RAPORT DE EXPERTIZĂ ANTICORUPŢIE la proiectul de lege ...

[Pages:7]RAPORT DE EXPERTIZ ANTICORUPIE

Nr. ELO19/6159 din 25.11.2019

la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii (art.3, 4, 8/1, 9, 12, 24, 25)

Prezentul raport de expertiz anticorupie a fost ?ntocmit de Centrul Naional Anticorupie al Republicii Moldova ?n baza Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, a Legii nr.1104/2002 cu privire la Centrul Naional Anticorupie, a Legii integritii nr.82/2017 i a Metodologiei de efectuare a expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i normative, aprobat prin Hotr?rea Colegiului Centrului nr.6 din 20 octombrie 2017.

I. Analiza riscurilor de corupere a procesului de promovare a proiectului

I.1. Pertinena autorului, categoriei propuse a actului i a procedurii de promovare a proiectului

Autor al proiectului de act normativ este Guvernul RM, iar autor nemijlocit este Ministerul Justiiei, ceea ce corespunde art.73 din Constituia Republicii Moldova i art.47 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797/1996.

Categoria actului legislativ propus este Lege organic, ceea ce corespunde art.72 din Constituie i art.6-12 din Legea nr.100/2017 privind actele normative.

I.2. Respectarea rigorilor de transparen ?n procesul decizional la promovarea proiectului

Conform art.8 al Legii nr.239/2008 privind transparena ?n procesul decizional "etapele asigurrii transparenei procesului de elaborare a deciziilor sunt: a) informarea publicului referitor la iniierea elaborrii deciziei; b) punerea la dispoziia prilor interesate a proiectului de decizie i a materialelor aferente acestuia; c) consultarea cetenilor, asociaiilor constituite ?n corespundere cu legea, altor pri interesate;

1

d) examinarea recomandrilor cetenilor, asociaiilor constituite ?n corespundere cu legea, altor pri interesate ?n procesul de elaborare a proiectelor de decizii; e) informarea publicului referitor la deciziile adoptate."

Proiectul supus expertizei a fost plasat pe pagina web a Ministerului Justiiei, fiind asigurat accesul prilor interesate la proiectul prenotat, pentru a putea prezenta/expedia recomandri asupra acestuia.

De asemenea, autorul a asigurat informarea publicului referitor la iniierea elaborrii prezentului proiect de decizie. ?n consecin, se constat respectarea etapei eseniale a procesului de asigurare a transparenei procesului de elaborare a deciziilor statuate la art.8 lit.a) din Legea nr.239/2008 privind transparena ?n procesul decizional.

Astfel, reieind din cele evideniate mai sus, se constat c autorul a respectat prevederile ce reglementeaz transparena ?n procesul decizional.

I.3. Scopul anunat i scopul real al proiectului

Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat ?n scopul "[...] asigurrii unui echilibru proporional de reprezentare ?n Consiliul Superior al Magistraturii a judectorilor din toate nivelele instanelor judectoreti.".

Autorul a mai precizat c, "Pentru abordrile respective au fost luate ?n considerare raionamentele statuate ?n Avizul nr.10 (2007) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) unde la pct.27 se menioneaz c: "Fr a impune un fel de scrutin deosebit, CCJE consider c judectorii care statueaz la Consiliul de Justiie trebuie s fie alei de egalii lor urm?nd modalitile care garanteaz reprezentarea cea mai ampl a sistemului judiciar la toate nivelurile.

Pornind de la aceste premise proiectul are drept scop asigurarea proporionalitii echitabile de reprezentare a judectorilor de la toate nivelele instanelor judectoreti ?n cadrul Consiliului Superior al Magistraturii i "garanteaz reprezentarea cea mai ampl a sistemului judiciar la toate nivelurile.".

Analiz?nd normele elaborate s-a constatat c prin proiect se propune amendarea Legii nr.94/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, fiind suplinit Consiliul Superior al Magistraturii cu ?nc 2 membri din r?ndul profesorilor de drept titulari alei de ctre Ministerul Justiiei prin concurs public, reglementat procedura perfecionat de selectare de ctre Adunarea General a Judectorilor a membrilor Consiliului din r?ndul judectorilor, precum i modul de publicare a listei candidailor i dosarele depuse de acetia, stabilit competena Consiliului de a dispune suspendarea din funcie a preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat, ?n cazul bnuielii rezonabile privind comiterea infraciunilor prevzute la art.324-326 din Codul penal etc. Potrivit autorului, "O noutate ?n proiectul de act normativ vine reglementarea chestiunii ce ine de campania de promovare ?n r?ndul judectorilor a candidailor la membru CSM. ?n acest sens se va crea premisa legal prin care candidaii pentru membrii CSM vor putea desfura aciuni ?n vederea realizrii sarcinilor de promovare a candidaturii sale ?n CSM.".

2

Prin urmare, se constat c scopul declarat de ctre autor ?n nota informativ corespunde scopului real al proiectului.

I.4. Interesul public i interesele private promovate prin proiect

Proiectul promoveaz interesul public privind reformarea Consiliului Superior al Magistraturii, ?n vederea edificrii unui sector de justiie independent, eficient, transparent, profesionist i responsabil fa de societate.

I.5. Justificarea soluiilor proiectului

I.5.1. Suficiena argumentrii din nota informativ. ?n conformitate cu art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, proiectele de acte normative sunt ?nsoite de ,,nota informativ care cuprinde: a) denumirea sau numele autorului i, dup caz, a participanilor la elaborarea proiectului actului normativ; b) condiiile ce au impus elaborarea proiectului actului normativ i finalitile urmrite; c) descrierea gradului de compatibilitate, pentru proiectele care au ca scop armonizarea legislaiei naionale cu legislaia Uniunii Europene; d) principalele prevederi ale proiectului i evidenierea elementelor noi; f) modul de ?ncorporare a actului ?n cadrul normativ ?n vigoare".

Argumentele invocate de autor ?n nota informativ justific necesitatea elaborrii proiectului, fiind ?ntrunite cerinele art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative.

I.5.2. Argumentarea economic-financiar. Conform art.30 lit.e) al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, nota informativ trebuie s conin ,,e) fundamentarea economico-financiar".

Reieind din argumentele prezentate de ctre autor ?n nota informativ, implementarea prevederilor proiectului necesit alocarea mijloacelor financiare suplimentare de la bugetul public naional. Potrivit notei informative: "Implementarea prevederilor proiectului necesit cheltuieli financiare din bugetul de stat pentru remunerarea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii.

Reieind din raionamentele Curii Constituionale care au stat la baza emiterii Hotr?rii nr.21 din 3 octombrie 2019 pentru controlul constituionalitii unor prevederi din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare ?n sectorul bugetar (remunerarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii alei din r?ndul profesorilor titulari de drept), aproximm c salariul lunar al unui membru al Consiliului Superior al Magistraturii ales din r?ndul profesorilor titulari de drept va fi de 15290 de lei (calculat ?n baza Legii nr.270/2018).

in?nd cont de faptul c ?n cadrul Consiliului Superior al Magistraturii urmeaz a fi numii ?nc 2 membri din r?ndul profesorilor titulari de drept, din contul bugetului de stat vor fi necesare anual mijloace financiare ?n sum de: 15290 x 2 (membri) x 12 (luni) = 366960 de lei.".

3

II. Analiza general a factorilor de risc ale proiectului

II.1. Limbajul proiectului

Potrivit art.54 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative "textului proiectului actului normativ se elaboreaz [...] cu respectarea urmtoarelor reguli: [...] a) se expune ?ntr-un limbaj simplu, clar i concis [...] c) terminologia utilizat este constant, uniform i corespunde celei utilizate ?n alte acte normative, ?n legislaia Uniunii Europene i ?n alte instrumente internaionale la care Republica Moldova este parte, cu respectarea prevederilor prezentei legi; [...] e) se interzice folosirea neologismelor dac exist sinonime de larg rsp?ndire, [...] f) se evit folosirea [...] a cuvintelor i expresiilor [...] care nu s?nt utilizate sau cu sens ambiguu; g) se evit tautologiile juridice; h) se utilizeaz, pe c?t este posibil, noiuni monosemantice, [...]"

Textul proiectului este expus ?ntr-un limbaj simplu, clar i concis, cu respectarea regulilor gramaticale i de ortografie, ?ntrunind cerinele prevzute de art.54 din Legea 100/2017.

II.2. Coerena legislativ a proiectului

?n textul proiectului au fost identificate conflicte dintre prevederile acestuia cu art.7 din Constituia Republicii Moldova, referitor la durata mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii (a se vedea tabelul cu analiza detaliat a prevederilor proiectului de la compartimentul III al prezentului raport de expertiz).

II.3. Activitatea agenilor publici i a entitilor publice reglementat ?n proiect

Proiectul conine reglementri privind activitatea Consiliului Superior al Magistraturii - organ independent, format ?n vederea organizrii i funcionrii sistemului judectoresc, i este garantul independenei autoritii judectoreti. ?ns, unele norme din proiect instituie atribuii improprii Consiliului privind aplicarea ?n privina preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat a msurii provizorii de suspendare din funcie (a se vedea tabelul cu analiza detaliat a prevederilor proiectului de la compartimentul III al prezentului raport de expertiz).

II.4. Atingeri ale drepturilor omului care pot fi cauzate la aplicarea proiectului

Prevederile proiectului nu aduc atingere drepturilor fundamentale ale omului consacrate de Constituia Republicii Moldova, Declaraia Universal a Drepturilor Omului i Convenia European a Drepturilor Omului.

4

III. Analiza detaliat a factorilor de risc i a riscurilor de corupie ale proiectului

- 1 -

Art.I pct.2 potrivit proiectului de lege pentru modificarea Legii nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii Art.I - Legea nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, se modific dup cum urmeaz: [...] 2. La articolul 4, alineatul (4) se completeaz cu litera g) cu urmtorul cuprins: "g) dispune suspendarea din funcie a preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat, ?n cazul bnuielii rezonabile privind comiterea infraciunilor prevzute la art.324-326 din Codul penal, p?n la verificarea circumstanelor de ctre inspecia judiciar i finalizarea procedurii de verificare.".

Obiecii: Dei intenia autorului este de a atribui ?n competena Consiliului Superior al Magistraturii dreptul de a aplica ?n privina preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat a msurii provizorii de suspendare din funcie, ?n cazul unei bnuieli rezonabile privind comiterea infraciunilor prevzute la art.324-326 din Codul penal, fiind justificat prin necesitatea neadmiterii unor posibile influene necorespunztoare din partea funciei administrative a instanei de judecat, prevederile formulate prin proiect vor genera la aplicare conflicte de competen ?n activitatea entitilor ?nzestrate cu asemenea atribuii.

Conform normelor analizate, Consiliul, pentru a dispune suspendarea din funcie a preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat, trebuie s-i asume rolul de organ de urmrire penal sau procuror ?n vederea depistrii bnuielii rezonabile cu privire la sv?rirea infraciunii prevzute la art.324-326 din Codul penal. Pericolul coruptibil al acestui factor de risc const ?n faptul c entitatea public, la caz Consiliul, ce se va bucura de atribuii excesive, va deine discreii exagerate de suspendare din funcie a preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat. Or, conform art.200 alin.(3) din Codul de procedur penal, "Suspendarea provizorie din funcie o decide administraia instituiei ?n care activeaz ?nvinuitul ori inculpatul, ?n condiiile legii, la demersul procurorului care conduce, sau, dup caz, efectueaz nemijlocit urmrirea penal.".

?n acest sens, se invoc Hotr?rea Curii Constituionale nr.6 din 03.03.2016 privind excepia de neconstituionalitate a articolului 53 lit.c) din Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public i articolului 76 lit.g) din Codul muncii (suspendarea raporturilor de serviciu), unde Curea a reinut la pct.47, 49 c, "47.[...] c msurile de siguran, reinerea sau arestarea preventiv, precum i suspendarea din funcie, dei restr?ng exercitarea unor drepturi i liberti, nu pot fi considerate ca fiind contrare prezumiei nevinoviei. Toate aceste msuri, inclusiv suspendarea din funcie, sunt necesare pentru aprarea ordinii publice i pentru desfurarea procesului penal. ?n acest sens, ?n articolele 197 i 200 din Codul de procedur penal sunt reglementate condiiile i temeiurile de aplicare a msurii de suspendare provizorie din funcie. [...] 49.Curtea noteaz c msura suspendrii raporturilor de munc poate ?nclca prezumia de nevinovie numai ?n ipoteza ?n care autoritatea care emite decizia de suspendare formuleaz raionamente sau las s se ?neleag c i-a format deja opinia asupra vinoviei penale a celui suspendat.".

Mai mult, inspecia judiciar nu are competene de a verifica sesizrile privind faptele care pot constitui infraciuni. Potrivit pct.5.1 din Regulamentul privind organizarea, competena i modul de funcionare a Inspeciei Judiciare, aprobat prin Hotr?rea Consiliului Superior al Magistraturii nr.506/24 din 13.11.2018, "Inspecia judiciar, are urmtoarele competene: [...] c) examineaz petiiile cetenilor ?n probleme ce

5

in de etica judiciar, adresate Consiliului Superior al Magistraturii, solicit?nd ?n mod obligatoriu explicaia scris a judectorului vizat ?n petiie; d) verific sesizrile privind faptele care pot constitui abateri disciplinare; e) verific demersurile care au ca obiect acordul Consiliului Superior al Magistraturii privind pornirea urmririi penale ?mpotriva judectorului; [...] h) examineaz sesizrile privind faptele care pot constitui abateri disciplinare comise de judectori.".

Caracterul lacunar al proiectului va face imposibil tragerea la rspundere a factorilor de decizie, care la implementare vor contientiza impunitatea lor pentru abuzurile sv?rite ?n procesul de aplicare, i deci astfel, va perpetua sv?rirea abuzurilor i depirilor atribuiilor de serviciu, conflicte de interese i/sau favoritism, precum i altor manifestri de corupie ?n cauz.

Recomandri: La pct.2, la articolul 4, alineatul (4) se completeaz cu litera g) cu urmtorul cuprins:

"g) dispune suspendarea din funcie a preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat, la cererea organelor de control sau de drept, conform legislaiei ?n vigoare, privind suspendarea acestora.".

Factori de risc: Atribuii excesive, improprii sau contrare statutului entitii publice

Riscuri de corupie:

?ncurajarea sau facilitarea actelor de: - conflict de interese i/sau favoritism

Legalizarea actelor de: - abuz de serviciu - depire a atribuiilor de serviciu

- 2 -

Art.I pct.4 potrivit proiectului de lege pentru modificarea Legii nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii Art.I - Legea nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, se modific dup cum urmeaz: [...]4. La articolul 9 alineatul (1), dup textul "4 ani" se introduce textul " , care se prelungete p?n la alegerea noilor membri".

Obiecii: Norma analizat stabilete prelungirea duratei mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii p?n la alegerea noilor membri. Potrivit art.122 alin.(1) al Constituiei, "Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din judectori i profesori titulari alei pentru o durat de 4 ani.".

Astfel, se constat neconcordan ?ntre prevederile Legii nr.947/1996 cu normele constituionale, or conform art.7 din Constituia Republicii Moldova "Constituia Republicii Moldova este Legea ei Suprem. Nici o lege i nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituiei nu are putere juridic.", iar acest fapt va crea impedimente ?n aplicarea corect a prevederilor legislative privind durata mandatului de membru al Consiliului i va crea premise pentru alegerea abuziv a normei "convenabile" care se va aplica de ctre Consiliu ?n dependen de scopul i interesul urmrit.

Argumentul autorului prezentat ?n acest sens ?n nota informativ, precum c "Intervenia la articolul ?n cauz se datoreaz c ?n perioada dintre expirarea termenului mandatului membrilor CSM i alegerea noilor membri de ctre Adunarea General a Judectorilor este unul ?ndelungat, iar ?n procesul de administrare judectoreasc nu pot fi luate anumite decizii ce nu sufer am?nare din cauza expirrii mandatului membrilor CSM ?n exerciiu.", este declarativ, neav?nd un suport justificativ.

Incompatibilitatea normelor precitate va face imposibil tragerea la rspundere a factorilor de decizie, care

6

la implementare vor contientiza impunitatea lor pentru abuzurile sv?rite ?n procesul de aplicare, i deci astfel, va perpetua sv?rirea abuzurilor de serviciu, conflictelor de interese i/sau favoritism, precum i altor manifestri de corupie ?n cauz.

Recomandri: Excluderea pct.4 din proiect.

Factori de risc: Concurena normelor de drept

Riscuri de corupie:

Generale ?ncurajarea sau facilitarea actelor de:

- conflict de interese i/sau favoritism Legalizarea actelor de:

- abuz de serviciu

IV. Concluzia expertizei

Proiectul a fost elaborat de ctre Ministerul Justiiei ?n scopul asigurrii unui echilibru proporional de reprezentare ?n Consiliul Superior al Magistraturii a judectorilor din toate nivelele instanelor judectoreti.

Proiectul respect rigorile rigorile de transparen impuse de Legea nr.239/2008 privind transparena ?n procesul decizional.

Prevederile proiectului corespund scopului declarat de ctre autor ?n nota informativ i acesta este ?n conformitate cu interesul public.

?n cadrul proiectului expertizat au fost identificai factori de risc, precum:

- atribuii excesive, improprii sau contrare statutului entitii publice, privind aplicarea ?n privina preedintelui, vicepreedintelui instanei de judecat a msurii provizorii de suspendare din funcie;

- concurena normelor de drept, privind durata mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii.

Prin urmare, proiectul conine factori i riscuri de corupie generai de caracterul lacunar al prevederilor, iar pentru aplicarea eficient a normelor propuse prin proiect, este necesar revizuirea i excluderea unor norme potenial coruptibile reflectate ?n raportul de expertiz anticorupie.

25.11.2019

Expert al Direciei legislaie i expertiz anticorupie: Xenia VAME , Inspector principal

7

 ................
................

In order to avoid copyright disputes, this page is only a partial summary.

Google Online Preview   Download