LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES …
LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
Álvaro Sánchez Navarro
Jefe de la Asesoría Jurídica
Unversitat de Barcelona
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I. INTRODUCCIÓN.
II. LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS Y LA ATRIBUCIÓN DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
III. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES EN EL DERECHO POSITIVO.
1. BREVE EXÉGESIS A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES EN EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL
2. POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA LRU.
IV. EL ARTÍCULO 27.10 DE LA CE ¿CONSAGRA UNA GARANTÍA INSTITUCIONAL O UN DERECHO FUNDAMENTAL? SUS CONSECUENCIAS.
V. LOS DISTINTOS TIPOS DE REGLAMENTOS EN EL DERECHO POSITIVO.
1. REGLAMENTOS EJECUTIVOS.
2. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.
3. REGLAMENTOS REMITIDOS.
4. REGLAMENTOS DE NECESIDAD
5. CONCLUSIONES Y NUESTRO POSICIONAMIENTO.
6. INSTRUCCIONES Y CIRCULARES.
VI. EL ÁMBITO MATERIAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES.
1. LOS PRODUCTOS NORMATIVOS DE LAS UNIVERSIDADES.
VII. ALGUNAS CONCLUSIONES.
VIII. BIBLIOGRAFÍA.
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I. INTRODUCCIÓN.
La potestad reglamentaria de las Universidades públicas no es una excepción en la tónica presidida por el escaso interés y atención que, generalmente, merecen a la doctrina científica los temas relacionados con el llamado Derecho de las Universidades (1), lo que dificulta la obtención de los antecedentes necesarios que nos permitan conocer mejor la evolución de su naturaleza y régimen jurídico, dificultad a la que debe añadirse las pocas ocasiones de que han dispuesto los Tribunales para pronunciarse sobre la materia. Sin embargo, la realidad es que las Universidades públicas, generan un gran número de productos normativos, ya como simples actos administrativos ya como auténticas disposiciones de carácter general, lo cual ha contribuido a facilitar el objeto de nuestro estudio.
Como ha señalado algún autor (2), el de las potestades administrativas es un tema crucial en el Derecho Administrativo y de difícil comprensión, al estar alejado del mundo de los hechos y necesitar un esfuerzo de síntesis en su exposición, siendo en la actualidad, totalmente incontrovertible el hecho de que las Administraciones públicas necesiten ser titulares de potestades administrativas que les permita cumplir eficazmente la función servicial que tienen atribuida mediante el artículo 103 de la Constitución (CE). Uno de los puntos críticos de la teoría de estas potestades es el relativo al origen de su título justificativo, y para su análisis, nada mejor que examinar los distintos planteamientos aportados por la doctrina, razón por la cual nos detendremos con el objeto de precisar la tesis dominante.
Junto con este poder de acción necesario para la satisfacción de los intereses públicos, no puede desconocerse el carácter que la actual doctrina atribuye a la potestad reglamentaria como una técnica de colaboración de la Administración con el poder legislativo, es decir, como un instrumento de participación de la Administración pública en la ordenación de los diferentes sectores materiales de interés social. De ambas formas de intervención nos ocuparemos en este trabajo.
Nos ha parecido, también, que una breve incursión en la autonomía universitaria y en el estudio de las categorías de garantía institucional y derecho fundamental resultaba un presupuesto ineludible, como se tendrá ocasión de constatar, a la hora de contextualizar el tema objeto de esta ponencia.
En la segunda parte de este estudio, se han tratado de sistematizar, aunque de forma muy genérica, los diferentes tipos de reglamentos que la doctrina y la jurisprudencia que, por cierto, es muy desconcertante sobre esta materia, han elaborado.
Finalmente, hemos intentado delimitar el ámbito material de la potestad reglamentaria de las Universidades públicas, para lo que se ha considerado necesaria una breve aproximación en el núcleo esencial de la autonomía universitaria, concluyendo con nuestra toma de posición en relación a los diferentes tipos de productos normativos que las Universidades públicas puedan elaborar.
II. LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS Y LA ATRIBUCIÓN DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
Para la mayoría de la doctrina española (3), la descentralización consiste en el traspaso de funciones desde un ente administrativo, normalmente el Estado, a otros entes administrativos diferentes de éste, siempre que ello implique la transferencia efectiva de poderes decisorios en nombre propio por la entidad a cuyo favor se efectúa la descentralización. En otras ocasiones, no es una concreta política descentralizadora la que posibilita la creación de personas jurídicas, sino que es la propia Constitución la que determina que un servicio público sea prestado por una determinada institución, difiriendo al legislador la regulación de las condiciones en que lo ha de prestar. Dícese, entonces, que la persona jurídico-pública creada dispone de autonomía en cuanto supera la mera descentralización administrativa. Nuestro legislador constituyente, como no podía ser de otra forma, consideró que la institución social mejor preparada para asumir el reto de la ciencia moderna y del desarrollo científico-técnico que posibilitara la plena incorporación del país a las sociedades industriales avanzadas era la Universidad y, así, reconoció en el número 10 de su artículo 27 su autonomía en los términos regulados en una ley que, por aplicación del artículo 81.1, debía de tener el carácter de orgánica.
Toda Administración pública dotada de autonomía necesita de un poder de acción, es decir, de unas facultades, que la habilite para el ejercicio de una actividad administrativa destinada a la satisfacción de los intereses públicos que tiene encomendados. En primer lugar, necesita proceder a la configuración de sus elementos orgánicos, personales y materiales, en orden a la realización de esta actividad administrativa, acción que se desarrolla, normalmente, mediante la atribución de una complementaria potestad reglamentaria. Para abordar su estudio, resulta necesario señalar algunas ideas sobre el principio de legalidad, dado que la articulación técnica de este principio se realiza a través de las potestades.
Sabemos que en los primeros orígenes del Estado de Derecho, una de las consecuencia jurídicas más importantes de la funcionalidad del principio de legalidad era el sometimiento de la Administración pública a la ley que estaba reservada exclusivamente al poder legislativo y para aquellas materias relativas a los derechos fundamentales, a la libertad y a la propiedad. Ello implicaba que la Administración pública no pudiera realizar actuación alguna sin que previamente estuviera autorizada por un ley que le servía de presupuesto. Originariamente, dada la consideración de la no juridicidad de la materia organizativa al considerarla como perteneciente a la esfera interna de la Administración, se reconocía al poder ejecutivo la potestad organizatoria tanto de él mismo como del poder legislativo, a quien, paradójicamente, se le asignaba la competencia de organizar el poder judicial. Y, así el poder ejecutivo podía dictar normas relativas a su organización que debía de materializar mediante reglamentos. Este reconocimiento de la posibilidad de que la Administración pública pudiera elaborar reglamentos junto al cambio de posición de la doctrina jurídico-administrativa al considerar el carácter plenamente jurídico de las normas organizatorias de las Administraciones públicas, obligó a revisar el significado originario del principio de legalidad y, así, debido a la aportación de la doctrina francesa y en especial a Hauriou, la ley se reconvirtió en el bloque de la legalidad, con lo cual aquella norma habilitante previa ya no le correspondía exclusivamente a la ley sino que también era posible que fuera establecida mediante un reglamento.
En relación a esta subordinación a la norma se han mantenido, tradicionalmente, dos posicionamientos totalmente incompatibles entre sí. Una parte de la doctrina ha seguido la tesis de que la Administración pública puede hacer todo aquello que no está prohibido siempre que la acción se dirija a la satisfacción de intereses públicos. Otra, sin embargo, ha opinado que la Administración pública sólo puede actuar en base a una norma previa que le autorice a hacerlo y con la limitación de la Ley y el Derecho, que abarca también a los reglamentos y a los principios generales del Derecho. A grandes rasgos, éste es el significado de las conocidas teorías del negative Bindung y del positive Bindung, o como son denominadas en nuestro país, teoría de la vinculación negativa y teoría de la vinculación positiva.
Sin embargo, hoy día, el principio de legalidad se encuentra objetivizado de forma expresa en el artículo 9.3 de la CE al indicar que "La Constitución garantiza el principio de legalidad...", recogiendo así el significado del positive Bindung dado que el artículo 103.1 de la propia Constitución dispone que la Administración pública "actúa... con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", desterrándose la negative Bindung que situaría a la Administración como poder autónomo frente al poder legislativo, lo que sería incompatible con un Estado de Derecho. Éste es el posicionamiento que mantiene también GARCÍA DE ENTERRÍA y la mayoría de la doctrina española, sin que podamos olvidar a aquel sector minoritario encabezado por SANTAMARÍA PASTOR, para quien el principio de legalidad así entendido sólo vincula positivamente a la Administración en el ejercicio de potestades limitativas y ablatorias de derechos de los administrados.
Sin duda, uno de los aspectos de más interés en la dogmática de las potestades administrativas es el estudio del mecanismo de atribución de las mismas a las Administraciones públicas, en el sentido de si estas potestades se entienden inherentes o consubstanciales a la propia Administración o, por el contrario, necesitan ser atribuidas expresa y específicamente por el ordenamiento jurídico. La doctrina se encuentra fraccionada y aunque sea el sector mayoritario el que propugne la inherencia de la práctica totalidad de las potestades administrativas, GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, den su Curso de Derecho Administrativo (4), mantienen la tesis de que las potestades administrativas necesitan ser atribuidas expresamente a través del derecho objetivo: "Si la Administración pretende iniciar una actuación concreta y no cuenta con potestades previamente atribuidas para ello por la legalidad existente habrá de comenzar por promover una modificación de esa legalidad, de forma que de la misma resulte la habilitación que en ese momento faltaba (5); "postura que lleva implícita, a juicio de estos autores, que la Administración pueda atribuirse potestades nuevas y más intensas, autohabilitarse para una acción cada vez más absorbente y compleja, sólo con el límite de aquellas materias reservadas a la Ley, tesis que es combatida por el sector doctrinal al considerar que la "autohabilitación" choca frontalmente con el propio concepto de potestad (6). Sin embargo, bien es verdad que GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ admiten la doctrina de "poderes inherentes o implícitos", que tiene su origen en le Derecho público anglosajón, y que significa que en determinadas instituciones la inherencia de algunas potestades administrativas debe derivarse de la posición jurídica previamente conformada por el legislador o, como dice DE LA CUÉTARA, de la "situación institucional en la que los principios constitucionales y su propia conformación han colocado a todos los poderes públicos"(7). En nuestra opinión, una solución eléctrica nos parece más adecuada y, así, entendemos que tanto la potestad organizatoria como la potestad reglamentaria se encuentran inherentes en las Universidades y en las entidades locales, puesto que ésta ha sido la voluntad del legislador al dotarlas de autonomía en su configuración constitucional en los artículos 27.10 y 140, respectivamente (8). También creemos que el Tribunal Constitucional ha adoptado esta misma posición. Y, así, aunque referida a la potestad organizatoria en el ámbito local, la sentencia del TC 170/1989 la ha hecho derivar de los artículos 137 y 140 CE al considerar a las entidades locales subsumibles bajo el amparo de la denominada garantía institucional (9) con un contenido mínimo que el legislador debe respetar. Esa garantía institucional supone el derecho de las entidades mencionadas a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen (10). En el ámbito universitario, y como veremos, la STC 26/1987 declaró que en la autonomía universitaria diseñada en la Constitución de 1978 se configuraban dos categorías jurídicas diferentes pero complementarias: la garantía constitucional y el derecho fundamental. En consecuencia, y mediante una aplicación analógica, hemos de entender que las Universidades también son poseedoras de este derecho de configuración de los órganos propios, constituyendo el contenido mínimo que el legislador debe de respetar el "contenido esencial" de la autonomía universitaria formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica y que se encuentran positivizados en el artículo 3.2 de la LRU, donde "se enumeran las potestades que comprende y que, en términos generales, coinciden con las habitualmente asignadas a la autonomía universitaria"(11). Ha sido el propio Tribunal Constitucional quien en la sentencia 106/1990, relativa a una Ley redefinidora de las Universidades Canarias, ha delimitado los contornos de la potestad organizatoria de las Universidades, en sentido negativo, al determinar que "esa potestad organizativa de las Universidades no incluye la creación de centros o estructuras básicas encargadas de la organización de las enseñanzas universitarias encaminadas a la obtención de títulos académicos y su gestión administrativa..." Es la tesis que ha seguido también de forma constante nuestro TS desde 1980 (12)".
No obstante y para evitar posibles interpretaciones restrictivas, creemos que siempre resulta conveniente que la atribución de estas potestades se encuentre expresamente y específicamente objetivizadas. Así lo ha hecho el artículo 4.1 de la LBRL que recoge las potestades administrativas de las entidades locales, precisando además el carácter conjuntivo de la potestad organizatoria y de la potestad reglamentaria de las entidades locales.
III. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES EN EL DERECHO POSITIVO.
1. BREVE EXÉGESIS A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES EN EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL (13).
En la gráfica histórica de la Universidad, esta institución no ha estado investida de una capacidad de autoorganización y autogobierno como rasgos definidores hasta bien entrado este siglo. Para conocer su evolución, vamos a realizar un breve recorrido a través de los tres pilares normativos fundamentales en relación con la regulación de las Universidades: La Ley de Instrucción Pública de 1857 (Ley Moyano), la Ley de Ordenación Universitaria de 1943 y la Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa de 1970 (Ley Villar Palasí), sin olvidarnos de la que ha sido considerada como la norma precursora de la autonomía universitaria, el Real Decreto de 21 de mayo de 1919 (Real Decreto Silió), ni del breve paso de la II República, concluyendo con la regulación contenida en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU).
En la Ley Moyano no existe referencia alguna a la potestad normativa de las Universidades y no podía ser de otra forma dad su consideración como simple establecimiento público dependiente del Estado que, incluso, por reglamentos estatales se habían de determinar los casos y la forma de reunirse los Claustro y las Juntas de profesores, así como los asuntos que se habían de tratar en ello (artículo 279).
Con el Real Decreto (RD) Silió, se articuló un régimen de autonomía a través de unas Bases que las respectivas Universidades habían de contemplar al proceder a redactar los correspondientes Estatutos que, previo acuerdo del Claustro ordinario, debían ser aprobados por el Consejo de Ministros. Se reconocía personalidad jurídica tanto a las Universidades como a las Facultades y los Colegios, Escuelas, Institutos y Centros que formaban parte de ellas (artículo 1. Base primera), pudiendo, en consecuencia, adquirir, poseer o enajenar toda clase de bienes, aunque con ciertas fiscalizaciones ministeriales. La Base duodécima establece que "La organización de la disciplina y todo lo referente al régimen interior de la Universidad correspondía al Rector, a la Comisión ejecutiva, a las Juntas de Facultad y a los Claustros ordinarios, según las disposiciones y reglamentación que determine el Estatuto. "Por cierto, que la Universidad de Zaragoza fue la primera Universidad que se apresuró a formar su Estatuto, tan solo a los doce días del Decreto, y fue aprobado tal cual por el Gobierno.
Se constata como el reconocimiento de un cierto grado de autonomía se traduce, a su vez, en una petestad de autoorganización y, en consecuencia, en una potestad reglamentaria, si bien en términos acotados.
Tres años más tarde, en 1922, el Gobierno tuvo escrúpulos respecto la legitimidad del Real Decreto y decidió suspenderlo. Sin embargo, representó una conquista la personalidad jurídica de las Universidades y la concesión de autonomía.
Con la Dictadura de Primo de Rivera, el Real Decreto de 9 de junio de 1924 concedió, de nuevo, personalidad jurídica a las Universidades del Reino, aunque debido a las lógicas restricciones ideológicas propias del régimen dictatorial, no tuvo demasiada trascendencia.
En la II República y por Decreto de 1 de junio de 1933 (que firmó Niceto Alcalá-Zamora, como Ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes) se otorga a la Universidad de Barcelona la autonomía que previamente había sido solicitada por el Consejo de la Generalitat de Catalunya. Se constituye un Patronato (14) formado por cinco vocales designados por el Gobierno de la República y otros cinco designados por el Consejo de la Generalitat de Catalunya. El rector era elegido en la forma establecida por el Estatuto Universitario formando parte de dicho Patronato como vocal nato. Le corresponde a este Patronato establecer el Estatuto de autonomía que debía ser aprobado por el Ministerio de Instrucción Pública y por el Consejo de la Generalitat.
Por Decreto de 7 de septiembre del mismo año se aprueban los Estatutos de la Universidad de Barcelona previamente elaborados por el Patronato Universitario. A los efectos de este trabajo, destacaremos que a la Junta universitaria le correspondía establecer el reglamento interior de la Universidad para someterlo a la aprobación del Patronato, al cual también le correspondía aprobar el reglamento de disciplina. A las Asociaciones de estudiantes de cada Facultad les correspondía redactar su propio reglamento, que con posterioridad debía ser aprobado por la Junta de la Facultad respectiva. Cualquier otro reglamento complementario era redactado por la Junta Universitaria, y con el siguiente contenido material: a) disciplina universitaria, b) derechos de matrícula, c) cuotas complementarias para la asistencia a cursos prácticos (Seminarios, Laboratorios, Clínicas, Bibliotecas, tec.) y d) viajes de estudio, becas, fundaciones, pensiones en el extranjero e intercambio universitario.
Con la dictadura franquista surgida de la guerra civil, se aprueba la Ley de Ordenación Universitaria (LOU), de 29 de julio de 1943, que no aporta nada ala autonomía de las Universidades, mas al contrario, pues concibe a las Universidades como unas organizaciones al servicio del régimen, sin personalidad jurídica. En la LOU la única referencia a la potestad normativa se encuentra en el artículo 71 que otorga competencia al rector para establecer "las normas reglamentarias para la mejor utilización y régimen interno de los medios didácticos, siempre de acuerdo con las disposiciones que el Ministerio de Educación Nacional dicte con carácter general para todas las Universidades.
Por último, la Ley General de Educación (LGE) de 1970 supuso un importante avance respecto a la concepción de la autonomía de la Universidad, que podía establecer sus propios Estatutos con un ámbito competencial importante: organización académica, estructura y competencia de sus órganos procedimiento de elección o designación de los titulares de los órganos de gobierno, procedimiento interno para la adscripción y contratación del personal docente y de investigación, etc. (artículo 66.2).
Tras la promulgación de la Constitución democrática de 1978, se abre un proceso que va a significar un abismo respecto de la regulación que, hasta ese momento, había ordenado la Universidad española. Fruto de ello va ser el artículo 27.10 donde "se reconoce la autonomía universitaria en los términos que la ley establezca".
2. POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA LRU.
Ya hemos expresado anteriormente nuestra opinión, siguiendo la doctrina más especializada, sobre la inherencia en determinadas instituciones autónomas, de algunas potestades administrativas entre las que incluíamos la potestad reglamentaria. No obstante, si ello no fuera suficiente para atribuir una potestad reglamentaria genérica a las Universidades, también un análisis de conjunto de la LRU sería suficiente para considerar, en base a abundantes referencias, que las Universidades disponen de una potestad reglamentaria bien de carácter estatutario o infraestatutario, bien para articular ad extra las peculiaridades de su organización.
En primer lugar y, de acuerdo con el artículo 3.1, las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía. Si consideramos, de acuerdo con la doctrina mayoritaria, que cualquier entidad pública que goce autonomía para la ejecución de sus competencias ha de contar con una determinada potestad reglamentaria -bien sea a través de normas estatutarias o infraestatutarias-, es evidente que la Universidad ha de disponer de esta potestad.
El artículo 3.2.a) se refiere a la potestad estatutaria o de elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno, que constituye, sin duda, el principal reflejo de la autonomía de la Universidad. Los actos normativos mediante los que, tradicionalmente, se ha ejercido la potestad organizatoria en las Universidades han sido los Estatutos. De ahí que podemos inferir que la potestad estatutaria es potestad normativa en su aspecto formal pero potestad organizativa en cuanto a su contenido.
Esta potestad es una potestad de autonormación entendida como la capacidad de la Universidad para elaborar (no aprobar) su propia norma de funcionamiento. La aprobación, de acuerdo con el artículo 12.1 de la LRU corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. Los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU no son, en realidad, normas dictadas en su desarrollo, sino que son reglamentos autónomos donde se plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la ley. Es decir, a diferencia de lo que ocurre con los reglamentos ejecutivos que para ser legales deben seguir estrictamente el espíritu y la finalidad de la ley habilitante que les sirve de fundamento, los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en que el contenido de la Ley no sirve como parámetro controlador o límite de la legalidad del texto. Y, en consecuencia, sólo puede tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, siendo válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal (STC 55/1989, FJ4).
Los apartados b), d) y g) de este mismo precepto, recogen claramente aspectos relacionados con la potestad organizatoria de las Universidades, bien en su aspecto orgánico bien en el de personal. El apartado c) trata de la potestad financiera. Los apartados f), h) e i) regulan un aspecto propio de las Universidades: el ámbito de su potestad académica o de planes de estudio, conteniendo en el apartado j) la posibilidad de celebrar convenios con otras instituciones académicas, culturales o científicas. El apartado k) contempla una competencia residual, la de (cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 1 de la presente Ley", de la que también podemos extraer el título competencial genérico de la potestad reglamentaria de las Universidades (15).
No obstante, aunque no constituya una regla común, puesto que las referencias de la LRU a una cierta potestad reglamentaria van dirigidas a su regulación por los Estatutos, también en algún otro precepto de la LRU se encuentran diseminadas puntualmente otras competencias que precisan para su materialización del reconocimiento de una previa potestad reglamentaria. Es el caso del artículo 27.3, que exige a las Universidades que establezcan las normas que regulen las responsabilidades de los estudiantes relativas al cumplimiento de sus obligaciones académicas.
IV. EL ARTÍCULO 27.10 DE LA CE ¿CONSAGRA UNA GARANTÍA INSTITUCIONAL O UN DERECHO FUNDAMENTAL? SUS CONSECUENCIAS.
Desde un punto de vista puramente dogmático, la distinción entre garantía institucional y derecho fundamental como dos garantías contrapuestas, ha sido una constante de la doctrina y también de nuestra jurisprudencia constitucional que no ha desperdiciado las ocasiones de que ha dispuesto para establecer sus propias reflexiones.
Excedería del ámbito de esta ponencia examinar las diferentes posiciones dogmáticas en relación a si la autonomía de las universidades ha de configurarse como una garantía institucional o un derecho fundamental; sin embargo, sí resulta obligado determinar un posicionamiento jurídico claro por las consecuencias que, de su admisión, se derivan a la hora de delimitar la extensión de las facultades de las potestades de las Universidades en el ejercicio de su autonomía.
Hoy en día, la doctrina se encuentra agrupada entre quienes defienden la tesis de concebir la autonomía universitaria como una garantía institucional (LINDE PANIAGUA, ALEGRE ÁVILA, Enriqueta EXPÓSITO, LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, CARRO, SÁNCHEZ BLANCO,...) y quienes la conciben como un derecho fundamental (LEGUINA VILLA y ORTEGA ESTEBAN, PIÑAR MAÑAS...) (16).
De la literalidad del artículo 27.10 de la Constitución, al reconocer la autonomía de las universidades en los términos que la ley establezca, podríamos entender que el legislador ha pretendido identificar a la Universidad como una institución dotada de autonomía, criterio que coincidiría, además, con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 86/1985, de 10 de julio (recurso de amparo interpuesto por el Ministerio Fiscal contra una sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo), que al analizar en el fundamento jurídico tercero los distintos preceptos incluidos en el artículo 27 de la norma fundamental, señalaba que "mientras algunos de ellos consagran derechos de libertad (así, por ejemplo, apartados 1,3 y 6), otros imponen deberes (así, por ejemplo, obligatoriedad de la enseñanza básica, apartado 4), garantizan instituciones (apartado 10), etc. "No obstante, ha sido el pleno del Tribunal Constitucional quien desde la sentencia 26/1987, de 27 de febrero (Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco), entrando en el debate doctrinal sugerido por las partes en conflicto (Abogado del Gobierno Vasco y Abogado del Estado) ha entendido que la autonomía universitaria es concebible como garantía institucional y como derecho fundamental, dado que son categorías compatibles y que buena parte de los derecho fundamentales que nuestra Constitución reconoce constituyen también garantías institucionales. Lo que la Constitución protege desde el ángulo de la garantía institucional es el núcleo básico de la institución, entendido, siguiendo la STC 32/1981, como preservación de la Universidad "en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la consciencia social en cada tiempo y lugar". Y no es sustancialmente distinto lo protegido como derecho fundamental puesto que, reconocida la autonomía de las Universidades "en los términos que la ley establezca", lo importante es que mediante esa amplia remisión, el legislador no rebase o desconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, sino que respete el contenido esencial que como derecho fundamental preserva el artículo 53.1 de la CE. De esta forma, el TC declara compatibles el núcleo básico de la Institución con el contenido esencial de un derecho fundamental, de ahí la compatibilidad de ambas categorías.
En el mismo sentido, las sentencias 55/1989, 106/1990, 130/1991, 187/1991 y 235/1991) se han pronunciado claramente en favor de la tesis que consagra el artículo 27.10 de la CE como un derecho fundamental.
La opción por la tesis del derecho fundamental frente a la tesis de la garantía institucional comporta, según la doctrina moyoritaria (17), las siguientes consecuencias:
a) Hay un contenido esencial de la autonomía universitaria. El artículo 53.1 afirma que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título I sólo podrá regularse por la ley, la cual "en todo caso deberá respetar su contenido esencial", que es "aquella parte del contenido de un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad o, dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga" (STC 11/1981). Según la STC 26/1987, el contenido esencial de la autonomía universitaria está formado por "todos los elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica". Este contenido viene reconocido en sustancia en el artículo 3.2 de la LRU.
b) La normativa de desarrollo debe adoptar la forma de ley orgánica porque, de acuerdo con el artículo 81.1 de la CE "son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas", aunque "si bien es cierto que existen aspectos relacionados con dicha autonomía que exigen tal tipo de ley por afectar al desarrollo de este derecho", de ello "no se sigue que toda la materia relacionada con la Universidad, por ejemplo, la funcionarial, exija la reserva de ley orgánica, si no afecta al desarrollo del derecho fundamental" STC 99/1987.
c) Las Universidades tienen la posibilidad de interponer, de acuerdo con el artículo 53.1 en conexión con el artículo 161.1.b), el recurso de amparo constitucional para defender su derecho a la autonomía universitaria, al estar incluida en la sección primera del capítulo segundo del título I de la Constitución. Ejemplo de ello es la interposición del recurso de amparo por la Universidad de Santiago que dio lugar a la STC 55/1989. Se trata de una de las principales diferencias con la autonomía de la Administración local, dada la inexistencia de legitimación activa de los entes locales para la impugnación directa de normas con rango de ley ante el Tribunal Constitucional, aunque, hoy en día, existe una propuesta de modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional a fin de permitir que los municipios y las provincias, de forma agrupada, puedan impugnar las disposiciones y actos sin fuerza de ley, cuando se consideren que atentan contra la autonomía local.
La defensa de dicha autonomía, pues, sólo a ellas les pertenece. En este sentido, la STC 235/1991, de 12 de diciembre, recalca la falta de legitimación de una Comunidad Autónoma para recurrir alegando conculcación del derecho fundamental de una Comunidad Autónoma para recurrir alegando conculcación del derecho fundamental de la autonomía universitaria.
d) Se prohiben los decretos legislativos y los decretos-leyes en el ámbito de la autonomía universitaria, a tenor de los artículos 81 y 86.1 de la CE.
e) Deberá seguirse el procedimiento superrígido de reforma constitucional para modificar el precepto que reconoce el derecho a la autonomía universitaria, pues así lo establece el artículo 168 de la CE que exige mayoría de dos tercios de cada Cámara para la reforma parcial del capítulo segundo, sección primera del título I, donde se contiene precisamente el artículo 27.10.
V. LOS DISTINTOS TIPOS DE REGLAMENTOS EN EL DERECHO POSITIVO.
Reconocida la potestad reglamentaria de las Universidades en los términos ya establecidos, conviene realizar ahora un alto en nuestro camino para precisar, a los efectos de conocer su naturaleza jurídica y su consiguiente traslación al mundo de las Universidades, qué tipos de reglamentos son sus productos normativos. Para ello, procederemos a realizar un breve recorrido a través de las diferentes posiciones que sobre la materia nos ofrecen tanto la doctrina como la jurisprudencia. Es preciso, sin embargo, enmarcar, en primer lugar, el ámbito material del reglamento.
Como bien indica DE LA CRUZ FERRER (18), la ley puede regular cualquier sector material, de ahí que el ámbito de la potestad reglamentaria en la Constitución sea esencialmente residual al no existir en la Constitución una reserva reglamentaria. En consecuencia, la Administración sólo podrá dictar reglamentos en aquellas materias ni reservadas por la Constitución a la ley (reserva material) ni ya reguladas por la ley (reserva formal), salvo que exista una remisión de la ley al reglamento.
No obstante, TORNOS MAS (19) en un estudio sobre la relación de la ley con el reglamento, pone de relevancia la necesidad de modular el alcance de la reserva de ley según la materia a regular por la Administración. Si se trata de incidir en un derecho fundamental la ley debe extenderse en su contenido. Si se trata de un derecho colectivo, de un principio rector de la política social, de una intervención ordenadora de la economía, la remisión puede ser más amplia, si bien en todo caso la ley debe fijar el fin a alcanzar, el procedimiento, la organización y los criterios básicos que deben guiar el contenido material de al actuación administrativa, dejando al reglamento su concreto articulación.
La jurisprudencia, por su parte, ha plasmado el mismo principio general de que el reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene valor subordinado a la Ley, a la que complementa y, precisamente, por esta colaboración debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas normas secundarias pero necesarias para completar el ordenamiento jurídico. Por todas, la sentencia del TS de 18 de marzo de 1993 FJ 1.
Es frecuente que las leyes concluyan con una disposición final en la que "se autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sena necesarias para la aplicación de la presente ley" o que remitan a una ulterior regulación reglamentaria de la materia de la que la ley se ha ocupado. La expresión "se autoriza" contenida en algunas leyes parece dar a entender que, de no producirse la remisión, el reglamento no podría intervenir en la materia de que se trate. Algún sector doctrinal, que nos recuerda la negative Bindung, mantiene la innecesariedad de este tipo de cláusulas porque aunque no existieran, no impediría que se ejercitase la potestad reglamentaria, si ésta no estuviera prohibida por la Constitución o la ley. Es decir, el Gobierno puede complementar cualquier materia regulada por ley sin necesidad de que el legislador se lo permita, lo cual no significa que las cláusulas de remisión sean inútiles, porque en muchos casos cumplen una función de complemento d los límites a que está sujeto el reglamento por la jerarquía normativa, pues sirven para acotar más cuidadosamente el espacio que queda libre tras la regulación que la ley contiene (20). En ocasiones, la ley habilita al reglamento para que regule en determinadas condiciones de tiempo y forma una determinada materia (21).
No obstante, otro sector doctrinal y en los términos ya expuestos supra postula la necesidad de la existencia de la cláusula de remisión, en tanto que supone la habilitación para hacer uso de la potestad normativa que, de otra forma, le estaría vedada su ejercicio (22).
Quizás, como señala MALARET GARCÍA (23), una posición intermedia sea la más adecuada en tanto que el análisis de la práctica del legislador nos demuestra que, en cada caso, la función de la cláusula de remisión es dirente dependiendo de las características del ámbito susceptible de regulación reglamentario.
Entendemos que el estudio de los diferentes tipos de reglamentos tiene una notable relevancia en cuanto a su régimen jurídico, porque según el artículo 22.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado este órgano deberá ser oído preceptivamente cuando se trate de elaborar reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como en sus modificaciones.
1. REGLAMENTOS EJECUTIVOS.
La categoría de reglamento ejecutivo aparece en España con el Decreto de 26 de enero de 1812, que en su artículo V establecía que "la Regencia expedirá los decretos, reglamentos e instrucciones que sean conducentes para la ejecución de las leyes, oyendo antes al Consejo de Estado".
Aproximadamente un siglo y medio más tarde, el Consejo de Estado en la conocida moción de 22 de mayo de 1969 intentó uniformar los criterios y concretar el concepto de reglamento ejecutivo, definiéndolos como aquellos que estaban "directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento". En idénticos términos se ha expresado el Tribunal Constitucional en la sentencia 18/1982.
a) Conceptuación estricta de reglamento ejecutivo.
Si bien la mayoría de la doctrina no distingue entre desarrollo y ejecución de una ley, un sector de la misma entiende que el vocablo "desarrollo" añade un plus en relación con aquellos reglamentos que simplemente preparan la ejecución (24), aunque como señala DE OTTO (25), no se suele distinguir entre aquellos casos en los que se desarrollan los preceptos de la ley y aquellos en los que se procede a la ejecución en sentido estricto, sin repercusión alguna sobre las normas propiamente dichas.
De forma restrictiva, MUÑOZ MACHADO (26) sólo considera reglamento ejecutivo a aquel que desarrollase una materia constitucionalmente reservada a la ley.
EMBID IRUJO (27) los denomina reglamentos dependientes de la ley, a los que define como aquellos cuya virtualidad sólo es compresible de la mano de la relación con una ley a la que desarrollan. Entre ellos incluye tanto los puramente ejecutivos de la ley autorizante como aquellos otros emitidos con fundamento en una autorización legal, pero no limitados en su contenido material al desarrollo puro y simple de la ley, aunque, eso si, vinculados a la misma ley.
b) Concepción amplia de reglamento ejecutivo.
Dado el inmenso caudal de normas de rango legal, resultaría difícil que una norma reglamentaria no ejecutara, desarrollara, precisara, complementara o remitiera a una norma legal. Desde este punto de vista todos los reglamentos serían ejecutivos.
Para SANTAMARÍA PASTOR (28) el esquema primario de colaboración entre ley y reglamento, en ocasiones, se ha invertido de manera que la ley renuncia casi por completo a la regulación de una materia, entregándola en bloque al reglamento. El resultado de este proceso ha sido la aparición de una variedad extraordinaria de modalidades de colaboración entre la ley y el reglamento, que sólo difieren entre sí por el dato meramente cuantitativo del grado de cesión del espacio normativo de la ley en favor del reglamento. El autor, amparándose en el artículo 10.6 LRJAE, hoy derogado por la LOFAGE, de 15 de abril de 1997 y substituido por el artículo 5 de la Ley del Gobierno, de 28 de noviembre de 1997 (29) que encomienda el Consejo de Ministros "proponer al Jefe del Estado la aprobación de los reglamentos para la ejecución de las Leyes, previo dictamen del Consejo de Estado" concibe una concepción amplia de reglamentos ejecutivos en el sentido de que son todos los generados en virtud de una remisión normativa, con independencia de la amplitud de ésta.
Tributaria de este concepción es la STS de 18 de marzo de 1993 cuando señala que "El reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la ley están enunciadas y puede aclarar conceptos de la ley que sean imprecisos: el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico." FJ 2.
c) Necesidad de informe del Consejo de Estado.
El reglamento ejecutivo exige el dictamen del Consejo de Estado como garantía ex ante de objetividad e imparcialidad y como garantía de perfección técnica y acierto en la elaboración del mismo.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha dispuesto de frecuentes ocasiones para pronunciarse sobre los efectos de la omisión del dictamen preceptivo del Consejo de Estado en los reglamentos ejecutivos (30). Su teoría general ha girado en torno a que la infracción del deber de consultar al Consejo de Estado cuando su dictamen es preceptivo, constituye un vicio de orden público que acarrea la nulidad de pleno derecho del acto o reglamento. Sin embargo, esta postura jurisprudencial general era ocasionalmente criticada por la doctrina científica y académica que pretendía una ponderación de la relevancia del trámite omitido o viciado y un pronunciamiento sobre el fondo, siempre que ello fuese posible, con la finalidad de evitar en determinados casos un pronunciamiento de nulidad por este único motivo. La misma jurisprudencia del Tribunal Supremo, había aceptado esta tesis aunque de forma minoritaria, tesis que respondía a dos tipos de razones:
a) Una, de economía procesal, se funda en la apreciación de que con arreglo al conjunto de las circunstancias concurrentes, puede llegarse a la conclusión de que de todas formas la resolución del órgano decisorio habría sido la misma, aunque el informe se hubiera incorporado al expediente.
b) Otra, se funda en razones de conocimiento técnico jurídico, en el sentido de que cuando el contenido del informe se limita al examen por el Tribunal Supremo de la legalidad del reglamento, la autoridad y solvencia de este Tribunal para decidir la cuestión exime de la necesidad de remitir el reglamento al Consejo de Estado para su dictamen. Un ejemplo de esta actuación se encuentra en la STS de 7 de mayo de 1987 que, en recurso directo frente a reglamentos, declaró la validez formal de Decreto 2004/1984, conforme a cuyo criterio, el control preventivo o ex ante de cumple el dictamen del Consejo de Estado puede ser sustituido, sin merma de validez alguna, por el control ex post que de la misma norma puede realizar la jurisdicción. La Sala Especial de Revisión del TS de 10 de mayo de 1989, rectificó esta tesis utilizando como núcleo argumental la diferente concepción entre la función consultiva a cargo del Consejo de Estado y la de control jurisdiccional, frente a normas reglamentarias.
Hoy día, parece criterio consolidado el sentado por la sentencia de 25 de febrero de 1994 de la Sala Especial de Revisión del TS, que argumenta, por un lado, la necesidad de no confundir el control preventivo ex ante que cumple el dictamen del Consejo de Estado con el control jurisdiccional ex post y, por otro lado, recogiendo un principio general de derecho como es el de economía procesal, el criterio de que no deben declararse nulidades de actos o normas, si de algún modo la observancia de un requisito formal, rigoristicamente entendido no hubiera conducido a solución diversa. Además, las sentencias de 13 de marzo de 1990 y de 25 de julio de 1990, afirman respecto del reglamento impugnado "su aplicabilidad independientemente de la cuestión concerniente al dictamen del Consejo de Estado que sólo afecta al proceso de su elaboración y es admisible en una impugnación directa del Decreto, pero no en la indirecta contra los actos de aplicación del mismo objeto del actual recurso".
D) Relación entre ley orgánica y reglamento ejecutivo.
En numerosas ocasiones se ha planteado la cuestión sobre si es posible la existencia de reglamentos ejecutivos en el desarrollo de leyes orgánicas. Nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia 13/1991, de 13 de mayo, ha puesto de manifiesto que no se alteran las relaciones tradicionalmente establecidas entre la Ley y el Reglamento. En palabras de la STC 77/1985 (FJ 3) "las peculiaridades de la ley orgánica -en especial la delimitación positiva de su ámbito de normación- en modo alguno justifican que, respecto a este tipo de fuente, se hayan de considerar alteradas las relaciones entre Ley y Reglamento ejecutivo, siendo, por ello, constitucionalmente legítimo que el legislador orgánico remita al Reglamento para completar el desarrollo normativo de las materias reservadas al mismo, lo cual en muchos casos será obligado y necesario, ya que no hay ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables, muchos de los cuales podrán tener solución particular y derivada en normas reglamentarias".
Así, pues, tanto la doctrina como la jurisprudencia son unánimes al considerar que es posible el desarrollo de una ley orgánica mediante un reglamento ejecutivo.
2. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.
La doctrina mayoritaria (GARRIDO FALLA, BAENA DE ALCÁZAR, SÁNCHEZ AGESTA, LÓPEZ GUERRA, GARCÍA DE ENTERRÍA, J.L. CARRO VALMAYOR y R. GÓMEZ FERRER MORANT, MARTÍN BASSOLS,...) entiende que reglamentos independientes son aquellos que se citan "praeter legem", es decir, sin una ley previa a cuya ejecución se atiende. Otro sector de la doctrina, sin embargo, niega la existencia de reglamentos independientes (VILLAR PALASÍ, VILLAR EZCURRA, SAINZ MORENO, Javier SALAS,...) El motivo esencial de esta negación parece estar presente en el propio artículo 97 de CE ya que la potestad reglamentaria ha de ejercitarse de acuerdo con las leyes, teniendo que existir una cláusula de autorización con rango de ley para que la Administración pueda entrar a regular una determinada materia.
A pesar de que la jurisprudencia los denomina reglamentos independientes, autónomos (31) o "praeter legem" (STS 4 de febrero de 1982, 16 de junio de 1984 y 2 de diciembre de 1986), el término independiente no parece coherente en el marco de nuestro sistema constitucional porque, de una u otra forma, la regulación que haya el reglamento también dependerá de la Constitución y de los principios generales del derecho. En este sentido se manifiesta la STS 14 de mayo de 1984 "Que el Real Decreto que nos ocupa entre, pues, dentro del ámbito asignado a la referida potestad reglamentaria de la Administración, aunque tal ámbito no deba ser favorecido con concesiones demasiado generosas, como las que se derivan de calificar de "independientes" a ciertos reglamentos, ya que, de una forma directa, o indirecta, un reglamento siempre tendrá que mostrarse de acuerdo con la Constitución y las leyes."
A) Concepción estricta de los reglamentos independientes.
En la obra de OTTO (32), se señala que un calificado sector de la doctrina iuspublicista, cuyo máximo representante es GARCÍA DE ENTERRÍA, mantiene la tesis de que en todo lo que afecte a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos, sólo cabe ejercitar la potestad reglamentaria en ejecución de ley, y no mediante reglamentos independientes. El fundamento de esta tesis se encuentra en la ya mencionada teoría de que en la CE existe una reserva de ley para todo lo que afecte a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos, aunque ni un solo precepto constitucional preste apoyo a esta doctrina, que no es más que la aplicación a nuestro ordenamiento de la teoría alemana de la ley en sentido material. El reglamento independiente, sin ley previa a ejecutar, sólo sea posible en el reducido ámbito puramente interno de la Administración esto es, como reglamento de organización.
B) Concepción amplia de los reglamentos independientes.
La STS de 10 de marzo de 1982 otorga una interpretación extensa al ámbito de los reglamentos independientes en el sentido de que "no es posible infringir una ley inexistente y, cuando la Administración regula una materia no regida por normas legales, ni sujeta a reserva legal, no infringe ningún principio de jerarquía normativa y actúa por tanto legítimamente". En el mismo sentido, la reciente sentencia del TS de 28 de enero de 1997 incluye como susceptible de regulación por un reglamento independiente aquellas "materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de ley: de ahí que la doctrina científica más cualificada enseñe que los reglamentos independientes sirven para regular todo lo relativo a la organización administrativa, así como para regular el ejercicio de poderes que a la Administración les esté conferidos discrecionalmente... Por ello, este tipo de reglamentos no pueden modificar ni derogar el contenido de una ley, ni el contenido de otros reglamentos de mayor jerarquía. Ni tampoco los reglamentos independientes pueden limitar derechos subjetivos ni situaciones jurídicas adquiridas".
Hoy, no debe haber inconveniente en definir el reglamento independiente como aquel que permita llenar el vacío legal que en un momento determinado puede aparece.
C) Clases de Reglamentos independientes: de organización, de policía y producto de deslegalización.
C.1) Reglamentos de organización.
Los reglamentos de organización son un tipo de reglamentos independientes dictados por la Administración en ejercicio de su potestad organizatoria donde el ciudadano sólo aparece como destinatario de la norma reglamentaria en la medida en que en él concurre una relación especial de sujeción, distinta de la común y general (funcionarios, estudiantes, etc.)
Un sector de la doctrina (COLOM PASTOR, T.R. FERNÁNDEZ,...) defienden la tesis de incorporar la distinción alemana entre reglamentos jurídicos (33) y reglamentos organizativos o administrativos, y aplicarla a nuestro sistema jurídico público. Según esta tesis, los reglamentos administrativos u organizativos no tienen efectos ad extra y, por tanto, agotan su eficacia en el ámbito de la propia Administración. Hoy en día, esta clasificación no está justificada para la jurisprudencia porque cualquier reglamento organizativo o administrativo puede tener efectos "ad extra", según acabamos de constatar.
La jurisprudencia del TS (SS TS 11 de abril de 1981, 27 de marzo de 1985, 19 de junio de 1985 o 31 de octubre de 1986) aun admitiendo que los reglamentos independientes son propios de la materia organizativa, y que, por ello, sólo pueden dictarse "ad intra", en el campo propio de la organización administrativa y en el de las relaciones especiales de sujeción, no acepta que tales reglamentos no afecten directamente a los ciudadanos porque la Administración como proclama el artículo 103.1 de la CE, "ha de servir, con objetividad, los intereses generales y ha de actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho"; por ello, el reglamento organizativo de servicios, en la medida en que ampara un actuar eficaz y coordinado, redunda positivamente en favor de los intereses y, en definitiva, de los ciudadanos. FJ 1.
C.2) Reglamentos de policía.
El reglamento de policía, es una categoría del reglamento independiente que tiene que ver con las potestades organizatorias de las Administraciones públicas. Es utilizada en aquellos sectores que requieren la configuración de medidas que coadyuven a salvaguardar situaciones que pongan en peligro el interés público y la seguridad de las personas pero que no constituyen infracciones ni sanciones. La STS de 9 de febrero de 1996 es un claro exponente de reglamento de policía.
C.3) El reglamento producto de deslegalización.
La figura jurídica de la deslegalización consiste en la autorización que realiza el Parlamento al Gobierno para que a través dl ejercicio de su potestad reglamentaria pueda disponer la regulación de una determinada materia anteriormente regulada por ley ordinaria, a través del mecanismo de modificación o derogación de dicha norma legal. Naturalmente, que tal virtualidad no puede extenderse a regular materias constitucionalmente sometidas de modo expreso al principio de reserva de ley.
Sin embargo, GARCÍA DE ENTERRÍA es tributario de una concepción estricta, al entender por deslegalización a una mera operación formal de manipulación de rango, puesto que la "ley de deslegalización no es una ley de regulación material, no es una norma directamente aplicable como norma agendi, es una ley que limita su efecto a abrir la posibilidad a los reglamentos de entrar en una materia hasta entonces regulada por ley"(34). Esta posición significa una concepción diferente de otras técnicas de llamada al reglamento, sobre todo, con la remisión normativa, cuyo resultado es un reglamento ejecutivo.
La Ley de Presupuestos para 1988 estableció en su artículo 96 la autorización al Gobierno, al objeto de contribuir a la racionalización y reducción del gasto público, para que mediante Real Decreto pudiera suprimir Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley.
Ejemplos de sentencias que contemplan la técnica de deslegalización son las del TS de fecha 17 de marzo de 1992 y la sentencia de 16 de noviembre de 1992. Esta última afirma que el reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no desarrolla una ley anterior (El TS nos está indicando que no estamos ante la presencia de un reglamento ejecutivo), sino que supone una regulación propia e innovadora.
3. REGLAMENTOS REMITIDOS.
Podrían conceptuarse como aquellos reglamentos en que la ley, al regular la materia reservada, se limita a la enunciación de los principios fundamentales y a trazar las grandes líneas del régimen jurídico o, incluso, a remitir determinados aspectos a la regulación del reglamento.
La denominación de reglamentos remitidos es tributaria de TORNOS MAS (35), el cual ha planteado la importancia del grado de discrecionalidad de que dispone la Administración al regular una determinada materia. Si ésta es máxima pero existe una reserva de ley "no estamos ante un reglamento independiente, pues existe una reserva material de ley y ha sido precisa una ley previa de la que trae causa el Reglamento. Pero no es tampoco verdaderamente ejecutivo, no desarrolla el contenido de ley alguna, sino que regula de hecho sin límite material aquel contenido que la Ley le permite. Pudiera, pues, reconocerse la existencia de unos reglamentos que calificaremos de "remitidos" o dictados "por remisión", como tercer género junto a los ejecutivos y los independientes".
Recapitulando y desde el punto de vista del grado de discrecionalidad, existen tres tipos de reglamentos: ejecutivos, en los que el grado de discrecionalidad es mínimo, al limitarse su contenido a pormenorizar y concretar un esquema y un contenido diseñado por la ley, remitidos, que disponen de un grado de discrecionalidad medio, al poder regular con libertad el campo que le ha abierto la ley, pero respetando los principios y cláusulas de remisión, e independientes o autónomos, que disponen de un grado de discrecionalidad máximo, al poder regular las materias ni reservadas ni reguladas por ley, sin más límites que la Constitución y los principios generales del derecho.
4. REGLAMENTOS DE NECESIDAD
Los reglamentos de necesidad, o "contra legem", tienen su razón de ser en situaciones de emergencia y excepcionalidad y, por este motivo, se sitúan incluso por encima de la ley. La competencia para su elaboración corresponde al Gobierno y su fundamento consiste en salvaguardar las situaciones de peligro que pudieran afectar a los valores sociales constitucionales. Debido a su carácter excepcional, siempre tendrán un ámbito temporal muy limitado.
5. CONCLUSIONES Y NUESTRO POSICIONAMIENTO.
De las diversas posiciones doctrinales sobre los diferentes tipos de reglamentos y de la doctrina sentada por la jurisprudencia, procederemos a formular una sistematización de los mismos así como a expresar la tesis que mantenemos respecto a su concepción y naturaleza.
1) Reglamentos ejecutivos.
Reservaremos la categoría de reglamento ejecutivo a aquel definido por el Consejo de Estado en la moción de 22 de mayo de 1969. El grado de discrecionalidad de la Administración es mínimo al limitarse su contenido a pormenorizar y concretar un esquema y un contenido ya diseñado por la ley.
2) Reglamentos independientes o autónomos.
Un reglamento independiente o, mejor propondríamos la denominación de "autónomo", será aquel que no estando relacionado directamente con una ley habilitante, se ocupa preferentemente de regular materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de ley, siendo dictados únicamente ad intra en el campo propio de la organización administrativa, en el de relaciones de especial sujeción y, últimamente la jurisprudencia también los denomina así cuando regulan las subvenciones como actividad de fomento así como cualquier otra actividad relacionada con el ejercicio de poderes discrecionales a la Administración. Se incluyen dentro de esta categoría:
a) los reglamentos de organización (reglamentos de funcionamiento o régimen
interno, reglamentos técnicos),
b) reglamentos de policía,
c) reglamentos producto de deslegalización.
3) Reglamentos remitidos.
La Ley, al regular la materia reservada, se limita a la enunciación de los principios fundamentales y a trazar las grandes líneas del régimen jurídico o, incluso, a remitir determinados aspectos a la regulación del reglamento. Se diferencia del reglamento ejecutivo, en sentido estricto, en que si bien ambos tienen como norma habilitante una ley, regula el contenido que la ley le permite. Su grado de dicrecionalidad es medio al poder regular con cierta libertad el grado que previamente le ha abierto la ley.
4) Reglamentos de necesidad, según los términos ya expresados.
6. INSTRUCCIONES Y CIRCULARES.
Existe todo un conjunto de disposiciones dictadas por los órganos superiores de la Administración con el fin genérico de dirigir la actividad de los órganos y funcionarios subordinados, que tienen algo que ver con los reglamentos de organización pero que la mayoría de la doctrina no los considera como tales. El artículo 21 de LRJPAC describe esta situación de la siguiente forma "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio". Tienen su fundamento en la potestad de autoorganización y el poder jerárquico y es una actividad común a cualquier organización, ay sea pública o privada.
El TC en su sentencia 47/1990, de 20 de marzo, establece que "En nuestra sentencia 26/1986, señalábamos que las denominadas instrucciones son directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de esa jerarquización... cuyos efectos jurídicos consisten en su cumplimiento por los destinatarios... bastando que la Instrucción llegue a conocimiento del inferior jerárquico al que se dirige, el cual está obligado a cumplirla, incurriendo en responsabilidad disciplinaria en caso contrario... Pero tratándose de relaciones de sujeción especial que se traban en el ámbito organizativo interno de la Administración, es evidente también que la instrucción constituye un mandato u orden que todos y cada uno de los subordinados afectados por ella están llamados a observar." Puede interponerse recurso de amparo, en los estrictos términos que establecen los artículos 41.2 y 43.1 LOTC, es decir para "restablecer o preservar" los derecho o libertades por razón de los cuales se formule el recurso (FJ 4).
Respecto a la publicidad de las Instrucciones y Circulares, el TC en sentencia 45/1985 FJ 3, manifiesta que su publicación en un tablón de anuncios en las oficinas públicas implica, respecto a los funcionarios que trabajan en las mismas y a los que las instrucciones puedan afectar, una carga de conocimiento que no pueden obviar por la falta de publicación externa. En esta misma línea, la STC 150/1994, de 23 de mayo, resuelve que la falta de publicación oficial de las Instrucciones... no afecta a su validez, sino a su eficacia. Su incumplimiento no afecta por si solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir. Los artículos 59.5 y 60 LRJPAC imponen la publicación de las disposiciones administrativas en el correspondiente "BO" para que produzcan efectos jurídicos de carácter general, pero no para los efectos que les son propios. Lo cual es lógico ya que las circulares o instrucciones materializan directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de la relación jerárquica "sin que sea menester su publicación".
VI. EL ÁMBITO MATERIAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS UNIVERSIDADES.
Para saber cuál ha de ser el ámbito material de la potestad reglamentaria de las Universidades es preciso conocer el contenido de lo que constituye el núcleo esencial de la autonomía universitaria, que según el Tribunal Constitucional está conformado por el artículo 3.2 de la LRU (36).
Respetando el ámbito material de las previsiones contenidas en el citado artículo 3.2, el Estado, desde la competencia reconocida por el artículo 149.1.30 CE puede, sin duda, establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera o a la calidad de las instalaciones universitarias (STC 131/1996. Conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Catalunya, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios FJ 3). Aunque, estas normas básicas deben permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativos en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, sin excluir tampoco que las propias Universidades puedan ejercer competencias reglamentarias dentro de los espacios de libertad que el legislador estatal y el autonómico no hayan agotado en su regulación.
En el aspecto negativo y, a juicio de LEGUINA VILLA y ORTEGA ÁLVAREZ (37), las Universidades no pueden regular las materias siguientes por estar reservadas al Estado por la Constitución:
• En aplicación del artículo 149.1.1 CE, las condiciones básicas de acceso de los estudiantes a los centros universitarios, condiciones básicas de movilidad y traslado de unas universidades a otras con prohibición expresa de todo trato discriminatorio, las condiciones generales de permanencia de los estudiantes en los centros universitarios, con especial referencia al número mínimo y máximo de pruebas evaluatorias, el régimen disciplinario básico.
• En ejecución del artículo 149.1.15 CE, las medidas de fomento de la investigación universitaria y de su coordinación con otros centros de investigación científica y técnica extrauniversitarios.
• En el desarrollo del artículo 149.1.18 CE, aspectos básicos del régimen jurídico de las Universidades (esquema mínimo de organización uniforme), de sus funcionarios docentes y del procedimiento administrativo para emanación de actos jurídicos.
• En aplicación del artículo 149.1.30 CE, la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos universitarios, y la regulación de las condiciones para el desarrollo del artículo 27 de CE.
Además, el TC al proclamar la autonomía universitaria como un derecho fundamental de configuración legal no excluye ciertas limitaciones al mismo. Estas limitaciones proceden de tres frentes distintos:
1. Hay que destacar las limitaciones que imponen a la autonomía universitaria otros derechos fundamentales, como por ejemplo, el derecho a la igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación, contenidos en el artículo 27. El Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de julio de 1993, sostiene el criterio de la necesidad de conciliar el ejercicio o la vigencia del derecho fundamental con la libertad de otros derechos, bienes, valores e intereses constitucionalmente protegidos (38).
2. Las limitaciones procedentes de la existencia de un sistema universitario nacional, que requiere instancias coordinadores.
3. Las limitaciones también derivan de la concepción de la educación superior y de la actividad universitaria como servicio público, tal como pone de relieve el artículo 1.1 de la LRU.
En consecuencia, los órganos judiciales deberán atenerse a la configuración legal de la autonomía universitaria sin imponer a la Universidad otros límites que no quiso establecer el legislador de la LRU y, también, deberán respetar el núcleo de libertad de la decisión de la Universidad fruto de la autonomía que en cada caso considere conveniente a sus intereses. El TC ha manifestado que "lo que no es posible es convertir por vía judicial aquellos argumentos de oportunidad en impedimentos jurídicos". STC 130/1991.
1. LOS PRODUCTOS NORMATIVOS DE LAS UNIVERSIDADES.
Las consideraciones anteriores nos van a permitir adentrarnos en los productos normativos de las Universidades públicas. A diferencia de lo que sucede en el ámbito local donde sí existe una denominación propia para sus productos normativos: Ordenanzas, Reglamentos y Bandos, en las Universidades públicas no existe un nomen iuris específico. No obstante, podemos admitir las siguientes categorías de normas universitarias infraestatutarias:
A) Las normas de funcionamiento interno a que se refiere el apartado a) del artículo 3.2 de la LRU, que son auténticos reglamentos autónomos de carácter organizativo. Estas normas tienen un procedimiento de elaboración bifásico, en el sentido de que se trata de normas elaboradas por los órganos de la Universidad y aprobadas, generalmente, por la Junta de Gobierno, a excepción del Consejo Social que elabora y aprueba su propio reglamento.
Sin embargo, como ya se ha señalado, la facultad de elaborar estas normas, según considera la STC 106/1990, no ha de suponer una facultad tan absoluta que venga a constituir obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía, al Estado y a las Comunidades Autónomas para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera que estimen más adecuada a la buena gestión del servicio público de la enseñanza superior, siempre que con tal ejercicio no se impida a las Universidades su potestad de autonormación interna de dichas estructuras.
El TC en la sentencia 76/1983 (LOAPA) dejó declarado que la expresión "régimen jurídico" contenida en el precitado precepto constitucional no se refería exclusivamente al procedimiento y régimen de recursos sino que había de entenderse incluida también la regulación básica de la organización de todas las Administraciones públicas. FONT LLOVET ha matizado que en el término "régimen jurídico" se contienen dos posibles acepciones. Una, la común, en el sentido de entender "régimen jurídico" como potestad de autoorganización, es decir, potestad de disponer sus estructuras administrativas de determinada forma. Otra estricta, significaría exclusivamente la potestad de regular la actividad administrativa de esta organización. Y es en esta última aceptación donde, en su opinión, entrarían en juego las bases establecidas por el Estado (39). En consecuencia, la competencia para establecer la organización administrativa de las Universidades estaría limitada solamente en su actividad administrativa por competencia que tiene el Estado para regular las bases del régimen jurídico de todas las Administraciones públicas del artículo 149.1.18 (40).
B) Los reglamentos dictados en desarrollo de los Estatutos. Se trata también de reglamentos autónomos debido a que regulan aspectos complementarios en materia organizativa.
C) Los reglamentos dictados por remisión de algunos preceptos de la LRU, así: el artículo 27.2 otorga al Consejo Social el señalamiento de las normas que regulen la permanencia de los estudiantes, el artículo 27.3 que hace residir en la propia Universidad el establecimiento de las normas que regulen las responsabilidades de los estudiantes relativas al cumplimiento de sus obligaciones académicas, previo informe del Consejo de Universidades. Entendemos estar ante reglamentos remitidos, donde tiene cabida un ámbito importante de discrecionalidad por parte de la Universidad.
Al concebirse la autonomía universitaria como un derecho de estricta configuración legal, la Universidad -una vez delimitado legalmente el ámbito de su autonomía por la LRU- posee plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la Ley (STC 130/1991, FJ 3). Además y, como bien ha puesto de manifiesto EMBID IRUJO (41), las potestades enunciadas genéricamente en el artículo 3.2 de la LRU pueden establecer remisiones a otras normas del ordenamiento jurídico, por ejemplo: en relación a la administración de sus bienes, el artículo 53.2 indica que ésta tendrá lugar dentro de los que indiquen las disposiciones legales generales. Quiere ello decir que la Universidad, como consecuencia de su autonomía, debe de intervenir en los ámbitos materiales señalados por el artículo 3.2 de la LRU, dependiendo la magnitud de su intervención del mayor o menor grado de regulación que el legislador haya querido otorgar a la regulación.
D) Cualquier otro reglamento necesario para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 1 de la LRU, así: a) la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, b) la preparación para el ejercicio de actividades profesionales que exijan la aplicación de conocimientos y métodos científicos o para la creación artística, c) el apoyo científico y técnico al desarrollo cultural, social y económico, tanto nacional como de las Comunidades Autónomas y d) la extensión de la cultura universitaria. Son un claro exponente de reglamentos autónomos.
E) Dado el reparto de competencias otorgado por la LRU entre el Estado, las CCAA y la Universidad, parece que no debería existir obstáculo alguno para que la ley, al regular la materia reservada, enunciando simplemente los principios fundamentales y trazando las grandes líneas del régimen jurídico, habilitara la colaboración de las Universidades para desarrollar el contenido de esa ley y adaptar su aplicabilidad a las peculiaridades de la institución universitaria. Nos encontramos delante de reglamentos remitidos.
F) Cualquier otro reglamento dictado en ejecución de una norma legal del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva. Dependiendo del ámbito de discrecionalidad que disponga la Universidad para regular la materia, estaremos ante reglamentos en ejecución de ley (42) en los que será necesario el informe preceptivo del Consejo de Estado u órgano similar de la Comunidad Autónoma. Desde esta perspectiva, la Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, manifiesta que las Universidades deberán establecer, dentro de los objetivos ya marcados por la Constitución, los instrumentos para la ejecución de programas del Plan Nacional, respetando el contenido de la ley.
El hecho aquí plasmado de la posible existencia de diversas fuentes reglamentarias en el ámbito de la producción normativa de las Universidades, no ah de significar, necesariamente, un posicionamiento cercano a aquellas opciones que postulan un uso prolífico de la potestad reglamentaria de las Universidades. mas al contrario, somos tributarios de aquellas posiciones que proponen una estricta utilización del marco normativo, cuando resulte absolutamente imprescindible para una gestión eficaz del servicio público encomendado.
VII. ALGUNAS CONCLUSIONES.
1ª. No todas las potestades administrativas son inherentes a toda Administración pública. La potestad organizatoria y la potestad reglamentaria se encuentran implícitas en aquellas instituciones dotadas de autonomía constitucional. Ambas potestades son instrumentales de otras atribuciones materiales y se complementan entre sí, de forma que no puede darse la una sin la otra.
2ª. La LRU no recoge, con carácter expreso la potestad reglamentaria infraestatutaria de las Universidades públicas. Esta potestad cabe inferirla del artículo 3.2, espacialmente de los apartados a) y k). Sus productos normativos típicos son los reglamentos autónomos, aunque en virtud del reparto de competencias otorgado por la LRU, no puede negarse que las Universidades puedan dictar reglamentos ejecutivos cuya ley habilitante puede ser estatal o autonómica.
3ª. Los Estatutos universitarios son la principal manifestación de la potestad reglamentaria y de autoorganización de las Universidades. Por ello, se considera que la potestad estatutaria es reflejo de potestad reglamentaria en su forma y de la potestad organizartoria en cuanto a su contenido.
4ª. Los límites materiales ad intra de la potestad reglamentaria de las Universidades están relacionados con el artículo 3.2 de la LRU, que constituye el núcleo esencial de la autonomía universitaria, y tienen como fundamento el aseguramiento de la libertad académica. Los límites ad extra, por el contrario, están relacionados con los artículos 149.1, 149.1.15, 149.1.18 y 149.1.30 de la Ce, así como de los límites que imponen otros derechos fundamentales. Además, las Universidades no pueden regular determinadas materias por estar reservadas al Estado por la Constitución y a las Comunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos, ni tampoco pueden regular aquellas materias reservadas a la ley. Además, deberán tenerse en cuenta las limitaciones que imponen otros derecho fundamentales (límites inmanentes) y otras instancias coordinadoras como el Consejo de Universidades.
VIII. BIBLIOGRAFÍA.
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NOTAS
1. Es de justicia destacar algunas honrosas aportaciones como la de J.A. TARDÍO PATO, El Derecho de las Universidades públicas españolas, Barcelona, PPU, 1994.
2. Emilio, SUÑÉ LLINÁS, Sobre el concepto de potestad, en AA VV, Libro homenaje al profesor J.L. Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, pág. 1343.
3. Entre otros, Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, en Organización administrativa, 2ª edición, Madrid, Tecnos, 1988, pág. 87.
4. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo I, 6ª edición, Madrid, Civitas, 1993, págs. 429 y ss.
5. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso... cit., pág. 435.
6. Juan Miguel DE LA CUÉTARA, Las potestades administrativas, Madrid, Tecnos, 1986, pág. 80.
7. Juan Miguel DE LA CUÉTARA, Las potestades... cit.
8. La potestad organizatoria se encuentra, actualmente, positivizada a tenor del artículo 11 de LRJPAC.
9. De procedencia alemana y recogida por nuestro Tribunal Constitucional, se considera a la garantía institucional como una técnica que permite proteger a determinadas instituciones a las que considera como componentes esenciales de la organización jurídico-política y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales.
10. Luciano PAEJO ALFONSO, La potestad de autoorganización de la Administración Local, en "Documentación administrativa", núm. 228, octubre-diciembre, 1991, pág. 13.
11. STC 26/1987, FJ 4.a).
12. La sentencia del TS 9 de febrero de 1993, en su fundamento jurídico segundo, dice: "...la potestad reglamentaria de los municipios, inherente esta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su art. 140". También SS TS 18 de julio de 1988, 8 de abril de 1987, entre otras.
13. Sobre la evolución de la autonomía universitaria, puede consultarse José María SOUVIRÓN MORENILLA, La Universidad Española, Claves de su definición y régimen jurídico institucional, Valladolid, universidad de Valladolid-Secretariado de Publicaciones, 1988.
14. Alejandro NIETO, Autonomía política y autonomía universitaria, en "Revista del Departamento de Derecho Político", núm. 5, invierno 1979-1980, llama la atención sobre la solución peculiar que en la época republicana se dio a la autonomía universitaria que la residenció no en la propia Universidad de Barcelona ni en la Generalitat de Catalunya sino en el Patronato, integrado armónicamente por representantes del Gobierno de la República y de la Generalitat.
15. Tal como ha declarado el Tribunal Constitucional en diversidad sentencia (76/1983, 87/1985, 86/1989, 149/1992), la disposición reglamentaria es indispensable cuando la ley formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante de los mismos (STC 11/1996, de 11 de julio, FJ 1).
16. Puede consultarse la bibliografía referida al final de este estudio.
17. Ver por todos Jesús LEGUINA VILLA y Luis ORTEGA ÁLVAREZ, Algunas reflexiones sobre la autonomía universitaria, en "REDA", núm. 35, 1982. También, en el mismo sentido, Joan OLIVER ARAUJO, Alcance y significado de la autonomía universitaria según la doctrina del Tribunal Constitucional, en "Revista de Derecho Político", núm. 33, 1991.
18. Juan DE LA CRUZ FERRER, Sobre el control de la discrecionalidad en la potestad reglamentaria, en "RAP", núm. 116, 1988.
19. Joaquín TORNOS MAS, La relación entre la ley y el reglamento. Reserva legal y remisión normativa. Algunos aspectos conflictivos a la luz de jurisprudencia constitucional, en "RAP", núms. 100-102, enero-diciembre, 1983.
20. Ignacio DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, Editorial Ariel Derecho, 1995.
21. Por ejemplo, la ley 37/1980 de regulación de cuotas cinematográficas contiene una "llamada" al reglamento para que regule en un tiempo acotado y con un procedimiento determinado, las cuotas de pantalla.
22. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso... cit., págs. 266 y ss.
23. Elisenda MALARET GARCÍA, Ley y Reglamento en la determinación de las cuotas de pantalla y distribución cinematográfica. Significado y alcance de las cláusulas de remisión al reglamento en "La Ley", 1991.
24. Elisenda MALARET GARCÍA, La Ley y el Reglamento..., cit.
25. Ignacio DE OTTO, Derecho Constitucional..., cit.
26. Santiago MUÑOZ MACHADO, Sobre el concepto de reglamento ejecutivo en el derecho español, en "RAP", núm. 77, mayo-agosto, 1975.
27. Antonio EMBID IRUJO, Potestad reglamentaria, en "RVAP", núm. 29, 1991.
28. Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo, Madrid Editorial de Estudios Ramón Areces, SA, 1994.
29. El art. 5.1.h) dice "Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarais que procedan."
30. Un excelente resumen jurisprudencial de esta cuestión se encuentra en el fundamento jurídico cuarto de la STS de 28 de junio de 1994.
31. Juan DE LA CRUZ FERRER, Sobre el contrl..., cit., observa que la calificación de "autónomos" no ha de inducir a pensar en la existencia de unas materias reservadas al reglamento que, como ya hemos indicado, no existe en nuestra Constitución.
32. Ignacio DE OTTO, Derecho Constitucional..., cit.
33. Los reglamentos jurídicos o normativos tienen por objeto crear un derecho nuevo o modificar el derecho preexistente en cuanto a los derecho y deberes de los ciudadanos: son reglamentos con efectos "ad extra" de la propia Administración Pública, reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto tales y que se dictan en virtud de la relación general de sujeción.
34. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso..., cit.
35. Joaquín TORNOS MAS, La relación..., cit.
36. El artículo 3 apartado 2 de la Ley de Reforma Universitaria establece: "En los términos de la presente Ley, la autonomía de las Universidades comprende: a) La elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno; b) La elección, designación y remoción de los órganos de gobierno y administración; c) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes; d) El establecimiento y modificación de sus plantilla; e) La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que haya de desarrollar sus actividades; f) La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación; g) La creación de estructuras especificas que actúen como soporte de la investigación y la docencia; h) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes; i) La expedición de sus títulos y diplomas; j) El establecimiento de relaciones con otras instituciones académicas, culturales o científicas, españolas o extranjeras; k) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 1 de la presente ley".
37. Jesús LEGUINA VILLA y Luis ORTEGA ÁLVAREZ, Algunas reflexiones sobre..., cit.
38. Sobre la teoría de los "derechos inmanentes" puede consultarse las diversas posturas que protagonizan Mariano BACIGALUPO y Francisco VELASCO, Límites de los derechos fundamentales y reserva de ley, en "REDA", núm. 85, 1995.
39. Tomás FONT LLOVET, L’Adminstració de la Generalitat. L’organització adminstrativa, en VV AA, Manual de Dret Públic de Catalunya, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 1992, págs. 376 y ss.
40. Cosa bien distinta es el deslinde material entre lo que puede ejercitar el "Estado" mediante la "legislación" y lo que está reservado en función d la autonomía de las Universidades. Recientemente, nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia 196/1997 ha modificado su tendencia jurisprudencial al incluir en el término "legislación" no sólo el dictado de leyes y reglamentos denominados normativos o de ejecución de ley, sino que ha considerado la emisión de un acto administrativo de autorización y el correspondiente de revocación como encuadrable en el término legislación.
41. Antonio EMBID IRUJO, L’autonomia universitària: límits i possibilitats en relació amb la recent jurisprudència constitucional i ordinària, en "Autonomies", núm. 17, diciembre, 1993.
42. El artículo 5 de los estatutos de la Universidad Complutense prevé la posibilidad de dictar reglamentos en desarrollo de normas estatales o, en su caso, de la Comunidad Autónoma, cuando éstas lo prevean.
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