As Políticas Públicas no Brasil: heranças, tendências e ...

As Pol?ticas P?blicas no Brasil: heran?as, tend?ncias e desafios1

T?nia Bacelar*

Para abordar o tema das pol?ticas p?blicas no Brasil, vamos trat?-lo em tr?s grandes blocos. O primeiro discutir? a heran?a das pol?ticas p?blicas no Brasil. O segundo, as novas tend?ncias da economia mundial e suas repercuss?es nas pol?ticas p?blicas nacionais. E o terceiro, as amea?as e oportunidades para o movimento popular brasileiro.

1. Heran?a das Pol?ticas P?blicas no Brasil

Chamamos de heran?a recente o per?odo que vai dos anos 30 at? hoje, quando o Brasil passa por uma transforma??o muito grande. Nos anos 20, era um pa?s rural e agr?cola. O censo de 1920 revelava que 30% da popula??o brasileira vivia nas cidades e 70%, no campo. Cinq?enta anos depois, ocorria o inverso ? 70% nas cidades e 30% no campo. At? 1930, a economia do Brasil era uma economia agr?cola. Em 1980, o Brasil era o oitavo PIB industrial do mundo. Depois dos sete grandes, o oitavo era o Brasil. Isto nos d? uma id?ia da mudan?a de perfil na sociedade e na economia em meio s?culo. O que alguns pa?ses levaram s?culos para fazer, o Brasil fez em cinq?enta, sessenta anos. Transformou-se numa pot?ncia industrial m?dia, com a maior parcela da sua gente morando nas cidades. Este ? o perfil atual do Brasil. Para entender os dias de hoje, ? necess?rio saber que Estado t?nhamos anteriormente e que heran?as e tra?os foram se fixando nesse percurso.

Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse per?odo (1920-1980) era seu car?ter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autorit?rio. N?o era um Estado de Bem-Estar Social. O Estado era o promotor do desenvolvimento e n?o o transformador das rela??es da sociedade. Um Estado conservador que logrou promover transforma??es fant?sticas sem alterar a estrutura de propriedade, por exemplo. Nessa fase, o grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrializa??o. Desde o come?o do s?culo, optou-se pela industrializa??o. A grande tarefa era consolidar esse processo e fazer do Brasil uma grande pot?ncia. Assim, o grande objetivo era de ordem econ?mica: construir uma pot?ncia intermedi?ria no cen?rio mundial. O Estado desempenhava a fun??o de promover a

1 Texto retirado de: Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Pol?ticas P?blicas e Gerst?o Local: programa interdisciplinar de capacita??o de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003. * Dr? em Economia, Planejamento e Organiza??o do Espa?o; Prof? dos cursos de p?s-gradua??o em Geografia, Ci?ncia Pol?tica e Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco.

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acumula??o privada na esfera produtiva. O essencial das pol?ticas p?blicas estava voltado para promover o crescimento econ?mico, acelerando o processo de industrializa??o, o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a transforma??o das rela??es de propriedade na sociedade brasileira.

Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse per?odo (1920-1980) era seu car?ter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autorit?rio.

O Estado brasileiro ?, tradicionalmente, centralizador. A pouca ?nfase no bem-estar, ou seja, a tradi??o de assumir muito mais o objetivo do crescimento econ?mico e muito menos o objetivo de prote??o social ao conjunto da sociedade, fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e n?o de regulador. N?s n?o temos tradi??o de Estado regulador, mas de Estado fazedor, protetor; n?o temos tradi??o de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espa?os pol?ticos, o que s? hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador requer o di?logo entre governo e sociedade civil, e n?s n?o temos tradi??o de fazer isso. O Estado centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autorit?rio: tivemos uma longa ditadura no per?odo Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos militares p?s-64. Ent?o, o vi?s autorit?rio ? muito forte nas pol?ticas p?blicas do pa?s.

Dado o seu car?ter autorit?rio, o Estado n?o precisava se legitimar perante a grande parcela da sociedade, ficando ref?m dos lobbies dos poderosos nos gabinetes, principalmente de Bras?lia, j? que se concentra na Uni?o. E as grandes lideran?as nos per?odos das ditaduras nem press?o podiam fazer. Algumas estavam exiladas, outras foram mortas. Assim, a tradi??o, o ran?o da vertente autorit?ria, tornou-se um tra?o muito forte nas pol?ticas p?blicas do pa?s, e as pol?ticas p?blicas eram muito mais pol?ticas econ?micas. Se olharmos a hist?ria recente, as pol?ticas sociais e as pol?ticas regionais s?o meros ap?ndices, n?o s?o o centro das preocupa??es das pol?ticas p?blicas. Nelas, o corte era predominantemente compensat?rio, porque o central era a pol?tica econ?mica, j? que a pol?tica industrial era hegem?nica, porque o projeto central era a industrializa??o.

Esse perfil autorit?rio e conservador tamb?m se traduz na maneira como tradicionalmente s?o pensadas as pol?ticas sociais. Quem est? l? em Bras?lia tende a pensar que o Brasil ? uma m?dia. E a m?dia n?o diz quase nada do Brasil, que ? um pa?s muito heterog?neo. A conseq??ncia dessa leitura ? a dificuldade em considerar a heterogeneidade real do Brasil. Cada lugar requer uma solu??o que venha da realidade. Quando se tem uma pol?tica

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centralizada, o tratamento ? homogeneizado. A centraliza??o faz com que as propostas venham de cima para baixo, e essa ? uma tradi??o das pol?ticas sociais no pa?s. Junta-se a isso a conseq?ente dificuldade de promover a participa??o da sociedade.

Esse perfil autorit?rio e conservador tamb?m se traduz na maneira como tradicionalmente s?o pensadas as pol?ticas sociais. Quem est? l? em Bras?lia tende a pensar que o Brasil ? uma m?dia. E a m?dia n?o diz quase nada do Brasil, que ? um pa?s muito heterog?neo.

Mas, vejamos ainda: que tipo de a??o praticou o Estado? O Estado brasileiro fez tudo para promover o projeto industrial: financiou, protegeu, criou al?quotas, produziu insumos b?sicos. As estatais, que est?o sendo privatizadas agora, produziam insumos b?sicos. Nas atividades mais pesadas, de investimento mais pesado, com taxa de retorno mais lento, houve participa??o do setor estatal produtivo. A produ??o de a?o, a minera??o, a produ??o de petr?leo e de energia, t?m a mesma natureza: s?o insumo b?sico. O Estado investiu em projetos grandes, onerosos, com taxas de retorno mais lentas, para possibilitar que o setor produtivo privado ficasse com o mais leve e rapidamente rent?vel. O que se fez de rodovias, de portos, de instala??es de telecomunica??es nesse pa?s, nos ?ltimos anos, ? inimagin?vel. E quem foi respons?vel por todas essas realiza??es? o Estado brasileiro. Agora, parte dessa estrutura est? sendo desmontada, com as privatiza??es.

Em muito menor grau, o Estado brasileiro tamb?m facultou servi?os sociais, de seguran?a e justi?a. O Estado regulador, embora com uma face muito menor do que o Estado realizador, tamb?m se fazia presente, quando era imprescind?vel a seu projeto. Por exemplo, na era Vargas, o Estado interveio para regular a rela??o trabalho-capital. Quer dizer, no momento em que a op??o ? a industrializa??o, em que o operariado vai surgindo e em que ? necess?rio definir as regras do jogo entre o trabalho e o capital, o Estado brasileiro aparece com for?a. S?o da era Vargas o sal?rio m?nimo e o essencial da legisla??o trabalhista que ainda se mant?m. Na Justi?a do Trabalho, ou seja, nos mecanismos de regula??o da rela??o entre trabalhador urbano e capital, o Estado esteve muito presente.

E o que herdamos dessa hist?ria brasileira, com o apoio do Estado brasileiro? Na minha vis?o, herdamos um pa?s que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem, ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pa?ses de perfil semelhante. N?o h? outro pa?s com o mesmo perfil do Brasil. Conseguiu percorrer essa trajet?ria econ?mica, que ? exitosa do ponto de vista de seus objetivos, mas ? ?nico quanto ? distribui??o de renda: 20%

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dos mais pobres det?m, apenas, 2% da renda nacional, enquanto os 10% mais ricos det?m quase 50% dessa renda. S? a Guatemala, um pequeno pa?s, sem a import?ncia econ?mica do Brasil, ? que apresenta um perfil semelhante. Na verdade, herdamos um pa?s com uma grande vitalidade econ?mica ? que talvez se torne um exemplo de ?xito econ?mico na hist?ria do s?culo XX ? e, ao mesmo tempo, profundamente fraturado, com 2/3 da sua popula??o fora do mercado. ? com esse Brasil fraturado que enfrentaremos uma nova era.

E o que herdamos dessa hist?ria brasileira com o apoio do Estado brasileiro? Na minha vis?o, herdamos um pa?s que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem, ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pa?ses de perfil semelhante.

Os anos 90 ser?o de mudan?as na economia mundial. Vivemos uma fase de crise. Crise n?o s? do mundo socialista, mas tamb?m do mundo capitalista. Os economistas usam dois indicadores b?sicos para mostr?-la: o modesto crescimento da produ??o ? taxa mundial m?dia de 2,5% a 3%, com exce??o da China, que tem crescido 10% ao ano, nos ?ltimos cinco anos. Mas, na m?dia, mesmo os grandes pa?ses apresentam taxa de crescimento muito pequena. Outro indicador ? a taxa de investimento, igualmente modesta nos ?ltimos anos. A economia capitalista entrou numa crise nos anos 90, e o que se vivencia ? uma fase de prepara??o e de mudan?as, talvez para um outro ciclo expansivo, que no entanto ainda n?o se firmou. Nesse novo ambiente mundial, destaco tr?s grandes movimentos: o movimento de globaliza??o; o movimento de reestrutura??o produtiva e o movimento de financeiriza??o da riqueza.

2. Novas Tend?ncias na Economia Mundial e suas Repercuss?es nas Pol?ticas P?blicas Brasileiras

O movimento de globaliza??o n?o ? novo, nem pr?prio da crise. ? um processo em curso, j? faz algum tempo, de internacionaliza??o do capital. H? um movimento antigo nessa dire??o, mas ? apenas nesse final de s?culo que ele se firma e se consolida cada vez mais. Marca, na verdade, uma mudan?a no mundo: a exist?ncia, hoje, de alguns atores econ?micos que t?m condi??o de operar em escala global. Um grande conglomerado multinacional, atualmente, pode ter centenas de f?bricas espalhadas em dezenas de pa?ses, pode controlar tudo em tempo real, porque a revolu??o das telecomunica??es assim o permite. Na verdade, os conglomerados multinacionais planejam olhando para o globo e operam no ?mbito do globo. E esse ? um dado novo, agora existem atores com essa capacidade. E sua exist?ncia incomoda todo mundo, porque cresce a inter-rela??o entre os espa?os econ?micos. Esses agentes

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econ?micos imp?em certas homogeneiza??es. As regras do jogo, o padr?o de competitividade e o tipo de organiza??o econ?mica s?o, na verdade, impostos por eles, o que termina afetando o conjunto do espa?o econ?mico mundial, principalmente em pa?ses m?dios como o Brasil, que interessam a esses agentes. E este processo ? seletivo, n?o ? homog?neo.

O movimento de reestrutura??o produtiva ?, na verdade, o modo como o capitalismo rearruma-se para tentar sair da crise. Mudan?as importantes est?o acontecendo, al?m da globaliza??o. Com a crise, elas est?o se processando para buscar um outro padr?o produtivo para o futuro. H? novos setores din?micos no cen?rio mundial, como, por exemplo, o complexo eletro-eletr?nico, que ? muito mais din?mico do que o complexo metal-mec?nico. E este foi um dos carros-chefes da economia do s?culo XX. Assim, enquanto uns perdem, outros ganham dinamismo. Quando nos detemos no perfil produtivo, observamos a emerg?ncia de algumas atividades e o arrefecimento de outras. H? tipos novos de processo produtivo em consolida??o. A chamada revolu??o cient?fico-tecnol?gica est? mudando, uma vez mais, o modo de produzir. Aquela cadeia produtiva r?gida, t?pica do s?culo XX, est? sendo remontada. As novas t?cnicas produtivas introduzem a possibilidade da produ??o flex?vel e rearrumam profundamente o processo de produ??o, ocasionando mudan?as muito severas. N?o ? ? toa que a discuss?o em torno de educa??o ? t?o presente. Na verdade, o novo modelo produtivo requer produ??o de conhecimento, requer inova??o cont?nua no processo produtivo. Os padr?es gerenciais, que tendemos a desprezar, requerem transforma??es, como, por exemplo, o relacionamento da empresa com os seus fornecedores e com os seus clientes; a organiza??o da empresa na sua intimidade. Esses padr?es est?o mudando de modo profundo, inclusive ideologicamente. Investimentos maci?os est?o sendo feitos, hoje, nas ?reas do conhecimento e da educa??o.

? muito importante que o Brasil entenda o movimento de reestrutura??o produtiva, normalmente negligenciado. Discutimos muito a globaliza??o e pouco a reestrutura??o. Muito menos discutido, ainda, ? o movimento de financeiriza??o. H? no mundo, atualmente, uma enorme possibilidade de gera??o de riqueza na esfera financeira, o que ali?s sempre existiu no capitalismo, mas jamais com tamanha magnitude.

Paralelamente a essas tend?ncias, e associado a elas, algo muito forte ocorre hoje no mundo, que n?o ? da ordem do mundo real, mas ? de natureza pol?tico-ideol?gica. ? a hegemonia da vis?o neoliberal. Quando observamos o mundo atual, vemos que essas tend?ncias

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favoreceram a consolida??o de uma vis?o que ? ideol?gica e pol?tica: a vis?o de "quanto menos Estado e quanto mais mercado, melhor; quanto mais individualidade e quanto menos coletividade, melhor". Essa ? a perspectiva dos dirigentes mundiais. E ? ela que impregna todas as sociedades neste final de s?culo. Trata-se de uma abordagem que favorece as mudan?as que est?o acontecendo no mundo real, para que o capital globalizado circule no mundo inteiro. Quanto menos Estado nacional houver, melhor ser? para a realiza??o dessa tend?ncia.

Nesse processo, redefine-se o papel dos Estados nacionais. Criam-se inst?ncias supranacionais, como o Parlamento Europeu. H? menos Estado na produ??o, menos Estado na regula??o e, portanto, mais mercado, o que ? ?timo para viabilizar o projeto neoliberal. Por conseguinte, h? menos pol?ticas p?blicas e mais mercadorias e servi?os. A educa??o, por exemplo, ? agora tratada como uma mercadoria; s? ? acess?vel a quem pode pag?-la. Ent?o, contrapomos a essa vis?o nosso ponto de vista de que educa??o ? um bem p?blico e, portanto, ? dever do Estado.

No governo Fernando Henrique Cardoso, pode-se dizer que no Brasil havia duas tend?ncias importantes. A primeira traduzia-se na op??o central por uma inser??o no mundo, que se poderia chamar de inser??o submissa, mas que os economistas do governo chamavam de "integra??o competitiva". Era a op??o de integrar, competitivamente, o Brasil neste ambiente mundial. Como, na verdade, tratava-se de uma integra??o comandada pelo mercado, podemos denomin?-la submissa. E o Estado brasileiro, que tinha uma pol?tica industrial expl?cita, deixou de faz?-lo. O mercado deve decidir o que fica e o que n?o fica.

A outra tend?ncia importante que estava por tr?s das pol?ticas p?blicas era a financeiriza??o das riquezas. Se n?o a considerarmos, n?o conseguiremos entender, por exemplo, a privatiza??o no Brasil. Porque o governo dizia: privatizaremos para conseguir receita patrimonial e reduzir nossa d?vida. Mas as contas do governo informavam seu endividamento. O que ele fez, de fato, foi exatamente o contr?rio. Vendeu as estatais e de tudo o que j? vendeu obteve apenas algo em torno de 9 bilh?es de d?lares. S? conseguiu, de receita patrimonial, vinte por cento. Oitenta por cento foram moeda podre. E a? pergunta-se: a d?vida do governo diminuiu? N?o! A d?vida cresceu. A trajet?ria da d?vida mobili?ria ? de 55 bilh?es de d?lares com Sarney, 12 bilh?es com o calote de Z?lia, 36 bilh?es com Marc?lio. Quando Fernando Henrique assume o Minist?rio da Fazenda, a d?vida ? de 40 bilh?es de d?lares,

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alcan?ando, j? em setembro, 98 bilh?es. Somente FHC, como ministro, aumentou em 150% o valor da d?vida mobili?ria do governo. Ou seja, estamos mais endividados e sem o patrim?nio que foi privatizado. Patrim?nio privatizado com moeda podre. Em vez de diminuir a d?vida, o governo aumentou as taxas de juros para atrair reservas (d?lares) e emitiu muitos t?tulos da d?vida p?blica. Cresceu o endividamento e cresceu o d?ficit p?blico. Logo, o governo n?o resolveu seu desequil?brio financeiro, mas se exauriu nestas duas contas: o servi?o da d?vida externa e o servi?o da d?vida interna. Essa ? uma das discuss?es mais atuais. Por que carecemos de pol?ticas p?blicas e por que o governo, de fato, n?o teve meios para patrocin?las.

3. Amea?as e Oportunidades Para o Movimento Popular

Mas o Brasil n?o ? o seu governo. H? um outro Brasil, que somos n?s. Quando observamos esse outro Brasil, vislumbramos outra trajet?ria, muito diferente da tra?ada pelos poderosos. Existe uma proposta de reforma do Estado na sociedade brasileira! E n?o ? a proposta neoliberal. ? outra. Existe uma proposta de descentraliza??o! Na pr?tica, a sociedade brasileira est? realizando a descentraliza??o. Sempre que se diz concentrar, centralizar de novo, dizemos n?o! H? uma decis?o, no seio da sociedade brasileira, que rejeita a centraliza??o. Sabemos que centralizar n?o d? certo no Brasil. Estamos operando a descentraliza??o. Estamos ocupando os espa?os da descentraliza??o. Existe um espa?o a favor da democratiza??o do Estado brasileiro! Estamos, de muitas formas, dizendo n?o ?quele Estado fechado, submetido somente aos lobbies. H? que existir um amplo espa?o para disputarmos as decis?es e a implementa??o das pol?ticas p?blicas necess?rias. Sente-se uma for?a na sociedade brasileira tentando instaurar o espa?o da descentraliza??o. Existe uma decis?o a favor das pol?ticas sociais! Reformar aquele Estado desenvolvimentista, que s? patrocinava o crescimento da economia, e abrir espa?o para um Estado que patrocine sa?de, patrocine educa??o, patrocine seguran?a. Um Estado com pol?ticas sociais. Existe uma proposta a favor do Estado transformador!

Existe uma experi?ncia acumulada, ao longo desses anos, sobretudo nos espa?os governamentais locais, muito mais no ?mbito dos munic?pios e de alguns estados do que no ?mbito federal. Existe muita experi?ncia acumulada, tamb?m, nos espa?os n?ogovernamentais. O Brasil n?o est? morto! Est? cheio de experi?ncias locais mostrando como se organiza, como se planta, como se comercializa, como se governa.

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O Brasil n?o est? morto! Est? cheio de experi?ncias locais mostrando como se organiza, como se planta, como se comercializa, como se governa.

Os desafios e oportunidades para o Brasil implicam considerar a heterogeneidade do pa?s, e nesse aspecto ? equivocada a trajet?ria das pol?ticas p?blicas, por conta da vis?o centralizadora. De baixo para cima, consegue-se trabalhar a heterogeneidade. Mas como as pol?ticas generalizadoras v?m de cima para baixo, a tend?ncia ? operar como se o Brasil fosse um pa?s uniformemente semelhante, o que n?o ?. Mas sabemos que, mesmo na heterogeneidade, ? poss?vel encontrar pontos de semelhan?a; generalizar o que ? comum e operar sobre o que ? diferente. Trata-se de um desafio porque n?o temos essa tradi??o nas pol?ticas p?blicas governamentais. Outro desafio ? romper com a id?ia de que p?blico ? sin?nimo de governamental, apesar da tradi??o brasileira.

O correto para o Brasil parece ser o modelo descentralizado coordenado. A quest?o ? quem far? essa coordena??o. Como ? que vamos organizar esses focos de coordena??o nas pol?ticas p?blicas governamentais? Qual ? o papel das ONGs nesse ambiente descentralizado? Se nem tudo que ? p?blico ? governamental e se h? descentraliza??o, resta um espa?o enorme para as ONGs. E como ? que as ONGs podem evitar a fragmenta??o? Qual ? o papel das associa??es de ONGs, no Brasil de hoje, em rela??o ?s pol?ticas p?blicas? Para examinarmos essas indaga??es, devemos discutir o modelo descentralizado coordenado, que ? o que parece servir ao Brasil. O papel regulador do Estado pode e deve ser ampliado. Com um Estado regulador pode-se discutir.

Outra quest?o ? o avan?o obtido em termos da democratiza??o. Em muitos casos, tivemos de construir espa?os. Em outros, o governo ? que abriu espa?o. Hoje existem os Conselhos institucionais, importantes espa?os de participa??o, mas cuja composi??o ? que define a rela??o de poder. Outro aspecto importante ? a atribui??o dos Conselhos. Uns s?o consultivos, outros s?o deliberativos. Conseguimos influir mais quando eles s?o deliberativos, ou seja, quando sua atribui??o ? deliberar, ? influir nas decis?es e, portanto, ? exercer uma parcela do poder.

A experi?ncia de descentraliza??o diante da crise financeira ? mais uma quest?o a ser discutida. Participamos dos Conselhos Municipais de sa?de, por um lado, e a sa?de est? sendo privatizada, por outro. Ent?o administramos o peda?o podre que resta do sistema p?blico de

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