EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: estudio de casos de ...

mem?ria cient?fica

EL ACCESO A LA INFORMACI?N P?BLICA: estudio de casos de Brasil, espa?a y Portugal

Isidoro Gil-Leiva* Gregorio Moya Mart?nez**

RESUMEN

Se analiza la normativa sobre el acceso a la informaci?n p?blica en Brasil, Espa?a y Portugal, as? como la disponibilidad que los ciudadanos tienen para consultar esa informaci?n a trav?s de las webs municipales. Para ello se agruparon todos los municipios en seis rangos de poblaci?n, de 1.001 a 5.000 el m?s peque?o y de > de 100.000 el mayor, y se seleccionaron al azar treinta municipios para cada franja poblacional. Posteriormente, se visitaron sus p?ginas webs para conocer la difusi?n que se est? llevando a cabo de Actas del pleno municipal, edictos y bandos, normativa municipal (ordenanzas, reglamentos), presupuestos o normativa en tramitaci?n. Se concluye que Brasil, Espa?a y Portugal precisan de una ley unificada sobre el Acceso a la Informaci?n P?blica y que los ayuntamientos portugueses facilitan m?s informaci?n administrativa y legislativa a sus ciudadanos que los brasile?os y espa?oles.

PALABRAS CLAVE: Acceso a la informaci?n p?blica; Ayuntamientos; webs; estudio de casos; Brasil; Espa?a; Portugal.

* Professor na Facultad de Comunicaci?n y Documentaci?n Universidad de Murcia, Espa?a. isgil@um.es

** Professor na Facultad de Comunicaci?n y Documentaci?n Universidad de Murcia, Espa?a. goyoma@um.es.

1 INTRODUCCI?N

El derecho de acceso a la informaci?n p?blica abarca tanto al acceso a los documentos y a los archivos como a la informaci?n p?blica, es decir, a toda aquella informaci?n producida o que obra en poder de la Administraci?n P?blica. Este derecho de acceso a la informaci?n y la transparencia en la Administraci?n P?blica es relativamente reciente como tendremos oportunidad de ver durante el repaso de alguna normativa, y ha sido tratado por numerosos autores. As?, sin ?nimo de exhaustividad, algunos trabajos que confirman esto son por ejemplo Jardim (1999), Zambrano Silva y Villanueva Pla (2003), P?rez y Makowick (2004), Piotrowski y Van Ryzin (2007), S?nchez de Diego Fern?ndez de la Riva (2008) o Brewer-Car?as (2009). Por otro lado, tambi?n se han dedicado esfuerzos al an?lisis de webs

municipales como Weare, Musso y Hale (1999), Moon y DeLeon (2001), Moon (2002), Musso, Weare y Hale (2000), Holzer y Kim (2004), Jong De y Lentz (2006) u Observatorio (2010).

Dec?amos que el derecho de acceso a la informaci?n p?blica ha ido apareciendo recientemente en las legislaciones, si bien, existen varios antecedentes remotos. Concretamente en 1766 se dicta en Suecia la Real ordenanza sobre libertad de prensa en donde el art?culo 10 establec?a el derecho de los ciudadanos suecos al acceso a la documentaci?n oficial, aunque lamentablemente este derecho se vio truncado a las pocas d?cadas. Posteriormente, este derecho se vislumbra en varios documentos hist?ricos como en la Declaraci?n de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 francesa en donde se dice en su art?culo 15 que la sociedad tiene derecho a pedir cuentas sobre la gesti?n llevada a cabo en la Administraci?n p?blica. Ya en el siglo XX, en

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la Declaraci?n Universal de los Derechos Humanos de 1948 en el art?culo 19 se puede leer que todo individuo tiene derecho a la libertad de opini?n y de expresi?n; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaci?n de fronteras, por cualquier medio de expresi?n.

En 1951 Finlandia aprueba su Ley de publicidad de los documentos oficiales y despu?s, ya en 1966 se aprueba en Estados Unidos la Ley de Libertad de Informaci?n que garantiza el acceso de los ciudadanos a la mayor parte de los documentos oficiales. Seg?n Duchein (1983, p. 12) quien cita un Memorandum del Ministerio de Justicia de 1967, la ley norteamericana se basa en el principio de que "la democracia funciona en las mejores condiciones cuando el pueblo dispone de toda la informaci?n permitida por la seguridad del pa?s [sic]".

En Europa el Tratado de la Uni?n Europea firmado en Maastricht en febrero de 1992 que inicia una nueva etapa en la integraci?n europea, cuenta con una declaraci?n aneja al acta final relativa al derecho de acceso a la informaci?n. All? se dice que la transparencia del proceso de decisi?n refuerza el car?cter democr?tico de las instituciones, as? como la confianza del p?blico en la Administraci?n. Esta declaraci?n dio lugar al c?digo 93/730/CE C?digo de conducta relativo al acceso del p?blico a los documentos del Consejo y de la Comisi?n; y aqu? se establecen una serie de principios sobre el acceso a la informaci?n y se insta a la Comisi?n y al Consejo a que adopten respectivamente las medidas necesarias para que dichos principios puedan entrar en vigor antes del 1 de enero de 1994. De esta manera ven la luz las decisiones 93/731/CE: Decisi?n del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del p?blico a los documentos del Consejo; la decisi?n 94/90/CECA de 8 de febrero de 1994 sobre el acceso del p?blico a los documentos de la Comisi?n; y la decisi?n 97/632/CE de 10 de julio de 1997 relativa al acceso del p?blico a los documentos del Parlamento Europeo. Y m?s recientemente, el Reglamento (CE) No 1049/2001 de 30 de mayo de 2001 relativo al acceso del p?blico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisi?n.

Asimismo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Uni?n Europea de 2000 recoge en su art?culo 11.1 que toda persona tiene derecho a "recibir o de comunicar informaciones"; en

el art?culo 41.2. se lee que toda persona tiene derecho a una buena administraci?n y por tanto, el derecho "a acceder al expediente que le afecte, dentro del respecto de los intereses leg?timos de la confidencialidad". Y por ?ltimo, esta carta de los derechos de los ciudadanos europeos no se olvida del derecho de acceso a la informaci?n p?blica porque en su art?culo 42 se puede leer que "todo ciudadano de la Uni?n o toda persona f?sica o jur?dica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisi?n."

En junio de 2009 se ratific? en Troms? (Noruega) el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos P?blicos. En su pre?mbulo se apunta la necesidad de la transparencia de las autoridades p?blicas para conseguir una sociedad democr?tica y pluralista. Y en los poco m?s de veinte art?culos que contiene se recogen unas nociones m?nimas para que los Estados garanticen el derecho de acceso a los documentos p?blicos. El art?culo 10 se?ala que "por su propia iniciativa y cuando sea conveniente, las autoridades p?blicas tomar?n las medidas necesarias para poner a disposici?n de todos los documentos p?blicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administraci?n y para fomentar la participaci?n informada del p?blico en materias del inter?s general."

Por ?ltimo, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informaci?n P?blica aprobada en la cuarta sesi?n plenaria de la Organizaci?n de los Estados Americanos de junio de 2010 pretende ser un marco de referencia para las leyes de acceso a la informaci?n p?blica de la regi?n. Esta ley modelo persigue que en los estados americanos se establezca "la m?s amplia aplicaci?n posible del derecho de acceso a la informaci?n que est? en posesi?n, custodia o control de cualquier autoridad p?blica. La ley se basa en el principio de m?xima publicidad, de tal manera que cualquier informaci?n en manos de instituciones p?blicas sea completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro y preciso r?gimen de excepciones". Adem?s, deber?a aplicarse a "toda autoridad p?blica perteneciente a todas las ramas del gobierno (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y en todos los niveles de la estructura gubernamental interna (central o federal, regional, provincial o municipal); se aplica tambi?n a los ?rganos, organismos o entidades independientes o aut?nomos de

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propiedad del gobierno o controlados por el mismo". Otros aspectos relevantes de esta ley modelo son el establecimiento de unas medidas precisas para promover la apertura y acceso a la informaci?n con medidas para ello; creaci?n de un "Oficial de informaci?n" en cada autoridad p?blica cuyos datos deben publicarse en la p?gina web de esa autoridad para que los ciudadanos tenga f?cil acceso a ?l y sus obligaciones son implementar la ley en dicha autoridad p?blica y promover las mejores pr?cticas en relaci?n con el mantenimiento, archivo y eliminaci?n de documentos, as? como atender, auxiliar a los ciudadanos en las solicitudes de informaci?n y responder a las mismas; toda autoridad p?blica deber? responder a una solicitud de informaci?n lo antes posible y, como m?ximo, dentro de veinte d?as h?biles contados a partir de la recepci?n de la solicitud; debe prevalecer un derecho amplio de acceso a la informaci?n basado en el principio de m?xima divulgaci?n, y por tanto, que las excepciones y denegaciones de acceso no se basen en la noci?n vaga e imprecisa de "inter?s del orden p?blico" sin m?s, sino que las excepciones se motiven y fundamenten mediante legislaci?n o jurisprudencia; creaci?n de una Comisi?n de Informaci?n que tenga a su cargo la promoci?n de la efectiva implementaci?n de esta Ley; obligaci?n de que las autoridades p?blicas presenten informes anuales a la Comisi?n sobre sus actividades de conformidad con, o para promover el cumplimiento de la Ley; y por ?ltimo, medidas de promoci?n y cumplimiento de la ley entre las que destaca, por ejemplo que los ministerios de Educaci?n garanticen que las nociones fundamentales sobre el derecho de acceso a la informaci?n se proporcionen a estudiantes durante la educaci?n primaria y secundaria. En definitiva, una ley modelo m?s completa y avanzada que la mayor parte de las leyes de acceso a la informaci?n p?blica europeas.

2 MATERIAL Y M?TODO

Para conocer la situaci?n sobre el acceso a la informaci?n p?blica se ha analizado un importante corpus legislativo compuesto por normas nacionales e internacionales emanadas de organismos supranacionales como la Uni?n Europea, la Organizaci?n de Estados Americanos o la Organizaci?n de Naciones Unidas. Por otro lado, para el trabajo de campo usamos

informaci?n del Instituto Brasileiro de Geografia e Estadistica (IBGE), del Instituto Nacional de Estad?stica (INE) espa?ol, y del Instituto Nacional de Estad?stica (INE) portugu?s para seleccionar los municipios que forman parte de este estudio. En primer lugar, establecimos las categor?as de 1.001 a 5.000 habitantes, de 5.001 a 10.000, de 10.001 a 20.000, de 20.001 a 50.000, de 50.001 a 100.000 y de m?s de 100.000 habitantes. Posteriormente, todos los municipios de cada pa?s quedaron encuadrados en alguno de estos rangos y despu?s, de manera aleatoria, se seleccionaron treinta municipios por grupo poblacional (Anexo 1). De esta manera, en Espa?a del total de 8.114 municipios se han visitado las p?ginas webs de 180, lo que representa el 2,21% del total. Brasil cuenta con 5.561 municipios, por lo que se han analizado el 3,23 %; y Portugal al contar con 308 municipios se han visitado el 58,4% del total.

En cada una de las webs de los Ayuntamientos espa?oles, brasile?os (Prefeituras municipais) y portugueses (C?maras municipais) localizadas a trav?s del buscador Google se analiza si ofrecen a los ciudadanos informaci?n sobre Actas de plenos, comunicaciones oficiales (bandos, edictos), ordenanzas municipales, presupuestos, reglamentos, otras normativas o normativas en tramitaci?n. En los Ayuntamientos espa?oles se usan dos tipos de documentos (bandos y edictos) para comunicarse con los ciudadanos, mientras que en Brasil y Portugal a las comunicaciones oficiales las denominan "editais". Del mismo modo, mientras que en Espa?a los Ayuntamientos generan las ordenanzas y reglamentos, en Brasil a estas dos tipolog?as las engloban en leyes municipales, mientras que en Portugal los denominan "regulamentos" y "regimentos" respectivamente.

El an?lisis de las webs municipales se realiz? desde el dos de diciembre de 2010 hasta el dos de febrero de 2011 y se us? una asignaci?n binaria de 1 y 0 cuando la web dispon?a o no de un ?tem en cuesti?n.

3 RESULTADOS

3.1 El caso de Brasil

En Brasil encontramos normas de distintas jurisdicciones que contienen aspectos sobre el

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derecho de acceso a la informaci?n. As? hay normas federales de ?mbito nacional, estaduales y municipales. La propia Constituci?n brasile?a de 1988 se?ala en su art?culo 5 apartado XIV que "queda garantizado a todos el acceso a la informaci?n y salvaguardado el secreto de las fuentes cuando sea necesario para el ejercicio profesional"; y en el apartado XXXIII que "todos tienen derecho a recibir de los ?rganos p?blicos informaciones de su inter?s particular, o de inter?s colectivo o general, que ser?n facilitadas en el plazo se?alado en la ley, bajo pena de responsabilidad, salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del Estado;"

La ley 9.784 que regula el procedimiento administrativo en el ?mbito de la Administraci?n p?blica federal, en su art?culo 46 se lee que "las partes interesadas tienen derecho a ver el proceso y obtener certificados o copias de los datos y documentos que lo integran, a excepci?n de los datos y documentos procedentes de terceros protegidos por derechos de confidencialidad o de privacidad, el honor y la imagen." Del mismo modo, la ley del Estado de Sao Paolo n? 10.177 que regula el proceso administrativo en el ?mbito de la Administraci?n p?blica estadual, en su art?culo 77 se?ala que "toda persona tiene derecho a acceder a los registros que le afectan que est?n en cualquier tipo de carpeta o registro informatizados o no, de los organismos o entidades del p?blicas, incluidos los policiales." El art?culo 78 se dedica a concretar c?mo act?a la administraci?n cuando un ciudadano solicita el acceso a informaciones de car?cter personal, como por ejemplo que sus demandas se atender?n en un plazo m?ximo de diez d?as; se suministrar? el contenido integral de la informaci?n existente; la fuente de las informaciones y de los registros; el plazo hasta el cual se mantendr?n dichos registros; las categor?as de las personas que por sus funciones tienen acceso directo a esos registros; las categor?as de los destinatarios habilitados para recibir comunicaci?n de esos registros; y por ?ltimo, si los registros son transmitidos a otros ?rganos estaduales se le debe decir cu?les son esos ?rganos.

En la jurisdicci?n municipal los ayuntamientos (prefeituras) tambi?n manejan leyes en donde aparece el derecho de acceso de los ciudadanos a la informaci?n p?blica. As?, la

ley org?nica municipal de 10 de mayo de 1990 del municipio de Rio Piracicaba (Estado de Minas Gerais) en su art?culo 4 dice que "todos tienen el derecho de solicitar u obtener informaci?n sobre el proyecto del poder p?blico excepto la que su secreto sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del municipio"; el art?culo 13 se?ala que es competencia de la Uni?n, los Estados, del Distrito Federal y del Municipio proteger los documentos y las obras y otros bienes de valor hist?rico, art?stico y cultural...". En el 111 se lee que "los bienes del patrimonio municipal deben ser registrados, cuidados y t?cnicamente identificados, especialmente las edificaciones de inter?s administrativo, las tierras p?blicas y la documentaci?n de los servicios p?blicos." Posteriormente, este mismo municipio public? la Ley complementar n 2.141 de 2010 que regula la estructura org?nica y los procedimientos administrativos de la administraci?n directa. All?, se lee en su art?culo 8 que "los interesados directos, la comunidad y los medios de comunicaci?n tendr?n acceso a informaciones sobre los actos administrativos en lo que no afecte a intereses de la Administraci?n o individuales. Y en el art?culo 12 se dice que el poder ejecutivo adoptar? como pol?tica de relaci?n con la comunidad, un sistema de comunicaci?n por el cual el ciudadano, de modo directo y simple, pueda obtener de los ?rganos o unidades administrativas las informaciones de su inter?s.

Monteiro A. Esmanhoto (2010) ha analizado la situaci?n actual de Brasil acerca de la transparencia gubernamental y el acceso a la informaci?n p?blica y concluye que adem?s de no contar con una ley unificada de acceso a la informaci?n y transparencia, en los ?ltimos a?os se ha avanzado m?s en la reglamentaci?n del secreto gubernamental y de los procedimientos de seguridad de informaciones (principalmente gracias a los decretos 2.134/97 y 2.910/98) que en la reglamentaci?n del derecho a la informaci?n y del acceso a los registros gubernamentales.

Efectivamente, aunque Brasil no cuenta con una ley de acceso a la informaci?n p?blica, ya se est? trabajando en ella, puesto que la C?mara de Diputados aprob? en abril de 2010 (PLC 41/2010) el proyecto de ley General de Acceso a la Informaci?n, si bien, las ?ltimas noticias ofrecidas desde la web del F?rum de Direito de Acesso a

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Informa??es P?blicas11 ue promueve e incentiva debates sobre este tema, en marzo de 2011 la ley se encontraba encallada en el Senado brasile?o.

Una vez repasada sucintamente la situaci?n del acceso a la informaci?n p?blica

en Brasil ofrecemos los datos obtenidos tras el an?lisis de las 180 web municipales (el 3,23% del total de las Prefeituras municipais) para conocer el acceso que los ciudadanos ten?an a la siguiente informaci?n.

Tabla 1 - Presencia de informaci?n p?blica en las webs municipales Brasil (%)

BRASIL

Actas C?mara Editais Leyes municipales Presupuestos y cuentas Otras normativas Normativa en tramitaci?n

De 1.001 a De 5.001

5.000

10.000

-

-

23.3

6.6

43.3

20

40

40

13.3

10

3.3

0

a De 10.001 20.000 6.6 13.3 26.6 10 0

a De 20.001 50.000 20 20 46.6 13.3 0

a De 50.001 100.000 36.6 56.6 50 36.6 0

a >100.000

36.6 80 73.3 63.3

0

Media

21.6 38.9 46.1 24.4 0.5

Gr?fico 1 - Relaci?n entre rangos de poblaci?n y disponibilidad de informaci?n p?blica

1 [Consultado: 11-04-2011]

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