1. Introdução

[Pages:78]1. Introdu??o

O presente relat?rio de est?gio ? elaborado no ?mbito da disciplina Est?gio Curricular, com vista ? conclus?o do Mestrado em Gest?o da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.

O est?gio desenvolveu-se na Divis?o de Inspec??o Tribut?ria II, da Direc??o de Finan?as de Coimbra, durante seis meses.

Este est?gio foi uma oportunidade de entrar em contacto com o mercado de trabalho, de forma a complementar e aperfei?oar as compet?ncias s?cio-profissionais atrav?s de uma liga??o entre o sistema educativo e o contacto com o mundo laboral.

Refiro, tamb?m, que o relat?rio de est?gio destina-se n?o s? a descrever as actividades desenvolvidas ao longo do est?gio mas tamb?m a apresentar um enquadramento do trabalho realizado com todo o conhecimento adquirido durante a licenciatura e o mestrado.

Assim o tema deste relat?rio ?: "O Desempenho da Administra??o Fiscal e o Papel das Direc??es de Finan?as na Actividade de Auditoria".

Procurei atingir alguns objectivos pessoais, tais como: obter contacto com o mundo do trabalho, que ? cada vez mais competitivo e exigente, adquirir contacto com a administra??o fiscal e com os procedimentos da inspec??o tribut?ria, bem como percepcionar um pouco da realidade fiscal no distrito de Coimbra.

Este relat?rio est? dividido em tr?s partes:

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Na primeira parte ? feita uma breve apresenta??o da administra??o fiscal, bem como uma contextualiza??o te?rica sobre a evolu??o de desempenho da DGCI.

A segunda parte tem como finalidade apresentar e caracterizar a entidade de acolhimento e quais as tarefas realizadas ao longo do est?gio.

A terceira parte cont?m as conclus?es e considera??es finais do est?gio, bibliografia e anexos.

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Parte I ? Contextualiza??o Te?rica

Cap?tulo I ? Breve apresenta??o da Administra??o Fiscal

I.I Um pouco de hist?ria sobre a DGCI

A evolu??o pol?tica, econ?mica e social do s?culo XIX assistiu a importantes transforma??es e moderniza??es, reflectidas no sistema e na administra??o fiscal. ? neste contexto, num pa?s pacificado depois das lutas liberais, e que vai entrar num per?odo significativo de desenvolvimento, que ? concretizada em 1894 uma reforma profunda da administra??o financeira, com a reestrutura??o da Secretaria de Estado dos Neg?cios da Fazenda, que, depois da implanta??o da Rep?blica, se passou a chamar Minist?rio das Finan?as. ? nesta estrutura que, integrada no Tribunal do Tesouro P?blico, ? criada a Direc??o-Geral das Contribui??es Directas.

A Primeira Rep?blica duraria apenas 16 anos, seguindo-se o longo per?odo do Estado Novo. A natureza autorit?ria do regime, as limita??es salariais e materiais, n?o impediram a qualidade t?cnica das reformas e das reestrutura??es verificadas. A reforma portuguesa dos anos 60, permitiu um importante salto da tributa??o do rendimento normal para a tributa??o do rendimento real e anexando a primeira incurs?o bem sucedida no dom?nio da tributa??o das transac??es. Na reforma dos anos 80, ocorreu a adop??o do IVA, em 1986, e tamb?m a passagem da tributa??o cedular do rendimento para um "imposto ?nico", verifica-se que as preocupa??es administrativas foram muito mais ostensivas na reforma mais pr?xima do que na reforma mais antiga, como refere Xavier de Basto (1994). Este comportamento ? automaticamente reflectido em mat?ria de forma??o dos funcion?rios administrativos, de forma??o dos contribuintes, de instala??es e de equipamentos.

A partir do final dos anos 70 e in?cio dos anos 80, detecta-se uma grande insatisfa??o dos resultados dos sistemas fiscais, a qual se atribu?a culpa ? sua crescente complexidade, juntando uma forte resist?ncia por parte dos contribuintes.

O insucesso nas reformas fiscais, a crescente complexidade dos sistemas, o aumento da resist?ncia dos contribuintes e a experi?ncia da assist?ncia t?cnica aos pa?ses em vias de desenvolvimento, nomeadamente o trabalho desenvolvido pelo Fundo Monet?rio Internacional, foram alguns dos factores que contribu?ram para esta nova aten??o que passou a ser dada ? administra??o fiscal.

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Br?s (2005) refere que, a partir desta ?poca, passou a entender-se que um bom sistema fiscal implicaria a exist?ncia de um trade-off entre equidade e efici?ncia e a simplicidade no sistema administrativo. A par desta situa??o, tamb?m passou a ser muito importante analisar o "comportamento equitativo da administra??o" ? a administrative fairness (Simon e Nobes, 1992: 87), ao ponto de hoje em dia na literatura da especialidade ser obrigat?rio o desenvolvimento dos aspectos pr?ticos do sistema, nomeadamente, an?lise dos custos administrativos das solu??es, bem como o estudo dos problemas de fraude e evas?o fiscal. Como menciona Lopes (2006), "Para analisar os custos administrativos ? necess?rio saber qual o valor monet?rio dos recursos p?blicos afectos ? administra??o e cobran?a de um imposto particular."

Estavam, assim lan?ados os alicerces de uma fiscalidade moderna que, com a democracia e a integra??o europeia proporcionada pelo 25 de Abril, se desenvolveria e consolidaria com as reformas dos anos 80 do s?culo XX (IVA e impostos sobre o rendimento) e a consequente moderniza??o administrativa, de que a introdu??o do cart?o de contribuinte foi uma das medidas mais salientes.

A Comiss?o para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal, constitui nos anos 90 um momento de reflex?o e relan?amento, de que as reformas do patrim?nio e as significativas melhorias inform?ticas, j? no s?culo XXI, s?o exemplo e reflexo de uma constante din?mica de moderniza??o e aperfei?oamento, visando os princ?pios e objectivos de justi?a, efici?ncia e simplifica??o.

A DGCI ? uma das maiores organiza??es do pa?s e das que t?m fun??es de mais crucial import?ncia estrat?gica para a actividade do sector p?blico. Vive-se num enquadramento econ?mico e social no qual a qualidade de vida dos Portugueses ? condicionada, de um modo que n?o tem paralelo na hist?ria do pa?s, pelos servi?os que lhes s?o prestados pelo Estado nos dom?nios da sa?de, da educa??o, da justi?a e seguran?a p?blicas, da seguran?a social e da cria??o das infra-estruturas necess?rias ao desenvolvimento econ?mico. Naturalmente, o financiamento de toda esta actividade ? garantido, sobretudo, atrav?s da receita que ? obtida por via fiscal.

Face a um enquadramento como este, ? l?cito afirmar que, hoje em dia, a DGCI existe para desenvolver e gerir eficientemente todo o sistema que permite criar as condi??es financeiras necess?rias para que o Estado consiga financiar o conjunto variado de servi?os que presta aos Portugueses. A sua maior riqueza ? o potencial humano que det?m. Como em qualquer organiza??o, esta assume um papel fundamental

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na vida de todos os seus colaboradores e estes por seu lado tentam realizar objectivos que isoladamente n?o conseguiriam.

Braga de Macedo (1993), aquando da sua passagem como Ministro do Minist?rio das Finan?as afirma que "administrar bem os impostos ? ajudar a afirmar Portugal no mundo". Naturalmente a hist?ria de uma administra??o fiscal condiciona a sua actua??o futura. O estudo das normas e dos valores da administra??o fiscal, bem como a forma como estas evolu?ram, o n?mero de crises que ocorreram e a forma como estas foram resolvidas, pode revelar ?reas onde s?o necess?rios bastantes melhoramentos. A t?tulo de exemplo, verifica-se que a administra??o revela uma posi??o fraca, se desistir de alguns dos seus prop?sitos, como sejam a realiza??o de inqu?ritos visando um futuro controlo das actividades econ?micas ou a informatiza??o dos servi?os, face a uma forte oposi??o por parte de grupos econ?micos, sindicatos ou funcion?rios. No entanto, devem-se ter sempre em considera??o experi?ncias de reformas passadas, devendo estas ser cuidadosamente analisadas para que dela possam ser retirados os melhores ensinamentos para o futuro, como conclui Martins (2006).

I.II O que se entende por Administra??o Fiscal?

A literatura que se pode encontrar sobre diversos sistemas fiscais baseia-se fundamentalmente no impacto econ?mico fomentado pelas altera??es legislativas. Tanzi (1993) chega ? conclus?o que, "at? o sistema fiscal mais perfeito do mundo poder? revelar-se mau se a administra??o fiscal n?o tiver capacidade de o fazer cumprir".

Entende-se por administra??o fiscal o organismo ou conjunto de organismos a quem compete fazer cumprir o sistema fiscal, na medida em que ? ela que aplica e faz cumprir a legisla??o que o regulamenta. Assim, por conseguinte, quando se fala em reformar o sistema fiscal deve-se verificar a efic?cia da administra??o fiscal, para determinar se esta ter? capacidade para colocar em pr?tica as altera??es legislativas propostas. Santos (1999) refere que, "a reforma do sistema fiscal deve come?ar pela reforma do aparelho fiscal [...]".

Nos dias de hoje, e como j? se disse, a literatura que se encontra sobre diversos sistemas fiscais baseia-se fundamentalmente no impacto econ?mico fomentado pelas altera??es legislativas. J? h? v?rios anos que se vem constatando um inequ?voco aumento da complexidade e volatilidade na envolvente contextual da administra??o fiscal. Estes sinais s?o particularmente evidentes na progressiva sofistica??o

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comportamental dos contribuintes, quer no que respeita ao seu relacionamento com a mesma, quer na utiliza??o de novos m?todos de fraude ou evas?o fiscal, quer ainda na instabilidade do quadro legal, em permanente evolu??o.

Este complexo contexto envolvente exige que as tecnologias de informa??o sejam cada vez mais um activo estrat?gico das organiza??es, que permita conduzir a evolu??o dos processos organizacionais para um novo patamar de efic?cia. Procura-se, assim, fazer evoluir o padr?o de actua??o, de modo a incrementar progressivamente o respeito dos contribuintes pela administra??o fiscal, prosseguindo uma estrat?gia que almeja, sobretudo, optimizar o cumprimento volunt?rio.

Figura 1 ? Condi??es que aumentam o n?vel de cumprimento volunt?rio

Fonte: DGCI (2005), Simplifica??o do Sistema Fiscal

Para isso, deve procurar-se desenvolver a actividade, de modo a que fique expl?cita, a capacidade de interven??o r?pida junto dos contribuintes que evidenciem comportamentos de fraude e evas?o fiscal. Deve tamb?m ficar patente o compromisso, no sentido de acelerar os prazos de resposta ? comunidade contribuinte, tanto no que respeita ?s respectivas peti??es para o exerc?cio de direitos, como no que respeita ? efectiva??o de reembolsos.

Como sustenta Xavier de Basto (1994), existem dois princ?pios b?sicos pelos quais a administra??o fiscal se orienta, conduzindo a dois tipos puros ou ideais de administra??o. O primeiro princ?pio, a que podemos denominar por "princ?pio jur?dico", tem como objectivo garantir uma correcta aplica??o da lei, assegurando que todas as normas fiscais sejam aplicadas e que os impostos cobrados s?o os que s?o legalmente devidos. A segunda concep??o ? um "princ?pio econ?mico ou de

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efici?ncia", que tem por objectivo a maximiza??o da receita l?quida dos impostos. A distin??o precisa entre a concep??o jur?dica e a concep??o econ?mica da administra??o fiscal, tem interesse para chamar a aten??o do objectivo da correcta aplica??o da lei e da maximiza??o da receita l?quida e pode ter grandes consequ?ncias na forma como actua e se organiza a administra??o fiscal.

Pamplona Corte-Real (1981), refere que o estatuto da administra??o fiscal do Estado de direito reflecte mais o princ?pio jur?dico do que o princ?pio econ?mico e este "deve ser t?o balizado quanto poss?vel" em virtude do que chama a "natural tend?ncia para a prepot?ncia e o abuso administrativo."

A flexibilidade, a autonomia e a livre aprecia??o na actua??o dos funcion?rios administrativos, que se exigia de uma administra??o assente no referido princ?pio econ?mico, est?o completamente ausentes nas administra??es fiscais dos Estados de direito. A exist?ncia do princ?pio da "indisponibilidade da rela??o jur?dica fiscal", que impede o funcion?rio administrativo de negociar o que quer que seja com o contribuinte, impede que a solu??o de cada caso concreto seja o resultado de uma pondera??o entre benef?cios e custos, como seria de esperar da administra??o econ?mica.

I.III A miss?o e a vis?o

? importante que a administra??o fiscal tenha uma clara e bem definida ideia de qual ? a sua miss?o, e que esta n?o seja excessivamente ambiciosa, sob pena de n?o ser alcan?ada.

A miss?o definida para a administra??o fiscal dever? ainda ter em aten??o as limita??es decorrentes da sua envolvente, hist?ria e recursos e deve ser partilhada e suportada pelo executivo pol?tico e pela sua direc??o superior.

A vis?o que a administra??o fiscal tem de si pr?pria e para o seu futuro deve ser realista. Uma vis?o excessivamente positiva de si pr?pria pode diminuir esfor?os de melhoria de desempenho.

I.IV A organiza??o formal e informal

Martins e Borges (2006) referem que a organiza??o formal consiste na forma como est? estruturada a administra??o fiscal, no conjunto de normas pelas quais ela se

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rege, nos procedimentos definidos para desempenhar as suas fun??es e nos impressos que disponibiliza para esse efeito.

Deve-se determinar as leis, normas e instru??es administrativas que definem os procedimentos relativos ?s diversas fun??es que lhe est?o atribu?das, se s?o claras e se t?m o seu prop?sito bem definido, se t?m efectivamente conte?do substantivo e aplicabilidade pr?tica, se especificam os direitos e obriga??es de cada uma das partes intervenientes, se s?o consistentes e transparentes, se definem san??es para o seu incumprimento e se delegam o poder de decis?o de acordo com cada situa??o, sem permitir que sejam discricion?rias.

? ainda importante que elas sejam do conhecimento de todos os que assim o desejem e que sejam compreendidas.

Deve-se tamb?m observar a exist?ncia de incentivos apropriados ? aplica??o dessas leis, normas e instru??es administrativas ou de penalidades ao n?o cumprimento das mesmas.

A organiza??o informal consiste no conjunto de valores, normas, processos, meios de comunica??o, formas de relacionamento entre e dentro dos grupos e mecanismos de influ?ncia, que se desenvolvem dentro de uma organiza??o ao longo do tempo, sendo impl?citas ao seu funcionamento e n?o escritas.

I.V Quais s?o os objectivos da Administra??o Fiscal?

De acordo com o Relat?rio de Actividades (2008), a DGCI tem como objectivo a maximiza??o da receita fiscal no estrito cumprimento das disposi??es legais vigentes, minimizar os custos de contexto para os contribuintes, incentivando o cumprimento volunt?rio das obriga??es fiscais e melhorar os n?veis de desempenho e de qualidade do servi?o prestado, aumentando simultaneamente a produtividade.

Neste contexto, destaca-se, ainda, a obten??o da receita volunt?ria do refor?o no combate ? evas?o e fraude fiscal, a concretiza??o dos n?veis de cobran?a coerciva consent?neos de acordo com os compromissos assumidos, a optimiza??o das funcionalidades e utiliza??o de tecnologias de informa??o e, por fim, a valoriza??o e motiva??o dos colaboradores desta institui??o.

Constitui a receita or?amentada um dos principais objectivos a atingir, ou seja, dos recursos necess?rios ? prossecu??o dos fins que a Constitui??o da Rep?blica lhe

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