IMPUGNACIÓN DE NORMAS LOCALES: ORDENANZAS Y …



IMPUGNACIÓN DE NORMAS LOCALES: ORDENANZAS Y PLANES

(SEMINARIO DE DERECHO LOCAL. Barcelona, 14 de abril de 2000. Intervención del Prof. Dr. Manuel Rebollo Puig).

I. Introducción

II. Recurso contencioso-administrativo directo contra Reglamentos locales

III. El Recurso contencioso-administrativo indirecto contra reglamentos locales

IV. La cuestión de ilegalidad

V. Recurso directo contra un Reglamento que es indirecto contra otro

I. INTRODUCCIÓN.

Tanto la LAP como la LJ han supuesto cambios sustanciales en lo que se refiere a las formas de impugnar reglamentos. Esto tiene especial trascendencia para la Administración local ya que afecta no sólo propiamente a sus reglamentos orgánicos y ordenanzas, incluidas las fiscales, sino también a los planes urbanísticos.

Junto a la simple inaplicación de todos los reglamentos nulos (art. 6 LOPJ), tradicional es distinguir entre recursos directos e indirectos contra reglamentos, según lo impugnado sea realmente un reglamento o lo sea un acto de aplicación del reglamento basando la impugnación en los defectos del reglamento. Esta distinción puede seguir siendo utilizada pero ahora esas modalidades sólo se dan en los recursos contencioso-administrativos, no en los recursos administrativos.

La LAP ha supuesto prácticamente la eliminación de toda posibilidad de impugnación directa de reglamentos en vía administrativa. Por una parte, el art. 107.3 LAP establece que “contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa”. Por otra parte, el art. 102 LAP, aunque prevé la revisión de oficio de los reglamentos, no parece admitir que los particulares tengan una verdadera acción para instarla. Por tanto, cada vez que un particular pretenda impugnar directamente un reglamento, no tiene vía administrativa previa a la contencioso-administrativa.

Sí cabe, desde luego, el recurso administrativo indirecto contra reglamentos, para el que incluso se establece la singularidad del recurso per saltum. Ocurre, sin embargo, que, como en la Administración local el recurso administrativo predominante es el de reposición y éste está configurado como potestativo, será perfectamente posible y hasta normal que el ataque indirecto al reglamento local se produzca en lo contencioso-administrativo. Lo anterior no se ve alterado por la existencia del recurso de reposición obligatorio en el ámbito de la hacienda local porque no afecta a las Ordenanzas fiscales.

Por todo lo anterior puede concluirse que la impugnación de reglamentos locales se concentra en los correspondientes recursos contencioso-administrativos. Y aquí es donde se han producido reformas de relevancia no sólo por la aparición de la llamada “cuestión de ilegalidad” sino por la nueva configuración del recurso indirecto. Donde menos modificaciones ha habido es en el recurso directo contra reglamentos. Dedicaremos por ello a éste las mínimas referencia y nos extenderemos más en el recurso indirecto y en la cuestión de ilegalidad.

II. RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DIRECTO CONTRA REGLAMENTOS LOCALES

En el recurso directo la pretensión principal es la anulación del reglamento (o de parte del reglamento). No obstante, puede también pretenderse el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y, en particular, una indemnización (art. 31.2 LJ).

Para esa nulidad cabe invocar como motivo cualquier vicio del reglamento: no sólo los de fondo, sino también los de procedimiento.

El recurso debe interponerse en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación (art. 46.1 LJ). Como no hay vía administrativa previa, no hay forma de alargar estos dos meses o de contarlos desde la resolución de un hipotético recurso administrativo previo. Pasado ese plazo, ya no cabrán recursos directos, lo cual no significa de ninguna forma que el reglamento devenga firme o inatacable: la existencia de un recurso indirecto lo demuestra suficientemente.

Para determinar los legitimados como recurrentes rigen las reglas generales (arts. 19 y 20 LJ) y sólo hay que añadir que éste es un campo propicio para la legitimación de asociaciones, corporaciones... [art. 19.1.b) LJ], pero sin que ello suponga exclusión de ningún otro legitimado individualmente. En particular, para las Ordenanzas fiscales no creo que quepa deducir ninguna restricción del art. 18 LHL. Como demandada estará legitimada la Administración que aprobó el reglamento; en nuestro caso, naturalmente, una Administración local (No obstante, para los supuestos en que la norma haya estado sometida a fiscalización de otra Administración hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art. 21.2 LJ). Pero también pueden personarse en tal condición cualquier persona o entidad cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación del recurso [art. 21.1.b) LJ].

La competencia para resolver recursos directos contra normas locales corresponde en todo caso a los Tribunales Superiores de Justicia de la correspondiente Comunidad Autónoma [art. 10.1.b) LJ].

Desde luego es posible solicitar y acordar como medida cautelar la suspensión de los preceptos impugnados (arts. 129.2, 130.1 LJ).

Las sentencias estimatorias del recurso directo han de limitarse a la declaración de nulidad de los preceptos impugnados. A lo sumo, pueden extenderse a otros preceptos del mismo reglamento “por razones de conexión o consecuencia de los preceptos recurridos” (art. 33.3 LJ) y, desde luego, si así se pidió, a la declaración del derecho a indemnización u otra medida para el restablecimiento de la situación jurídica lesionada. Lo que en ningún caso puede hacer la sentencia es establecer la nueva redacción que deban pasar a tener los preceptos anulados (art. 71.2 LJ).

Los efectos de las sentencias estimatorias son de carácter general (erga omnes) sólo en lo relativo a la nulidad: “La anulación de una disposición... producirá efectos para todas las personas afectadas”. En concreto, esos efectos generales se producen desde la publicación del fallo en el mismo boletín oficial en que se hubiera publicado la norma (art. 72.2 LJ). Pero ya con anterioridad ha tenido efectos entre las partes y, en consecuencia, la Administración demandada no debe volver a aplicar ese reglamento desde que hay sentencia anulatoria. Aun con esa corrección la regla que hace depender la eficacia de la anulación de su publicación puede llevar a situaciones absurdas, como lo es que se siga aplicando un reglamento que se sabe ya ilegal y anulado. Hay que restringir el significado de esta regla y pensar, tal vez, que lo único que quiere decir es que la formal expulsión del ordenamiento no se produce hasta esa publicación pero que, incluso antes que ella, esa nulidad ya se puede hacer valer por los particulares y por la propia Administración.

Sea como fuere, estos efectos erga omnes están limitados a la declaración de nulidad y no afectan a las declaraciones que se hayan hecho en cuanto al restablecimiento de situaciones jurídicas individualizadas. Quiere decirse con ello que los terceros no encontrarán en la sentencia un título ejecutivo para, en fase de ejecución, pretender el restablecimiento de situaciones jurídicas individuales que no han sido objeto del proceso ni de la sentencia. Tendrán que plantear un recurso contencioso-administrativo para ello aunque a tal efecto puedan partir ya de la declaración anulatoria del reglamento. Esto tiene ahora una excepción o matización, como se establece en el art. 72.3:

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los arts. 110 y 111.

Esa excepción está limitada a las materias tributaria y de personal. En esas materias, y dándose los requisitos de los arts. 110 y 111, sí cabría que quienes no han sido parte en el recurso contencioso-administrativo consiguieran en fase de ejecución de sentencia un reconocimiento específico de sus derechos derivados de la misma anulación del reglamento local. Pero esto sigue siendo la excepción.

Por otra parte, el art. 73 LJ ha vuelto a consagrar expresamente (como antes lo hacía el art. 120 LPA/58 para los recursos administrativos y ahora hace el art. 102.4 in fine LAP para la revisión de oficio) la irretroactividad de la anulación de reglamentos con una salvedad relativa a las sanciones: “Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente”. No creo que este precepto pueda entenderse en el sentido de equiparar anulación y derogación de reglamentos ni, por tanto, en el de negar pura y simplemente la retroactividad propia de toda declaración de nulidad. Más bien entiendo que lo único que permite deducir el art. 73 es que, si una sentencia se limita a anular un reglamento, nada justifica que ello entrañe necesaria y automáticamente la anulación o ineficacia de ningún acto o sentencia anterior ni, menos aún, que ello pueda conseguirse en la ejecución de la sentencia que anula el reglamento. Pero, pese a ello, el reglamento está anulado con efectos retroactivos y puede haber medios para aniquilar todos los efectos antijurídicos que produjo (peticiones de responsabilidad, devolución de ingresos indebidos...). Dando este significado al art. 73, hay que entender que la excepción que señala para sanciones significa que, incluso sin un nuevo proceso ni procedimiento administrativo, debe procederse a la inejecución de la sanción.

Los efectos de las sentencias desestimatorias se abordan en el art. 26.2 LJ según el cual la desestimación del recurso directo contra un reglamento no impide la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en la ilegalidad del propio reglamento. O sea, que es posible que, aunque se desestime el recurso directo, prospere el indirecto e incluso se llegue a una declaración formal de la nulidad de alguno de los preceptos antes impugnados sin éxito. Por tanto, la sentencia desestimatoria del recurso directo no tiene efectos de cosa juzgada.

III. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INDIRECTO CONTRA REGLAMENTOS LOCALES

En este recurso, contemplado en el art. 26.1 LJ, lo que se impugna es un acto administrativo, no un reglamento; y la pretensión esencial es la de nulidad del acto. Realmente no es un recurso contra un reglamento: la demanda no tiene que pedir tal nulidad, ni la sentencia tiene que declararla; lo único que ocurre es que la fundamentación de la demanda y en la motivación de la sentencia versará precisamente -aunque quizá no exclusivamente- sobre la nulidad del reglamento aplicado. De manera que la singularidad de este recurso respecto a cualquier otro recurso contra actos administrativos está en sus motivos. Pero es que, además, esa argumentación puede ser una más entre otras muchas que, al margen ya de la nulidad del reglamento, se invoquen como relativas específicamente al acto. Lo único que sucede es que, sólo o en compañía de otras , aparecerá en la fundamentación de la demanda y de la sentencia la nulidad del reglamento. Incluso es posible que la demanda no haya alegado ese vicio y que sea el juez quien, de conformidad con los arts. 33.2 y 65.2 LJ, traiga al recurso la posible nulidad del reglamento aplicado. T también es posible que el recurrente invoque por primera vez la nulidad del reglamento en la demanda, sin haberlo hecho antes en vía administrativa (arg. art. 56.1 LJ), o incluso que ese motivo surja con posterioridad (con el límite del art. 65.1 LJ) pues ello, permaneciendo inalterada la pretensión de nulidad del acto, no entraña la prohibida mutatio libeli.

Respecto a los motivos, como hemos dicho, tienen que ser, exclusivamente o no, los vicios del reglamento aplicado. Pero, además, en general, la jurisprudencia no admite por esta vía cualquier vicio del reglamento sino que excluye los de forma o procedimiento. La LJ no ofrece argumentos que obliguen a alterar esa jurisprudencia mayoritaria de manera que probablemente, y aun con la crítica de buena parte de la doctrina, se mantendrá la idea de que los recursos indirectos contra reglamentos deban basarse en vicios o ilegalidades de fondo y que los defectos en la tramitación de las ordenanzas sólo podrán hacerse valer en los recursos directos.

Por lo que se refiere al plazo de interposición, como se trata de la impugnación de un acto, rigen las reglas generales del art. 46.1 y 4 LJ de manera que cada vez que se dicta un acto de aplicación, aunque hayan pasado muchos años, se reabre este medio de atacar a los reglamentos.

Por lo que se refiere a las partes, naturalmente estarán legitimados activa y pasivamente los que lo estén conforme a las reglas generales. Pero hay una especialidad novedosa en el art. 21.3 LJ: “Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no procede de ella la actuación recurrida”. Así que puede llegar a haber dos Administraciones demandadas: la autora del acto impugnado y la autora del reglamento aplicado por aquel acto. En principio, la previsión es acertada y oportuna. Pero planteará algunos problemas de difícil solución, sobre todo porque es posible que no se sepa de antemano que el recurso se basará en la ilegalidad del reglamento aplicado por lo que no podrá emplazarse oportunamente a la Administración que aprobó el reglamento. En otro orden de cosas, a diferencia del recurso directo, no se ha previsto aquí la posibilidad de legitimación pasiva de otros sujetos que tengan interés en mantener la validez del reglamento: tendrán tal legitimación los que tengan en mantener el acto impugnado, pero los que tenían interés en el mantenimiento del reglamento pueden sufrir indefensión.

El órgano judicial competente se determina en función del acto impugnado sin tener en cuenta que el recurso se basa en la ilegalidad del reglamento aplicado. Esto no lo tiene en cuenta la LJ. Así, si se impugna una sanción local, será competente el correspondiente Juzgado de lo contencioso-administrativo, sin que importe que el recurso se fundamente en la ilegalidad de la ordenanza aplicada ni que ese Juzgado no es competente para conocer de los recursos directos contra ordenanzas. El sistema de la LJ es diferente: cambiar el posible resultado del recurso según el órgano judicial competente coincida o no con el que lo sería para conocer de un recurso directo contra esa misma norma reglamentaria. Lo que sí cambia es la competencia funcional ya que el hecho de que se haya alegado la ilegalidad del reglamento aplicado influye en los recursos procedentes contra la sentencia. A este respecto, el art. 81.2.d) LJ establece que las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo son apelables cuando resuelvan en cualquier sentido impugnaciones indirectas de reglamentos; y el art. 86.3 LJ dispone que procederá el recurso de casación contra las sentencias de la AN y de los Tribunales Superiores de Justicia que se pronuncien sobre la nulidad o validez de un reglamento.

En principio, es difícil imaginar que en un recurso indirecto contra un reglamento puede conseguirse su suspensión. Naturalmente cabrán todas las medidas cautelares pertinentes conforme al régimen general establecido al respecto en la propia LJ. Pero como en principio lo que se ataca es un acto concreto, a los efectos de éste se restringirán normalmente las medidas cautelares y resulta improcedente que el simple hecho de que se alegue como motivo de nulidad del acto la ilegalidad del reglamento en que se apoya pueda justificar su suspensión o cualquier otra medida cautelar relativa directamente a él. Pese a todo, no cabe descartar radicalmente esa posibilidad, máxime teniendo en cuenta que, como inmediatamente se dirá, algunos de estos recursos pueden conducir a una declaración formal de nulidad del reglamento.

El aspecto más importante es el del posible contenido de la declaración de la sentencia estimatoria. Si la sentencia no aprecia la ilegalidad del reglamento aplicado no se plantean problemas específicos. Pero, si la sentencia entiende que efectivamente el reglamento aplicado es ilegal, ¿puede declarar la nulidad del reglamento o sólo la del acto? Para responder hay que distinguir dos supuestos:

- Recursos indirectos en los que el órgano judicial que esté conociendo de ellos es también el que habría tenido la competencia para resolver un recurso directo contra el mismo reglamento (art. 27.2 LJ): en este caso, además de anular el acto impugnado, declarará también la nulidad del reglamento (no es necesario ni tiene sentido que plantee -o se autoplantee- una cuestión de ilegalidad). Así, por ejemplo, en un recurso directo sustanciado ante un TSJ, cuando la nulidad de un acto se base en la de una ordenanza, podrá declarar la nulidad del acto y de la ordenanza. Además, esta declaración de nulidad del reglamento se debe pronunciar con independencia de que el demandante la haya pedido formalmente en el suplico de su demanda. A los recursos de este grupo en que el Tribunal puede y debe llegar a anular formalmente el reglamento podemos llamarlos recursos indirectos completos.

- Recursos indirectos en los que el órgano judicial que esté conociendo de ellos no es competente para resolver un recurso directo contra el reglamento en cuestión (art. 27.1 LJ). En tal caso, el juez o tribunal se debe limitar a anular el acto sin pronunciar en su fallo declaración de nulidad del reglamento. En su fundamentación jurídica podrá llegar a la conclusión de que el reglamento es efectivamente ilegal y nulo sin que para ello tenga que plantear la cuestión de ilegalidad. Pero esto no pasará de ser una premisa de su fallo, una parte de su razonamiento, no de su fallo. Donde esta sentencia no llega, empieza la función de la cuestión de ilegalidad. Podemos hablar en este caso de recurso indirecto incompleto.

Cuando la competencia sea del TS el recurso indirecto es siempre completo por determinación expresa del art. 27.3 LJ. También puede ocurrir que un recurso indirecto que no era completo en su primera instancia sí lo sea en la segunda: por ejemplo, en recurso contra un acto local basado en la ilegalidad de la ordenanza aplicada, el Juzgado de los Contencioso-administrativo no podría anular ésta; pero al recurrirse la sentencia y pasar la competencia al TSJ, éste sí sería ya competente, no sólo para anular el acto, sino también para declarar formalmente la nulidad del reglamento. Se produce así, tanto en esta segunda hipótesis como en la del art. 27.3 LJ, un extraño fenómeno en el que el Juez del recurso tiene más poderes que el juez de instancia y puede declarar lo que aquél no podía. En cualquier caso, todo esto hará disminuir notablemente los casos en que sea necesario plantear cuestiones de ilegalidad.

Por lo que respecta a los efectos de la sentencia conviene igualmente distinguir. Las sentencias de los recursos indirectos completos tienen, en cuanto al reglamento, los mismos efectos que las que resuelven recursos directos (arts. 26.2, 72.2 y 73 LJ). Si se trata de un recurso indirecto incompleto, la eficacia de la sentencia será la propia de cualquier sentencia que se pronuncia sobre la nulidad o la validez de un acto. Su argumentación sobre la legalidad o ilegalidad del reglamento no tiene ningún valor constitutivo ni declarativo ni de cosa juzgada. Desde luego, si entiende que el reglamento es ilegal, no vincula de ninguna forma al Tribunal competente para resolver la cuestión de ilegalidad. Si lo considera legal, tampoco impide que se planteen y que prosperen recursos directos, indirectos o cuestiones de ilegalidad contra el mismo reglamento.

IV. LA CUESTIÓN DE ILEGALIDAD

Este novedoso proceso introducido por la LJ de 1998 guarda una semejanza relativa, más aparente y nominal que real y de fondo, con la cuestión de inconstitucionalidad. Ésta parte de que sólo el TC puede apreciar la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley; la cuestión de ilegalidad sólo parte de la distribución de competencias entre los distintos órganos judiciales del orden contencioso-administrativo. La cuestión de inconstitucional es prejudicial; la cuestión de ilegalidad se plantea después de ser firme la sentencia y, por tanto, después de que el Juez o Tribunal obligado a suscitarla haya decidido el asunto que se le sometió y haya podido apreciar sin ninguna limitación la eventual nulidad del reglamento, aunque no la haya declarado formalmente en su fallo.

Su función es completar lo que hemos denominado el recurso indirecto incompleto.

En consecuencia, es requisito para su planteamiento que haya habido un recurso indirecto y que el órgano competente para su resolución no tenga la posibilidad de anular el reglamento. Por el contrario, si el órgano judicial competente para el recurso indirecto -sea en primera instancia o sea al resolver un recurso de apelación o de casación- era ya el competente para resolver sobre la nulidad o validez del reglamento, así lo hará sin que quepa plantear esta cuestión. Además, en ese recurso indirecto debe haber recaído sentencia estimatoria basada precisamente en la ilegalidad del reglamento. Si el juez o tribunal del recurso indirecto cree que el reglamento es legal, y en ese sentido razona su sentencia, no tiene ningún deber -y ni siquiera la facultad- de plantear la cuestión.

Cuando concurren los requisitos, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad es obligatorio en el plazo de cinco días desde que la sentencia adquiera firmeza. Sin embargo, no hay ningún medio en la LJ para hacer efectivo este deber.

Lo tiene que hacer de oficio el juez o tribunal sin que lo pida ninguna parte. En realidad, en la cuestión no hay pretensiones de las partes. Se trata de un proceso objetivo en interés de la legalidad, de un “proceso al reglamento”, si así puede decirse, aunque no haya realmente una pretensión de nulidad.

La cuestión debe ceñirse a los preceptos del reglamento que en el recurso indirecto fueron determinantes de la anulación del acto de aplicación. Si acaso, el Tribunal de la cuestión podrá extender su conocimiento a otros de conformidad con el art. 33.3 LJ por razón de conexión o consecuencia, tras dar audiencia a las partes (arg. art. 126.2 LJ).

En cuanto a las partes, el art. 123.2 LJ se limita a decir que en el auto de planteamiento de la cuestión se emplazará a las partes dando a entender que serán las mismas del recurso indirecto resuelto. Entre ellas está, desde luego, la Administración que aprobó el reglamento cuestionado (art. 21.3 LJ). También serán partes algunos sujetos que no tienen realmente gran interés en mantener la legalidad del reglamento: así, el recurrente inicial que ya está satisfecho con la anulación del acto que le perjudicaba o la Administración autora de ese acto pero no del reglamento. Ningún problema plantea esto pues bastará a estos sujetos no personarse en la cuestión de ilegalidad. Por el contrario, podrían no ser parte sujetos y entidades interesadas en mantener la legalidad del reglamento que naturalmente no fueron parte del recurso indirecto porque lo que realmente se ventilaba en él -la nulidad de un concreto acto- no les afectaba de ninguna forma. Para salvar la indefensión y la vulneración de la tutela judicial efectiva que todo esto podría acarrear será conveniente admitir que, ya que el planteamiento de la cuestión tiene que publicarse en el mismo boletín en que lo fue el reglamento afectado, puedan personarse a partir de ese momento cualesquiera que crean afectados sus derechos o intereses legítimos.

Órgano judicial competente para resolver la cuestión de ilegalidad es el que lo sea para resolver un recurso directo contra ese mismo reglamento. Tratándose de una ordenanza local, la competencia corresponde, por tanto, a los Tribunales Superiores de Justicia de la correspondiente Comunidad Autónoma [arg. art. 10.1.b) LJ].

En lo relativo a los efectos de la sentencia hay que distinguir dos planos. Por una parte, como aclara el art. 126.5 LJ, no afecta de ninguna forma a lo resuelto en la sentencia del recurso indirecto: aunque se desestime la cuestión de ilegalidad, el acto anulado por un supuesto vicio del reglamento luego desmentido no revive. Por otra parte, en cuanto al valor de la sentencia para la situación en que queda el reglamento y las situaciones singulares afectadas por él, deben aplicarse exactamente las mismas reglas que las establecidas para las sentencias de los recursos directos estimatorias o desestimatorias.

V. RECURSO DIRECTO CONTRA UN REGLAMENTO QUE ES INDIRECTO CONTRA OTRO

A veces se impugna un reglamento que desarrolla, completa o pormenoriza a otro, fundándose la impugnación precisamente en que el reglamento desarrollado es ilegal. Piensese, por ejemplo, en el recurso contra un plan parcial basado en que las determinaciones del plan general que desarrolla son ilegales: hay un recurso directo contra el plan parcial que es indirecto contra el plan general. Y se pueden producir situaciones similares a las del recurso indirecto completo e incompleto. Bástenos aquí decir a este respecto lo siguiente: a) la falta de impugnación directa de un reglamento o su desestimación no impide interponer con éxito un recurso contra una norma de desarrollo fundamentando este recurso en la ilegalidad de aquél (arg. art. 26.2); b) si el tribunal que conoce de un recurso contra un reglamento es también para el recurso directo contra el reglamento desarrollado, podrá y deberá declarar la nulidad de ambos en la parte dispositiva de su sentencia (arg. art. 27.2 LJ); c) si no tiene tal competencia, aunque podrá razonar la nulidad del reglamento desarrollado, habrá de limitarse a anular el reglamento de desarrollo y deberá después plantear la cuestión de ilegalidad (arg. art. 27.1 LJ).

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