ESTRUTURAS AMOVÍVEIS: CASAS AMOVÍVEIS, CASAS MODELARES ... - dgterritorio

RECOMENDA??O CNT 1/2019

ESTRUTURAS AMOV?VEIS: CASAS AMOV?VEIS, CASAS MODELARES, PR?-FABRICADOS, MOBIL-HOME

CNT 30.09.2019

a. A CNT recomenda aos munic?pios que tenham em devida conta:

1. A interpreta??o adequada do RJUE imp?e que as designadas estruturas amov?veis sejam objeto de controlo pr?vio da administra??o, por via dos elementos de conex?o com infraestruturas e dos elementos de suporte e liga??o ao solo, ainda que n?o fixas ou menos perenes.

2. Os princ?pios, objetivos e orienta??es dos instrumentos de gest?o territoriais e, em particular, os regimes de uso do solo estabelecidos pelos planos territoriais s?o determinantes para a aferi??o da possibilidade de instala??o de uma estrutura amov?vel, sendo a verifica??o da admissibilidade da utiliza??o associada ? mesma condi??o inicial da sua viabilidade.

b. A CNT recomenda ?s entidades da administra??o central e desconcentrada setorial e da administra??o local que adotem este entendimento para enquadrar atos e a??es no exerc?cio das suas atribui??es e compet?ncias.

Enquadramento

A CNT foi solicitada a pronunciar-se sobre os poderes de controlo pr?vio da administra??o, sempre que em causa estejam as denominadas casas modelares, pr?-fabricadas, amov?veis, tipo "mobil home" e estruturas equiparadas. Ao longo dos ?ltimos anos a implanta??o destas "casas" tornou-se uma realidade principalmente em zonas com ocupa??es condicionadas por planos territoriais ou servid?es e restri??es de utilidade p?blica, tendo-se assistido a uma desconsidera??o dos poderes p?blicos no contexto do controlo pr?vio, porquanto pode entender-se que se trata de situa??es n?o possuidoras do perfil tradicional de uma constru??o incorporada no solo com caracter de perman?ncia e duradoura. A sua prolifera??o imp?e que se assente numa posi??o conjunta que salvaguarde o correto ordenamento do territ?rio, os princ?pios, objetivos e regras urban?sticas do planeamento territorial e as Servid?es e Restri??es de Utilidade P?blica.

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An?lise

1. O RJUE, aprovado pelo Decreto-Lei n? 555/99, de 16 de dezembro, na sua reda??o atual1, prescreve na al?nea a) do artigo 2? que por "Edifica??o" entende-se a "atividade ou o resultado da constru??o, reconstru??o, amplia??o, altera??o ou conserva??o de um im?vel destinado a utiliza??o humana, bem como de qualquer outra constru??o que se incorpore no solo com carater de perman?ncia", conceito essencial ? leitura do n? 2 do artigo 4? do mesmo diploma, em especial a sua al?nea c) que imp?e a necessidade de obten??o de permiss?o/licen?a administrativa a todas "as obras de constru??o, de altera??o ou de amplia??o em ?rea n?o abrangida por opera??o de loteamento ou por plano de pormenor".

2. Assim, tr?s elementos funcionais surgem destacados na defini??o de edifica??o supra: a utiliza??o humana, a incorpora??o no solo e o carater de perman?ncia, tendo vindo a doutrina em geral e a jurisprud?ncia maiorit?ria a socorrer-se dos dois ?ltimos elementos para qualificar algumas situa??es lim?te.

3. Sustentando-se no conceito de obra de constru??o civil, definida como a constru??o que esteja ligada ao solo ou a edif?cio pr?-existente e que tenha o car?cter de perman?ncia, pode definir-se a obra de constru??o civil como " o conjunto erigido pelo homem com quaisquer materiais, reunidos ou ligados artificialmente ao solo ou a um im?vel com car?cter de perman?ncia, com individualidade pr?pria e distinta dos seus elementos " ? cfr. ANT?NIO PEREIRA DA COSTA in REGIME JURIDICO DO LICENCIAMENTO DE OBRAS PARTICULARES, Anotado, Coimbra, 1993, pag. 25.

4. A defini??o de edifica??o constante do RJUE t?m-se mantido inalterada nos seus elementos, pelo que o carater duradouro e amov?vel da instala??o tem sido a pedra de toque em mat?ria de delimita??o da atividade de constru??o para efeitos de aferi??o da necessidade de controlo pr?vio.

5. Assim, os pressupostos da exigibilidade do licenciamento municipal de uma edifica??o t?m-se ancorado na inamovibilidade, aferida em fun??o da insusceptibilidade de desloca??o da estrutura, sem perda da sua individualidade construtiva e perman?ncia, aferida em fun??o da natureza duradoura ou, ao inv?s, transit?ria da destina??o a que a constru??o se encontra afeta.

1 Alterado pelo Decreto ?Lei n.? 177/2001, de 4 de junho, pelas Leis n.?s 15/2002, de 22 de fevereiro, e 4 A/2003, de 19 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.? 157/2006, de 8 de agosto, pela Lei n.? 60/2007, de 4 de setembro, pelos Decretos -Leis n.?s 18/2008, de 29 de janeiro, 116/2008, de 4 de julho, e 26/2010, de 30 de mar?o, pela Lei n.? 28/2010, de 2 de setembro, pelos Decretos-Leis n.?s 266 -B/2012, de 31 de dezembro, 136/2014, de 9 de setembro, 214 -G/2015, de 2 de outubro, e 97/2017, de 10 de agosto, pela Lei n.? 79/2017, de 18 de agosto, pelo Decreto -Lei n.? 121/2018, de 28 de dezembro e pelo Decreto-Lei n.? 66/2019, de 21 de maio.

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6. Contudo, na doutrina come?a j? a aparecer quem interprete a al?nea a) do artigo 2? de forma mais abrangente, permitindo abarcar outras formas de utiliza??o do solo, designadamente atrav?s do afinamento do conceito de perman?ncia. Igualmente o conceito de "opera??o urban?stica" consignado na al?nea j) do artigo 2.? do RJUE nos permite perceber a necessidade de submeter a controlo pr?vio dos munic?pios "as opera??es materiais de utiliza??o, de edifica??o, utiliza??o dos edif?cios ou do solo desde que, neste ultimo caso, para fins n?o exclusivamente agr?colas, pecu?rios, florestais, mineiros ou de abastecimento p?blico de ?gua".

7. Referem Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos? Castanheira Neves e Dulce Lopes no "Regime Jur?dico da Urbaniza??o e Edifica??o, Comentado", de 2016 (4? Edi??o, Almedina), pag 100 e segs, a prop?sito do conceito de "opera??o urban?stica" que:

"a no??o de opera??es urban?sticas que nos ? dada pelo RJUE, em especial o conceito de obras de edifica??o, n?o cobre, como j? aludimos, todo o tipo poss?vel de atua??es sobre o territ?rio. Se esta delimita??o de compet?ncias n?o nos merece, em princ?pio, reservas, a verdade ? que ela tem potenciado o surgimento de m?ltiplas situa??es em que "novas" formas de utiliza??o do solo, com grande impacto neste, parecem n?o ter um suficiente ou inequ?voco enquadramento legislativo. Um dos requisitos legais que mais tem potenciado esta situa??o prende-se com a exig?ncia, para que se esteja perante uma obra de edifica??o, de que a mesma seja um im?vel destinado a utiliza??o humana ou trate de qualquer outra constru??o que se incorpore no solo com car?cter de perman?ncia." 8. Mesmo que assim n?o se considere, ou seja, mesmo que n?o se concorde com esta interpreta??o e se entenda que na instala??o tem de existir elementos de "incorpora??o" no solo com carater de perman?ncia para ser considerada uma edifica??o, sujeita a controlo pr?vio, temos de considerar as v?rias formas que as utiliza??es assumem e aquilatar da exist?ncia de elementos de conex?o, como as liga??es a infraestruturas locais e gerais (?gua, saneamento, eletricidade, g?s).

9. Assumindo-se que sempre que se constate que a instala??o est? a ser servida por estas redes teremos de considerar o seu carater permanente e duradouro e, bem assim, a exist?ncia de incorpora??o no solo - atrav?s de tubagens etc. Entende-se que o que deve ser considerado para o efeito de aplica??o da lei ? a unidade em si mesma, o conjunto hol?stico, que se imp?e enquanto instala??o para fins urbanos assente numa parcela de territ?rio, com ind?cios de perman?ncia.

10. Conhece-se uma senten?a judicial que decidiu de forma inversa (Ac. do T.C.A. Sul, de 1407-2011 in proc. 07757/11), admitindo que uma roulote instalada num terreno sujeito ao regime da RAN e ligada a uma fossa e a uma nascente n?o ? uma edifica??o mas considera-se que que este n?o ? entendimento que, salvo melhor opini?o, espelha o sentido da lei nem o encontramos replicado noutros ac?rd?os. Encontramos, ao inv?s, o ac?rd?o do S.T.A. de 26-05-2010 in Proc. 0990/09 que mencionando a aplica??o no

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exterior do edif?cio de tubagens refere que "se a instala??o de g?s ora em causa implicava a incorpora??o no solo, com car?cter de perman?ncia, de parte das suas infra estruturas e a aplica??o no exterior do edif?cio de diversas tubagens (...)n?o se pode deixar de concluir que a mesma deve ser considerada como uma opera??o urban?stica cuja execu??o est? sujeita a pr?vio parecer da C?mara Municipal".

11. De igual forma todas as solu??es construtivas assentes em pilares, sejam estes de bet?o armado, de metal ou de madeira est?o funcionalmente ligadas ao pr?dio, incorporadas no solo, porquanto n?o podem ser facilmente desmontadas implicando a sua remo??o a exist?ncia de trabalhos de desmontagem e destrui??o ? veja-se o conte?do do Ac. STA de 27/9/2001 in Processo n.? 047658, onde se refere que "A instala??o de um stand de autom?veis, constitu?do por um contentor m?vel, num terreno vedado com rede suportada por prumos implantados no solo, est? sujeita a licenciamento municipal ".

12. Estas instala??es, ocupando uma determinada por??o de solo, assumem em grande parte das situa??es analisadas car?cter de durabilidade e de perman?ncia, ainda que possam ser retiradas ou substitu?das desconsiderando a natureza e a composi??o de algum dos seus elementos. Pelo que se ter? de aquilatar da inamovibilidade atrav?s da aferi??o da insusceptibilidade de desloca??o da estrutura, sem perda da sua individualidade construtiva, e da perman?ncia mediante a natureza duradoura ou transit?ria da destina??o a que a constru??o se encontra afeta, independentemente de outros aspetos, designadamente da exist?ncia de rodas, de estruturas sobre-elevadas e outras formas associadas a estruturas n?o fixas.

13. Acresce, como referimos, que de acordo com a al?nea j) do artigo 2? do RJUE as opera??es materiais de utiliza??o do solo para fins n?o exclusivamente agr?colas, pecu?rios, florestais, mineiros ou de abastecimento p?bico de ?gua, podem consubstanciar opera??es urban?stica. Efetivamente o RJUE adotou uma no??o de opera??o urban?stica com um ?mbito t?o alargado, compreendendo qualquer utiliza??o dos solos para fins n?o agr?colas, pecu?rios, florestais, mineiros ou de abastecimento p?blico de ?guas, que a doutrina indica como exemplo de situa??o abrangida na defini??o legal de opera??o urban?stica a simples venda de autom?veis num terreno, sem necessidade de qualquer constru??o, como referem Maria Jos? Castanheira Neves e outros, no RJUE comentado, Almedina, 2006, pags 34-35

14. E, de acordo com a al?nea m) do mesmo preceito os trabalhos de remodela??o dos terrenos tamb?m se encontram sujeitas a controlo pr?vio. Face ? pan?plia de situa??es de uso do solo para fins urbanos n?o enquadr?veis nas situa??es tradicionais de constru??o de alvenaria, teremos de aquilatar qual a solu??o normativa mais adequada, sendo de concluir que o mundo jur?dico e, em concreto, o regime jur?dico da urbaniza??o e da edifica??o, pretendeu abarcar o maior n?mero de ocupa??es urbanas do solo. O que bem se compreende tendo em conta, entre outros, os princ?pios da salvaguarda e da

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valoriza??o do territ?rio ? e as agress?es ao ambiente, ? paisagem e ao patrim?nio que a a??o do homem sobre os solos envolve.

15. Importa formular algumas notas espec?ficas para o caso das caravanas ou roulottes que v?o pontuando a paisagem em zonas n?o autorizadas ou que n?o se destinem ao campismo ou caravanismo. Sendo certo que se tratam de bens m?veis, designadamente quando n?o apresentem qualquer liga??o a quaisquer infraestruturas, ? importante real?ar que existe uma distin??o entre paragem tempor?ria (ex: descanso em viagem) e estacionamento ou parqueamento por tempo indeterminado, sendo importante alertar para a necessidade dos regulamentos municipais disciplinarem esta mat?ria.

16. Efetivamente, existe legisla??o que regulamenta a cria??o de locais para acolhimento de reboques, caravanas, autocaravanas e tendas, os quais s?o considerados empreendimentos tur?sticos (Regime Jur?dico dos Empreendimentos Tur?sticos, aprovado pelo DL 39/2008, de 7 de mar?o, alterado pelo Decreto-Lei n? 80/2017 de 30 de junho2). Contudo, n?o existe com for?a de lei norma que pro?ba o parqueamento fora destas zonas, cabendo aos munic?pios, no ?mbito da sua atividade regulamentar, disciplinar estas situa??es an?rquicas em colis?o frequente com os espa?os naturais mais sens?veis e com as utiliza??es e ocupa??es previstas nos planos territoriais.

17. A prop?sito destes normativos cumpre referir que o legislador do Decreto-Lei n? 80/2017 n?o foi alheio ?s "novas" formas de instala??es com uso urbano, tendo o n? 4? do artigo 19? do RJET assumido que "Nos parques de campismo e de caravanismo podem existir instala??es destinadas a alojamento, nomeadamente bungalows, mobile homes, glamping, e realidades afins, na propor??o e nos termos a regulamentar na portaria prevista na al?nea b) do n.? 2 do artigo 4.?". Parecendo adotar uma conce??o de mobilidade transversal a estes casos, o que n?o vai de encontro ?s ideias acima espelhadas, ? importante enfatizar a prem?ncia numa reflex?o alargada dos v?rios atores.

18. Mas para al?m do RJUE a unidade do sistema imp?e que a quest?o seja igualmente ponderada na perspetiva do uso do solo tendo em devida linha de conta o Regime Jur?dico dos Instrumentos de Gest?o Territorial (RJIGT) e os regimes das Servid?es e Restri??es de Utilidade P?blica como a REN ou RAN.

19. Ao abrigo do RJIGT, s?o os Planos Territoriais que definem o regime de uso do solo e incorporam os regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, estabelecendo usos dominantes e usos complementares e regrando a ocupa??o, uso e utiliza??o do solo, n?o sendo poss?vel aceitar que interpreta??es sobre a natureza da estrutura a instalar e sobre

2 Determina, no seu artigo 19?, que s?o parques de campismo e de caravanismo os empreendimentos instalados em

terrenos devidamente delimitados e dotados de estruturas destinadas a permitir a instala??o de tendas, reboques, caravanas ou autocaravanas e demais material e equipamento necess?rios ? pr?tica do campismo e do caravanismo e a Portaria n.? 1320/2008, de 17 de novembro estabelece os requisitos espec?ficos de instala??o, classifica??o e funcionamento dos parques de campismo e de caravanismo.

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