ATRIBUTOS NECESARIOS PARA UNA SANA Y EFICAZ ADMINISTRACION ...

ATRIBUTOS NECESARIOS PARA UNA SANA Y EFICAZ ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Tema 3.1 LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA FRENTE A LA GLOBALIZACION DE LA ECONOMIA. AREAS CRITICAS E INSTRUMENTOS DE CONTROL

Secretar?a de Ingresos Federales Brasil

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1. Introducci?n

El presente trabajo tiene por objetivo analizar la forma de inserci?n de la administraci?n tributaria en la globalizaci?n de la econom?a. Este proceso, resultante de la apertura econ?mica de los pa?ses y de los acuerdos regionales de integraci?n, condiciona las estrategias de la administraci?n tributaria para ejercer sus funciones de control en forma eficaz.

Inicialmente, se abordan los mecanismos de interacci?n entre la globalizaci?n y la pol?tica tributaria, en la medida en que la creciente movilidad de los factores econ?micos posee substanciales efectos sobre las bases tributables.

En seguida, se analizan las dos formas polares de coordinaci?n tributaria entre los pa?ses; armonizaci?n y competici?n.

Los impactos de coordinaci?n tributaria sobre los principales grupos de tributos son tratados en la secci?n siguiente, con ?nfasis en el impuesto sobre el consumo, el impuesto sobre la renta de los individuos y el impuesto sobre la renta y las utilidades de las corporaciones.

Lo referente a los precios de transferencia, dada la creciente importancia que vienen asumiendo en el ?mbito de las transacciones internacionales, se contempla en la secuencia del presente trabajo.

Finalmente, los principales instrumentos de control son examinados, enfatizando las recientes experiencias brasile?as.

2. Globalizaci?n y Pol?tica Tributaria

El proceso de globalizaci?n, acelerado a partir de los a?os 90, viene transformando decisivamente la econom?a mundial. De hecho, los cambios tecnol?gicos han viabilizado la ca?da de los precios relativos de los transportes y de las comunicacio nes internacionales, as? como la reducci?n de los costos y la democratizaci?n de la informaci?n. Estos cambios, unidos a la apertura de las econom?as de los pa?ses y a los acuerdos regionales de integraci?n econ?mica, han provocado un dislocamiento de capitales en todo el mundo, en larga escala, en la b?squeda de inversiones con mejores condiciones de rentabilidad.

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No obstante, esta movilidad no se limita al capital : los flujos internacionales de mercanc?as, de servicios y de trabajo, tambi?n se expanden y se diversifican, en el sentido de que nuevos mercados se agregan continuamente al proceso.

De esta forma, la globalizaci?n se asocia a un proceso positivo de integraci?n de las econom?as mundiales, intr?nsicamente relacionado con la flexibilizaci?n de los movimientos de mercanc?as, capitales y personas entre pa?ses. El logro de un mercado com?n, libre de barreras aduaneras, en donde la movilidad de los factores y la informaci?n posean agilidad y bajo costo de transacci?n, tiene por objetivo el aumento del bienestar social y la mejor asignaci?n de los recursos econ?micos.

Sin embargo, el mencionado proceso posee serias implicaciones en lo que concierne a la autonom?a, de los gobiernos nacionales, relativa a sus pol?ticas macro econ?micas. De hecho, cualquiera acci?n tomada por un gobierno tendr? repercusiones que seguramente no quedar?n circunscritas a las fronteras nacionales. De esta forma, es posible que el proceso de integraci?n, contrariando sus objetivos, provoque el aumento en las distorsiones de la asignaci?n econ?mica, en caso de que no haya una correcta coordinaci?n de pol?ticas entre los pa?ses que se encuentran envueltos.

La pol?tica tributaria ha sido particularmente afectada por la globalizaci?n de los mercados, especialmente debido a la alta elasticidad del pago de impuestos en relaci?n al grado de la tributaci?n efectiva de un sistema tributario. El sistema de al?cuotas, bases tributarias y beneficios fiscales difiere substancialmente entre pa?ses, estimulando la migraci?n de los flujos de capital y trabajo en b?squeda de los lugares en donde son m?s bajos los tributos.

Esta es la raz?n por la cual proliferan en los ?ltimos a?os operaciones de planificaci?n tributaria internacional. Como por ejemplo, la migraci?n del capital en direcci?n a los para?sos fiscales y el aumento de la pr?ctica de los precios de transferencia. En otras palabras, en este nuevo orden econ?mico, en el cual los factores de producci?n son potencialmente m?viles en t?rminos internacionales, la pol?tica tributaria se ha convertido en un factor relevante en la toma de decisiones del agente econ?mico y, en consecuencia, en la asignaci?n eficiente de recursos.

Con esto se abre, especialmente para los pa?ses en desarrollo, importadores netos de capitales, la posibilidad de atraer porcentajes cada vez mayores de la base

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tributaria mundial. Esto se producir? solamente en la medida que los sistemas tributarios de estos pa?ses (concebidos en su mayor?a en una ?poca en la cual las econom?as eran cerradas y la movilidad del capital limitada) se modernicen, adapt?ndose a los nuevos tiempos.

En este punto se inicia un proceso de competici?n tributaria en el cual las diferencias entre los sistemas impositivos pueden acarrear desv?os de los flujos internacionales de producci?n y capital, en direcci?n a aquellos pa?ses con carga tributaria menor, aunque ?ste no sea el ?nico factor relevante para decidir la localizaci?n de la inversi?n.

No se pueden negar los efectos socio-econ?micos positivos de aquel incremento del ingreso neto de capitales externos, tales como la generaci?n de nuevos puestos de trabajo, aumento de productividad, incorporaci?n de nuevas tecnolog?as, etc... Algunos aspectos relativos a este movimiento merecen ser abordados.

En primer lugar, cabe destacar que un mecanismo muy utilizado para la captaci?n de estos recursos internacionales es la concesi?n de exenciones, reducci?n de al?cuotas, tratamientos tributarios especiales, entre otros. Es importante se?alar no obstante, que la base tributable capturada en el mercado global al ser efectivamente tributada puede no compensar el valor de la renuncia propuesta, configur?ndose una baja en la recaudaci?n general de los impuestos. Este hecho puede llegar a ser todav?a m?s delicado en el caso de pa?ses cuyos objetivo fundamental de la pol?tica econ?mica es la b?squeda del equilibrio fiscal. Por lo tanto, es necesario que la mencionada pol?tica de concesi?n de beneficios tributarios sea conformada con una evaluaci?n de costo de oportunidad de las inversiones en relaci?n tanto al aspecto de desarrollo socio-econ?mico como al aspecto de recaudaci?n tributaria. A?n mas, es necesario tomar en cuenta que una pol?tica agresiva de beneficios fiscales puede iniciar un proceso de competici?n tributaria entre pa?ses, con la posibilidad de generar efectos negativos para el propio movimiento de integraci?n econ?mica.

Adem?s, la porci?n de la corriente mundial de comercio realizada entre empresas de un mismo grupo multinacional es cada vez mayor. Las inversiones realizadas con capital externo en los pa?ses en desarrollo son, en regla general, efectuados por grandes empresas con subsidiarias y coligadas esparcidas por el mundo.

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La existencia de para?sos fiscales y las diferencias existentes entre los diversos sistemas impositivos, aliados a la gran movilidad del capital y a la falta de estructura de las administraciones tributarias de los pa?ses menos industrializados, crean un ambiente propicio a la pr?ctica de precios de transferencia. El resultado es que la base tributaria, que se imaginaba expandir por medio de la atracci?n de estos capitales, se puede materializar en una recaudaci?n abajo de la esperada o, a?n, en la baja de los niveles de recaudaci?n global.

Adem?s de la entrada de capitales relativos a inversiones directas, productivas, tambi?n est? ocurriendo en los pa?ses en desarrollo, un incremento en la absorci?n de capitales de corto plazo, ligados a objetivos puramente especulativos, en la cresta de la onda de una serie de nuevos instrumentos y productos del mercado financiero.

El financiamiento de los d?ficits en la balanza comercial de los pa?ses emergentes, generado a partir de las ca?das de las barreras aduaneras y no aduaneras al comercio internacional, por medio de capitales especulativos, es extremadamente peligroso.

Ese capital, caracterizado por su alta volatilidad, es extremadamente susceptible a factores fiscales (en la medida en que estos tienen influencia directa en el valor neto a recibir) y a factores ligados a la estabilidad econ?mica del pa?s receptor de los recursos ( una vez que estos aseguran el retorno del capital invertido).

Debido la complejidad de los mencionados mercados financieros y la dificultad de la administraci?n tributaria en la identificaci?n del hecho generador, del contribuyente, de la base de c?lculo, etc., es cada vez m?s com?n la utilizaci?n de la intermediaci?n financiera como medio para viabilizar la evasi?n y la elusi?n fiscal, principalmente cuando las operaciones son realizadas a partir de para?sos fiscales.

No debe menospreciarse el profundo impacto y fuerza de estos cambios en la actuaci?n de las administraciones tributarias. Muchas otras tendencias que ya han sido anunciadas en el escenario internacional, alterar?n incluso los conceptos actualmente utilizados para la liquidaci?n y cobro de la obligaci?n tributaria. En este sentido se puede mencionar la existencia de ciertas transacciones modernas (que envuelven alta tecnolog?a de comunicaci?n y personal bien calificado) que ya

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