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A PROMESSA DO TERCEIRO SETOR

Um Estudo sobre a Constru??o do Papel das Organiza??es Sem Fins Lucrativos e do seu Campo de Gest?o

Andres Pablo Falconer Centro de Estudos em Administra??o do Terceiro Setor Universidade de S?o Paulo

S?o Paulo

1999

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A Promessa do Terceiro Setor1

1. Introdu??o

Andres Pablo Falconer2

O campo de estudos do terceiro setor ? uma das ?reas mais novas e verdadeiramente multidisciplinares das Ci?ncias Sociais, unindo pesquisadores de disciplinas como Economia, Sociologia, Ci?ncia Pol?tica e ?reas acad?micas aplicadas como Servi?o Social, Sa?de P?blica e Administra??o. O estudo do terceiro setor ? uma ?rea de conhecimento nova tanto no Brasil quanto no resto do mundo. No Brasil, as escolas de Administra??o come?aram a debru?ar-se recentemente sobre o tema. Neste pa?s, o terceiro setor n?o ? um tema extensivamente pesquisado, existindo ainda poucos estudos emp?ricos abrangentes, e um n?mero insignificante, at? recentemente, com enfoque organizacional. Nos Estados Unidos, com a tradi??o de um nonprofit sector firmemente enraizada, os primeiros estudos remontam apenas ? d?cada de sessenta, e pouco foi escrito sobre o tema antes do in?cio da d?cada de oitenta, sendo que a maior parte da produ??o existente prov?m dos anos noventa, um piscar de olhos em termos de hist?ria da ci?ncia. Mesmo assim, o terceiro setor j? mereceu a aten??o de estudiosos do mainstream da Administra??o, como Philip Kotler e mesmo de Peter Drucker, um dos reconhecidos "pais" da Administra??o moderna. Michael O'Neill relata que, em 1977, Columbia University estabeleceu o primeiro instituto e programa acad?mico em nonprofit management, seguido por outras ao longo dos anos oitenta e noventa, chegando, em 1997, a 49 programas nos Estados Unidos, um no Canad?, um na Inglaterra e um na Austr?lia e 433 disciplinas oferecidas em mais de 100 universidades3.

Terceiro setor, entre todas as express?es em uso, ? o termo que vem encontrando maior aceita??o para designar o conjunto de iniciativas provenientes da sociedade, voltadas, segundo aponta Rubem C?sar Fernandes4, ? produ??o de bens p?blicos, como, por exemplo, a conscientiza??o para os direitos da cidadania, a preven??o de doen?as transmiss?veis ou a organiza??o de ligas esportivas. Apesar de tender a prevalecer, no Brasil a express?o divide o palco com uma dezena de outros: n?o-governamental, sociedade civil, sem fins lucrativos, filantr?picas, sociais, solid?rias, independentes, caridosas, de base, associativas etc.

A emerg?ncia do terceiro setor representa, em tese, uma mudan?a de orienta??o profunda e in?dita no Brasil no que diz respeito ao papel do Estado e do Mercado e, em particular, ? forma de participa??o do cidad?o na esfera p?blica. Isto tem levado ? aceita??o crescente da amplia??o do conceito de p?blico como n?o exclusivamente sin?nimo de estatal: "p?blico n?o-estatal".

1 Este ensaio est? baseado na disserta??o de mestrado em Administra??o defendida pelo autor na Faculdade de Economia, Administra??o e Contabilidade da Universidade de S?o Paulo em julho de 1999, sob orienta??o da Profa. Dra. Rosa Maria Fischer. 2 Mestre em Administra??o pela FEA-USP e fellow do Johns Hopkins Center for Civil Society Studies 1997-98); coordenador de projetos do CEATS-USP ? Centro de Estudos em Administra??o do Terceiro Setor da Universidade de S?o Paulo. 3 Michael O'Neill, "Nonprofit Management Education: History, Current Issues and the Future", in Michael O'Neill & Kathleen Fletcher (eds.), Nonprofit Management Education: U.S. and World Perspectives. Westport: Praeger, 1998. 4 Rubem C?sar Fernandes, Privado Por?m P?blico: O Terceiro setor na Am?rica Latina, Rio de Janeiro: Relume-Dumar?, 1994.

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O estudo do terceiro setor, ou das organiza??es sem fins lucrativos, ?, atualmente, um dos temas que mais desperta interesse nas escolas e faculdades de Administra??o no Brasil. Este surpreendente e inesperado interesse ? reflexo de um conjunto de tend?ncias complexas e interrelacionadas, como a ado??o do discurso da cidadania empresarial e da responsabilidade social por parte das empresas privadas; dos programas de reforma do Estado que ocorrem no ?mbito do governo federal e em estados e munic?pios, baseados nos pilares de descentraliza??o pol?tica e administrativa, privatiza??o de espa?os anteriormente reservados ? esfera estatal; e, o movimento de progressiva democratiza??o da sociedade brasileira, que, aos poucos, deixa para tr?s a heran?a do per?odo autorit?rio. O termo terceiro setor, no uso corrente, ? usado para se referir ? a??o social das empresas, ao trabalho volunt?rio de cidad?os, ?s organiza??es do poder p?blico privatizadas na forma de funda??es e "organiza??es sociais". Mais do que um conceito rigoroso ou um modelo solidamente fundamentado em teoria - organizacional, pol?tica ou sociol?gica - terceiro setor, no Brasil, ? uma id?ia-for?a, um espa?o mobilizador de reflex?o, de recursos e, sobretudo, de a??o.

Neste momento, o Estado, as empresas privadas, a m?dia e a pr?pria sociedade passam a olhar com seriedade o conjunto de organiza??es que comp?em o terceiro setor, e a universidade ? demandada para produzir conhecimento que permita compreender este fen?meno e apoiar o seu desenvolvimento. As escolas e faculdades de Administra??o voltam seu foco para este setor e s?o desafiadas a adaptar o seu arcabou?o de t?cnicas e desenvolver conhecimento aplicado espec?fico a ele.

Questionar o que constitui o terceiro setor deve anteceder a mera transposi??o do conhecimento acumulado em gest?o de empresas privadas e p?blicas ?s organiza??es sem fins lucrativos. Apenas conhecendo a sua real configura??o e identificando necessidades espec?ficas poder?o as escolas de gest?o apoiar o desenvolvimento da sociedade civil organizada.

H? consenso de que a forma??o de administradores profissionais para o terceiro setor deve ser modelada pelo perfil e demandas espec?ficas destas organiza??es, e n?o meramente pela transposi??o de modelos e t?cnicas desenvolvidos no meio empresarial ou na administra??o p?blica. Questiona-se, neste ensaio, o quanto a capacita??o tradicional em gest?o ? capaz de oferecer a resposta ao gap entre as expectativas em rela??o ao setor e a realidade de fragilidade observada no Brasil. Mais ainda, questiona-se se falta de capacita??o ? o problema central do terceiro setor.

A promessa do terceiro setor ?, argumenta-se neste paper, um desejo formado a partir da vis?o de diversos atores externos ao pr?prio terceiro setor, fundamentada em argumentos fr?geis. Uma mais adequada compreens?o da contribui??o da Administra??o para o terceiro setor deveria partir da an?lise destes argumentos, para, sobre eles, modelar a forma??o de gestores do terceiro setor.

2. A Formula??o da Promessa

Na d?cada de noventa, o terceiro setor surge como portador de uma nova e grande promessa: a renova??o do espa?o p?blico, o resgate da solidariedade e da cidadania, a humaniza??o do capitalismo e, se poss?vel, a supera??o da pobreza. Uma promessa realizada atrav?s de atos simples e f?rmulas antigas, como o voluntariado e filantropia, revestidas de uma roupagem mais empresarial. Promete-nos, implicitamente, um

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mundo onde s?o deixados para tr?s os antagonismos e conflitos entre classes e, se quisermos acreditar, promete-nos muito mais.

As organiza??es que comp?em o terceiro setor evidentemente n?o s?o novas. T?m-se no Brasil, como exemplos tradicionais deste setor, as Santas Casas de Miseric?rdia e as obras sociais, e, como representantes mais recentes, as organiza??es n?o-governamentais resultantes dos novos movimentos sociais que emergem a partir dos anos setenta. Nova ? a forma de olh?-las como componentes de um "setor" que pleiteia igualdade em rela??o ao Estado e ao Mercado. Um fato interessante e normalmente despercebido ? que, no Brasil, o terceiro setor busca seu lugar ao sol ao mesmo tempo em que ? proposta a parceria intersetorial que obscurece os limites entre os tr?s setores. O terceiro setor nasce, aqui, sob o signo da parceria, enquanto nos Estados Unidos foi a tentativa de demarcar a diferen?a e proclamar independ?ncia dos outros setores que deu o tom do nascimento do terceiro setor.

V?rios atores contribu?ram para trazer ? tona este terceiro setor e formar um retrato positivo do seu papel, como um setor capaz de fazer frente aos problemas sociais mais prementes do pa?s. Ao mesmo tempo, ajudaram a formar uma imagem que difere tanto da tradi??o do terceiro setor americano e da realidade de outros pa?ses do "Norte" - freq?entemente usados em compara??es - quanto das origens das organiza??es tradicionais que formaram, no Brasil, este setor. Mais do que as pr?prias organiza??es sem fins lucrativos brasileiras, foram as entidades multilaterais, com destaque para o Banco Mundial, as empresas privadas e o Governo Federal que moldaram esta promessa.

N?o ? correto afirmar que as organiza??es que comp?em o terceiro setor n?o tiveram influ?ncia na sua atual forma??o; isto significaria desqualificar o seu papel na redemocratiza??o da sociedade brasileira e ignorar seu protagonismo em in?meras frentes. Um importante componente do terceiro setor brasileiro, as entidades que se identificam como organiza??es n?o-governamentais foram as primeiras a se organizar coletivamente e a apresentar sua identidade e seus valores comuns ? sociedade, baseadas na nega??o do assistencialismo e promo??o da defesa de direitos. Entretanto, a conforma??o que o terceiro setor adquiriu e as expectativas que foram desenvolvidas sobre este setor quanto ao seu papel na sociedade n?o foram aquelas que as ONGs advogavam. De fato, foi ? revelia e com a oposi??o das ONGs brasileiras que se construiu o espa?o chamado terceiro setor. Uma afirma??o de Silvio Caccia Bava, ent?o presidente da ABONG (Associa??o Brasileira das Organiza??es N?o-Governamentais), indica esta posi??o:

"N?s n?o nos reconhecemos como parte do Terceiro Setor. N?o achamos que esse modelo te?rico contempla quem n?s somos e o que fazemos"5.

Tampouco foi a identidade das tradicionais "filantr?picas", ou mesmo as associa??es comunit?rias e de base que deu o tom deste rec?m-descoberto setor. Mais problem?tica ainda ? a atribui??o do fen?meno, genericamente, ? "sociedade civil". A constru??o do terceiro setor brasileiro, pode-se afirmar com seguran?a, deu-se de fora para dentro: de fora do pa?s e de fora do setor para dentro dele.

Entidades internacionais e multilaterais foram as grandes introdutoras do conceito e as respons?veis pela valoriza??o do terceiro setor em todo o mundo subdesenvolvido. Algumas funda??es e institui??es norteamericanas e europ?ias, como a Funda??o Ford, vinham apoiando havia d?cadas, em particular durante os

5 "Entrevista com Silvio Caccia Bava - Presidente da ABONG - Associa??o Brasileira de Organiza??es N?o Governamentais", obtida em 4/12/98 no site .

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anos do regime militar, iniciativas cujo objetivo era fortalecer a democracia atrav?s da participa??o popular. Uma forma comum de fazer isto era atrav?s do apoio a projetos de organiza??es comunit?rias e movimentos populares, principalmente junto a popula??es carentes. Foram as grandes funda??es, Igrejas e mesmo entidades governamentais de pa?ses capitalistas desenvolvidos que, desde o fim da d?cada de oitenta, passaram a investir maci?amente na (re)constru??o das sociedades civis dos pa?ses do desmoronado bloco sovi?tico.

Nos anos noventa, outra funda??o americana privada, a Funda??o W. K. Kellogg, veio a assumir uma posi??o que pode ser caracterizada como um mecenato do terceiro setor: em praticamente toda a Am?rica Latina e outras partes do mundo em desenvolvimento, projetos pioneiros voltados para o "fortalecimento da sociedade civil", para o estudo do terceiro setor e para temas como o desenvolvimento da filantropia e voluntariado contaram com o apoio financeiro maci?o desta institui??o.

O Banco Mundial ?, sem d?vida, a institui??o internacional que mais contribuiu para a consolida??o e dissemina??o deste campo no mundo em desenvolvimento. A colabora??o operacional com ONGs (para o Banco Mundial, terceiro setor ? sin?nimo de non-governmental organization sector) nas atividades do Banco tornou-se mais comum a partir da d?cada de setenta e, deste momento em diante, experimentou r?pida expans?o. Entre 73 e 88, apenas 6% dos projetos envolviam colabora??o de ONGs. Em 93, um ter?o e, em 94, a cifra alcan?ou os 50%6. Desde 1983, existe um Comit? ONG-Banco Mundial. Para o Banco, o interesse em trabalhar com ONGs decorre da sua constata??o de que estas organiza??es podem contribuir para a qualidade, sustentabilidade e efetividade dos projetos que financia. O Banco Mundial acredita que o trabalho em parceria com ONGs permite incorporar em seus projetos as vantagens caracter?sticas destas organiza??es: a inova??o, devido ? escala pequena dos projetos, a incorpora??o da multiplicidade de alternativas e opini?es diversas; a participa??o de popula??es locais e a consulta ? popula??o benefici?ria; a melhor compreens?o dos objetivos dos projetos pela sociedade; o alcance ampliado da a??o, atingindo a quem mais precisa e finalmente; a sustentabilidade, ou continuidade de projetos ap?s a retirada do Banco7.

No ?mbito do governo federal, a nova rela??o com as organiza??es da sociedade civil tem como principais eixos dois programas que, embora independentes e mal articulados entre si t?m diversos pontos comuns. Por um lado, um dos instrumentos de pol?tica social do governo, o Programa Comunidade Solid?ria, e, por outro lado, o programa de reforma administrativa, que prop?e um mecanismo de "publiciza??o" e cria??o de organiza??es sociais8.

De acordo com documentos do governo federal, uma das quatro ?reas principais da pol?tica social do governo de Fernando Henrique Cardoso ? a parceria com a sociedade civil9. O principal mecanismo de

6 Carmen Malena. Working with NGOs: A Practical Guide to Operational Collaboration Between the World Bank and Nongovernmental Organizations. Washington, D.C. Operations Policy Department, World Bank, 1995. 7 Carmen Malena, op. cit. 8 ?, evidentemente, uma simplifica??o afirmar que h? apenas dois pontos de interface do governo federal com as organiza??es da sociedade civil: o terceiro setor interage com o governo em praticamente todas as suas ?reas de atua??o. Estes dois "eixos", no entanto, representam importantes fontes de mudan?a da rela??o entre estes setores. Um poss?vel "terceiro eixo" ? o da pol?tica fiscal. Sua rela??o com o terceiro setor foi colocada em evid?ncia no final de 1998, com as alterna??es nos benef?cios fiscais concedidos ?s entidades filantr?picas. 9 As outras ?reas s?o: articula??o entre planos econ?micos e projetos sociais; busca da efici?ncia/racionaliza??o das pol?ticas sociais; e a??es focadas de combate ? fome e bols?es de pobreza.

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"parceria" ? o Conselho da Comunidade Solid?ria, composto por vinte e um membros da sociedade civil e dez ministros de Estado. Suas fun??es s?o opinar sobre a??es governamentais na ?rea social, propor novas estrat?gias, incentivar iniciativas n?o-governamentais e promover meios para o fortalecimento do terceiro setor. Suas principais estrat?gias de atua??o t?m sido a realiza??o de ajustes na legisla??o que causa impacto no terceiro setor, o est?mulo ? cria??o de redes de informa??o de organiza??es da sociedade civil, e a promo??o do voluntariado. O objetivo principal de atua??o do Conselho, de acordo com o governo, ? "tornar mais claras, produtivas e eficientes, as rela??es entre o Estado e o terceiro setor"10. Os recursos para a implementa??o de algumas linhas de atua??o do Conselho do Comunidade Solid?ria e em particular para as iniciativas destinadas ao fortalecimento do terceiro setor prov?m em grande parte da iniciativa privada e de organiza??es multilaterais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a UNESCO.

No tocante ? reforma administrativa, o Plano Diretor de Reforma do Estado, de responsabilidade do Minist?rio da Administra??o e Reforma do Estado (MARE), sob o comando de Luiz Carlos Bresser Pereira, parte da constata??o do esgotamento do modelo de Estado at? ent?o adotado no Brasil e prop?e um novo modelo, que reserva um papel de destaque ?s organiza??es privadas sem fins lucrativos. Para o MARE, a crise brasileira ? uma crise do Estado, da estrat?gia estatizante e do modelo de "administra??o p?blica burocr?tica". Como resposta a este esgotamento, prop?e o conceito de "administra??o p?blica gerencial", caracterizada pela efici?ncia e qualidade, descentralizada e com foco no cidad?o11. Este modelo distingue quatro setores do Estado e a cada um atribui um tipo ideal de propriedade. Uma destas formas de propriedade, "p?blica n?o-estatal" ? representada por organiza??es sem fins lucrativos, "que n?o pertencem a ningu?m e est?o orientadas para o atendimento do interesse p?blico". Pelo Plano Diretor, as atividades e servi?os n?o-exclusivos deveriam ser transferidas para a forma de propriedade p?blica n?o-estatal, atrav?s do mecanismo denominado, sugestivamente, "publiciza??o". Esta transfer?ncia consiste na efetiva transforma??o de institui??es p?blicas em organiza??es privadas sem fins lucrativos e a celebra??o de um contrato de gest?o espec?fico com o Poder Executivo para que estas novas institui??es privadas de car?ter p?blico, denominadas organiza??es sociais, tenham acesso a recursos or?ament?rios do governo federal12. Embora constitu?das como entidades privadas13 sem fins lucrativos, as organiza??es sociais permanecem sob o controle estreito do Estado, seja pela participa??o majorit?ria de membros do governo nos conselhos de dire??o destas entidades, seja pelos requisitos de monitoramento impostos nos contratos de gest?o.

O pressuposto do programa de publiciza??o ? que servi?os p?blicos n?o-exclusivos podem ser realizados mais eficientemente se, mantido o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor p?blico n?o-estatal. As vantagens atribu?das ?s organiza??es sociais s?o as mesmas caracter?sticas dadas alhures ?s organiza??es sem fins lucrativos em geral: a sua opera??o com maior autonomia, a possibilidade de controle social direto da sociedade14, a efici?ncia de gest?o e a qualidade dos servi?os que estas oferecem.

10 BRASIL. Por Um Brasil Mais Justo: A??o Social do Governo. Bras?lia: Presid?ncia da Rep?blica, 1996. 11 BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Bras?lia: Presid?ncia da Rep?blica, 1995. 12 BRASIL. Organiza??es Sociais. S?rie Cadernos Mare da Reforma do Estado, No 2. Bras?lia: MARE, 1998. 13 As organiza??es sociais dever?o ser constitu?das como entidades sem fins lucrativos de direito privado, principalmente sob a forma de funda??es, mas o MARE considera-as entidades p?blicas, por n?o terem donos, n?o distribu?rem lucros e por terem, freq?entemente, objetivos de interesse coletivo ou p?blico. Disto decorre o termo eufem?stico publiciza??o. 14 Para Maria In?s Barreto, o controle social adv?m do ingresso das organiza??es sociais no universo do terceiro setor, cujas entidades "est?o comprometidas em contribuir para o avan?o do processo de democratiza??o do pa?s enquanto inst?ncias de moderniza??o, de

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Finalmente, o setor empresarial foi um dos grandes respons?veis por erguer a bandeira e trazer a p?blico a promessa do terceiro setor. Cidadania empresarial ? um termo que tem sido utilizado para descrever o papel de responsabilidade social e ambiental das empresas. N?o se trata exclusivamente de filantropia, no sentido de caridade desinteressada, mas de enlightened self-interest15 ou investimento estrat?gico16: um comportamento de apar?ncia altru?sta, como a doa??o a uma organiza??o sem fins lucrativos, que atende tamb?m a interesses (mesmo que indiretos) da empresa, como a contribui??o ? forma??o de uma imagem institucional positiva ou o fortalecimento de mercados consumidores futuros. Na defesa de seu pr?prio interesse de longo prazo, empresas adotam a pr?tica de apoiar atividades como projetos de prote??o ambiental, promo??o social no campo da educa??o e sa?de, dentre outros. O envolvimento de empresas se realiza tipicamente atrav?s de doa??es de recursos, da opera??o direta de programas, ou atrav?s de rela??es genericamente denominadas "parcerias" com organiza??es da sociedade civil.

No Brasil, foi pioneira na introdu??o da tem?tica da cidadania empresarial a C?mara Americana de Com?rcio em S?o Paulo, que discute o tema em seus comit?s desde meados dos anos oitenta. Em seu seio, formou-se a mais importante iniciativa empresarial em torno do tema, que viria a se formalizar como o Grupo de Institutos, Funda??es e Empresas (GIFE). Como afirma o seu nome, o GIFE congrega cerca de cinq?enta empresas, funda??es empresariais e institutos ligados a empresas, voltados para o apoio de iniciativas sociais.

O GIFE foi o principal respons?vel pela populariza??o, no Brasil, da express?o terceiro setor. Esta institui??o construiu sua imagem p?blica a partir deste termo, contribuindo para formar uma defini??o do termo que confunde o setor empresarial e as organiza??es sem fins lucrativos independentes17:

"O GIFE ? composto por institutos, funda??es e empresas que operam no Terceiro Setor, no Brasil, disponibilizando recursos privados para fins p?blicos"

E ainda:

"O GIFE, representando o segmento advindo da atividade empresarial no Terceiro Setor, busca expressar a responsabilidade e conseq?ente participa??o da iniciativa privada na reorganiza??o do espa?o p?blico (...)"18

cria??o de cidadania, autonomia e pluralismo", in: "O Modelo das Organiza??es Sociais e o Terceiro Setor", paper apresentado no I Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administra??o P?blica, Rio de Janeiro, 1996, p. 10. 15 John A. Yankey, "Corporate Support of Nonprofit Organizations: Partnerships Across Sectors". In Dwight F Burlingame & Dennis R. Young (eds.), Corporate Philanthropy at the Crossroads, Indianapolis: Indiana University Press, 1996. 16 Craig Smith, "The New Corporate Philanthropy". In Harvard Business Review, Cambridge: Harvard Business School, maio/junho, 1994. 17 Silvio Caccia Bava, da ABONG, confirma esta percep??o: "(...) essa id?ia de Terceiro Setor vem na esteira da organiza??o das funda??es empresariais; no Brasil, ? a tentativa do GIFE - Grupo de Institui??es (sic), Funda??es e Empresas (...)". Entrevista com Silvio Caccia Bava - Presidente da ABONG - Associa??o Brasileira de Organiza??es N?o Governamentais", obtida em 4/12/98 no site . html. 18 GIFE, Brasil. Folder Institucional do GIFE - Grupo de Institutos, Funda??es e Empresas.

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