OS BENS DE DOMÍNIO PÚBLICO EM PORTUGAL

FINAN?AS E CONTABILIDADE

OS BENS DE DOM?NIO P?BLICO EM PORTUGAL

Jorge Manuel Afonso Alves (jorge@ipb.pt) Jo?o Baptista da Costa Carvalho (jcarvalho@eeg.uminho.pt)

Escola Superior de Tecnologia e de Gest?o de Bragan?a Instituto Polit?cnico de Bragan?a Escola de Economia e Gest?o Universidade do Minho

ABSTRACT The purpose and concern in drawing up an inventory, where to put all the state belongings, whether public or private domain, is a question that has risen concern. In spite of many failed attempts in recent decades, we now live a deep reform of the Public Financial Administration. The publication of the Official Plan for the Public Accounting is a major step in order to create that inventory and a State Balance. The main goal of this study is to clarify the differences between public and private domain but also to present the ways of classification, assessment and accountability of public domain. Conclusions reached show that the definition criteria that permit to determine whether a public property is dominial or not, is involved in many disagreements and contradictions. Also in what concerns the assessment of dominial property there are several difficulties. Concerning accountability the OPPA does not define what is public domain and which properties must be reported in accounting. KEYWORDS: Public Domain, Public and Private Domain, Official Plan for the Public Accounting.

1-INTRODU??O

A inten??o e preocupa??o da elabora??o de um invent?rio, onde constem todos os bens do Estado, quer do dom?nio privado, quer p?blico, existe h? alguns anos a esta parte. Tal desiderato deve-se ao facto de, atrav?s do invent?rio actualizado ser poss?vel comparar o valor de todos os bens e direitos do Estado com o valor da d?vida p?blica, calcular de forma correcta o valor do Produto Interno Bruto e elaborar um Balan?o do Estado.

Apesar de algumas tentativas falhadas, ao longo de d?cadas, vivemos hoje uma profunda Reforma da Administra??o Financeira do Estado. A publica??o do Plano Oficial de Contabilidade P?blica (POCP), Plano Oficial das Autarquias Locais (POCAL) e restantes planos sectoriais constitui um dos passos fundamentais para a elabora??o do referido invent?rio e Balan?o do Estado. Assim, os organismos que det?m e controlam bens de dom?nio p?blico devem proceder ? sua inventaria??o e contabiliza??o.

Com o presente trabalho pretendemos contribuir para a clarifica??o de algumas d?vidas que os bens dominiais colocam na actualidade, nomeadamente ao n?vel da sua classifica??o, avalia??o e contabiliza??o.

Destarte, come?amos por apresentar o conceito e objecto do dom?nio p?blico, bem como os bens considerados dominiais pela legisla??o portuguesa. De seguida, referimos como se constitui, extingue, classifica e administra o dom?nio p?blico. Antes de terminar, aludimos as principais raz?es para a avalia??o dos bens dominiais, quais os bens suscept?veis ou n?o de avalia??o, m?todos a utilizar sempre que seja necess?rio recorrer ? avalia??o e a forma como devem ser contabilizados os bens do dom?nio p?blico pelo POCP, POCAL e restantes planos sectoriais. Por fim, tra?amos as principais conclus?es.

2-DOM?NIO P?BLICO 2.1-CONCEITO DE DOM?NIO P?BLICO

Segundo o art. 202? n.? 1 do C?digo Civil, uma coisa ? tudo aquilo que pode ser objecto de rela??es jur?dicas. Por sua vez, o n.? 2 do mesmo art. refere que se consideram fora do com?rcio todas as coisas que n?o podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no dom?nio p?blico e as que s?o, por sua natureza, insuscept?veis de apropria??o individual. O art. 203? do mesmo c?digo estabelece, tamb?m, que as coisas podem

ser m?veis ou im?veis, simples ou compostas e, por sua vez, o art. 206? preconiza no seu n.? 1 que se deve considerar "como coisas compostas, ou universalidade de facto, a pluralidade de coisas m?veis que, pertencendo ? mesma pessoa, t?m um destino unit?rio". Assim, podemos dizer que tamb?m existem universalidades p?blicas, isto ?, um conjunto de coisas pertencentes ao mesmo sujeito de direito p?blico e afectas ao mesmo fim de utilidade p?blica, que s?o submetidas ao regime administrativo como se se tratasse de coisas p?blicas simples (Caetano, 1990).

O conjunto das coisas e direitos p?blicos pertencentes ? Administra??o formam o dom?nio p?blico, objectivamente considerado. Por isso as coisas p?blicas s?o tamb?m denominadas bens de dom?nio p?blico. De salientar, ainda, que tamb?m fazem parte do dom?nio p?blico os direitos da Administra??o sobre as coisas particulares, nomeadamente, as servid?es administrativas (Caetano, 1990). Das m?ltiplas defini??es de bens de dom?nio p?blico encontradas na doutrina, podemos apresentar a seguinte: -"1- Conjunto das coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito p?blico de popula??o e territ?rio, s?o submetidas por lei, dado o fim de utilidade p?blica a que se encontram afectadas, a um regime jur?dico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produ??o dessa utilidade p?blica (acep??o objectiva). 2- Conjunto de normas que definem e regulam os direitos que se exercem sobre as coisas p?blicas (acep??o institucional)" (Fernandes, 1991:166);

2.2-OBJECTO DO DOM?NIO P?BLICO

As coisas devem ser classificadas como p?blicas atendendo ao fim a que se destinam e de acordo com as caracter?sticas que apresentam. Neste sentido, a doutrina tem-se dividido e, diversos autores advogam quais os crit?rios a que os bens devem obedecer para que se possam considerar do dom?nio p?blico. Os crit?rios, bem como os respectivos autores, s?o os seguintes (Moreira, 1931): 1-S?o dominiais os bens afectos ao uso imediato do p?blico e insuscept?veis de propriedade privada (B?rth?lemy); 2-S?o dominiais os bens afectos ao uso do p?blico ou aos servi?os p?blicos. Crit?rio de uso p?blico directo ou indirecto (Hauriou); 3-S?o dominiais os bens que desempenham o papel principal em servi?os p?blicos essenciais (J?ze); 4-S?o dominiais os bens particularmente adoptados ao funcionamento de um servi?o p?blico ou ? satisfa??o de uma necessidade p?blica e que n?o podem ser substitu?dos sem inconveniente (Waline); 5-S?o dominiais os bens que por si s? oferecem imediata utilidade p?blica na satisfa??o dos interesses sociais de maior gravidade (Otto Mayer).

Dado que n?o se consegue encontrar uma teoria que clarifique o que ? ou n?o coisa p?blica, podemos tentar, de entre diversas coisas consideradas como p?blicas pelos v?rios pa?ses, onde vigora o instituto jur?dico do dom?nio p?blico, verificar se existem algumas semelhan?as que nos possam elucidar melhor. Por sua vez, de acordo com Fernandes (1991), as categorias de coisas que hoje s?o consideradas p?blicas na generalidade das legisla??es s?o tr?s: a)- A do dom?nio da circula??o que ?, por defini??o, constitu?da pelas coisas indispens?veis ? sobreviv?ncia e funcionamento da Na??o, em tempo de paz ou de guerra, e que, por esta via, constituem elementos essenciais a todo o sistema de defesa nacional, o que implica estarem fundamentalmente a cargo do Estado; b)- A do dom?nio militar, constitu?da pelas coisas ao dispor das For?as Armadas, destinando-se, essencialmente, ? utiliza??o em tempo de guerra, sendo imprescind?veis ? defesa nacional, pelo que se encontram unicamente sob a responsabilidade do Estado; c)- A do dom?nio cultural, composta por coisas que, embora constituam a express?o espiritual superior de um Povo, como comunidade humana, n?o s?o t?o importantes como as duas classes anteriormente apresentadas. A verdade ? que o conceito de Na??o, mormente na segunda metade do s?culo XX, passou a ter um significado cultural que hoje lhe ? insepar?vel.

Fernandes (1991) patenteia, ainda, que de acordo com o direito comparado, n?o seria de todo ileg?timo reduzir o crit?rio de todos os pa?ses ao mesmo denominador comum, para a classifica??o das coisas como p?blicas. Esse denominador comum seria vertido na f?rmula defesa da na??o e da sua cultura, uma vez que os meios de circula??o s?o essenciais para a defesa nacional.

2.3-BENS DE DOM?NIO P?BLICO EM PORTUGAL

Em Portugal, para que qualquer coisa possa ser considerada como bem de dom?nio p?blico deve estar consagrada na lei. As teorias elaboradas acerca da defini??o das coisas como p?blicas n?o podem substituir a lei. Estas podem servir para ajudar, quer a entender aquilo que est? preconizado na lei, quer o legislador na elabora??o de futuras leis (Caetano, 1990). Se percorrermos todas as leis que em Portugal se referem aos bens de dom?nio p?blico, verificamos que n?o foi seguido, em exclusivo, nenhum crit?rio doutrinal at? hoje apresentado. Tanto a Constitui??o da Rep?blica Portuguesa (CRP) de 1933 como a de 1976, revista em 1989 e em 1997, limitam-se a enumerar, com exemplos, as coisas que devem ser classificadas como p?blicas, sendo os casos n?o contemplados ou omissos colmatados pelas leis ordin?rias.

Atrav?s do quadro abaixo indicado, podemos observar os bens classificados como dominais pela CRP, Decreto?

Lei (DL) n.? 477/80, de 15 de Outubro e pela Portaria n.? 671/2000, de 17 de Abril, que estabelece o Cadastro e

Invent?rio dos Bens do Estado (CIBE).

Quadro I- Compara??o, entre os diferentes diplomas legais, dos bens classificados como dominiais

DIPLOMA LEGAL

BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS:

CRP DL 477/80

Portaria 671/2000

(CIBE)

As ?guas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos

cont?guos, bem como os lagos, lagoas e cursos de ?gua X

X

X

naveg?veis ou flutu?veis, com os respectivos leitos

As camadas a?reas superiores ao territ?rio acima do limite reconhecido ao propriet?rio ou superfici?rio

X

X

Os jazigos minerais, as nascentes de ?guas mineromedicinais,

as cavidades naturais e subterr?neas existentes no subsolo, com excep??o das rochas, terras comuns e outros materiais

X

X

X

habitualmente usados na constru??o As estradas e as linhas f?rreas nacionais1 com os seus

acess?rios e

X

X

X

obras de arte

Os outros bens do dom?nio p?blico h?drico referidos no

Decreto n.? 5:787-IIII2, de 10 de Maio de 1919, e no Decreto-

X

X

Lei n.? 468/713, de 5 de Novembro

As valas abertas pelo Estado e as barragens de utilidade p?blica

X

X

Os portos artificiais e docas, os aeroportos e aer?dromos de interesse p?blico

X

X

As obras e instala??es militares, bem como as zonas territoriais reservadas para a defesa militar (**)

X

Os navios da armada, as aeronaves militares e os carros de

combate, bem como outro equipamento militar de natureza e

X

durabilidade equivalentes (**) As linhas telegr?ficas e telef?nicas4, os cabos submarinos e as

obras, canaliza??es e redes de distribui??o p?blica de energia

X

X

el?ctrica

Os pal?cios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros nacionais, bem como os pal?cios escolhidos pelo Chefe

X

X

1 O dom?nio p?blico ferrovi?rio est? , actualmente, reguladas pelo DL n.? 276/2003, de 4 de Novembro. 2 De acordo com o art. 1? do Decreto n.? 5:787-IIII, de 10 de Maio de 1919, fazem, ainda, parte do dom?nio p?blico: "3? As valas e correntes de ?gua n?o naveg?veis nem flutu?veis bem como os respectivos leitos nos tro?os em que atravessarem terrenos p?blicos, municipais ou de freguesia; 4? Os lagos, lagoas e p?ntanos formados pela natureza nesses terrenos e os circundados por diferentes pr?dios particulares; 5? As ?guas nativas que brotem em terrenos p?blicos, municipais ou de freguesia, as ?guas pluviais que neles ca?rem, as que por ?les correrem abandonadas, e as ?guas subterr?neas que nos mesmos terrenos existam; 6? As ?guas das fontes p?blicas e as dos po?os e reservat?rios constru?dos ? custa dos concelhos e freguesias; 7? As ?guas que nascerem em algum pr?dio particular, do Estado ou dos corpos administrativos e as pluviais que neles ca?rem, logo que umas e outras transponham, abandonadas, os limites dos respectivos pr?dios, se forem lan?ar-se no mar ou em outras ?guas do dom?nio p?blico." 3 O DL n.? 468/71, de 5 de Novembro refere-se ao dom?nio p?blico h?drico, pretendendo estabelecer o regime dos terrenos p?blicos conexos com as ?guas p?blicas, ou seja, a no??o de leito e seus limites, no??o de margem e a sua largura e a no??o da zona adjacente e sua largura. Este DL foi recentemente alterado pela Lei n.? 16/2003, de 4 de Junho, que rev? actualiza e unifica o regime jur?dico dos terrenos do dom?nio p?blico. 4 A rede b?sica de telecomunica??es foi desafectada do dom?nio p?blico, integrando o dom?nio privado do Estado, podendo ser objecto de aliena??o (art. 2? da Lei n.? 29/2002, de 6 de Dezembro).

DIPLOMA LEGAL

BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS:

CRP DL 477/80

Portaria 671/2000

(CIBE)

do Estado para a Secretaria da Presid?ncia e para a sua

resid?ncia e das pessoas da sua fam?lia

Os direitos p?blicos sobre im?veis privados classificados ou de uso e frui??o sobre quaisquer bens privados

X

As servid?es administrativas e as restri??es de utilidade p?blica ao direito de propriedade

X

X

Quaisquer outros bens do Estado sujeitos por lei ao regime do dom?nio p?blico

X

X

X

Terrenos classificados como espa?o natural ou zona verde, de

lazer, pra?as p?blicas ou para instala??o de infra-estruturas ou

X

equipamentos p?blicos (*)

Cemit?rios p?blicos (*)

X

(*) O CIBE n?o refere, claramente, se estes bens pertencem ao dom?nio p?blico.

(**) N?o s?o objecto de tratamento do CIBE, mas este n?o pressup?e que sejam de dom?nio privado.

O facto de existirem coisas consideradas do dom?nio p?blico atrav?s da Constitui??o e outras que s?o consideradas como p?blicas atrav?s da lei ordin?ria, s? pode significar que, segundo Fernandes (1991), na ordem jur?dica portuguesa, ficaram implicitamente reconhecidas duas categorias de coisas p?blicas com base no grau de utilidade p?blica que produzem. As coisas consagradas como p?blicas pela Constitui??o ficam desde logo mais protegidas que aquelas que s?o consagradas pelas leis ordin?rias, pois n?o podem, como estas, ser privatizadas pela simples lei ordin?ria.

Uma categoria de bens que tem gerado alguma confus?o s?o os baldios e os cemit?rios p?blicos, uma vez que existem d?vidas quanto a saber se estes bens pertencem ou n?o ao dom?nio p?blico. De acordo com o n.? 1 do art. 1? da Lei n.? 68/93, de 4 de Setembro, s?o "baldios os terrenos possu?dos e geridos por comunidades locais". A comunidade local ? constitu?da pelo universo dos compartes (n.?2 do art.1?). Por sua vez s?o compartes "os moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas, segundo os usos e costumes, t?m direito ao uso e frui??o do baldio" (n.?3 do art. 1?). Caetano (1990) considera que os baldios s?o coisas de uma categoria muito diferente das coisas p?blicas. Estas ?ltimas s?o suscept?veis de serem utilizadas por todas as pessoas, ao passo que os baldios s? podem ser utilizados pelas pessoas de uma determinada par?quia ou concelho, e de acordo com antigos usos e costumes. Enquanto as coisas p?blicas satisfazem necessidades colectivas proporcionadas pelo Estado, autarquias locais e regi?es aut?nomas, os baldios s?o explorados pelos pr?prios interessados, para satisfazer necessidades individuais.

Relativamente aos cemit?rios p?blicos, a sua dominialidade n?o ? sustentada expressamente por nenhum diploma legal5 e a pr?pria doutrina estrangeira discute o seu car?cter. Para Caetano (1990), os cemit?rios municipais e paroquiais s?o bens do dom?nio p?blico, uma vez que: - S?o objecto de propriedade de uma autarquia local; - S?o destinados ? inuma??o dos cad?veres de todos os indiv?duos que falecerem na circunscri??o, n?o sendo l?cita a recusa da sepultura fora dos casos especiais previstos na lei; - ? livre o acesso de todos ao campo santo.

Como podemos verificar, os cemit?rios possuem o ?ndice evidente de utilidade p?blica, pois, s?o de uso directo e imediato de todos. Rela??o diferente existe no caso de cemit?rios particulares (de indiv?duos de certa nacionalidade, religi?o ou comunidade). Todos sabemos que as pessoas podem adquirir partes de terreno nos cemit?rios para sepultar os seus familiares. Mas n?o ? verdade que os bens do dom?nio p?blico n?o podem ser alienados? Amaral (1973), refere que o facto de as fam?lias poderem adquirir parcelas de terreno nos cemit?rios deve ser entendido como uma concess?o perp?tua.

3-FORMA??O E CESSA??O DO DOM?NIO P?BLICO 3.1-CLASSIFICA??O E AFECTA??O

5 O CIBE no art. 19? n.? 3 classifica como outros im?veis, determinados bens, entre eles os cemit?rios p?blicos, os quais pertencem a um dos tipos de dom?nio, p?blico ou privado. O Ac?rd?o do Tribunal da Rela??o de Coimbra de 10/01/1995 (P.1163/94) refere que os cemit?rios p?blicos, sob jurisdi??o dos munic?pios e freguesias, s?o bens do dom?nio p?blico.

A classifica??o dos bens dominiais, de acordo com a legisla??o portuguesa e a opini?o de alguns autores, surge com a cria??o do instituto do dom?nio p?blico, a partir de 1867, com a publica??o do primeiro C?digo Civil. A classifica??o das coisas p?blicas ? o "acto pelo qual se declara que certa e determinada coisa possui os caracteres de uma categoria legal de bens dominiais" (Amaral,1990: 429).

Relativamente ao conceito de afecta??o, este, segundo Fernandes (1965), ? o acto ou o facto que determina o ingresso imediato de uma coisa no dom?nio p?blico. Por sua vez, para Caetano (1990:922 e 923) a afecta??o ? "o acto ou pr?tica que consagra a coisa ? produ??o efectiva de utilidade p?blica". Segundo este autor, a classifica??o n?o implica o reconhecimento de que a coisa passe imediatamente a produzir utilidade p?blica, ou seja, apenas confirma a capacidade de a produzir.

3.2-CESSA??O DO DOM?NIO P?BLICO

A dominialidade cessa por virtude do seu desaparecimento, como consequ?ncia do desaparecimento da utilidade p?blica que esses bens desempenhavam ou pelo facto de surgir um fim de interesse geral que seja mais convenientemente preenchido noutro regime (Caetano, 1990). Para o mesmo autor, na situa??o em que o bem dominial desaparece, cessa a dominialidade, porque o direito de propriedade p?blica se extinguiu ? falta de objecto. Tal facto acontece quando, por excesso de uso ou acidente, os bens deixam de ter qualquer utilidade, como por exemplo a destrui??o por inc?ndio de um museu ou de uma biblioteca. Relativamente ?s situa??es em que as coisas continuam a existir, pode acontecer que por decis?o expressa da Administra??o ou com o seu consentimento t?cito, deixam de ter qualquer utilidade p?blica ou perdem o car?cter dominial, existindo, nestes casos, desafecta??o.

Associados ? cessa??o do dom?nio p?blico encontramos os voc?bulos: desclassifica??o e desafecta??o. O conceito de desclassifica??o, segundo Fernandes (1990. B: 574), ? o "acto pelo qual se declara, explicita ou implicitamente, que determinada coisa deixou de possuir os caracteres pr?prios de uma categoria de bens dominiais." Como resultado da defini??o de desclassifica??o podemos dizer que ela ?, em princ?pio, um acto expl?cito, mas pode tamb?m ser um acto impl?cito. Ser? um acto impl?cito nas situa??es em que se fa?a uma nova delimita??o que, exclua do dom?nio p?blico uma determinada ?rea que anteriormente lhe pertencia. Na delimita??o6 das coisas p?blicas, isto ?, o acto pelo qual se definem os limites das coisas p?blicas relativamente ?s coisas particulares adjacentes, est? sempre impl?cita a sua classifica??o, ou seja, a declara??o de que se trata verdadeiramente de coisas p?blicas (Amaral, 1990).

No que concerne ? desafecta??o do dom?nio p?blico, a qual significa, segundo Fernandes (1990. A:550), o "acto inverso da afecta??o, pelo qual a lei ou a Administra??o subtraem determinados bens ao regime jur?dico aplic?vel ao dom?nio p?blico, ou ? produ??o da utilidade p?blica - ou do tipo de utilidade p?blica - a que se encontram adstritos."

Como podemos verificar, existe alguma ambiguidade entre alguns conceitos vistos at? ao momento, como sejam o da desafecta??o, desclassifica??o e delimita??o. No sentido de encontrar um conceito que pudesse compreender todas as situa??es, atrav?s do qual se verifique que uma determinada coisa dominial deixou de o ser, sugere-se o voc?bulo desdominializa??o (Fernandes, 1990.A).

4-CLASSIFICA??O E ADMINISTRA??O DO DOM?NIO P?BLICO

No Direito portugu?s existem v?rios sistemas propostos com vista ? classifica??o, por grupos, dos bens do dom?nio p?blico, tais como os que se baseiam na fun??o que os bens desempenham (dom?nio p?blico militar, da circula??o, cultural, entre outros.), no titular do direito da propriedade p?blica (dom?nio p?blico do Estado, da regi?o aut?noma, do munic?pio e da freguesia), no processo da sua cria??o (dom?nio p?blico natural e artificial) e na consist?ncia material das coisas (dom?nio p?blico terrestre, h?drico e a?reo) (Fernandes, 1991).

4.1-DOM?NIO P?BLICO DO ESTADO

6 Para Jos? Pedro Fernandes (1990. B: 452) a delimita??o ? um acto administrativo que estipula a "Fixa??o da linha que define a estrema de determinadas coisas sobre as quais se exercem direitos dominiais"; e para o Prof. Afonso Queir? (1969: 6), a delimita??o "visa estabelecer a extens?o dos bens do dom?nio p?blico, cujas caracter?sticas gen?ricas est?o enunciadas na lei, em rela??o aos bens privados confinantes. O objectivo ou fun??o pr?tica deste acto ?, pois, declarar aquilo que resulta da pr?pria lei, a qual, na verdade, enuncia os requisitos da dominialidade".

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