Contribuciones de Brasil al desarrollo internacional: coaliciones ...

[Pages:16]Revista CIDOB d'afers internacionals, n.? 97-98, (abril 2012), p. 189-204

ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X

Contribuciones de Brasil al desarrollo internacional: coaliciones emergentes y

cooperaci?n Sur-Sur

Brazil's contributions to international development: emerging coalitions

and South-South cooperation

Bruno Ayll?n Pino

Investigador asociado, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperaci?n, Universidad Complutense de Madrid (IUDC?UCM). Miembro del Proyecto Cooperaci?n Internacional para el

Desarrollo del Instituto de Pesquisa Econ?mica Aplicada (IPEA), Brasil brunespa@

RESUMEN En la ?ltima d?cada, el sistema de cooperaci?n internacional ha contemplado la llegada de nuevas modalidades de ayuda. La participaci?n de nuevos actores, especialmente los llamados "poderes emergentes", se ha visto favorecida por un contexto propicio. Uno de ellos, Brasil, ha asumido de forma gradual las obligaciones derivadas de su importante papel en la escena internacional y ha contribuido significativamente al desarrollo internacional. La cooperaci?n brasile?a ha aumentado de forma cuantitativa y cualitativa. Tanto el Gobierno de Lula como el actual de Dilma Rousseff han apostado por este ?mbito de actuaci?n como un elemento clave del poder blando de su pol?tica exterior.

Palabras clave: Brasil, coaliciones emergentes, cooperaci?n Sur-Sur, desarrollo internacional

ABSTRACT Over the last decade, the international cooperation system has seen the arrival of new forms of aid. A favourable context has contributed to the increasing participation of new actors in the development field, notably what are known as the "emerging powers". One of them, Brazil, has been steadily assuming the obligations deriving from its growing participation on the global stage by making significant contributions to international development. Brazil's cooperation has risen quantitatively as well as qualitatively. The governments of Lula and, currently, of Dilma Rousseff have given strong support to international cooperation as a key "soft power" element of their foreign policy.

Keywords: Brazil, emerging coalitions, South-South cooperation, international development

Contribuciones de Brasil al desarrollo internacional: coaliciones emergentes y cooperaci?n Sur-Sur

El ascenso de Brasil en la escena internacional del siglo XXI no es un fen?meno casual, repentino o aislado. Durante los ?ltimos cuatro gobiernos, presididos por figuras intelectuales como Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) y por carism?ticos l?deres como Luiz In?cio Lula da Silva (2003-2010), con la continuidad garantizada por la firmeza de la primera mujer presidente, Dilma Rousseff (2011), el pa?s ha avanzado en la extensi?n y profundizaci?n de la democracia, en la calidad institucional y en el consenso pol?tico sobre las principales l?neas de la acci?n estatal: la estabilizaci?n pol?tica y econ?mica, la responsabilidad fiscal, la disminuci?n de la vulnerabilidad financiera y comercial, el crecimiento con inclusi?n social y, de manera destacada, las pol?ticas p?blicas de combate a la pobreza y la desigualdad. La sociedad brasile?a ha conseguido generar una experiencia de desarrollo respetuosa con el mercado sin renunciar al ejercicio estatal de la capacidad de regulaci?n, en un caso inusual de ?xito econ?mico y social de una democracia de masas que admira el mundo, aunque posea fuertes contradicciones y un pasivo social todav?a no plenamente rescatado.

El objetivo de este art?culo es presentar los discursos y pr?cticas que han apoyado las acciones de cooperaci?n de Brasil, en el contexto del ascenso de las potencias emergentes y de las transformaciones globales en la creaci?n de la riqueza y difusi?n del poder mundial. Para ello se abordan someramente los fundamentos de la pol?tica exterior brasile?a, as? como el activismo diplom?tico propio de su vocaci?n universal; a continuaci?n, se ofrecen algunas pinceladas sobre las principales contribuciones de Brasil al desarrollo internacional y, finalmente, se presenta el panorama general de la cooperaci?n brasile?a, se?alando los pa?ses de destino, sectores de actuaci?n, recursos financieros y agentes implicados en su negociaci?n y ejecuci?n.

LA POL?TICA EXTERIOR: DIVERSIFICANDO Y

AMPLIANDO LA PRESENCIA INTERNACIONAL

Brasil ha ganado credibilidad en la escena internacional y ha restaurado su imagen y cultivado un prestigio que se corresponde con la realidad, alejado de exotismos, cuyos fundamentos son el pacifismo, el respeto al Derecho Internacional, la previsibilidad, la confianza que inspira y la responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones como potencia regional con aspiraciones globales. Todos esos elementos han ido acompa?ados por una pr?ctica realista, con fuertes dosis de pragmatismo, de su pol?tica exterior a partir de la consideraci?n de su locus standi, Am?rica del Sur.

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Brasil basa su acci?n diplom?tica en el ejercicio de un multilateralismo efectivo, compatible con la defensa de sus intereses. En la etapa de Lula su diplomacia manifest? una insatisfacci?n con las reglas del juego y con la estructura del sistema internacional, afirmando una presencia soberana en el mundo y la proyecci?n de los principios de justicia distributiva en el multilateralismo pol?tico y econ?mico (Milani, 2011: 38). Hubo una voluntad expl?cita de modificar las relaciones entre los pa?ses en desarrollo y las potencias tradicionales por medio del "cambio de la geograf?a del comercio mundial", de la negociaci?n y de la constituci?n de coaliciones con otros pa?ses emergentes. La creaci?n del G-20 en la Organizaci?n Mundial del Comercio (OMC), en la Cumbre Ministerial de Canc?n, marc? un hito en la capacidad de articulaci?n diplom?tica con otros pa?ses con el objetivo de obtener reglas m?s justas y adecuadas a la condici?n brasile?a de pa?s en desarrollo.

El Gobierno de Lula, que continu? y profundiz? un movimiento iniciado durante el Gobierno de Cardoso, ampli? y diversific? el radio de acci?n internacional de Brasil, abriendo nuevos frentes gracias a una activa diplomacia presidencial que propici? la inauguraci?n de 19 embajadas en naciones africanas, multiplic? la presencia en cumbres mundiales y foros de todo signo (Davos y Porto Alegre) y favoreci? las articulaciones con otros pa?ses en asambleas, grupos y coaliciones. Este acercamiento a los pa?ses en desarrollo es verificable en el destino de los viajes presidenciales (el 70% fue a capitales latinoamericanas, asi?ticas y africanas) y en el esfuerzo por distribuir el peso de las exportaciones brasile?as. En 2005, por primera vez en su historia, el conjunto de pa?ses en desarrollo super? a los Estados Unidos y a la Uni?n Europea como destino de sus exportaciones. Los pa?ses en desarrollo recibieron el 52% de los productos nacionales cuando en 2003 ese porcentaje era del 41,4%. Entre 2003 y 2008, las exportaciones a ?frica se multiplicaron por cinco y pasaron de 6.000 a 30.000 millones de d?lares (Ayll?n y Costa, 2010: 70).

La diplomacia brasile?a no renunci? a la vinculaci?n intensa de sus intereses con la regi?n en la que se encuentra enclavado, y asumi? el papel de paymaster de la integraci?n como pone de manifiesto su empe?o en reducir las asimetr?as a trav?s de la financiaci?n mayoritaria del Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM) del Mercosur o del ofrecimiento de l?neas de cr?dito para infraestructuras a trav?s del Banco Nacional para el Desarrollo Econ?mico y Social (BNDES). En efecto, como manifest? el asesor de Lula, Marco Aurelio Garc?a, el desarrollo regional se hallaba fuertemente ligado al de Brasil, convirtiendo su pol?tica exterior al mismo tiempo en expresi?n y elemento estructurante de una nueva concepci?n de desarrollo y de un nuevo proyecto de naci?n dentro de los cuales la inclusi?n social, el desarrollo econ?mico, la profundizaci?n de la democracia y la afirmaci?n de la soberan?a nacional, combinada con el deseo de integraci?n regional, constitu?an los ejes de un nuevo proyecto nacional (Garc?a, 2003: 8).

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Se pusieron en marcha proyectos para ampliar los espacios pol?tico-estrat?gicos (Unasur) y las zonas de influencia econ?mico-comercial (ampliaci?n y consolidaci?n del Mercosur) donde la preponderancia brasile?a es evidente, en un ejercicio consciente de "dise?o geopol?tico" (Sanahuja, 2010: 102). No fue menos importante su capacidad para impulsar una permanente "moderaci?n constructiva", que canaliza hacia el ?mbito del di?logo las disputas entre pa?ses, a partir del principio de no intervenci?n, pero tambi?n de la no indiferencia basada en la solidaridad, llevando a Brasil a facilitar soluciones para conflictos o impasses pol?ticos (Venezuela, Ecuador, Colombia) en instituciones regionales, ampliando su influencia al espacio centroamericano (Honduras) y caribe?o (Cuba y Hait?). En este ?ltimo, la participaci?n de las Fuerzas Armadas brasile?as en la misi?n de Naciones Unidas fue funcional a su liderazgo en la regi?n, al refuerzo de su cooperaci?n Sur-Sur y a la b?squeda de apoyos para las aspiraciones de ocupar un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU (Soares y Hirst, 2006: 29).

Al mismo tiempo, se incorporaron de forma proactiva al espectro de las preocupaciones brasile?as temas globales que antes eran enfrentados a la defensiva, o como parte de una agenda negativa en la que contaba m?s la articulaci?n con otros pa?ses para activar "coaliciones de veto" que la generaci?n de propuestas y discursos alternativos1. El canciller Celso Amorim recalc? desde el inicio de su gesti?n en Itamaraty, el Ministerio de Exteriores, la necesidad de desarrollar una pol?tica exterior "activa" y "altiva", "del tama?o de Brasil", que defendiese una posici?n m?s afirmativa, de acuerdo con las preferencias expresadas por los ciudadanos en las urnas, lo que implicaba defender el inter?s nacional con determinaci?n y establecer nuevas prioridades. En esta clave se entiende la formulaci?n y ejecuci?n de una de las l?neas de pol?tica internacional y de acci?n diplom?tica m?s destacadas de Brasil en la ?ltima d?cada: la constituci?n de una relaci?n especial con las llamadas potencias emergentes y otros pa?ses en desarrollo. Brasil buscaba as? mayores niveles de autonom?a, con un doble objetivo: en el campo pol?tico, impulsar un sistema internacional multipolar para lo cual el fortalecimiento del multilateralismo era elemento indispensable, y en el campo econ?mico, preservar y aumentar los espacios de independencia que garantizasen el crecimiento y el desarrollo nacionales. Esta formulaci?n, en la cual la acci?n internacional ocupaba un lugar subordinado e instrumental a otros objetivos pol?ticos y sociales internos, fue claramente explicitada por Lula en su primer discurso de investidura:

1. El abandono de la postura reactiva de Brasil en las negociaciones del Protocolo de Kyoto fue visible en la Cumbre de Copenhague (2009), donde el pa?s adopt? voluntariamente metas de reducci?n de emisiones de carb?n y forj? una coalici?n negociadora junto a la India, China y Sud?frica.

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"(...) lleg? la hora de transformar Brasil en aquella naci?n con la que siempre so?amos: una naci?n soberana, digna, consciente de la propia importancia en el escenario internacional (...) En mi Gobierno, la acci?n diplom?tica estar? orientada por una perspectiva humanista y ser?, antes de todo, un instrumento del desarrollo nacional. Por medio del comercio exterior, de la capacitaci?n de tecnolog?as avanzadas y de la b?squeda de inversiones productivas, la relaci?n exterior de Brasil deber? contribuir a la mejora de las condiciones de vida (...) elevando los niveles de renta y generando empleos dignos" (palabras de Lula en su primer discurso de investidura).

En la construcci?n de esta relaci?n privilegiada con los otros pa?ses en desarrollo, el Gobierno de Lula plante? la formulaci?n de un modelo de cooperaci?n Sur-Sur, con desdoblamientos en la dimensi?n pol?tica, econ?mico-comercial y t?cnica. En esta f?rmula ocuparon un lugar especial la India y Sud?frica, pa?ses con los que se comparte la vocaci?n y la pr?ctica democr?tica, el fortalecimiento del multilateralismo y la vinculaci?n de las pol?ticas de desarrollo y lucha contra la pobreza. La fundaci?n del Foro IBAS, en 2003, ofreci? un caso particular y exitoso de construcci?n de una "coalici?n interestatal entre poderes regionales", cuyo elemento distintivo resid?a en la superaci?n del car?cter idealista y reformista propio del movimiento tercermundista de anta?o para incorporar como fundamento pol?tico basilar el compromiso firme con las instituciones y valores democr?ticos (Soares y Hirst, 2009: 12).

En el grupo BRIC (Brasil, Federaci?n Rusa, India y China) se produjo una progresiva generaci?n de intereses comunes, se forj? una identidad con el alumbramiento de un foro anual de coordinaci?n de posiciones, previo a las cumbres del G-20 financiero, que se reuni? en Ekaterimburgo (2009), Brasilia (2010) y Sanya (2011) y se fortaleci? con la incorporaci?n de Sud?frica en 2011 (BRICS). Con otros pa?ses en desarrollo se estrecharon lazos en plataformas de di?logo pol?tico en las cumbres Am?rica del Sur-Pa?ses ?rabes (ASPA), Am?rica del Sur-?frica (ASA) y la Cumbre de Am?rica Latina y del Caribe sobre integraci?n y desarrollo (CALC). En definitiva, todas estas realizaciones prueban la gran capacidad de articulaci?n de Brasil en esquemas de cooperaci?n pol?tica Sur-Sur, al elevar la voz de los pa?ses en desarrollo y ofrecer nueva visiones sobre problemas mundiales.

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LAS TRANSFORMACIONES GLOBALES Y LAS

CONTRIBUCIONES DE BRASIL AL DESARROLLO

INTERNACIONAL

Una de las dimensiones m?s relevantes de la pol?tica exterior del Gobierno de Lula, continuada por Dilma Rousseff, ha sido la expresi?n de la voluntad de contribuir al desarrollo internacional con una perspectiva transformadora vinculada a la reducci?n de las asimetr?as caracter?sticas del sistema mundial. La decisi?n de colaborar activamente en las tareas para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio se relaciona con la elaboraci?n de un variado conjunto de propuestas brasile?as que pretenden, a trav?s de la acci?n en coaliciones Sur-Sur, desencadenar cambios en las reglas de la gobernanza global en varios reg?menes internacionales (pol?tica, finanzas, comercio, seguridad, nuclear, acceso a tecnolog?as, etc.). Estas propuestas fueron acompa?adas del ofrecimiento de apoyos pol?ticos, inversiones productivas, bienes, servicios y soluciones t?cnicas para contribuir a la resoluci?n de las carencias de otros pa?ses en desarrollo, resultado de una activa presencia internacional que incentiv? la demanda por productos y conocimientos brasile?os en sectores como la salud, la energ?a o la agricultura.

Brasil act?a as? como una "potencia emergente dinamizadora de la distribuci?n del poder" y convierte cuestiones como la pertenencia con car?cter permanente al Consejo de Seguridad de la ONU o el incremento del poder de voto en el Fondo Monetario Internacional (FMI) en objetivos centrales de su pol?tica exterior. La b?squeda de mayores espacios en las instituciones multilaterales y el reconocimiento de las ventajas que se derivan de la participaci?n en las mismas, sin abdicar de la defensa del inter?s nacional, es el rasgo caracter?stico del comportamiento brasile?o y de otros emergentes en reg?menes internacionales pero sin plantear cambios radicales de las reglas del juego (Barb?, 2010: 49). De esta forma, se pretende revertir la tendencia hist?rica de la participaci?n brasile?a en el sistema multilateral habitualmente caracterizada por una fuerte inclusi?n institucional y una gran exclusi?n decisoria. En la OMC, por ejemplo, la estrategia de Brasil se ha guiado por una marcada proactividad en las diferentes rondas de negociaci?n, tanto en las coaliciones que ha liderado o de las que ha formado parte, como en el recurso a los mecanismos de soluci?n de controversias con victorias importantes frente a la UE (banana, pollo y az?car) o los Estados Unidos (algod?n) haciendo siempre gala de una s?lida firmeza negociadora. Ser?a un error interpretar que la actuaci?n de Brasil para "mejorar las reglas del juego a favor del desarrollo" constituye un ejercicio solitario. La decisi?n del Gobierno de Lula de establecer como eje prioritario de su pol?tica exterior la creaci?n de coaliciones y alianzas con otros pa?ses en desarrollo, su activa participaci?n en iniciativas a favor del desarrollo y el protagonismo brasile?o en la cooperaci?n Sur-Sur

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son realidades que deben enmarcarse en un contexto m?s amplio: el de la transformaci?n de las relaciones internacionales por el ascenso econ?mico y pol?tico de los pa?ses emergentes.

En su dimensi?n econ?mica, diferentes estimaciones afirman que los pa?ses BRICS y otros emergentes concentrar?n, en el a?o 2030, cerca del 60% del PIB mundial. Las proyecciones se?alan que el PIB de China sobrepasar? al de los Estados Unidos en el a?o 2025 y el de Brasil al de Jap?n en el 2050, momento en que Rusia, M?xico, Indonesia y Turqu?a se equiparar?n en cuanto a su peso econ?mico a Alemania, Francia, Reino Unido e Italia (Milani, 2011: 55). La "nueva geograf?a del crecimiento" viene marcada por la intensidad de los intercambios de todo tipo entre los pa?ses en desarrollo, y representa un componente central en el proceso de cambio de creaci?n y distribuci?n de la riqueza (OCDE, 2010).

En su dimensi?n pol?tica, este proceso, calificado de "multipolaridad emergente", viene propiciado por la acumulaci?n de capacidades y recursos materiales y por el reconocimiento de la condici?n de potencias emergentes por los otros estados. A partir de estos dos elementos (capacidades y reconocimiento) se han configurado las estrategias de actuaci?n de los emergentes (Barb?, 2010: 31). Las potencias tradicionales han respondido al desaf?o de los emergentes a trav?s de un proceso progresivo de integraci?n de estos pa?ses en los diferentes mecanismos y foros globales (G-20 financiero); se ha registrado as? un mayor activismo en el caso de Brasil en los debates sobre gobernanza econ?mica, cambio clim?tico, procesos de paz y estabilizaci?n posconflicto, r?gimen nuclear, comercio o reforma de las instituciones financieras y pol?ticas multilaterales. Sin embargo, los BRICS ?y Brasil destaca especialmente en este aspecto? han rechazado ser meros espectadores y han gestionado con eficacia la importancia de estos foros internacionales para aumentar su impacto. Aunque no act?en como un bloque homog?neo influyen con frecuencia en sus resultados, compartiendo algunos objetivos o coordinando su acci?n para conducir la agenda y alterar los t?rminos de las propuestas (Parlamento Europeo, 2011: 1).

El impacto de estos cambios en las estructuras del sistema internacional no se limita al ?mbito econ?mico y pol?tico. Los avances econ?micos y sociales de los emergentes y de otros pa?ses de renta media generan oportunidades para la ampliaci?n de los vol?menes y modalidades de cooperaci?n como consecuencia de las responsabilidades que asumen en el desarrollo internacional, no limitadas al ofrecimiento de ayuda al incorporar otras dimensiones como el comercio Sur-Sur, las inversiones y los intercambios tecnol?gicos. Su repercusi?n se extiende al ?mbito de la cooperaci?n para el desarrollo y ha planteado un desaf?o a los donantes tradicionales y a los organismos multilaterales. Fue precisamente en el ?mbito multilateral donde m?s importantes fueron las aportaciones brasile?as. El Gobierno de Lula no ahorr? esfuerzos en colaborar imaginativamente para el cumplimiento del octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio: fomentar una alianza

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mundial para el desarrollo. Con este fin, Brasil impuls? diferentes medidas para cambiar las reglas del sistema financiero (incremento del poder de voto de pa?ses en desarrollo en el FMI, perd?n de la deuda a naciones pobres endeudadas por valor de 1.250 millones de d?lares, apoyo a mecanismos innovadores de financiaci?n del desarrollo como la Acci?n Global contra el Hambre y la Pobreza, creaci?n de tasas sobre flujos financieros o fomento de la definici?n de normas y pautas de monitoreo y gesti?n de riesgos de los sistemas financieros) y asumi? un papel protagonista en la consolidaci?n del G-20 como nuevo centro de la cooperaci?n econ?mica (Ipea, 2010: 156).

En el ?mbito comercial, el papel brasile?o ha sido capital en las negociaciones para la liberalizaci?n del sector agr?cola en la OMC y en el impulso al comercio Sur-Sur, concebido no solo como trueque de mercanc?as por divisas sino como intercambio de conocimientos y capacidades que ayudan a garantizar el ingreso competitivo y sostenible de pa?ses menos avanzados en el mercado internacional. Con este planteamiento, Brasil brinda cooperaci?n t?cnica a trav?s de la Ag?ncia Brasileira de Coopera??o (ABC) y de la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecu?ria (EMBRAPA) a los pa?ses africanos del grupo Cotton-4 (Benin, Burkina Faso, Chad y Mal?)2 y ofrece l?neas de cr?dito a otros pa?ses para modernizar infraestructuras f?sicas que aumenten la competitividad de sus exportaciones. M?s recientemente, el Gobierno de Brasil se empe?? en profundizar el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Pa?ses en Desarrollo (SGPC) y concede acceso libre de aranceles y de cuotas a pa?ses de menor desarrollo relativo (Biato, 2010: 38).

En el ?rea de la defensa del derecho a la salud, la actuaci?n brasile?a ha suscitado un fuerte apoyo entre otros pa?ses en desarrollo que comparten el desaf?o de garantizar a sus ciudadanos el acceso a medicamentos para luchar contra enfermedades como el VIH/sida. Esta l?nea de acci?n fue iniciada durante el Gobierno de Cardoso, en la gesti?n de Jos? Serra en el Ministerio de Salud. Durante el Gobierno de Lula, en 2008, Brasil suscribi? el Protocolo de enmienda al art?culo 31 del TRIPS (Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights) que permiti? exportar medicinas bajo licencia compulsoria para aquellos pa?ses que demostraran nula o insuficiente capacidad de fabricaci?n. Por otra parte, el Foro IBAS present? un proyecto de resoluci?n al Consejo de Derechos Humanos de la ONU sobre acceso a medicamentos y derecho a la salud cuya aprobaci?n se interpret? como prueba de la eficacia de la cooperaci?n pol?tica Sur-Sur en la promoci?n del desarrollo (Ipea, 2010: 164).

2. La financiaci?n de estos proyectos procede de un porcentaje (10%) de las compensaciones (147 millones de d?lares anuales) que los Estados Unidos se han visto obligados a abonar a Brasil, como consecuencia de la demanda brasile?a ante la OMC en el caso del algod?n.

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