Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira

[Pages:67]C?MARA DOS DEPUTADOS

Consultoria de Or?amento e Fiscaliza??o Financeira

Nota T?cnica n?10/2013

PEC 565/2006 ? OR?AMENTO IMPOSITIVO

Helio Martins Tollini (coord.) Eber Zoehler Santa Helena Eug?nio Greggianin

Jos? Fernando Cosentino Tavares M?rcia Rodrigues de Moura Vander Gontijo

MAIO/2013

Endere?o na Internet: e-mail: conof@.br

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Sum?rio

I. INTRODU??O.........................................................................................................................................- 3 -

II. ANTECEDENTES DO OR?AMENTO IMPOSITIVO..................................................................- 4 II.1 Contextualiza??o .................................................................................................................................- 5 II.2 A Constitucionalidade do Or?amento Impositivo ...............................................................................- 7 II.3 O Controle das Despesas Discricion?rias..........................................................................................- 14 II.4 Aspectos Pol?ticos do Controle de Gastos.........................................................................................- 17 -

III. ASPECTOS PR?TICOS E FISCAIS DA EXECU??O OBRIGAT?RIA ...............................- 20 III.1 Irrealismo e Rigidez Or?ament?ria....................................................................................................- 20 III.2 Consequ?ncias para o Equil?brio Fiscal ............................................................................................- 25 III.3 Aspectos Pr?ticos da Execu??o Obrigat?ria de Programa??es..........................................................- 28 -

IV. UM PROPOSTA ALTERNATIVA......................................................................................................- 31 IV.1 A Proposta do Disp?ndio M?nimo.....................................................................................................- 32 IV.2 A Compatibilidade com as Prioridades do Governo .........................................................................- 34 -

V. A PEC 565/06 ..................................................................................................................................- 36 -

VI. AS DEMAIS PROPOSI??ES APENSADAS...............................................................................- 47 PEC 169/03 (apensada ? PEC 565/06) ..........................................................................................................- 47 PEC 385/05 (apensada ? PEC 169/03) ..........................................................................................................- 48 PEC 465/05 (apensada ? PEC 565/06) ..........................................................................................................- 49 PEC 46/07 (apensada ? PEC 385/05)............................................................................................................- 49 PEC 96/07 (apensada ? PEC 385/05)............................................................................................................- 49 PEC 281/08 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 50 PEC 321/09 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 50 PEC 330/09 (apensada ? PEC 565/06) ..........................................................................................................- 51 PEC 20/11 (apensada ? PEC 385/05)............................................................................................................- 52 PEC 145/12 (apensada ? PEC 330/09) ..........................................................................................................- 53 PEC 152/12 (apensada ? PEC 20/11)............................................................................................................- 53 PEC 189/12 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 53 PEC 192/12 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 54 PEC 201/12 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 55 PEC 232/12 (apensada ? PEC 385/05) ..........................................................................................................- 55 -

VII. CONCLUS?ES..................................................................................................................................- 55 -

ANEXO I .........................................................................................................................................................- 60 -

ANEXO II........................................................................................................................................................- 61 -

ANEXO III........................................................................................................................................................- 64 -

ANEXO IV .......................................................................................................................................................- 67 -

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I. INTRODU??O

Esta Nota T?cnica tem por objetivo atender solicita??o do Deputado ?dio Lopes, relator da Comiss?o Especial que analisa a Proposta de Emenda ? Constitui??o n? 565-A, de 2006, que "Altera os arts. 57, 165, 166, e acrescenta art. 165-A, todos da Constitui??o Federal, tornando de execu??o obrigat?ria a programa??o constante da lei or?ament?ria anual".

A PEC 565/06 decorre da PEC 22/00, de iniciativa do Senador Ant?nio Carlos Magalh?es, aprovada no Senado Federal e enviada ? delibera??o da C?mara dos Deputados. Nesta Casa, foram apensadas diversas outras propostas de emenda constitucional com finalidades correlatas.1

No Senado Federal, a PEC 22/00, em aprecia??o de 1? turno (sess?o de 11/07/06), teve vota??o favor?vel de 55 senadores e somente 1 contr?rio. Em 2? turno (sess?o de 02/08/06), deu-se aprova??o por unanimidade, inclusive com os votos favor?veis dos Lideres do Governo no Congresso Nacional, Senador Fernando Bezerra, e no Senado Federal, Senador Romero Juc?.

O relat?rio pela admissibilidade em termos de constitucionalidade e t?cnica legislativa da proposi??o e apensados, apresentado pelo Deputado Paulo Maluf, foi aprovado pela Comiss?o de Constitui??o, Justi?a e Cidadania em 03/04/13 por maioria. O relat?rio aprovado identifica algumas falhas na t?cnica legislativa das proposi??es, como aus?ncia de cl?usulas de vig?ncia ou da express?o NR in fine de dispositivos alterados. Em voto separado, o Deputado Jos? Geno?no manifestou-se pela inadmissibilidade das proposi??es por ferirem a separa??o e o equil?brio

1 PECs apensadas: 169/2003; 385 e 465/2005; 46 e 96/2007; 281/2008; 321 e 330/2009; 20/2011; 145, 152, 189, 192, 201 e 232/2012.

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entre os Poderes, pois "obstaculizam o exerc?cio, pelo Poder Executivo, da dire??o superior da administra??o p?blica federal".

A PEC 565/06 estabelece que a sess?o legislativa s? poder? ser encerrada ap?s delibera??o do projeto de Lei Or?ament?ria Anual (LOA), altera os prazos para que Congresso Nacional aprecie os Projetos de LOA, de Diretrizes Or?ament?rias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA), veda a ocorr?ncia de programa??o gen?rica e a exist?ncia de receitas condicionadas nas leis or?ament?rias e disp?e que novas programa??es na lei or?ament?ria somente ser?o admitidas se aquelas em execu??o j? tiverem sido adequadamente contempladas com dota??es or?ament?rias. Ademais, torna obrigat?ria a execu??o de programa??o constante da LOA, salvo atendida solicita??o presidencial encaminhada ao Congresso Nacional.

Na se??o II desta Nota analisamos os antecedentes que motivaram a apresenta??o da mencionada proposi??o legislativa. Na se??o III avaliamos os poss?veis impactos or?ament?rios e financeiros do or?amento impositivo. Na se??o IV propomos uma alternativa, que torna obrigat?rio um disp?ndio m?nimo com programa??es origin?rias de iniciativa parlamentar no exerc?cio de mandato, de forma integrada com os instrumentos de planejamento. Na se??o V analisamos a PEC 565/06 dispositivo por dispositivo, e na se??o VI analisamos as demais PECs apensadas.

II. ANTECEDENTES DO OR?AMENTO IMPOSITIVO

A proposta de determinar, por meio de dispositivo constitucional, a execu??o obrigat?ria da programa??o or?ament?ria, tem antecedentes que merecem ser relembrados para efeito de diagn?stico e de constru??o de expectativas dos resultados de sua tramita??o e eventual aprova??o.

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II.1

Contextualiza??o

? not?rio o uso da execu??o or?ament?ria para influir direta ou

indiretamente na tramita??o de proposi??es no ?mbito do Congresso

Nacional. A fixa??o de condi??es politicas, e n?o meramente t?cnicas ou

legais, para libera??o da execu??o de dota??es or?ament?rias, inclusive das

emendas parlamentares, afeta a isonomia do mandato legislativo e o pr?prio

estado democr?tico de direito, na medida em que pode constranger o

exerc?cio pleno das atribui??es do Poder Legislativo. A execu??o da LOA, em

especial a parcela das emendas individuais, n?o deveria servir como

instrumento de barganha na aprecia??o das demais proposi??es.

O uso pol?tico da execu??o de dota??es or?ament?rias alteradas ou inclu?das pelo Congresso Nacional ficou, mais uma vez, evidenciado quando da aprecia??o recente da Medida Provis?ria n? 595/12 (MP dos Portos) com extensa repercuss?o na m?dia.2

Desde 2001, as normas legais da Uni?o contemplam o princ?pio da neutralidade or?ament?ria, inicialmente no corpo das LOAs de 20013 e 2002. A partir da LDO/03,4 o princ?pio passou a constar dessas normas diretivas das finan?as p?blicas federais. A LDO/13 cont?m o princ?pio em seu art. 118; o mesmo ocorre com o projeto de LDO/14, que o preserva em seu art. 110.5 Os dispositivos legais vedam expressamente o uso da execu??o or?ament?ria como indutor do processo legislativo ordin?rio,

2 Ver, por exemplo, mat?ria de capa do jornal "Folha de S?o Paulo", de 14/05/13, segundo a qual a Ministra das Rela??es Institucionais reconhece negocia??o para liberar a execu??o de emendas.

3 Art. 20, Lei n?10.171, de 05/01/01: "? vedada a execu??o dos cr?ditos or?ament?rios, e suas respectivas dota??es constantes dos anexos desta Lei, com o objetivo de influir direta ou indiretamente na aprecia??o de proposi??es legislativas em tramita??o no Congresso Nacional."

4 Art. 22, Lei n? 10.524, de 25/07/02: "A execu??o da lei or?ament?ria e seus cr?ditos adicionais obedecer? os princ?pios constitucionais da impessoalidade e moralidade na Administra??o P?blica, n?o podendo ser utilizada com o objetivo de influir, direta ou indiretamente, na aprecia??o de proposi??es legislativas em tramita??o no Congresso Nacional."

5 "A execu??o da Lei Or?ament?ria de 2014 e dos cr?ditos adicionais obedecer? aos princ?pios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici?ncia na administra??o p?blica federal, n?o podendo ser utilizada para influir na aprecia??o de proposi??es legislativas em tramita??o no Congresso Nacional."

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observados os princ?pios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici?ncia na administra??o p?blica federal.

Ocorre que a natureza exclusivamente program?tica dos dispositivos mencionados n?o lhes atribuiu a for?a impositiva necess?ria. Para sanar essa insufici?ncia, a Mesa da C?mara dos Deputados aprovou, em reuni?o dia 17/04/13, a apresenta??o de emenda ao projeto de LDO/14, visando dar efic?cia ao princ?pio da neutralidade pol?tica dos Or?amentos da Uni?o.6 Proposi??es similares foram apresentadas nas ?ltimas LDOs e, em 2013, com apoio ainda maior de seus membros, em que o Legislativo prop?e preservar a programa??o decorrente de emendas individuais, financiada at? valor equivalente ? parcela espec?fica da reserva de conting?ncia prevista nas LDOs, nas quais ? usualmente apropriada.

Subjacente ?s propostas de dar um car?ter impositivo ? LOA ou de prote??o das emendas parlamentares est? a percep??o de perda gradativa de import?ncia pol?tica do papel do Congresso Nacional na mat?ria or?ament?ria e financeira. Mesmo que todo o or?amento venha a ser considerado impositivo, o problema pol?tico identificado nas propostas apresentadas est? centrado na forma como ? utilizado o contingenciamento e seu reflexo na execu??o das emendas parlamentares. Corrobora tal assertiva a devida e expl?cita revela??o do interesse do Presidente da C?mara dos Deputados:7

"Ao anunciar a cria??o dessa comiss?o especial na C?mara [...] deixei clara a exist?ncia de um entendimento majorit?rio entre as bancadas de limitar essa etapa do debate sobre o or?amento impositivo somente ?s emendas parlamentares individuais." (Henrique Eduardo Alves. Folha de S?o Paulo, 14/04/13).

6 Art. 110... Par?grafo ?nico. "Nos termos do art. 9?, ?2? da Lei Complementar n? 101, de 2000, n?o ser?o objeto de limita??o de empenho e movimenta??o financeira as dota??es inclu?das ou aumentadas em decorr?ncia da aprova??o de emendas individuais no ?mbito do Congresso Nacional resultantes da apropria??o dos recursos de natureza prim?ria da reserva de que trata o art. 13 desta Lei, exceto por raz?es de ordem t?cnica ou legal, devidamente comprovadas." 7 H?, tamb?m, declara??es incisivas de representante do Poder Judici?rio contra o contingenciamento: "Contingenciamento no Judici?rio ? impratic?vel, diz Mendes" (Paran? online, 26/03/07).

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II.2

A Constitucionalidade do Or?amento Impositivo

Conforme mencionado, a exist?ncia de disposi??o determinando a

execu??o compuls?ria da pe?a or?ament?ria, salvo motivos justificados,

como expresso na PEC 565/06 e proposi??es apensas, foi considerada

constitucional pela Comiss?o de Constitui??o, Justi?a e Cidadania da

C?mara dos Deputados, em 03/04/13, por maioria. O voto em separado

apresentado pelo Deputado Jos? Geno?no argui o conflito dessas disposi??es

que prop?em o or?amento impositivo com o princ?pio da separa??o dos

Poderes, inscrito como cl?usula p?trea no art. 60, ? 4?, II, da Constitui??o,

"pois aliena o Presidente da Rep?blica, e o Executivo como um todo, da

consecu??o de seus planos de a??o governamental, legitimados pelo mandato

popular." Todavia, o voto reconhece a possibilidade da programa??o

or?ament?ria obrigat?ria, condicionada a aprimoramentos no processo

or?ament?rio:

"Outrossim, cabe ressaltar que a implementa??o de um eventual "Or?amento Impositivo", quando da an?lise do m?rito da mat?ria, dever? obrigatoriamente estar condicionada ao processo or?ament?rio como um todo, especialmente aos programas final?sticos, com aloca??es de emendas em a??es estruturantes e obras em curso, iniciativa j? contemplada parcialmente na regula??o das emendas coletivas de bancada e de Comiss?es, conforme disp?e a Resolu??o n? 1, de 2006-CN."

A poss?vel inconstitucionalidade do or?amento impositivo foi

reafirmada pela Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, em 28/05/13,

durante audi?ncia p?blica sobre o projeto de LDO/14,8 quando se

manifestou:

"Uma quest?o que nos preocupa de uma maneira especial ?, num Or?amento que j? tem 88,4% de vincula??es, gerar engessamento ainda maior do Or?amento, que n?o permita ajustes quando os ajustes s?o necess?rios."

A quest?o ? saber se as iniciativas do or?amento impositivo seriam constitucionais, ou seja, se haveria conflito no seu prop?sito com os ditames

8http: / / www1. folha. uol. com. br/ poder/ 2013/ 05/ 1286340-governo-considera-orcamento-impositivoinconstitucional-diz-ministra. shtml

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constitucionais, especialmente no que tange ao princ?pio de separa??o dos poderes. Verificar-se-?, paralelamente, contradi??o potencial das proposi??es com as disposi??es complementares da lei de responsabilidade fiscal (LRF).

Invertendo a d?vida, indaga-se, diante do papel do planejamento e do or?amento p?blico configurado na Constitui??o de 1988, se permanecem leg?timas as antigas pr?ticas de direito financeiro, que combinam a elabora??o de or?amentos ficcionais com o poder discricion?rio de sua execu??o. Coexistem atualmente mecanismos que, de um lado, permitem excesso de autoriza??es or?ament?rias, e, de outro, atribuem ao gestor, por meio da sistem?tica do contingenciamento, a possibilidade de subverter as prioridades da LOA.

Dentro do contexto hist?rico e jur?dico, desde o s?culo XIX, debatese na doutrina alem? o tema da natureza e fun??o das leis or?ament?rias, se material ou formal, se ato legislativo ou administrativo. Tal separa??o foi inicialmente proposta por V. Stockmar, tendo sido desenvolvida por Paul Laband no seu direito financeiro e na sua teoria do Estado. Entendia Laband ser lei material todo aquele ato que estabelecesse uma regra de direito. J? lei formal seria qualquer ato emanado da vontade do Estado e firmado sob uma forma solene. Como exemplos de leis formais estariam as leis de aprova??o do or?amento, de aprova??o da tomada de empr?stimos, e as autoriza??es em geral.

Conforme ?lvaro Bereijo,9 a teoria labadiana propugna a nega??o do or?amento como ato unit?rio e sua excis?o entre lei de aprova??o e or?amento propriamente dito, como atos de distinta natureza, integrantes desse ato complexo que ? a lei or?ament?ria. Tal constru??o ? dirigida, em ?ltima an?lise, para a justifica??o da limita??o dos poderes do Parlamento na discuss?o da lei or?ament?ria, subtraindo a possibilidade de modifica??o

9 BEREIJO, ?lvaro Rodrigues. El presupuestodel Estado: introduci?n al derechopresupuestario. Madrid :Thecnos, 1970, p. 25.

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