GRUPO I – CLASSE VII – Plenário



GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC-002.629/2006-0 - c/ 5 volumes

Natureza: Representação

Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT

Interessado: Deputado Osmar Serraglio, Relator da CPMI dos Correios

Advogado: não há

Sumário: REPRESENTAÇÃO. CPMI DOS CORREIOS. REMUNERAÇÃO DE SERVIÇOS PRESTADOS POR AGÊNCIAS FRANQUEADAS DA ECT. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÃO.

1. É inconstitucional a Lei 10.577/2002, que estendeu os prazos de vigência dos contratos de franquias de agências da ECT celebrados sem realização de prévia licitação.

2. O aumento indevido de comissão paga pelos serviços de franqueamento autorizado de cartas prestados por agências franqueadas gera débito de responsabilidade das agências beneficiárias e dos gestores que autorizaram a medida, devendo todos responderem em tomada de contas especial.

3. Não é motivo para instauração de TCE o descumprimento de cláusula contratual, sem que tenha havido ação ou omissão de agente público.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de representação autuada a partir de expediente encaminhado pelo Deputado Osmar Serraglio, relator da recém encerrada CPMI dos Correios, tratando de possíveis irregularidades no âmbito da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT relativas à rede de agências franqueadas da empresa.

2. Tais irregularidades foram apuradas por ACE deste Tribunal, cedido, na oportunidade, para auxiliar os trabalhos daquela comissão parlamentar de inquérito (fls. 1/18, v.1).

3. Transcrevo, a seguir, a instrução produzida pela Sefid, em que foram analisadas as informações levantadas no âmbito da CPMI (fls. 5/14, v.p):

“...

2. Trata-se de exame preliminar de documentação encaminhada pelo Relator da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, Sr. Deputado Osmar Serraglio, versando sobre denúncias de supostos atos irregulares, praticados por agentes públicos da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT e da Sub-Secretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações, relativos à rede franqueada dos Correios.

3. A documentação foi remetida, em caráter preliminar, pelo Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, à 1a Secex, que posteriormente a encaminhou à Sefid para realização de exame e proposta de encaminhamento.

Histórico -

4. A relação entre a ECT e as Agências dos Correios Franqueadas (ACFs) iniciou-se em 1990 com a celebração de contratos administrativos, denominados Contratos de Franquia Empresarial, em que a ECT optou por terceirizar parcela de suas operações postais.

5. O TCU procede ao acompanhamento dessa relação desde seu início, destacando-se a Decisão de n0 601/1994 – Plenário, em que se determinou à ECT que as novas franquias fossem previamente licitadas. Por sua vez, a Decisão n0 721/94, Plenário, alterou a Decisão n0 601/94, por meio da ressalva de que a determinação expedida anteriormente não alcançava processos de concessão de franquias já em curso.

6. Posteriormente, em 07/03/2003, o Ministério Público junto ao TCU ofereceu Representação, TC: 012.751/2002-7, para apurar eventual descumprimento da Decisão TCU n0 601/94 quanto à exigência de procedimento licitatório para outorga de novas Agências de Correio da ECT. Destaca-se que o mencionado processo ainda não foi julgado pelo TCU.

7. Mais recentemente, o TC: 004.484/2005, referente à Representação formulada pela Ouvidoria deste Tribunal, acolheu reclamação sobre supostas irregularidades praticadas pela ECT quanto ao pagamento de comissões aos franqueados, aos ajustes de produtos e serviços e à remuneração da rede franqueada. Este último processo encontra-se em análise na Sefid, após resposta às diligências efetuadas à ECT.

Análise de irregularidades apontadas pela CPMI dos Correios -

8. Da análise da documentação enviada pela CPMI dos Correios, destacam-se os seguintes indícios de irregularidades na relação entre a ECT e as ACFs, conforme relatados por relatório da CPMI dos Correios:

I. Inconstitucionalidade da Lei n0 10.577/2002 que estendeu os prazos de vigência dos contratos de franquia celebrados sem a necessidade de realização de licitação, conforme fls. 5 a 8 do anexo 1;

II. Escolha das Agências Franqueadas por critérios políticos, conforme fls. 6 a 8 do anexo 1;

III. Omissão por parte da Sub-Secretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações pela migração de clientes corporativos (clientes que geram maiores faturamentos para a ECT) para as ACFs, conforme fls. 10 e 11 do anexo 1;

IV. Acumulação, a partir de 2002, de sucessivos prejuízos por parte da ECT devido à migração de clientes institucionais para as Agências Franqueadas, conforme fls. 8 a 10 do anexo 1;

V. Ocorrência de aumento indevido da comissão paga pela ECT pelos serviços de franqueamento autorizado de cartas - FAC - prestado pelas ACFs, conforme fls. 12 a 15 do anexo 1;

VI. Não economicidade da terceirização dos serviços - FAC - para as agências franqueadas, conforme fls. 13 a 15 do anexo 1;

VII. Contabilização errônea do faturamento das ACFs, pela prestação de serviços postais, gerando repasses indevidos de recursos para a ECT, conforme fls. 15 a 17 do anexo 1.

9. Passaremos, a seguir, à análise dos itens acima:

Inconstitucionalidade da Lei n0 10.577/2002, que estendeu os prazos de vigência dos contratos de franquia celebrados sem licitação, e escolha das agências franqueadas por critérios políticos

10. Cabe ressaltar, inicialmente, que a escolha das agências franqueadas por critérios políticos é uma questão fortemente relacionada à possível inconstitucionalidade da Lei n0 10.577/2002. A mencionada inconstitucionalidade refere-se ao desrespeito a princípios tais como o da impessoalidade na outorga de serviços públicos, configurado pela escolha das agências franqueadas por critérios políticos.

11. Como mencionado no parágrafo 0, o tema da inconstitucionalidade da prorrogação da vigência dos contratos de franquia, por meio de lei sem licitação, é objeto de análise do TC: 012.751/2002-7. Desta forma, tal tema não sofrerá aprofundamento na presente instrução, pois já foi objeto de análise no âmbito da Sefid, sendo que o processo ainda não foi julgado pelo TCU.

Omissão por parte da Sub-Secretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações pela migração de clientes corporativos (clientes que geram maiores faturamentos para a ECT) para as ACFs

12. Foi constatada pelo relatório da CPMI dos Correios, fl. 11, a inexistência de limite de faturamento anual para clientes corporativos, com a finalidade de limitar a migração dos mesmos para as ACFs.

13. Por outro lado, foi criado pelo item 4.5.1 da IN SSP/MC n0 01/2002, para as Agências de Correio Comercial do tipo II - ACC II, que atuariam no mesmo mercado hoje ocupado pelas ACFs, caso ocorressem licitações deste tipo de agência, limite de faturamento para clientes corporativos, estando situado em R$ 21.600.000,00, em valores de 2002.

14. A não edição de uma Instrução Normativa, por parte da Secretaria de Serviços Postais, estabelecendo um limite de faturamento para os clientes corporativos, com vistas a impedir a migração dos mesmos para as ACFs, ensejou que o relatório da CPMI dos Correios, fl. 11, considerasse omissa a Secretaria, no que se refere à proteção dos interesses da ECT.

15. A argumentação presente no relatório baseou-se em interpretação dada ao art. 60 do Decreto n0 5.520, de 30 de setembro de 2004. Com base nesse normativo, a Secretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações haveria descumprido o dever de preservar os interesses da ECT, ao não emitir Instrução Normativa estabelecendo limite de faturamento com vistas a limitar a migração de clientes corporativos para as ACFs.

“Estrutura Regimental do Ministério das Comunicações

Decreto n0 5.520 de 30 de setembro de 2004.

(...)

Art. 60. À Subsecretaria de Serviços Postais compete:

(...)

III – propor metodologias para avaliação da eficiência, rentabilidade, custos e demais parâmetros técnicos, operacionais, econômicos e financeiros dos serviços postais, necessários à sua regulamentação e ao estabelecimento das respectivas tarifas e preços;”

16. Contudo, entendemos que o artigo supramencionado apenas faculta a Subsecretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações emitir Instrução Normativa, não sendo, portanto, suficiente para caracterizar a referida omissão.

17. Por outro lado, a não regulamentação de limite de faturamento de clientes corporativos, com vistas a impedir a migração dos mesmos para as ACFs, representa importante achado do relatório da CPMI dos Correios, uma vez que levanta a questão da necessidade de controle sobre a geração de políticas e de regulação dos mercados de serviços postais com vistas ao alcance de objetivos públicos e privados do setor. Tal tema deveria, assim, ser objeto de análise em futuros trabalhos de fiscalização a serem empreendidos pela Sefid.

Acumulação, a partir de 2002, de sucessivos prejuízos por parte da ECT devido à migração de clientes institucionais para as Agências Franqueadas

18. Destaca-se que a análise nesta seção refere-se à totalidade dos serviços postais migrados dos clientes corporativos e não apenas ao Serviço de Franqueamento de Carga - FAC - que será objeto de análise exclusiva mais abaixo.

19. Inicialmente iremos mencionar os elementos que, segundo relatório da CPMI dos Correios, levaram a concluir sobre a não economicidade das migrações de clientes corporativos, de alto faturamento, ocorridas das agências da ECT para as agências franqueadas.

20. Segundo a análise dos demonstrativos contábeis da ECT, a empresa vem acumulando, desde 2002, resultados negativos pelo fato de as despesas haverem crescido a um ritmo superior às receitas. Por sua vez, os três itens de despesa que tiveram maior crescimento foram: despesas com pessoal, prestação de serviços e despesas comerciais. Este último item de despesa comporta, além de descontos que visam impedir que os clientes corporativos migrem dos Correios para agências clandestinas, o comissionamento da rede franqueada.

21. Assim, a primeira justificativa apresentada, para caracterizar a não economicidade das migrações de clientes corporativos, foi a elevação na rubrica despesas comerciais, que montaram o valor de R$ 762 milhões em 2004 contra apenas R$ 567 milhões em 2002, um aumento, em termos absolutos, de R$ 195 milhões.

22. Como conseqüência do aumento das despesas comerciais, observou-se o aumento de 192% nos comissionamentos pagos às agências franqueadas pelos serviços prestados a grandes clientes no período de Jan/2003 a Jul/2005. Desta forma, o comissionamento passou de R$ 2.644.000 em Jan/2003 para R$ 7.716.000 em Jul/2005.

23. Uma segunda justificativa para a não economicidade das migrações de agentes corporativos refere-se ao ofício, elaborado pelo então Diretor Comercial da ECT, Sr. Paulo Roberto Menicucci, versando sobre a economicidade da possível migração de clientes corporativos das agências da ECT para as agências intituladas ACC II. Estas últimas seriam um dos tipos de agências licitadas à iniciativa privada caso as agências franqueadas não tivessem tido seus contratos prorrogados com a ECT. Segundo o mencionado ofício, presente às fls. 287 a 288 do anexo 2, caso os clientes corporativos, com faturamento de até R$ 21.6 milhões/ano, pudessem migrar para as agências permissionárias, poderia haver comprometimento de até 50% do resultado líquido dos Correios com o pagamento de comissionamentos.

24. Cabe mencionar que as premissas utilizadas para chegar ao valor de 50% baseiam-se na hipótese de que a totalidade dos contratos abaixo de R$ 21 milhões/ano fossem realizados pelas ACFs. Em outras palavras, não restaria nenhum contrato, nesse intervalo de valores, a ser realizado pelas agências próprias da ECT.

25. Por sua vez, a ECT apresenta justificativas, fls. 625 a 630 do anexo 5, alegando que o sistema de remuneração das empresas franqueadas baseia-se exclusivamente na receita que é carreada para os cofres da empresa. Sendo as comissões pagas em valores inversamente proporcionais ao respectivo faturamento das ACFs: as de menor faturamento recebem 40% e as de maior faturamento 10% pelos serviços prestados.

26. O apoio à migração de clientes corporativos também é justificado pela ECT tomando como base os problemas concorrenciais por que passa a ECT em relação às agências clandestinas. Pelo fato de as franqueadas, nos últimos anos, haverem investido fortemente em fatores que agregaram valor ao processo de postagem, tais como a coleta, manuseio, armazenagem e impressão de objetos, elas estariam melhor qualificadas para competir com as agências clandestinas pelos clientes corporativos. Assim, a ECT justifica a migração de clientes corporativos com a alegação de que haveria potencial perda de clientes e conseqüente diminuição do faturamento caso tal política não fosse empregada.

27. Tendo em vista que as alegações apresentadas pelo relatório da CPMI dos Correios limitaram-se a descrever os custos incorridos pelo pagamento de comissões às ACFs, não apresentando os potenciais benefícios de tal política, que, segundo à ECT, existem, entendemos não estar bem caracterizada a falta de economicidade dos contratos de franquia para contemplar o interesse público. Não obstante, consideramos que o fato de o então Diretor Comercial da ECT considerar elevados os custos de comissionamento dos serviços - FAC - preocupante, devendo ser objeto de aprofundamento de futuras ações de fiscalização da Sefid.

Ocorrência de aumento indevido da comissão paga pela ECT pelos serviços de franqueamento autorizado de cartas - FAC - prestado pelas ACFs

28. Segundo o capítulo 22, módulo 8, do Manual de Comercialização e Atendimento (Mancat), instituído pela Ata da 5a Reunião Ordinária da Diretoria, em 30/01/2002, conforme informação prestada pela ECT, a comissão paga pela prestação do serviço de franqueamento autorizado de carta - FAC - deveria ser de 5% sobre a base de cálculo respectiva.

29. Por sua vez, a base de cálculo deveria ser medida levando em consideração, conforme denominada pela ECT, “a média histórica ou valor de referência das operações passadas dos contratos - FAC -, calculada pela média aritmética dos últimos seis meses de operação do mencionado contrato”.

30. A média histórica serviria para diminuir o valor da base de cálculo sobre a qual incidiria a comissão de 5%. Sua justificativa baseia-se no fato de que a ECT, ao implementar a nova política de comercialização do - FAC -, deparou-se com a situação de que os clientes, ao aderirem a novos contratos, solicitavam vinculação às ACFs. Tal situação levou à perda de certo volume de postagem por parte da ECT (- FAC - Antigo) para as ACFs. Com vistas a não incorrer em prejuízos, a ECT estabeleceu a figura jurídica do valor de referência (média histórica) que reduziria o valor pago de comissionamento, via diminuição de sua respectiva base de cálculo.

31. Sem entrar no mérito sobre a exatidão do conceito da média aritmética dos últimos seis meses, como forma de recuperação da perda de faturamento pelos serviços prestados - FAC -, devido à migração de clientes corporativos, parece salutar a preocupação da ECT em preservar sua rentabilidade e efetuar pagamento justo às ACFs.

32. Contudo, apesar da preocupação da ECT, apresentada nos parágrafos precedentes, foi detectada pelo relatório da CPMI dos Correios, fls. 12 a 15 do anexo 1, utilização de média histórica equivocada que ensejou computação errônea da base de cálculo para comissionamento das ACFs pelos serviços - FAC - prestados. Desta forma, a ECT, ao proceder o cálculo do referido comissionamento, em vez de utilizar-se da média aritmética referentes aos últimos seis meses de operação dos serviços - FAC - empregou a média aritmética de seis meses do ano de 2002.

33. A ECT, às fl. 629 do anexo 5, ao apresentar explicações sobre peculiaridades das negociações com os clientes corporativos Santander/Banespa, Real ABN-AMRO, Unibanco e Itaú, afirmou que havia, desde a fase de negociação dos contratos, posicionamento favorável tanto da Gerência Comercial quanto da Coordenadoria Regional de Negócios da DR/SPM em relação à isenção da média histórica.

34. Segundo explicações dadas, no âmbito das negociações do cliente Itaú, a ECT não chegou a isentar o pagamento da média histórica, contudo, adotou o procedimento de restabelecimento das condições originais do contrato por meio da utilização da média histórica de meses de 2002. Tal posição contrariou o disposto no capítulo 22, módulo 8, do Mancat, que previa o cálculo da média histórica dos últimos seis meses anteriores às operações de franqueamento autorizado de cartas.

35. Desta forma, não houve por parte da ECT explicações, que abrangessem aspectos de legalidade ou economicidade, para justificar a adoção de período diferenciado para o cálculo do valor de referência. A justificativa baseou-se apenas em argumentos de restabelecimento das condições dos contratos à época em que as vinculações foram solicitadas. O objetivo era assegurar que não haveria nenhuma perda para os clientes corporativos. Contudo, tal explicação não esclarece nada sobre a relação jurídica existente entre a ECT e as ACFs, partes interessadas do ato de comissionamento dos serviços - FAC -.

36. Cabe mencionar, entretanto, em relação à apuração do débito, discordância desta instrução em relação aos valores apurados no relatório da CPMI dos Correios, fl. 12. Para este relatório o débito calculado, relativo aos sete primeiros meses de 2005, situou-se em R$ 4.937.893,80, sendo, posteriormente, corrigido para R$ 4.811.844,78, devido à diferença dos valores apresentados entre o relatório emitido pelo Sistema de Faturamento Regional – SRF, fonte dos dados originais, e a memória de cálculo apresentada pela ECT, enviada em meio eletrônico, presente às fls. 659 a 688 do anexo 5 dos autos.

37. A discordância reside no fato de que o valor de R$ 4.811.844,78 refere-se à totalidade do comissionamento pago erroneamente, sem que se tenha procedido à subtração dos valores do comissionamento calculados de maneira correta: fazendo-se uso de média histórica calculada sobre os últimos 6 meses de operação normal do contrato - FAC -.

38. A justificativa, apresentada pelo relatório da CPMI dos Correios para considerar como débito a totalidade do comissionamento calculado de forma equivocada, sem subtrair o comissionamento calculado de maneira correta, é o fato de o mesmo ter considerado todo o procedimento de terceirização dos contratos - FAC - irregular. Segundo a análise, houve omissão dos agentes públicos ao permitir a migração de clientes corporativos para as ACFs, sendo que tal fato teria ensejado o pagamento majorado de comissões.

39. Por sua vez, considera-se que a subtração deveria haver sido realizada, pois não existem elementos suficientes nos autos para caracterizar a irregularidade das migrações de clientes corporativos, (ver explicações dadas nos parágrafos 0 ao 0). Assim, o valor do débito, para o período de jan/2005 a jul/2005, deveria ser calculado como: comissão da ACF calculada erroneamente (R$ 4.811.844,78, conforme fls. 659 a 688) – comissão da ACF calculada corretamente (R$ 1.371.504,34, conforme fls. 631 a 658) = R$ 3.440.340,44.

40. A presente instrução também discorda do nexo causal entre a migração de clientes corporativos e a cobrança equivocada de comissões, uma vez que poderia haver ocorrido, hipoteticamente, a situação de existência de migração de clientes e cobrança correta de comissões.

41. Houve discussão sobre o valor do débito, devido à cobrança a maior de comissionamento de serviço - FAC -, em reunião técnica com a Sefid. Destaca-se que após a mesma houve mudança do posicionamento do Relatório da CPMI dos Correios, passando a concordar com o valor do débito de R$ 3.440.340,44. Tal posicionamento pode ser confirmado por meio da leitura do conteúdo do Relatório, relativo ao Exame das Oitivas, presente às fls. 689 a 704 do anexo 5, da CPMI dos Correios, em que o valor do débito foi corrigido para R$ 3.440.340,44.

42. Além da ressalva, a respeito do total do débito, cabe mencionar alguns elementos que poderiam majorá-lo, quais sejam: o débito englobou apenas comissionamentos de clientes com faturamento anual de serviço migrado acima de R$ 28.800.000,00, sendo que o comissionamento equivocado pode ter alcançado clientes com faturamentos inferiores ao valor apresentado; o débito foi apenas calculado para o período de jan/2005 a jul/2005, sendo que o comissionamento equivocado pode ter sido empregado em exercícios anteriores; o débito continua a ser pago de forma irregular até a presente data, sendo necessário calcular o valor do mesmo para período posterior a Jul/2005 até a presente data.

43. Assim, o débito de R$ 3.440.340,44 engloba apenas comissionamentos de operações relativas aos serviços - FAC - de clientes com faturamento de serviço migrado anual acima de R$ 28.800.000,00. Para aferição do débito total provocado pelos comissionamentos, calculados de forma equivocada, é necessário investigar, também, a existência de débitos gerados por clientes com faturamento inferior à R$ 28.800.000,00.

44. As novas regras de comissionamento de serviços - FAC - estão previstas no Módulo 8, Capítulo 22, do Mancat – Manual de Atendimento e Comercialização da ECT. Por sua vez, o débito mensurado no relatório da CPMI dos Correios referiu-se, apenas, aos meses de jan/2005 a jul/2005. Cabe investigar se no período entre a instituição do Mancat e 31/12/2004 não houve outros comissionamentos, referentes a serviços - FAC -, pagos de maneira irregular pela ECT às ACFs.

45. Destaca-se também o fato de que o comissionamento dos serviços - FAC - continuar a ser pago de maneira equivocada até a presente data. Assim, para calcular o montante total do débito, deve-se solicitar à ECT o cálculo do débito nos meses posteriores a julho de 2005. O TCU deve também deliberar sobre a necessidade de ordenar a paralisação dos pagamentos de comissão pelos serviços - FAC - pela sistemática errônea e sua substituição pela metodologia apropriada.

46. Um último tópico de relevância sobre o presente tema, refere-se à caracterização dos responsáveis pelo referido ato. Conforme fls. 427, 436, 441 e 449 do anexo 3, o então Diretor Comercial da ECT, Sr. Carlos Eduardo Fioravante da Costa, autorizou, em caracter excepcional, a aplicação da média histórica da época em que foram solicitadas as respectivas vinculações.

47. Por sua vez, o então Diretor Regional da DR/SPM, Sr. Marcos Antônio Vieira da Silva, e o então Gerente de Clientes Estratégicos da DR/SPM, Sr. Valter Ferreira de Araújo, firmaram Termos de Acordos Operacionais - FAC - com ACFs, que prestaram serviços aos clientes corporativos Banco Itaú, Unibanco, Banco ABN AMRO Real e Banco Santander, desatendendo o disposto no Módulo 8, Capítulo 22, do Mancat em relação aos períodos de aferição da média histórica.

48. Não estão claros, pela análise dos documentos presentes nos autos, os motivos pelos quais o então Diretor Regional da DR/SPM e o então Gerente de Clientes Estratégicos da DR/SPM assinaram os Termos de Acordo Operacionais - FAC -, desta forma, não sendo possível determinar se agiram por conta própria ou por ordem superior. Por outro lado, também precisa ser esclarecido se o ato de permitir o uso de média histórica defasada representou uma política respaldada por outros setores ou esferas hierárquicas da ECT. Assim, faz-se necessário investigação com o objetivo de caracterizar a totalidade das responsabilidades envolvidas no referido ato.

Não economicidade da terceirização dos serviços - FAC - para as agências franqueadas

49. Segundo o relatório da CPMI dos Correios, o serviço - FAC - possui baixo custo de operação e não deveria ser terceirizado pois estaria protegido pelo monopólio estatal. Acrescenta, ainda, que os custos de operação dos serviços seriam inferiores em relação aos valores pagos de comissionamento, gerando prejuízo para a ECT.

50. Inicialmente, cabe destacar, que o fato de o serviço - FAC - ser alcançado pelo monopólio estatal não impede a ECT de terceirizá-lo. Em documentos e declarações presentes nos autos, fls. 625 a 630 do anexo 5, observa-se que a ECT considera as ACFs como se fossem empresas da própria ECT. Assim, o processo de terceirização de serviços é justificado como uma ação estratégica para tornar os Correios mais competitivos contra concorrentes externos.

51. Em segundo lugar, a afirmação de que o serviço - FAC - geraria receita garantida, a baixo custo, e que por essa razão não é econômica a terceirização do mesmo para as ACFs, é contestada pela ECT pela seguinte razão: as ACFs nos últimos anos vêm agregando valor, por meio de serviços de coleta, manuseio e tipográficos e por esta razão vêm obtendo a fidelização de grandes clientes corporativos. Desta forma, as ACFs estariam melhor habilitadas a competir pelos clientes corporativos do que a ECT.

52. Por fim, destacamos que, como mencionado no relatório da CPMI dos Correios, não foi realizada pela ECT nenhum estudo de viabilidade econômico-financeira sobre a migração de clientes corporativos para as ACFs. Assim, não é possível concluir se tais migrações representaram ação antieconômica para a ECT ou não. Esse tema deveria ser objeto de aprofundamento em futuros procedimentos de fiscalização a serem realizados pela Sefid.

Contabilização errônea do faturamento das ACFs, pela prestação de serviços postais, gerando repasses indevidos de recursos para a ECT.

53. Outra questão abordada, no âmbito do relatório da CPMI dos Correios, referiu-se a observação de irregularidades no faturamento de serviços postais, por parte de algumas ACFs, que levaram à perda de arrecadação por parte da ECT.

54. Quanto a este tema, vale ressaltar que as mencionadas irregularidades estão sendo apuradas pelo setor jurídico da ECT, que tem tomado as medidas judiciais cabíveis.

55. Por outro lado, o Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão n0 59/98 – Plenário, fls. 705 a 721 do anexo 5, deliberou que a relação mantida entre as agências franqueadas e a ECT estaria regida por contratos de franquia empresarial comandados exclusivamente por normas de direito privado. Como conseqüência, caso as ACFs causem prejuízos ao Patrimônio Público devem cumprir as sanções cíveis e penais cabíveis, não devendo tais prejuízos serem objeto de tomadas de contas especial pelo TCU, desde que não haja ato ilícito decorrente de ação ou omissão de agente público que enseje dano ou perda de recursos.

56. Logo, pelo fato de a relação entre ECT e ACFs serem regidas por normas de direito privado e considerando que o setor jurídico da ECT está tomando as devidas providências para recuperação dos recursos, consideramos que o TCU não tem o dever de empreender nenhuma ação em relação às referidas irregularidades.

Conclusões

57. Tendo em vista que as denúncias encaminhadas pela CPMI dos Correios a esta Corte preenchem os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235 do Regimento Interno do TCU – RITCU e que as irregularidades apresentadas foram comunicadas por órgão legitimado, conforme disposto nos arts. 68 e 69, III da Resolução n0 136/2000 TCU e art. 237 do RITCU propomos:

I) A autuação dos documentos encaminhados pela CPMI dos Correios como Representação.

II) Conhecer da representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente.

III) Determinar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que:

III.1) com fundamento no art. 197, caput, do RITCU, no prazo de 30 dias, a contar da data de expedição do Acórdão, instaure tomada de contas especial, em relação ao pagamento de comissionamento de serviços - FAC -, calculado de forma equivocada, com vistas à apuração total de débito e caracterização dos responsáveis, por meio da solicitação das seguintes informações:

III.1.1) cálculo do débito gerado pelo comissionamento de serviço - FAC -, inclusive o pago equivocamente para clientes com faturamento anual de serviço migrado abaixo de R$ 28.800.000,00, se houver (parágrafos 0 e 0);

III.1.2) cálculo do débito para o período entre a instituição do Mancat e 31/12/2004 referente ao pagamento equivocado de serviço - FAC -, se houver (parágrafos 0 e 0);

III.1.3) cálculo do valor do débito para período posterior a Jul/2005 até a data em que ocorrer o cálculo correto do comissionamento(parágrafos 0 e 0);

II.1.4) identificar os responsáveis pelo pagamento equivocado de comissionamentos de serviço - FAC - (parágrafos 0, 0 e 0).

III.2) corrija a forma de pagamento de comissões para as ACFs pela prestação de serviços - FAC - (parágrafo 0);

III.3) promova estudos, no prazo de 90 dias, a contar da data de expedição do Acórdão, que permitam aferir a viabilidade econômico-financeira das migrações de clientes corporativos para a rede franqueada (parágrafos 0 a 0 e 0).

IV) Determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que adote as providências necessárias ao encaminhamento para o TCU da Tomada de Contas Especial, mencionada no item III, supra, no prazo de 90 dias, a contar da data de expedição do Acórdão.

V) Autorizar a Sefid, na auditoria operacional prevista para o 10 semestre de 2006, a ser realizada na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a analisar os seguintes aspectos:

V.1) inconsistência do modelo regulatório que não define de forma clara as competências de formulação de políticas, execução regulatória e operacionalização dos serviços postais (parágrafos 0 a 0);

V.2) a efetividade da alocação de serviços, entre as diferentes agências, próprias ou franqueadas, da Empresa de Correios e Telégrafos, tendo em vista a necessidade de compatibilização de interesses públicos (universalização de serviços) e privados (equilíbrio econômico-financeiro do sistema) dos diversos agentes (parágrafos 0 a 0).

VI) Solicitar à Comissão Parlamentar Mista de Inquérito dos Correios o envio ao Tribunal de Contas da União de toda a documentação relacionada às Agências Franqueadas coletadas durante os trabalhos de investigação realizados.

VII) Restituir os autos à Sefid para que sejam acompanhadas as ações decorrentes da deliberação que vier a ser proferida pelo Tribunal.”

É o relatório.

VOTO

Conforme bem assinalado pela Unidade Técnica, as possíveis irregularidades apontadas na representação são as seguintes:

a) inconstitucionalidade da Lei nº 10.577/2002, que estendeu os prazos de vigência dos contratos de franquia celebrados sem a necessidade de realização de licitação;

b) escolha das agências franqueadas (ACFs) segundo critérios políticos;

c) omissão por parte da Sub-Secretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações em relação à migração de clientes corporativos (clientes que geram maiores faturamentos para a ECT) para as ACFs;

d) acumulação, a partir de 2002, de sucessivos prejuízos por parte da ECT devido à migração de clientes institucionais para as ACFs;

e) ocorrência de aumento indevido da comissão paga pela ECT pelos serviços de franqueamento autorizado de cartas (FAC), prestados pelas ACFs;

f) antieconomicidade da terceirização dos serviços FAC para as agências franqueadas;

g) contabilização errônea do faturamento das ACFs, pela prestação de serviços postais, gerando repasses indevidos de recursos por parte da ECT.

2. Em relação ao aspecto mencionado na letra a acima, o assunto foi objeto do TC nº 012.751/2002-7, recentemente julgado por este Tribunal (Acórdão nº 574/2006-Plenário). A questão descrita no item b tem direta relação com a ausência de licitação e, portanto, pode ser considerada como abordada no Acórdão nº 574/2006-Plenário. Nesse decisum, o Tribunal considerou inconstitucional a Lei nº 10.577/2002 e determinou aos Correios que promovam licitação para outorga das agências, no prazo máximo de um ano.

3. No que se refere à questão mencionada na letra f, concordo com a Sefid que os elementos colhidos pela CPMI não são suficientes para que se conclua que a terceirização dos serviços FAC para as agências franqueadas não constitui um ‘bom negócio’ para a ECT. Para que se possa eventualmente chegar a essa conclusão, é necessária a realização de um trabalho mais amplo, em que os diversos aspectos envolvidos na questão sejam considerados. Cabe registrar que o lucro obtido pelos Correios com a operação não é o único parâmetro a ser levado em conta na prestação dos serviços postais. Questões como o preço, a rapidez e a confiabilidade dos serviços também devem ser sopesadas.

4. Com referência aos aspectos relacionados nas letras c e d, eles estão ligados à questão da migração dos grandes clientes das agências próprias da ECT para as agências franqueadas. Também não há elementos suficientes para que se forme um juízo de valor definitivo acerca do modelo que vem sendo utilizado pela ECT. Na realidade, há indicativos de que os procedimentos adotados possam não ser os mais adequados, de forma a atender o interesse público. Não há informações, no entanto, para que se chegue a conclusões acerca do assunto, que possibilitem a formulação de determinações ou recomendações mais pontuais a respeito. Até mesmo porque não existem estudos consubstanciados sobre a matéria, no âmbito da própria ECT.

5. No que tange aos aspectos mencionados nos dois itens acima, cabe ressaltar que no Acórdão nº 574/2006-Plenário foi feita determinação à ECT para que “a Subsecretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações apresente a este Tribunal, em até 30 dias, estudo que evidencie o impacto regulatório, do ponto de vista da sustentabilidade econômica e da universalização dos serviços postais, e assim fundamente a revisão do limite mensal de enquadramento dos clientes do segmento comercial - previsto na IN SSP/MC nº 01/2002”, tendo em vista os indícios de que a mudança no referido limite teria sido contrária aos interesses da empresa.

6. Ainda nesse sentido, a Unidade Técnica faz proposta, com a qual estou de acordo, de fixar o prazo de 90 dias, para que a ECT promova estudos que permitam aferir a viabilidade econômico-financeira das migrações de clientes para a rede franqueada. Está prevista, para ser iniciada ainda neste semestre, a realização de auditoria operacional na empresa para a avaliação de uma série de aspectos relacionados às agências franqueadas.

7. Dessa forma, entendo que após o desenvolvimento desses estudos, e com a realização da mencionada auditoria, este Tribunal terá melhores subsídios para formular determinações e/ou recomendações aos Correios em relação ao tema.

8. No tocante ao aumento indevido da comissão paga pela ECT pelos serviços de franqueamento autorizado de cartas (FAC), prestados pelas ACFs, os trabalhos desenvolvidos pela CPMI lograram demonstrar a existência de pagamentos indevidos a diversas agências franqueadas, a título de comissão. Segundo o Manual de Comercialização e Atendimento da ECT, essa comissão deve ser calculada a partir do denominado ‘valor de referência’ que, por sua vez, deve ter como base as faturas referentes aos últimos seis meses de operação do contrato FAC (Módulo 8, Capítulo 22, item 3.2.1 do manual – fl. 417, v.3). No entanto, os pagamentos de janeiro a julho de 2005 foram realizados tomando como parâmetro as faturas de seis meses do ano de 2002, o que aumentou indevidamente a base de cálculo para efetivação dos pagamentos, gerando um débito, nesse período, considerando apenas os clientes com faturamento de serviços migrados acima de R$ 28.800.000,00, de R$ 3.440.340,44.

9. Pelos elementos constantes dos autos, são responsáveis pelo débito, além de cada uma das agências que recebeu valor a maior, os seguintes agentes da ECT: Sr. Carlos Eduardo Fioravanti da Costa, que autorizou “excepcionalmente” a aplicação da média histórica da época em que foram solicitadas as respectivas vinculações (fls. 427, 436, 441 e 449, v.3), e Srs. Marcos Antônio Vieira da Silva e Valter Ferreira de Araújo, que assinaram ‘termos de acordo operacional’ com as agências franqueadas, prevendo o pagamento das comissões com base nas faturas de janeiro a junho de 2002, em descumprimento ao que previa o mencionado manual (fls. 307/411).

10. Com relação a esse débito, ele já está adequadamente configurado, de forma que já se poderia converter o presente processo em TCE, para que se pudesse citar os responsáveis. No entanto, conforme ressaltou a Unidade Técnica, esse débito é provavelmente bem maior, uma vez que a apuração feita pela CPMI restringiu-se ao período entre janeiro e julho de 2005 e também só abrangeu clientes com faturamento anual de serviço migrado acima de R$ 28.800.000,00. Dessa forma, na linha proposta pela Sefid, entendo que a medida mais adequada é determinar que a ECT instaure a TCE, de forma a contemplar, caso tenham existido, pagamentos indevidos ocorridos desde a edição do Manual de Comercialização e Atendimento da ECT, que determinou que essa comissão deve ter como base as faturas referentes aos últimos seis meses de operação do contrato FAC.

11. No que se refere à contabilização errônea do faturamento das ACFs, no relatório produzido no âmbito da CPMI registraram-se irregularidades ocorridas em algumas agências, que geraram desembolsos indevidos por parte da ECT. Considerando que se trata de descumprimento de cláusula contratual, sem a participação de agente público, não é o caso de instauração de tomadas de contas especiais. O relatório da CPMI indica que a ECT está tomando as providências necessárias para a apuração das responsabilidades. É suficiente determinar à entidade que informe, nas próximas contas, o andamento das apurações.

12. A Sefid propõe, também, que se solicite à CPMI dos Correios o envio ao TCU da documentação relacionada às agências franqueadas coletada durante os trabalhos da comissão. Estando aquela comissão já encerrada, tal pedido deve ser dirigido ao Presidente do Congresso Nacional.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de maio de 2006.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 783/2006-TCU-PLENÁRIO

1. Processo TC-002.629/2006-0 - c/ 5 volumes

2. Grupo I – Classe – VII - Representação

3. Interessado: Deputado Osmar Serraglio, Relator da CPMI dos Correios

4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Sefid

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada a partir de expediente encaminhado pelo Deputado Osmar Serraglio, relator da recém encerrada CPMI dos Correios, tratando de possíveis irregularidades no âmbito da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT relativas à rede de agência franqueadas da empresa.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da Representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar à ECT que:

9.2.1. instaure, nos termos do art. 7º da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 197 do Regimento Interno, e conclua, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência deste acórdão, Tomada de Contas Especial em função do pagamento de comissionamento de serviços FAC de forma equivocada, uma vez que o Manual de Comercialização e Atendimento da ECT estabelecia que essa comissão era calculada a partir do denominado ‘valor de referência’ que, por sua vez, tinha como base as faturas referentes aos últimos seis meses de operação do contrato FAC (Módulo 8, Capítulo 22, item 3.2.1). No entanto, pelo menos os pagamentos de janeiro a julho de 2005 foram realizados tomando como parâmetro as faturas de seis meses do ano de 2002, o que aumentou indevidamente a base de cálculo para efetivação dos pagamentos. A TCE deverá contemplar os pagamentos indevidos ocorridos desde a edição do referido manual até o último dia em que foi utilizado o procedimento equivocado;

9.2.2. em relação ao pagamento de comissionamento de serviços FAC, cumpra o que estabelece o item 3.2.1 do Capítulo 22 do Módulo 8 do Manual de Comercialização e Atendimento da ECT;

9.2.3. promova estudos, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, a contar da ciência deste acórdão, que permitam aferir a viabilidade econômico-financeira das migrações de clientes corporativos para a rede franqueada;

9.2.4. informe, nas próximas contas, a situação das apurações das irregularidades a que se referem os processos GINSP/DR/SPM 72.0001.00012.04 (ACF Washington Luís), 72.0001.00068.02 (ACF Grajaú), 72.0001.00284.03 (ACF Rochdalle), 72.0001.00023.04 (ACF Luís Góis) e 72.0001.00279.03 (ACF Laranjeiras);

9.3. autorizar a Sefid, na auditoria operacional prevista para o 1º semestre de 2006 na ECT, a analisar os seguintes aspectos:

9.3.1. inconsistência do modelo regulatório utilizado, que não define de forma clara as competências de formulação de políticas, execução regulatória e operacionalização dos serviços postais;

9.3.2. a efetividade da alocação dos serviços, entre as diferentes agências, próprias ou franqueadas, da ECT, tendo em vista a necessidade de compatibilização de interesses públicos (universalização dos serviços) e privados (equilíbrio econômico-financeiro do sistema) dos diversos agentes;

9.4. solicitar ao Presidente do Congresso Nacional que encaminhe a este Tribunal cópia dos documentos relacionados às agências franqueadas da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, coletados durante os trabalhos de investigação da CPMI dos Correios.

9.5. restituir os autos à Sefid para subsidiar os trabalhos de auditoria a serem realizados e para acompanhar o cumprimento das determinações feitas neste acórdão;

10. Ata n° 20/2006 – Plenário

11. Data da Sessão: 24/5/2006 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0783-20/06-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator) e Augusto Nardes.

13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

|ADYLSON MOTTA |UBIRATAN AGUIAR |

|Presidente |Relator |

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

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