de campo |•Reunião com gerentes |

|•Acessibilidade a dados necessários à pesquisa |•Avaliação e aprovação de relatórios parciais e|•Feedback do monitoramento |

| |relatório final | |

|Compartilhar descobertas |Publicações |Compartilhar microdados |

|SAGI/SF/IE |SAGI |SAGI |

|•Apresentação de resultados finais para o MDS |•Documentos do estudo |•Enviar arquivos de microdados de pesquisa para|

|•Abrir seminários ao público geral |•Relatórios de pesquisa |CIS |

| |•Livros | |

|SAGI = Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação / SAA= Secretaria de Assuntos Administrativos |

|SF = Secretaria de Linha / IE= Órgão Executor / CIS = Consórcio de Informações Sociais |

Fonte: Vaitsman, J., R.W.S. Rodrígues, e R. Paes-Sousa (2006) The System for Evaluating and Monitoring Social Development Programs and Policies: o caso do Ministério de Desenvolvimento Social e o combate à fome no Brasil, Documentos sobre Políticas /17, p. 42.

II. Impactos e outra evidência

De modo geral, a experiência brasileira com o Bolsa Família (e programas pré-reforma) contribuiu para o volume cada vez maior de publicações que mostram que as transferências monetárias condicionadas podem ser um mecanismo eficaz para: (i) reduzir a pobreza e a desigualdade; (ii) reduzir a insegurança alimentar e aumentar os consumos; (iii) melhorar as condições de saúde (por exemplo, má nutrição); e (iv) promover resultados de aprendizagem positiva. Essas descobertas, confirmadas várias vezes por acadêmicos, pesquisadores, agências nacionais (IPEA, IBGE, MS, MDS), e organizações internacionais (Banco Mundial, UNDP, FAO, IFPRI, IDB) ajudam a ilustrar a importância do PBF no Brasil. A Box 1.1 descreve alguns dos desafios analíticos que enfrenta a avaliação de impacto do Bolsa Família e a Box 2.1 descreve a estrutura dos dados da principal avaliação de impacto oficial.

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Para promover a fronteira de conhecimento sobre CCTs no Brasil, os pesquisadores no Banco Mundial também analisaram o tratamento da mídia com relação as CCTs no Brasil, focando na cobertura, conteúdo e clima do debate na imprensa sobre o conceito e implementação das transferências monetárias condicionadas no Brasil. Esse estudo único e inovador catalogou 6.351 artigos no período de 2001-2006 criando um rico banco de dados que inclui um amplo conjunto de variáveis. Resultados preliminares descobriram uma importante contribuição da mídia na promoção de debates sobre o conceito e a implementação de CCTs no Brasil.

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Além disso, a pesquisa no Brasil focou nos tópicos subavaliados, tais como implementação descentralizada, controle social, capacitação, capital social e dinâmica de gêneros nas CCTs. Essas avaliações esclareceram uma série de questões, incluindo: o papel das comunidades locais na implementação do programa, cidadania e identidade, autoestima e aspirações futuras, estabilidade econômica e autonomia e dinâmica do poder em cada domicílio.

Finalmente, a implementação do Bolsa Família ajudou a gerar um importante conhecimento sobre os efeitos secundários no setor social, mais notavelmente um aumento na coordenação horizontal (intersetorial com a educação, saúde, trabalho, emprego e justiça) e vertical em cada nível do governo (federal, estadual e municipal). Uma futura pesquisa investigará melhor os efeitos secundários do PBF, examinando os macroefeitos mais significativos na economia local, assim como seu impacto na subsistência dos beneficiários do programa, por meio de novas parcerias com atividades de desenvolvimento agrário sustentável.

III. Fortalecimento institucional da avaliação no Governo Brasileiro

Além da evidência gerada pelo PBF, o MDS também fez contribuições significativas para ajudar a promover a cultura e a institucionalização do M&A no Brasil. Por exemplo, o MDS é o único ministério do governo federal com uma Secretaria especial criada com o único propósito de monitorar e avaliar políticas e programas de assistência sociais. A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) tem a tarefa de avaliar e monitorar programas que cobrem desenvolvimento social, segurança nutricional e de alimentos, assistência social, renda e cidadania. Para esses fins, eles desenvolveram seu próprio modelo de avaliação institucional, criaram uma matriz de informações sociais que resultou em rápidas melhorias na coleta de dados no nível municipal, e sistematizou métodos para a integração de dados no nível de agência territorial e governamental. Essas inovações foram estudadas tanto pelo Banco Mundial quanto pela FAO, e também em todos os níveis de governo.

A SAGI e a SENARC coordenam um programa extensivo de formação de capacidades de gerentes municipais e estaduais do programa, ambos em questões operacionais e analíticas que está contribuindo para fortalecer a capacidade técnica desses atores.

IV. Efeito catalítico sobre programa social acadêmico/avaliação de políticas

O MDS tem colaborado com agentes de conhecimento no Brasil para fazer melhorias consideráveis no projeto do programa Bolsa Família, especialmente na área de direcionamento e registro. Esses agentes incluem IPEA, IBGE, FGV, outros ministérios de linha, acadêmicos, especialistas e organizações internacionais (por exemplo, o Banco Mundial). Três dos desenvolvimentos mais significativos foram: (i) o redesenho do questionário do Cadastro Único, para harmonizá-lo e vinculá-lo a outros questionários de dados de domicílios nacionais conforme outros programas CCT da região; (ii) a criação de “mapas de pobreza” que são ligados ao censo nacional e contêm informações sobre populações de baixa renda no nível municipal; e (iii) um ferramenta de indicadores baseada nas variáveis do Cadastro Único, que ajuda os gerentes locais do programa a planejar e monitorar programas no nível subnacional.

Outra inovação lançada pelo MDS para compartilhar conhecimento na implementação do PBF é o Observatório de Melhores Práticas. O objetivo do Observatório é identificar, reunir e divulgar informações sobre as melhores práticas de gestão desenvolvidas pelos estados e municípios. Com esta ferramenta, todos aqueles que atuam direta ou indiretamente no PBF podem conhecer as atividades desenvolvidas no nível local, que cobrem: gestão integrada, registro, pagamento, condicionalidades, auditoria e controle social, e articulação do programa com outros setores. Em novembro de 2008, o MDS premiou publicamente: (a) quatro experiências de nível estadual; (b) cinco experiências de nível municipal; e (c) três avaliações que lidaram com os impactos do PBF sobre o controle social, educação e participação da força de trabalho.

Dada a importância do programa como o principal programa social do Governo, o Governo optou por terceirizar a avaliação de impacto para um avaliador externo, formado por um consórcio de uma organização de pesquisas reconhecida internacionalmente e um grupo de pesquisa local. Além disso, também tem sido realizada uma série de auditorias operacionais reforçadas pelo Tribunal de Contas da União desde o início do programa. Esse processo baseado em processos iniciais adotados por outros programas CCT, tais como o Bolsa Alimentação, contribuiu para desenvolver a credibilidade desses programas e introduziu um novo paradigma para a avaliação de programas públicos, que passou a ser estendido a programas em todo o Governo.

Finalmente, o MDS/Bolsa Família estimulou a produção de estudos de doutorado e mestrado no Brasil e internacionalmente. O MDS criou um processo para divulgar os microdados gerados pelas avaliações que são geradas internamente. Quatro meses após os resultados da pesquisa se tornarem públicos, os microdados – sem qualquer identificação pessoal nas entrevistas – devem estar disponíveis para o Consórcio de Informações Sociais (CIS).[28] e os pesquisadores podem acessá-los. Externamente, na parceria com o Centro de Pobreza Internacional UNDP-IPEA (IPC), o MDS criou uma biblioteca virtual[29] que abriga mais de 90 publicações nacionais e internacionais sobre uma variedade de temas: geração de renda e trabalho, segurança alimentar e nutrição, educação, saúde, entre outros. Essa ferramenta serve para divulgar o crescente corpo de pesquisa e literatura sobre o Bolsa Família.

V. Conhecimento global e aprendizagem de sul-sul

Desde sua expansão, o Bolsa Família estimulou um intenso aprendizado Sul-Sul, por meio de visitas e viagens de estudos, assistência técnica direta e participações em fóruns regionais de CCT/Assistência Técnica. O programa tem sido objeto de várias solicitações para viagens de estudo e visitas. Até dezembro de 2009, este processo incluiu visitas de cerca de 30 países, incluindo a África de língua portuguesa, Costa Rica, Nigéria, Índia, Paquistão, Peru, Filipinas e Panamá, entre outros. Os representantes do MDS também participaram de seminários no Marrocos, Índia, Colômbia, entre outros. O MDS também organizou uma série de seminários regionais sobre tópicos selecionados, que foram operacionalmente importantes para o programa. Foram incluídos seminários regionais sobre questões de direcionamento em 2005 (com Chile e México), sobre graduação e serviços complementares em 2007 (com Argentina, Chile, México). O MDS também mantém um programa de cooperação técnica direta com países, tais como Gana e Peru. A cooperação com Gana abrangeu questões de direcionamento, TI e MIS.

O programa Bolsa Família do Brasil também é um membro ativo do grupo de discussão da comunidade CCT na América Latina e no Caribe. Este grupo, formado após a Terceira Conferência Internacional de CCT em 2006, é composto de gerentes de alto escalão e funcionários de programas do Brasil, Chile, Colômbia, El Salvador e México e do pessoal do Banco Mundial e do BIRD que trabalham em projetos de CCT. O grupo se reúne mensalmente por meio de videoconferências para discutir questões operacionais transversais relacionadas a CCTs. O grupo também organizou workshops pessoais no México em 2008 e na Colômbia em in 2009. Esses intercâmbios entre pares permitem que o pessoal do programa aprofunde sua compreensão sobre como diferentes países enfrentam questões de implementação. O grupo de discussão foi reconhecido como uma das inovações da América Latina e Caribe em conhecimento em 2008/09 pelo Banco Mundial.

O Brasil também organizou vários eventos internacionais relacionados a CCTs e deles participou. Em 2004, o programa Bolsa Família do Brasil, em um esforço colaborativo com o Banco Mundial, o Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional (DFID), A Agência Técnica Alemã para Cooperação Técnica (GTZ), o Instituto Internacional de Pesquisa em Políticas Alimentares (IFPRI), e o Município de São Paulo, Brasil, realizaram a Segunda Conferência Internacional sobre Programas de Transferência Monetária. O objetivo desse workshop foi reunir profissionais e formuladores de políticas de programas de transferência monetária condicionada (CCT) para compartilharem suas experiências entre si e também com formuladores de políticas de países que estão planejando atualmente programas de CCT. Mais de 100 pessoas de 25 países participaram, incluindo quase todos que tiveram programas CCT ativos ou prestes a serem iniciados. Posteriormente, o Brasil participou da conferência de follow-up em Istambul, e da mais recente conferência sobre crise da segurança alimentar, realizada em junho de 2009 no Cairo.

Resumo do plano de trabalho de avaliação e pesquisa da SAGI 2004-2009

|Programa |Avaliação / Pesquisa |Objetivo |Fonte de fundos |

|Em preparação | |

|Bolsa Família |Terceira rodada de avaliação|Medir impactos do programa no consumo e nutrição dos |WB |

| |de impacto |beneficiários |UNDP |

| |Avaliação de impacto do BVJ |Determinar o impacto na frequência escolar pelos |WB |

| | |beneficiários jovens e construir uma base para um estudo |GOB |

| | |longitudinal | |

|Cadastro Único |Avaliação |Avaliar a qualidade do instrumento |GOB |

|ProJovem |Avaliação de impacto (1ª |Avaliar se o programa reduziu a vulnerabilidade entre os |GOB |

| |rodada) |beneficiários | |

| |Implementação do programa IE|Avaliar o papel dos serviços educacionais |UNDP |

|Centro de Convivência de Idosos |Avaliação de impacto |Mapa e diagnóstico do estado dos Centros |GOB |

|Benefício de Prestação Continuada|Levantamento de domicílios |Atualização das informações sobre beneficiários |GOB |

|(BPC) | | |UNDP |

|Programa de Atenção Integral à |Estudo de campo |Avaliar trabalho com famílias |UNDP |

|Família (PAIF) | | | |

| |Estudo sobre método de |Design e implementação de um estudo | |

| |trabalho social | | |

|Programa de Aquisição de |Avaliação de impacto |Medir o impacto sobre a renda das famílias |WB |

|Alimentos (PAA) | | | |

| |Avaliação |Identificar instituições beneficiárias |FAO |

| |Estudo sobre o I.E. | |UNDP |

|Programa Agroecológico |Avaliação de impacto |Determinar impactos sobre beneficiários | |

|Sustentável PAS | | | |

|Banco de Alimentos |Avaliação de impacto |Estudar a implementação em 86 municípios |FAO |

|Programa de Agricultura Urbana |Avaliação de impacto |Determinar um perfil de beneficiários e a diferentes |GOB |

| | |estruturas de gestão |FAO |

|Segurança Alimentar e Nutricional|Avaliação de impacto | |GOB |

|(SAN) | | |FAO |

| |Estudo sobre a opinião |Determinar o nível de apoio público para a iniciativa | |

| |pública | | |

| |Estudo sobre experiências | | |

| |internacionais | | |

| |Avaliação adicional |Pesquisa adicional para complementar o PNAD | |

|Pesquisas de Opinião Pública |Três estudos de opinião |Determinar o nível de apoio público para os programas do MDS |UNDP |

| |pública | |GOB |

|Chamada Nutricional |Estudo |Obter dados nutricionais de crianças de 0-5 |FAO/GOB |

|Em implementação | |

|Bolsa Família |Segunda rodada de avaliação |Medir impactos do programa sobre o consumo e nutrição de |WB |

| |de impacto |beneficiários |UNDP |

|Programa de Atenção Integral à |Estudo qualitativo e |Avaliar a qualidade da implementação |IDB |

|Família (PAIF) |quantitativo | |UNDP |

|ProJovem |Estudo |Avaliação sobre Centros da Juventude |GOB/UNDP |

|Programa de Erradicação do |Avaliação qualitativa |Determinar a eficácia de Jornadas Ampliadas do PETI |IDB |

|Trabalho Infantil | | |UNDP |

|Rede de Serviços da Assistência |Pesquisa |Atualizar informações do MUNIC 2005 |GOB |

|Social | | |IBGE |

|Benefício de Prestação Continuada|Avaliação de impacto |Medir impactos sobre a vulnerabilidade dos beneficiários |GOB |

|(BPC) | | | |

|Programa de Aquisição de |Avaliação qualitativa |Avaliar os obstáculos à participação de agricultores pobres |GOB |

|Alimentos | |no programa |FAO |

|Cisternas |Avaliação qualitativa |Avaliar o programa no nordeste do Brasil |GOB |

| | | |FAO |

|Consórcio de Segurança Alimentar |Monitoramento de CONSAD | | |

|e Desenvolvimento Local (CONSAD) |PAIS, Incubadoras e GERAR | | |

|Comunidades Tradicionais |Estudo |Apoiar Projetos de Segurança Alimentar e Nutricional para os | |

| | |povos indígenas | |

|Pesquisa de Opinião |Estudo da opinião pública |Determinar o nível de apoio público aos programas do MDS |GOB/UNDP |

|Concluído |WB |

| |GOB |

| |UNDP |

| |DFID |

|Bolsa Família |Avaliação de impacto |Avaliar implementação | |

| |Estudo de campo |Avaliar relações entre beneficiários e municípios | |

| |Estudo |Impacto do BF sobre a receita municipal | |

| |Levantamentos de domicílios |Determinar a opinião dos beneficiários sobre o programa | |

| |Avaliação de impacto |Ver impactos de gêneros | |

| |Levantamentos de domicílios |Avaliar melhorias no consumo alimentar | |

| |I.E longitudinal |Avaliar mudanças nas despesas familiares | |

| |Avaliação de impacto |Avaliar mudanças nas despesas familiares | |

| |Avaliação de impacto |Estimar impactos sobre status nutricional | |

| |Estudo de campo |Identificar barreiras críticas | |

| |Estudos de casos |Analisar a eficácia do controle social | |

|Agente Jovem |Avaliação de impacto | |GOB/UNDP |

|Programa de Erradicação do |PNAD complementar |Adicionar perguntas sobre trabalho infantil |GOB |

|Trabalho Infantil (PETI) | | |UNDP |

| | | |IDB |

| |Estudo |Determinar perfil de beneficiários elegíveis | |

| |Avaliação qualitativa | | |

|Rede de Serviços da Assistência |MUNIC suplementar |Avaliar disponibilidade dos serviços públicos |GOB |

|Social | | |IDB |

| |Estudo sobre PEAS | | |

|Combate à exploração e Abuso |Estudo |Estabelecer critérios de elegibilidade |UNDP |

|Sexual contra Crianças e | | |GOB |

|Adolescentes SENTINELA | | | |

| |Estudo qualitativo |Entrevistar diferentes interessados | |

|Benefício de Prestação Continuada|Estudo |Analisar o papel das transferências feitas pelo BPC |GOB |

|(BPC) | | |UNDP |

| |Avaliação |Determinar expansão potencial de BPC | |

| |Avaliação de impacto |Avaliar gestão | |

| |Avaliação de impacto |Avaliar monitoramento e controle social | |

|População em Situação de Rua |Estudo |Discussões de workshop sobre PSR |GOB/UNDP |

| | | |UNESCO |

| |Pesquisa |Avaliar o número de pessoas sem teto em 60 municípios | |

|PAA |Avaliação de impacto |Avaliar implementação no nordeste do Brasil |GOB |

| | | |FAO |

| |Estudo |Determinar impactos e sustentabilidade do programa | |

|PAA Leite |Estudo qualitativo |Entrevistas grupos interessados |GOB/FAO |

|Cisternas |Avaliação de impacto |Ver se os beneficiários têm acesso à água |GOB |

| | | |FAO |

| |Avaliação do processo |Avaliar implementação no nordeste do Brasil | |

|Populações Específicas |Estudo |Identificar beneficiários e ver os impactos dos programas |GOB |

|(Carteira Indígena e Comunidades | | |FAO |

|Quilombolas) | | | |

| |Estudo |Avaliar implementação | |

|Restaurantes Populares |Estudo da opinião pública |Determinar perfil de beneficiários |GOB |

| | | |FAO |

| |Estudo da opinião pública |Avaliar nível de satisfação de beneficiários | |

| |Estudo do mapeamento |Estudar características de restaurantes em cidades com mais | |

| | |de 100.000 pessoas | |

|Cozinhas Comunitárias |Avaliação de impacto |Avaliar implementação | |

| |Estudo |Identificar todas as Cozinhas Comunitárias | |

|Consórcio de Segurança Alimentar |Avaliação de impacto |Avaliar implementação |GOB |

|e Desenvolvimento Local (CONSAD) | | |FAO |

|Hortas Comunitárias |Estudo |Identificar todas as Hortas Comunitárias |GOB/FAO |

|Banco de Alimentos |Estudo de mapeamento |Estudar características de todos os Bancos de Alimentos |GOB/FAO |

|Distribuição de Cestas de |Estudo |Determinar perfil dos beneficiários |GOB |

|Alimentos | | |FAO |

|Educação Alimentar |Avaliação de impacto |Avaliar resultados |GOB/FAO |

|Segurança Alimentar |PNAD suplementar |Adicionar perguntas sobre consumo alimentar |GOB |

| | | |UNESCO |

| |Análise |Avaliar complemento ao PNAd | |

| |Estudo |Avaliar métodos usados para status nutricional determinado de| |

| | |famílias pobres | |

|Comunidades Tradicionais |Avaliação de impacto |Avaliar resultados |GOB/FAO |

|Inclusão Produtiva |Avaliação de impacto |Avaliar resultados |GOB |

| | | |UNDP |

| |Estudo |Colaborar no treinamento de jovens beneficiários | |

|Chamada Nutricional |Pesquisa |Avaliar desnutrição entre crianças pobres |GOB |

| | | |UNDP |

| |Pesquisa |Determinar perfil nutricional de crianças | |

| |Estudo |Analisar resultados do nordeste do Brasil | |

| |Estudo |Analisar resultados do estado do Amazonas | |

|Pesquisas de Opinião Pública |Estudo da opinião pública |Determinar o nível do apoio público aos programas do MDS |GOB |

| | | |UNDP |

| |Estudo da opinião pública |Determinar o nível do apoio público aos programas do MDS | |

|Geral |Estudo de campo |Determinar prevalência da desnutrição em 1133 municípios |UNESCO |

| |Análise |Propor metodologia de M&A |UNDP |

| |Avaliação qualitativa |Avaliar infraestrutura da assistência social |UNDP |

| |Avaliação de impacto |Avaliar programas do MDS no Vale do Jequitinhonha | |

* GOB – Governo Brasileiro

Fonte: Ministério de Desenvolvimento Social –SAGI.

Anexo 2: Principais projetos relacionados financiados pelo Banco Mundial e/ou outras agências

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

|Projeto | | | |Supervisão mais recente |

|(Financiado exclusivamente pelo Banco |Número do |Montante |Setor |(PSR/ISR) Classificações |

|Mundial) |projeto |(US$ m) | |(Projetos financiados |

| | | | |exclusivamente pelo Banco Mundial) |

| | | | |Progresso da |Objetivo de |

| | | | |implementação |desenvolvimento |

| | | | |(PI) |(OD) |

|Concluído |

|Projeto de Extensão de Saúde Familiar |P057665 |68,0 |Saúde, Nutrição e População |S |S |

|(Family Health ExtensionProject) (Ln. | | | | | |

|7105-BR), 2002 | | | | | |

|Em andamento |

|Controle e Vigilância de Doenças (Disease|P083013 |100,0 |Saúde, Nutrição e População |S |MS |

|Surveillance & Control) – APL 2 (Ln. | | | | | |

|7227-BR), 2004 | | | | | |

|1º APL do Bolsa Família (Bolsa Família 1s|P087713 |572,2 |Proteção social |S |S |

|APL) (Ln. 7234-BR), 2004 | | | | | |

|Empréstimo para Assistência Técnica HD |P082523 |8,0 |Educação |MS |MS |

|(HD Technical Assistance Loan) (Ln. | | | | | |

|7324-BR), 2006 | | | | | |

|2º APL para Extensão da Sáude Familiar |P095626 |83,5 |Saúde, Nutrição e População |S |MS |

|(Family Health Extension 2nd APL) (Ln. | | | | | |

|7545-BR), 2008 | | | | | |

|Projetos relevantes do Banco Mundial na região da América Latina e Caribe |

|(concluído, em andamento, planejado) |

|Empréstimo de Ajuste Social do Chile |P078088 |200,0 |Proteção social |HS |HS |

|(Chile-Social Protection Adjustment Loan)| | | | | |

|(Ln. 7202-CL), 2003. Concluído. | | | | | |

|Empréstimos de Proteção Social do Chile |P082037 |10,71 |Proteção social |S |S |

|(Chile-Social Protection TA Loan) (Ln. | | | | | |

|7211-CL), 2003 | | | | | |

|Programa de Chefes de Família - Argentina|P073578 |600,0 |Proteção social |S |MS |

|(Argentina-Heads of Household Program) | | | | | |

|(Ln. 7157-AR), 2003. Concluído | | | | | |

|Proteção Social e Nutricional de Honduras|P082242 |20,0 |Proteção social |MS |MS |

|(Honduras-Nutrition and Social | | | | | |

|Protection) (Cr. 4097-HN), 2005 | | | | | |

|Projeto de Transição de Chefes de Família|P055483 |350,0 |Proteção social |S |S |

|- Argentina (Argentina-Heads of Household| | | | | |

|Transition Project (Ln. 7369-AR) | | | | | |

|Projeto de Proteção Social do Panamá |P098328 |24,0 |Proteção social |MS |MS |

|(Panama-Social Protection Project), (Ln. | | | | | |

|7479-PA), 2007 | | | | | |

|Projeto de Proteção Social da Jamaica |P105024 |40,0 |Proteção social |S |S |

|(Jamaica-Social Protection Project), (Ln.| | | | | |

|7555-JM), 2008 | | | | | |

|Colômbia-Apoio à Segunda Fase da Expansão|P101211 |636,50 |Proteção social |S |S |

|do Programa de Transferências | | | | | |

|Condicionadas – Projeto Familias en | | | | | |

|Acción (Ln. 7619-CO), 200 | | | | | |

Anexo 3: Estrutura de resultados e monitoramento

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

ESTRUTURA DE RESULTADOS

|PDO |Indicadores de resultados |Uso de informações sobre resultados |

|OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DE PROGRAMAS DE LONGO PRAZO DA BOLSA FAMÍLIA – APL DE DUAS FASES (2004-2015) |

|Fortalecer a capacidade do Programa Bolsa Família para alcançar|Pelo menos 3/4 de famílias em extrema pobreza recebem |Ajustar o programa para solucionar erros de inclusão e |

|seu objetivo de reduzir a pobreza e a desigualdade e promover o|transferências de renda do BF |exclusão |

|desenvolvimento do capital humano melhorando a escolaridade e a|Pelo menos 90% das crianças em idade escolar de famílias |Informações sobre resultados informarão sobre a |

|condição de saúde das crianças e reduzindo a incidência da |beneficiárias em extrema pobreza frequentam a escola |colaboração com Ministérios da Educação e Saúde e gerentes|

|desnutrição entre a população pobre. |Pelo menos 75% das crianças entre 0-6 anos de idade e |locais |

| |gestantes cumprem as condicionalidades de saúde | |

| |Pelo menos 3/4 de gestantes consultam o médico antes do | |

| |final do quarto mês de gestação | |

|OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DA SEGUNDA FASE DO APL (2010-2015) |

|Fortalecer ainda mais a capacidade do PBF de alcançar seus |Pelo menos ¾ das famílias no primeiro quintil de renda |Avaliar até que ponto: |

|objetivos apoiando: |recebem transferências do BF |O PBF visa efetivamente aos mais pobres e fornece-lhes |

|O fortalecimento da governança geral do programa por meio de |Pelo menos 90% das crianças em idade de ensino fundamental |incentivos suficientes para melhorar os indicadores de |

|funções ampliadas de gestão básica do programa e funções de |e 85% de jovens entre 16-18 anos de famílias beneficiárias |capital humano e |

|responsabilização, supervisão e controle, em três eixos: o |frequentam a escola |o Governo estabeleceu os processos para uma coordenação |

|registro dos beneficiários (Cadastro Único), gestão de |Pelo menos 75% das crianças de 0-6 anos e gestantes cumprem|eficiente com outros programas sociais chave |

|benefícios, e monitoramento de condicionalidades; |as condicionalidades de saúde | |

|A consolidação do sistema M&A do programa; e |Pelo menos ¾ das gestantes registradas no programa fazem | |

|A integração de programas sociais, com o Bolsa Família para |uma consulta ao médico antes do final do quarto mês de | |

|promover inovações e estratégias para a graduação de |gestação | |

|beneficiários da pobreza por meio de investimentos no capital |Pelo menos cinco estados usam o Cadastro Único como base | |

|humano |para o direcionamento e design de suas políticas sociais | |

|Resultados intermediários |Indicadores de resultados intermediários |Uso de resultados intermediários Monitoramento |

|Um por Componente TA | | |

|Componente 2: |Componente 2: |Componente 2: |

|O Cadastro Único fortaleceu como principal instrumento |Módulo de georreferenciamento do MIS do PBF implementado, |Acompanhar as melhorias na gestão do programa e garantir |

|direcionador de programas sociais |de acordo com a versão 7.0 |acesso para outros interessados |

| |Redução de erros de exclusão (não registro de famílias |Avaliar melhorias no alcance de populações de difícil |

| |potencialmente elegíveis) |acesso |

| |Pelo menos 90% de registros atualizados na versão 7.0 do |Avaliar melhorias na precisão e atualização de informações|

| |Cadastro Único até o final de 2010 e pelo menos 90% de |dos domicílios |

| |registros em menos de dois anos após 2010 | |

| |Indicadores para verificações da qualidade das informações |Avaliar melhorias na consistência interna dos dados |

| |do Cadastro Único desenvolvidos e implementados | |

| |Verificações cruzadas sistemáticas com outras bases de |Avaliar melhorias na consistência externa dos dados |

| |dados atualizadas | |

|Componente 3: |Componente 3: |Acompanhar o fortalecimento da rede de controle e |

|Programa Bolsa Família consolidado como a base do |80% dos municípios selecionados participam de seminários de|supervisão nos níveis federais e estaduais |

|sistema/estratégia da proteção social |treinamento regional para agentes de controle interno e | |

| |externo (TCE, CGE, MPE) | |

| |A média do índice de gestão descentralizada aumentou para |Acompanhar a evolução dos desafios da gestão que enfrenta |

| |0.85 |o programa no nível local |

| |Os atrasos na distribuição de cartões reduziram para menos |Avaliar até que ponto o programa é capaz de atingir |

| |de 40 dias de 80% dos cartões emitidos mensalmente |famílias vulneráveis |

| |Pelo menos 50% das famílias abriram conta bancária |Avaliar até que ponto o programa tem sucesso na |

| | |facilitação da inclusão financeira de famílias |

| | |beneficiárias |

| |Informações sobre o cumprimento das condicionalidades de |Avaliar melhorias no monitoramento e elaboração de |

| |saúde disponíveis para 80% dos beneficiários |relatórios de condicionalidades |

| |Informações sobre o cumprimento das condicionalidades de |Avaliar melhorias no monitoramento e elaboração de |

| |educação disponíveis para 95% dos beneficiários em idade |relatórios de condicionalidades |

| |escolar e 85% de beneficiários jovens | |

|Componente 4: |Componente 4: |Componente 4: |

|Sistema de monitoramento e avaliação do MDS consolidado |Terceira rodada da avaliação de impacto com dados e |Fornecer feedback para melhorar a gestão do programa em |

| |resultados |termos de resultados e efeitos |

| |Dados e resultados da avaliação de impacto do programa |Avaliar até que ponto o benefício é bem-sucedido na |

| |sobre jovens (incl. BVJ e /ou ProJovem adolescente) |redução do abandono escolar, e no aumento das taxas de |

| |divulgados |frequência e conclusão entre jovens com idades de 16 a 18 |

| |Mais duas rodadas de dados da Chamada Nutricional e análise|Seguir a situação nutricional de crianças vulneráveis de |

| |sobre populações tradicionais divulgados |0-5 anos e avaliar a eficácia das políticas nacionais que |

| | |as afetam |

|Componente 5: |Componente 5: |Componente 5: |

|Compromisso Nacional do Desenvolvimento Social lançado |Protocolos para a implementação do CNDS desenvolvido e |Avaliar o nível de resposta dos Estados à iniciativa CNDS |

| |implementado | |

| |Número de projetos de vários setores implementados sobre o |Avaliar até que ponto o CNDS ajudou na integração de |

| |total de projetos gerenciados pelo CNDS |programas entre agências |

| |Seis estudos para melhorar a inserção socioprodutiva da |Avaliar o nível da consolidação do Compromisso |

| |população-alvo do CNDS | |

|Componente 6: |Componente 6: |Componente 6: |

|Coordenação operacional do projeto PBF consolidado |Aquisição interna e capacidade de FM fortalecidas (pessoal |Acompanhar o fortalecimento das capacidades de aquisição |

| |contratado e treinado) |interna |

Planos do monitoramento de resultados

| | |Valores-alvo |Coleta de dados e Elaboração de Relatórios |

|Indicadores de resultados dos projetos |

|Pelo meno ¾% das famílias no primeiro quintil estão recebendo transferências do BF. |

|Pelo menos 90% das crianças em idade escolar do ensino fundamental nas famílias beneficiárias extremamente pobres estão frequentando a escola.|

|Pelo menos 85% dos jovens entre 16 e 18 anos nas famílias beneficiárias estão frequentando a escola. |

|Pelo menos ¾% das crianças de 0 a 6 anos e das mulheres grávidas estão cumprindo as condicionalidades de saúde. |

|Indicadores de resultados intermediários para Fase 2 do APL |

|Módulo de georreferenciamento do Sistema de Gestão de Informações (SGI) do PBF implementado, de acordo com a versão 7.0. |

|Redução de erros de exclusão por meio de novos procedimentos (não registro de famílias potencialmente elegíveis). |

|90% das informações no Cadastro Único atualizadas com o novo formato até 2010 e informações atuais a partir de então. |

|Indicadores para verificações de qualidade de Cadastro Único desenvolvidos e implementados. |

|Verificações cruzadas sistemáticas com outros bancos de dados atualizados. |

|80% dos municípios selecionados participam de seminários regionais de treinamento para agentes de controle interno e externo (TCE, CGE, MPE). |

|Índice de gestão descentralizada atualizado e média aumentada para 0,85. |

|Percentual de cartões emitidos mensalmente e distribuídos com menos de 40 dias, aumentado para 80%. |

|Pelo menos 50% das famílias beneficiárias com contas bancárias abertas. |

|Informações sobre cumprimento das condicionalidades de saúde disponíveis para 80% dos beneficiários. |

|Informações sobre cumprimento das condicionalidades de educação disponíveis para 95% dos beneficiários com idade escolar do ensino fundamental|

|e 85% dos beneficiários jovens. |

|Terceira rodada dos dados e resultados divulgados do levantamento de avaliação do impacto do PBF. |

|Dados e resultados divulgados da avaliação do impacto nos jovens. |

|Duas rodadas a mais da Chamada Nutricional sobre os dados e resultados divulgados da população tradicional. |

|Número ou protocolos para a implementação do CNDS desenvolvido e implementado. |

|Número de projetos multissetoriais implementados sobre o total de projetos geridos pelo CNDS. |

|Número de estudos para melhorar a inserção socioprodutiva da população alvo do CNDS. |

|Aquisições internas da DPI e capacidade de gestão financeira fortalecidas (pessoal contratado e treinado). |

As atividades incluídas nos componentes de assistência técnica do segundo APL serão realizadas em cinco anos para um montante total de US$ 30 milhões, dos quais a operação proposta fornecerá recursos financeiros para US$ 15 milhões. Esses componentes tomam por base as conquistas do primeiro APL e respondem ao contexto atual do programa. Especificamente, nos últimos 5 anos, o Bolsa Família tem demonstrado um notável progresso em termos de cobertura (populações em âmbito nacional, urbana e rural, não indígena, indígena e de Quilombolas), o que o torna o maior programa de transferência monetária condicionada no mundo. Além disso, o programa tem demonstrado um importante impacto positivo em termos de produtos e resultados, ao mesmo tempo que seus dispositivos institucionais, mecanismos de coordenação na horizontal (setor) e na vertical (estados e municípios), e também mecanismos para melhorar controle, supervisão, transparência e responsabilização têm atingido grandes progressos em seu processo de consolidação. Além disso, o Bolsa Família tem desenvolvido um processo contínuo de autoavaliação que tem permitido não somente aprimorar os processos básicos do programa, como também desenvolver características inovadoras, como a modernização do Cadastro Único, os mecanismos de pagamento por meio de cartões eletrônicos, o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), o Observatório de Boas Práticas ou os sistemas para monitoramento das condicionalidades em nível local, entre outros.

Como resultado, o Bolsa Família é uma intervenção bem consolidada no centro da estratégia de proteção social no Brasil, e encontra-se solidamente institucionalizado no MDS para enfrentar as próximas eleições gerais no segundo semestre de 2010.[30] Nesse contexto, as atividades incluídas no Projeto proposto foram cuidadosamente selecionadas, junto com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), para fornecer valor agregado na consolidação de características inovadoras específicas que o programa tem desenvolvido nos últimos anos. As atividades de assistência técnica que apoiam o programa seguem a lógica da intervenção dos mecanismos de direcionamento e do registro dos beneficiários (Componente 2), em relação ao processo e às operações do programa, gestão de benefícios e condicionalidades, e supervisão, controle, responsabilização e transparência (Componente 3). Essas atividades são complementadas com o fortalecimento do sistema de Monitoramento e Avaliação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além do Bolsa Família (Componente 4), e com o apoio dos esforços do Ministério para consolidar o Programa Bolsa Família e o Cadastro Único como instrumentos para vincular as famílias pobres a outras intervenções sociais, de desenvolvimento de habilidades e de geração de renda em nível Federal e Estadual (Componente 5).

O resultado e os indicadores intermediários selecionados para acompanhar o progresso do projeto durante a implementação são totalmente concebidos no programa do APL aprovado pelo Banco Mundial em 2004 e atendem às questões específicas de que o programa e a estratégia de proteção social do Brasil atualmente necessitam. Por isso, o conjunto de indicadores selecionados para acompanhar o Projeto, totalmente explicado no Anexo 3, tem as seguintes características: (i) Os indicadores de resultados permanecem os mesmos, conforme definidos no programa do APL em 2004, com a única exceção de dois indicadores de saúde que foram substituídos devido a uma falta de informações, como na Seção II, B (Objetivos e Fases do Programa acima; (ii) alguns dos indicadores intermediários são os mesmos como no primeiro APL, principalmente os indicadores referentes aos processos do programa e ao Cadastro Único. Em todos os casos, esses indicadores foram extremamente monitorados durante a implementação do APL 1, demonstraram uma tendência positiva e o novo valor alvo a ser atingido até o final da implementação do APL 2 está definido nesse contexto; (iii) alguns indicadores que foram incluídos no APL 1 não são mais relevantes para o APL 2 (ex.: migração de famílias dos programas de CCTs anteriores para o Bolsa Família); e (iv) existem novos indicadores para responder ao novo contexto e assim novos requisitos do Bolsa Família, ou são parte do novo componente do Projeto, que não foi incluído no APL 1 (isto é, Componente 5 para fortalecer o vínculo entre o Bolsa Família e outros programas em nível estadual).

A tabela a seguir apresenta o progresso recente dos principais indicadores intermediários e de resultados e, quando apropriado, o rumo esperado para os próximos anos.

Projeto Bolsa Família - Objetivos projetados de desenvolvimento

Indicadores selecionados - 2004/2009/2015

|Indicadores | |

| |Valor da linha de referência |Progresso até esta data |Valor da meta de final de projeto |

| |Número ou texto |Data |Número ou texto |Data |Número ou texto |Data |

|Indicadores de resultados |

|1. Cobertura de famílias |Nenhuma família recebe benefícios |30/9/2003 |Meta atingida. 11,1 milhões de famílias estão|18/4/2008 |Pelo menos 3/4 das famílias |01/10/2015 |

|extremamente pobres | | |recebendo benefícios (100% da meta). | |extremamente pobres estão | |

| | | |Incidência absoluta (PNAD 2006) é 67% em Q1 e| |recebendo transferências do BF | |

| | | |23% em Q2. | | | |

|2. Meta é a precisão |66% dos benefícios dos programas de |01/01/2003 |O PNAD 2006 mostra que 90% dos benefícios do |17/04/2008 |Pelo menos 70% das famílias no |01/10/2015 |

| |pré-reforma foram recebidos pelas | |PBF foram recebidos pelas pessoas nos dois | |primeiro quintil estão recebendo | |

| |pessoas nos dois quintis mais pobres | |quintis mais pobres do mundo (e que 64,5% | |transferências do BF | |

| |do mundo (POF 2002-03) | |foram recebidos pelas pessoas no quintil mais| | | |

| | | |pobre do mundo). | | | |

|3. Melhora da frequência |70% dos municípios estão reportando |01/10/2004 |99,7% dos municípios estão reportando |31/03/2008 |Pelo menos 90% das crianças em |01/10/2015 |

|escolar das pessoas pobres |frequência escolar para os | |frequência escolar para os beneficiários do | |idade escolar do ensino | |

| |beneficiários do PBF. 4,4% dos | |PBF. Mais de 97% das crianças do PBF com ................
................

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