AINCONSTITUCIONALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO PARA O IPM-SAÚDE

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A INCONSTITUCIONALIDADE DA CONTRIBUI??O PARA

O IPM-SA?DE

Jos? Eudson Mota F?lix

SUM?RIO: 1. Introdu??o; 2. A regra-matriz de incid?ncia tribut?ria para na contribui??o para o IPM-Sa?de; 3. Jurisprud?ncia correlata 4. Rela??o de poder x rela??o de direito; 5. Conclus?o; 6. Refer?ncias.

RESUMO H? um desconto na folha de pagamento mensal dos servidores p?blicos vinculados ao

FORTALEZA SA?DE? cobrado sob a forma de tributo, uma vez que, como se demonstrar?, ? dotado de todas as caracter?sticas intr?nsecas arroladas pelo Art. 3? CTN. Vale ressaltar que a sua cobran?a ? realizada concomitantemente ao recolhimento da contribui??o previdenci?ria destinada ao custeio do regime pr?prio dos servidores (RPPS) municipais de Fortaleza intitulada IPM PREVIFOR (C?d. 0698). Contudo, os recursos direcionados ? manuten??o do programa de assist?ncia ? sa?de prestada pelo Instituto de Previd?ncia do Munic?pio (IPM) de Fortaleza deveriam ter como fonte t?o somente esta segunda receita. Inclusive esse ? o posicionamento da jurisprud?ncia dominante. ? luz dessas considera??es, defende-se que o supracitado caso de inconstitucionalidade consubstancia a perpetua??o da rela??o de poder no ?mbito tribut?rio. Em outras palavras, arrecadar ? a finalidade principal, n?o importa por quais meios, mesmo que inconstitucionais. Sendo assim, em conson?ncia com os julgados do Tribunal de Justi?a do Estado do Cear?, este trabalho prop?e expor uma cobran?a que, mesmo que j? fartamente deflagrada como inconstitucional pelos ?rg?os jurisdicionais competentes, continua a ser cobrada dos servidores p?blicos do munic?pio de Fortaleza. Desse modo, conclui-se que no ?mbito tribut?rio, os contornos pol?ticos ainda se sobrepujam bastante sobre os aspectos jur?dicos. A metodologia de pesquisa adotada foi dedutiva, quanto ao m?todo cient?fico. Fundamental, quanto ? finalidade. Observacional, quanto ? natureza. Qualitativa, quanto ? forma de abordagem do problema. Explorat?ria, quanto aos objetivos. Bibliogr?fica e documental, quanto aos procedimentos t?cnicos. Longitudinal, quanto ao desenvolvimento no tempo.

Pesquisador no Grupo de Tributa??o Ambiental (GTA) da Universidade Federal do Cear? - UFC (2019). Pesquisador no Grupo de Estudo Finan?as P?blicas Contempor?neas da Universidade Federal do Cear? - UFC (2019). Mestrando em Direito e Desenvolvimento na Universidade Federal do Cear? - UFC (2019-2020). Pesquisador no Grupo de Estudo e Pesquisa em Direito Administrativo e Tribut?rio (GEPDAT) da Universidade de Fortaleza - UNIFOR (2018). Especialista em Direito e Processo Tribut?rios pela Universidade de Fortaleza UNIFOR (2018). Servidor P?blico na Justi?a Federal do Cear? - JFCE (2015). Bacharelado em Direito pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR (2015). Monitor volunt?rio pelo Programa de Monitoria Volunt?ria (PROMOV) da Universidade de Fortaleza - UNIFOR (2014). Servidor P?blico no Munic?pio de Fortaleza (2008). E-mail: eudsonmota@edu.unifor.br

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PALAVRAS CHAVE: Carga tribut?ria. Retorno ao bem-estar social. Diretos e deveres fundamentais.

ABSTRACT There is a discount on the monthly payroll of public servants linked to the municipality of

form of a tax, since, as will be demonstrated, it is endowed with all the intrinsic characteristics bearing by article 3th of National Tax Code. It is worth mentioning that its collection is carried out concomitantly with the collection of the social security contribution destined to the costing of Fortaleza?s servers soci 0698). However, the resources directed to the maintenance of the health care program provided by the Institute of Social Security of the Municipality (IPM) of Fortaleza should have as source only this second recipe. Even this is the position of the dominant case law. In the light of these considerations, it is argued that the aforementioned case of unconstitutionality embodies the perpetuation of the power relationship in the tax sphere. In other words, collecting is the main purpose, no matter by what means, even if unconstitutional. Therefore, in line with the judgments of the local court. However, the resources directed to the maintenance of the health care program provided by the Institute of Social Security of the Municipality (IPM) of Fortaleza should have as source only this second recipe. Even this is the position of the dominant case law. In the light of these considerations, it is argued that the aforementioned case of unconstitutionality embodies the perpetuation of the power relationship in the tax sphere. That way, this work proposes to expose a charge that, even if already abundantly triggered as unconstitutional by the competent courts, continues to be charged to public servants in the municipality of Fortaleza. Thus, it is concluded that in the tax sphere, the political contours still far outweigh the legal aspects. The research methodology adopted was deductive regarding the scientific method. Fundamental, as to the purpose. Observational, as to nature. qualitative, as to how to approach the problem. Exploratory, as to the objectives. Bibliographic and documentary, regarding technical procedures. Longitudinal, as for development in time.

KEYWORDS: Tax burden. Return to social welfare. Direct and fundamental duties.

1 INTRODU??O

O Art. 149, ?1? CF1 autoriza os munic?pios, Estados e Distrito Federal a institu?rem

contribui??o para custear o Regime Pr?prio de Previd?ncia dos Servidores (RPPS), contanto

que as al?quotas n?o ultrapassem os percentuais estabelecidos para os servidores da Uni?o.

Contudo, al?m da supracitada contribui??o previdenci?ria para o RPPS, o munic?pio

de Fortaleza cobra diretamente e automaticamente na folha de pagamento dos seus servidores

1Art. 149. Compete exclusivamente ? Uni?o instituir contribui??es sociais, de interven??o no dom?nio econ?mico e de interesse das categorias profissionais ou econ?micas, como instrumento de sua atua??o nas respectivas ?reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem preju?zo do previsto no art. 195, ? 6?, relativamente ?s contribui??es a que alude o dispositivo. ? 1? Os Estados, o Distrito Federal e os Munic?pios instituir?o contribui??o, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benef?cio destes, do regime previdenci?rio de que trata o art. 40, cuja al?quota n?o ser? inferior ? da contribui??o dos servidores titulares de cargos efetivos da Uni?o.

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um desconto intitulado FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606). Tais valores, segundo prev? o or?amento fiscal e da seguridade social vigente2 s?o vertidos para o Programa de Assist?ncia ? Sa?de dos Servidores do Munic?pio institu?do pela lei municipal 8.409/99.

Como se v?, h? receitas aut?nomas no que tange aos recursos auferidos a t?tulo de contribui??o para FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) e contribui??o para IPM PREVIFOR (C?d. 0698). Tal aspecto corrobora com o fato de que a sa?de, muito embora integre o trip? do sistema de seguridade social consubstanciado pelo Art. 194 CF n?o se confunde com a previd?ncia, pois s?o ?reas distintas com finalidades diferentes.

Sendo, assim, h? firme entendimento dos tribunais superiores, dos juizados especiais da fazenda p?blica e varas c?veis comuns vinculadas ao Tribunal de Justi?a do Estado do Cear? no sentido de que a cobran?a compuls?ria destinada ao custeio de assist?ncia ? sa?de n?o se enquadra na compet?ncia tribut?ria prevista pelo dispositivo constitucional supracitado.

Logo, n?o podem os munic?pios instituir contribui??o espec?fica para o custeio de servi?os de (assistenciais) de sa?de uma vez que a Constitui??o Federal de 19883 autoriza a institui??o de apenas tr?s esp?cies de contribui??o pelos entes municipais: 1) contribui??o de melhoria, 2) contribui??o previdenci?ria e 3) contribui??o para o custeio da ilumina??o p?blica4 e transgress?es nesse sentido importariam em viola??o ao pacto federativo.

2 REGRA MATRIZ DE INCID?NCIA TRIBUT?RIA NA CONTRIBUI??O PARA O IPM-SA?DE

O Direito Tribut?rio ? um ramo jur?dico bastante objetivo. As demandas baseadas nessa mat?ria n?o fogem aos cinco aspectos essenciais do tributo abarcados pela denominada regra matriz de incid?ncia.

O que se pretende afirmar aqui ? que lit?gios tribut?rios essencialmente versar?o sobre o aspecto material (qualitativo), temporal, espacial, pessoal (subjetivo) ou quantitativo. As pretens?es das partes ser?o atendidas ou n?o ? medida que se responde a indaga??es como: ? devido ou n?o o tributo? ? tributo ou n?o? Quando ? devido? Onde ? devido? Por quem ou a quem ? devido? Quanto ? devido?

2 Anexo II Lei 10.660/17 (Lei Or?ament?ria Anual 2018 de Fortaleza). 3 Art. 145, III c/c Art. 149, ?1? c/c Art. 149-A CF. 4 Art. 163 Lei Org?nica do Munic?pio (LOM) de Fortaleza.

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Nesse diapas?o, a discuss?o sobre a (in)constitucionalidade dos valores cobrados a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) ? deveras intrigante porque responde positivamente, a favor do fisco, todos os prequestionamentos supracitados.

Por exemplo, caso seja feita uma cobran?a de tributo antes da concretiza??o do fato gerador, h? desobedi?ncia ao aspecto temporal. Caso queira se tributar fato n?o definido como ensejador de tributo n?o h? o cumprimento do aspecto material. E ? justamente nesse segundo exemplo que se pode enquadrar a cobran?a para FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606).

Caso apenas uma das indaga??es fosse respondida negativamente ao sujeito ativo e, consequentemente, positivamente ao passivo, dar-se-ia ensejo ? restitui??o. Entretanto n?o ? o que acontece como se ver? a seguir.

2.1 Aspecto material

A cobran?a para o FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) obedece rigorosamente a todos os pressupostos arrolados pelo Art. 3? CTN5, quais sejam: 1) compulsoriedade, 2) pecuniariedade, 3) licitude, 4) legalidade e 5) atividade administrativa vinculada.

1) A contribui??o para o FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) ? cobrada compulsoriamente dos servidores p?blicos do munic?pio de Fortaleza desde o momento do nascimento do seu vinculado com a Administra??o P?blica municipal. A contribui??o previdenci?ria para IPM PREVIFOR (C?d. 0698) tamb?m ? cobrado com o in?cio do v?nculo com a administra??o, logo passam a ser cobrados ao mesmo tempo.

2) Os valores cobrados a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) s?o descontados diretamente na folha de pagamento6 dos servidores p?blicos do munic?pio de Fortaleza, a exemplo do que ocorre com a contribui??o previdenci?ria para IPM PREVIFOR (C?d. 0698).

3) As import?ncias pagas a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) n?o possuem finalidade sancionat?ria. Todos os servidores p?blicos no regular desempenho do cargo efetivo recolhem as referidas verbas.

5 Art. 3? Tributo ? toda presta??o pecuni?ria compuls?ria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que n?o constitua san??o de ato il?cito, institu?da em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 6 No link do portal da transpar?ncia da Prefeitura de Fortaleza, a cobran?a do FORTALEZA SA?DE-

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4) As presta??es cobradas a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) foram criadas pela lei 8.409/99 FOR. Logo n?o h? ressalvas a o princ?pio da legalidade a n?vel municipal, haja vista que a Lei Org?nica do Munic?pio n?o prev? a possibilidade do chefe do Executivo adotar medidas provis?rias, a exemplo de como autoriza a Constitui??o Federal de 1988.7

5) O munic?pio de Fortaleza n?o se abst?m de cobrar as import?ncias a serem auferidas a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) por conveni?ncia ou oportunidade. O ente administrativo recolhe as verbas de forma vinculada, obrigat?ria.

Quanto ao fato gerador, a cobran?a para o FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) tamb?m se faz valer da situa??o definida em lei como necess?ria e suficiente para ensejar a tributa??o por meio da contribui??o previdenci?ria para o IPM PREVIFOR (C?d. 0698).

Sendo assim, ? luz da jurisprud?ncia do STF8, como a percep??o de remunera??o ? adotada como fato gerador para contribui??o previdenci?ria e os valores destinados aos servi?os de sa?de passam a ser cobrados concomitantemente a esse primeiro tributo, fica

FORTALEZA SA?DEIPM (C?d. 0606).

2.2 Aspecto temporal

A despeito do Art. 43, ?2? Lei 8.212/939, que prev? o fato gerador para os filiados ao Regime Geral da Previd?ncia Social (RGPS), o momento de concretiza??o do fato que enseja a cobran?a da contribui??o previdenci?ria para o IPM PREVIFOR (C?d. 0698) ? mais preciso ainda.

N?o ? o momento em que o servidor presta os servi?os, pois pode perfeitamente ser remunerado t?o somente ap?s isso, conforme se v? na praxe administrativa. O instante em que ocorre ? aquele em que h? a percep??o da remunera??o, que servir? de base de c?lculo para a quantifica??o do tributo.

7 Art. 62. Em caso de relev?ncia e urg?ncia, o Presidente da Rep?blica poder? adotar medidas provis?rias, com for?a de lei, devendo submet?-las de imediato ao Congresso Nacional. ? 2? Medida provis?ria que implique institui??o ou majora??o de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s? produzir? efeitos no exerc?cio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at? o ?ltimo dia daquele em que foi editada. 8 ADI 3105-DF 9 Art. 43. Nas a??es trabalhistas de que resultar o pagamento de direitos sujeitos ? incid?ncia de contribui??o previdenci?ria, o juiz, sob pena de responsabilidade, determinar? o imediato recolhimento das import?ncias devidas ? Seguridade Social. ? 2o Considera-se ocorrido o fato gerador das contribui??es sociais na data da presta??o do servi?o.

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Como os valores cobrados a t?tulo de FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) adotam o fato gerador da contribui??o previdenci?ria dos servidores p?blicos municipais, o momento de ocorr?ncia do fato ensejador da cobran?a ser? tamb?m o mesmo.

2.3 Aspecto espacial

O espa?o em que ocorre a exa??o tribut?ria inevitavelmente se desenha segundo os limites territoriais do munic?pio de Fortaleza. Nem poderia se dizer diferente porque os servidores p?blicos (salvo agentes pol?ticos como Prefeito) somente exercem suas atribui??es na circunscri??o municipal.

Como o fato gerador est? atrelado ? percep??o da remunera??o e esta somente ocorre por meio do exerc?cio de compet?ncias locais, a refer?ncia espacial ? inescapavelmente a ?rea geogr?fica do munic?pio de Fortaleza.

2.4 Aspecto pessoal

Em rela??o ao polo ativo, o sujeito destinat?rio das verbas destinadas aos servi?os de sa?de ? o IPM, assim como em rela??o ?s contribui??es previdenci?rias dos servidores p?blicos municipais, dado o car?ter parafiscal da exa??o.

Em sentido amplo, pode-se arrolar o munic?pio de Fortaleza, j? que o IPM ? uma autarquia municipal a ele vinculada e tamb?m concorre com despesas relativas ao Programa de Assist?ncia ? Sa?de dos Servidores do Munic?pio de Fortaleza (FORT SA?DE).10

Quanto ao polo passivo, a lei 8.409/9911 FOR traz expresso o rol de benefici?rios do FORT SA?DE. Em suma, trata-se dos mesmos segurados obrigat?rios12 do PREVIFOR, ou seja, os servidores p?blicos do munic?pio de Fortaleza.

10 Art. 6? O Munic?pio e o IPM ser?o ressarcidos das despesas com pessoal de seus quadros alocado no programa de assist?ncia ? sa?de do servidor municipal. 11 Art. 2? Al?m dos segurados inscritos no Regime de Previd?ncia dos Servidores do Munic?pio de Fortaleza (PREVIFOR), poder?o ser considerados como segurados benefici?rios do programa de assist?ncia ? sa?de de que trata esta lei: I - os Secret?rios Municipais e demais titulares de ?rg?os e entidades do Munic?pio de Fortaleza, n?o ocupantes de cargos efetivos no servi?o p?blico municipal, e os exercentes, exclusivamente, de cargos comissionados; II - os agentes pol?ticos, compreendendo o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores. 12 Art. 5?. S?o segurados do PREVIFOR os servidores titulares de cargo efetivo e os servidores inativos dos Poderes Executivo e Legislativo do Munic?pio de Fortaleza, inclusive das autarquias e funda??es.

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Destaque apenas para o fato de que a cobran?a para o FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) tamb?m incide sobre a remunera??o dos agentes pol?ticos, tal qual o Prefeito, Vice-Prefeito, vereadores e secret?rios municipais.

2.5 Aspecto quantitativo

A contribui??o previdenci?ria de que trata o PREVIFOR, em obedi?ncia ao comando do Art. 149, ?1? CF, ? cobrada no mesmo percentual do que aquele estabelecido para os servidores p?blicos federais, ou seja, 11% sobre o vencimento e vantagens incorpor?veis aos proventos de aposentadoria.13

Os valores cobrados para os servi?os de sa?de adotam a mesma base de c?lculo utilizada para as contribui??es previdenci?rias, contudo com al?quotas diferentes para os servidores ativos (2%), inativos e pensionistas (6%) e para os ?rg?os entidades dos Poderes Executivo e Legislativo (4%) somente em rela??o aos seus servidores em atividade.14

Destaque-se que no tocante a contribui??o dos servidores inativos e pensionistas tem car?ter facultativo. O peculiar ? que a faixa et?ria em que esses servidores se encontram, via de regra, utiliza e precisa mais dos servi?os de sa?de dos que nas diversas faixas dos servidores em atividade.

Defende-se inclusive que o car?ter facultativo das cobran?as em prol dos servi?os de sa?de seja estendido a todos os servidores. Estabelecer a obrigatoriedade de ades?o ao FORT SA?DE t?o somente aos inativos e pensionistas tamb?m seria um modelo de solu??o interessante, tendo em vista que ser?o os principais usu?rios/destinat?rios.

Al?m do que se verifica que, dentre todos os aspectos intr?nsecos ? regra matriz de incid?ncia tribut?ria, apenas no aspecto quantitativo, e somente em rela??o ? al?quota, ? que a

13 Art. 31. O Regime de Previd?ncia dos Servidores do Munic?pio de Fortaleza (PREVIFOR) ser? custeado mediante: II contribui??o previdenci?ria compuls?ria dos segurados ativos, inativos e pensionistas, no percentual de 11% (onze por cento); Art. 33-C. A contribui??o previdenci?ria prevista nesta Lei incidir? sobre a 13? (d?cimo terceiro) sal?rio. ? 3? A contribui??o do segurado obrigat?rio incidir? sobre o vencimento-base e vantagens pecuni?rias incorpor?veis aos proventos de aposentadoria e pens?o. 14 Art. 5? A assist?ncia ? sa?de ser? custeada mediante recursos de contribui??es dos ?rg?os e entidades municipais e dos servidores ativos, inativos e pensionistas, observadas as seguintes al?quotas: I - com rela??o ao servidor ativo, 2% (dois por cento) calculados sobre a remunera??o total; II - com rela??o aos ?rg?os e entidades dos Poderes Executivo e Legislativo, 4% (quatro por cento) calculados sobre o total da folha de pagamento dos servidores ativos. ?5? A contribui??o dos inativos e pensionistas ser? calculada na base de 6% (seis por cento) das respectivas remunera??es e ter? car?ter facultativo.

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cobran?a do FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) se diferencia da contribui??o previdenci?ria IPM PREVIFOR (C?d. 0698).

Contudo, uma al?quota diferente n?o muda o fato de que os valores cobrados para custear os servi?os de sa?de prestados pelo IPM assumem toda a roupagem de tributo. Para tanto, pode-se at? tra?ar um comparativo entra a regra matriz de incid?ncia da cobran?a para o FORTALEZA SA?DE-IPM (C?d. 0606) e da contribui??o para o IPM PREVIFOR (C?d. 0698) que demonstra melhor a semelhan?a:

Aspecto Qualitativo Aspecto Espacial Aspecto Temporal Aspecto Pessoal

Aspecto Quantitativo

SA?DE-IPM

IPM PREVIFOR

Filia??o

ao

FORT Filia??o PREVIFOR

SA?DE/PREVIFOR

?rea territorial do munic?pio de ?rea territorial do munic?pio de

Fortaleza

Fortaleza

Momento de admiss?o na Momento de admiss?o na

Administra??o P?blica municipal Administra??o

P?blica

(inscri??o

no

FORT municipal (inscri??o no

SA?DE/PREVIFOR).

PREVIFOR).15

Sujeito ativo: Instituto de Sujeito ativo: Instituto de

Previd?ncia do Munic?pio de Previd?ncia do Munic?pio de

Fortaleza / Munic?pio de Fortaleza / Munic?pio de

Fortaleza

Fortaleza

Sujeito passivo: Servidor P?blico Sujeito passivo: Servidor

do Munic?pio de Fortaleza

P?blico do Munic?pio de

Fortaleza

2% ou 4% sobre o vencimento- 11% sobre o vencimento-base e

base e vantagens pecuni?rias vantagens

pecuni?rias

incorpor?veis ? aposentadoria e incorpor?veis ? aposentadoria.

6% sobre os proventos dos

servidores

inativos

e

15 Art. 10. A inscri??o do segurado no PREVIFOR dar-se-? no ato de sua admiss?o na Administra??o P?blica Municipal, ocasi?o em que preencher? e assinar? o respectivo documento de inscri??o fornecido pelo IPM para qualific?-lo como segurado obrigat?rio, devendo indicar seus dependentes, sujeitando-se ? apresenta??o dos documentos comprobat?rios exigidos pelo Instituto, nos termos do Regulamento desta Lei.

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