Portagens na Estrada Circular de Maputo ...

Edi??o No 1 2022 - Janeiro - Distribui??o Gratuita

Portagens na Estrada Circular de Maputo Inconstitucionalidade e manipula??o da Lei

- Governo tem o dever de criar vias alternativas antes do in?cio de cobran?as das portagens, de forma a se garantir o princ?pio da igualdade entre os cidad?os e o acesso universal aos servi?os p?blicos

Por: Borges Nhamirre

Resumo

Neste primeiro trimestre de 2022, os utentes da Estrada Circular de Maputo passar?o a pagar taxas de portagens. O valor ainda dever? ser anunciado pelo Conselho de Ministros. Ao longo dos cerca de 70 quil?metros da via que serve ?s cidades de Maputo, Matola e ao Distrito de Marracuene, foram instaladas quatro portagens. Destas, apenas uma ser? cobrada a cada percurso. A instala??o de portagens ? justificada pela necessidade de os utilizadores contribu?rem para a manuten??o da via, no modelo utilizador-pagador. No entanto, h? fortes ind?cios de inconstitucionalidade e ilegalidades relativas. S?o elas: respectivamente, (1) n?o salvaguarda dos direitos atinentes a condi??o espec?fica dos cidad?os que n?o podem suportar os custos do usufruto da Estrada Circular de Maputo e, (2) concess?o de infraestruturas p?blicas a uma empresa privada, sem concurso p?blico, por um per?odo superior ao previsto na lei. A agravar ? o facto de n?o existirem vias alternativas para quem n?o quer, ou n?o pode, pagar as taxas de portagens. Estas situa??es, que consubstanciam inconstitucionalidade e ilegalidades, podem justificar a recusa pelos utentes, com respaldo na lei fundamental, de pagar as taxas de portagens, algo que n?o estaria a acontecer pela primeira vez em Mo?ambique. Em 2015, os utentes da Estrada Nacional N?mero 7, na Prov?ncia de Tete, recusaram-se a pagar taxas de portagens instaladas pela empresa concession?ria, a Estradas do Zambeze. Deste modo, o Governo deve sanar as irregularidades criando vias alternativas transit?veis antes de iniciar com a cobran?a de taxas de portagens, principalmente nos tro?os que ligam o distrito de Marracuene ? cidade de Maputo.

* Em caso de d?vidas, sugest?es e quest?es relacionadas a esta nota, contacte: borges.nhamirre@

Introdu??o

Est? na fase final a instala??o de quatro portagens ao longo da Estrada Circular de Maputo, o que pressup?e que em pouco tempo as mesmas poder?o entrar em funcionamento. As portagens foram instaladas em quatro das cinco sec??es da via de cerca de 70 quil?metros de extens?o. A primeira portagem est? na II sec??o, entre Costa do Sol e a rotunda de Chiango. A segunda portagem est? na sec??o entre a Rotunda de Chiango e o n? de Marracuene. A terceira portagem est? na sec??o entre o n? de Marracuene e o n? de Zimpeto e a quarta e ?ltima foi instalada na sec??o entre o n? de Zimpeto e o n? de Tchumene. Ficou sem portagem a I sec??o, de cerca de seis quil?metros, entre o Hotel Radisson e o restaurante Costado do Sol. Esta sec??o d? acesso a bairros residenciais da elite da cidade de Maputo, Triunfo e Costa do Sol.

Apesar da instala??o das quatro portagens, o utente ir? pagar apenas em uma portagem por cada percurso. Ou seja, se no mesmo percurso o utente passar por duas portagens, tendo pago taxa na primeira estar? isento de pagar na subsequente1.

A Estrada Circular de Maputo foi constru?da com fundos p?blicos a um custo de USD 315 milh?es, dos quais USD300 milh?es provenientes de um empr?stimo concedido ao Governo mo?ambicano pelo Exim Bank da China2. As obras foram conclu?das parcialmente em 2015 tendo ficado a faltar a constru??o de uma VI sec??o bem como do n? de Tchumene que liga a estrada circular e a Estrada Nacional n?mero quatro3. A IV sec??o nunca foi constru?da enquanto o n? de Tchumene foi feito pela empresa concession?ria, a Rede Vi?ria de Mo?ambique (REVIMO), e conclu?do no ano 2021.

A constru??o da Estrada Circular esteve a cargo da empresa p?blica Maputo Sul, que foi extinta pelo Conselho de Ministros, em 20194. Ap?s a extin??o da Maputo-Sul, a gest?o da Estrada Circular (incluindo a ponte Maputo-Katembe e o tro?o da EN1 entre Maputo e Ponta de Ouro) passou ? gest?o da empresa privada REVIMO.

Desde a sua concep??o, anunciou-se que na Estrada Circular seriam instaladas portagens, e mencionou-se que as mesmas ficariam fora da Cidade de Maputo5? o que se veio a efectivar agora com a estrada sob gest?o da concession?ria, mas com a mudan?a de que a portagem da Costa do Sol est? localizada na Cidade de Maputo. As taxas a serem cobradas nas portagens foram propostas pela REVIMO e devem ser aprovadas pelo Conselho de Ministros antes da sua entrada em vig?ncia. Segundo a REVIMO, na fixa??o das taxas de portagem n?o foi levado em considera??o o investimento para a constru??o da Estrada Circular, uma vez que a via foi constru?da com fundos p?blicos, provenientes de d?vida p?blica. Para a fixa??o das taxas? foram considerados os custos de manuten??o e operacionais, a extens?o da via e o per?odo da concess?o6.

Este texto ? uma an?lise ao processo de concess?o da Estrada Circular ? REVIMO bem como ? instala??o das portagens na mesma via, tendo em conta alguns princ?pios b?sicos de funcionamento e presta??o de servi?os p?blicos, com particular destaque para o princ?pio da obrigatoriedade de tratamento n?o discriminat?rio dos cidad?os e o princ?pio da universalidade ou generalidade do servi?o p?blico. Tem-se em conta que a Estrada Circular de Maputo ? uma infraestrutura p?blica. A instala??o e a cobran?a de taxas de portagens na Estrada Circular em si n?o ? problema, pois ? um modelo de gest?o de infraestruturas p?blicas amplamente usado em todo o mundo, incluindo em Mo?ambique, que consiste em ter utilizadorpagador, ou seja, os utentes contribuem para a manuten??o da infraestrutura ou servi?o p?blico, pagando taxas. Todavia, a

1 Televis?o de Mo?ambique. Grande Debate. 11/01/2022. Dispon?vel em [Consultado a 12 de Janeiro de 2022] 2 Resolucao n. 3/2012, de 28 de Fevereiro 3 AIM (2016). Governo reajusta tra?ado da sec??o VI da estrada circular. Dispon?vel em [Consultado a 11 de Janeiro de 2022]. 4 Portal do Governo (2019). Governo extingue empresa Maputo-sul. Dispon?vel em . [Consultado a 11 de Janeiro de 2022]. 5 AIM (2012). Munic?pio lan?a projecto "Estrada Circular de Maputo". Dispon?vel em . mz/noticias/infraestur/marco-2012/municipio-lanca-projecto-estrada-circular-de-maputo/ [Consultado a 11 de Janeiro de 2022]. 6 Televis?o de Mo?ambique. Grande Debate. 11/01/2022. Dispon?vel em [Consultado a 12 de Janeiro de 2022]

2

concess?o por ajuste directo da estrada circular (e outras v?rias estradas) a uma entidade privada, a extrapola??o do per?odo legalmente previsto para uma concess?o empresarial de um empreendimento funcional e a instala??o de portagens sem que se protejam os direitos daqueles cidad?os que n?o possuam condi??es de arcar com os custos das portagens (o que poderia ser garantido por via, por exemplo, da exist?ncia de vias alternativas) representam viola??o da Constitui??o da Rep?blica e da Lei, tendo, os utentes, a legitimidade para se recusar a pagar as portagens. Recomenda-se ao Governo a criar vias alternativas ?s estradas com portagens, principalmente no tro?o entre a vila de Marracuene e a Cidade de Maputo onde n?o existe uma liga??o atrav?s de estrada pavimentada sem portagem.

Concess?o ilegal da Estrada Circular ? REVIMO

A concess?o da Estrada Circular de Maputo para a gest?o da REVIMO aconteceu em viola??o da Lei n?. 15/2011, de 10 de Agosto, que estabelece as normas orientadoras do processo de contrata??o, implementa??o e monitoria de empreendimentos de Parcerias P?blico-Privadas (PPP), de Projectos de Grande Dimens?o e de Concess?es Empresariais.

A Estrada Circular de Maputo ? uma infraestrutura p?blica e a sua concess?o ? gest?o da REVIMO, uma empresa privada, enquadra-se na concess?o empresarial, regulada pela Lei n?. 15/2011, de 10 de Agosto. No artigo 13 (n?mero1) da Lei supracitada? estabelece-se que o concurso p?blico ? o regime jur?dico geral de contrata??o de empreendimentos de PPP e que somente em "situa??es ponderosas, devidamente fundamentadas e como medida de ?ltimo recurso, sujeita ? pr?via autoriza??o do Governo, a contrata??o de empreendimentos de PPP pode, excepcionalmente, assumir a forma de negocia??o e de ajuste directo" (n?mero 3).

A Estrada Circular de Maputo foi concessionada ? REVIMO em ajuste directo, 10 meses ap?s a extin??o da Maputo Sul. Para al?m da Estrada Circular, o Governo concessionou? na mesma ocasi?o, ? REVIMO a Ponte Maputo-KaTembe e o tro?o da Estrada Nacional N?mero 1, entre a Cidade de Maputo e Ponta de Outro. Concessionou ainda? ? mesma empresa? a Estrada Nacional N?mero 6 que liga a cidade da Beira a Machipanda7.

O Governo fez as concess?es de todas estas infraestruturas sem concurso p?blico e em um ?nico contrato, celebrado pelo Minist?rio das Obras P?blicas, Habita??o e Recursos H?dricos, em nome do Governo. O Governo n?o apresentou fundamenta??o da "situa??o ponderosa" que justificasse a concess?o das infraestruturas referias por ajuste directo, o que ? uma clara afronta do disposto no n?mero 3, do artigo 13, da Lei 15/2011, de 10 de Agosto, e o que faz inferir que se pode estar em sede de um processo manipulado.

Acresce-se o facto de que quando recebeu as concess?es, a REVIMO acabara de ser constitu?da e n?o detinha experi?ncia de constru??o, conserva??o e gest?o de estradas e pontes8.

A REVIMO ? uma sociedade an?nima cujas ac??es s?o detidas em 70% pelo Fundo Nacional de Estradas e as restantes 30% pela Kuhanha, o fundo de pens?es do Banco de Mo?ambique? e pelo Instituto Nacional de Seguran?a Social (INSS), tutelado pelo Ministro do Trabalho. Sendo uma empresa privada, as ac??es da REVIMO podem ser adquiridas por qualquer pessoa singular ou colectiva.

7 Decreto 93/2019, de 17 de Dezembro 8 CDD. (2021). Quem s?o as entidades que ficaram com 30% da REVIMO e quando foi realizada a oferta publica de venda de ac?oes?. Pol?tica Mo?ambicana. Dispon?vel Nr. 133 (03). Dispon?vel em [Consultado a 11 de Janeiro de 2022].

3

Tempo da concess?o extrapolado

A Lei n?. 15/2011, de 10 de Agosto? estabelece que o "contrato de gest?o de empreendimento em situa??o operacional" n?o deve, em caso algum, exceder o prazo de 10 anos9. Este ? o caso do contrato de concess?o da Estrada Circular. Quando ? REVIMO foi concessionada a gest?o desta infraestrutura p?blica, a mesma estava operacional. Pelo que? o tempo de concess?o devia ser de 10 anos, nos termos da Lei supracitada.

Para contornar o prazo legal, o Governo fez uma concess?o de explora??o e expans?o das infraestruturas referidas, quando devia ter sido uma concess?o de gest?o visto que na altura da concess?o, todas as infraestruturas estavam operacionais, faltando apenas pequenas obras que poderiam ter sido conclu?das pelo Governo como ? o caso do n? de Tchumene, na Estrada Circular.

Entretanto, segundo a Administradora Financeira da REVIMO, ? empresa foi concessionada a gest?o da Estrada Circular por um per?odo de 20 anos, pois ainda faltava por construir o N? de Tchumene. Esta justifica??o n?o parece mudar o modelo de contrato. A Lei prev? um contrato de 20 anos para a concess?o de empreendimento requerendo reabilita??o ou expans?o. Nota-se que a n?o conclus?o do n? de Tchumene? at? ? concess?o da Estrada Circular? ? um subterf?gio usado para conceder mais tempo de concess?o da via, manipulando a Lei. A Estrada Circular tem cerca de 70 quil?metros e contempla tr?s n?s (Marracuene, Zimpeto e Tchumene). Quando a mesma foi concessionada ? REVIMO, mais de 95% do trabalho j? estava feito. Faltava apenas a constru??o do N? de Tchumene, mas a sua concep??o j? fora feita pela Maputo Sul.

Necessidade de tratamento igualit?rio de todos os cidad?os

A Estrada Circular de Maputo ? um bem p?blico, sendo a sua gest?o da responsabilidade do Governo, nos termos da Constitui??o da Rep?blica e da lei (em particular a Lei n?mero 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a forma??o da vontade da Administra??o P?blica), podendo faz?-lo directamente ou indirectamente, neste ?ltimo caso atrav?s, por exemplo, de uma concession?ria.

No caso, o Governo optou pela via indirecta, no quadro do que foi engajada ? REVIMO, a concession?ria, que, ainda que seja uma entidade de direito privado, ? abrangida pela Lei n?mero 14/2011, de 10 de Agosto, concretamente por for?a da norma do n?mero 1, parte final, do seu artigo 3, sobre ?mbito de aplica??o.

Um dos princ?pios fundamentais de funcionamento da Administra??o P?blica, incluindo das entidades exercendo fun??es materialmente p?blicas, como ? o caso da REVIMO, ? o da obrigatoriedade de n?o tratamento discriminat?rio dos cidad?os, em virtude, por exemplo, da sua situa??o econ?mica, conforme o disposto no n?mero 2 do artigo 248 da Constitui??o da Rep?blica. Outro princ?pio fulcral ? o da universalidade ou generalidade do servi?o p?blico, cujo fundamento ? o artigo 35 da Constitui??o da Rep?blica e o artigo 6 da Lei n?mero 14/2011, de 10 de Agosto, que preconiza que a Administra??o P?blica "n?o deve privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever jur?dico o administrado por motivos de (...) situa??o econ?mica ou condi??o social" (sublinhados nossos).

N?o parece ser dif?cil perceber que um enfermeiro ou um professor (prim?rio ou secund?rio, por exemplo), em fun??es no Estado e auferindo um sal?rio mensal que se situa abaixo da cesta b?sica, mas que, mesmo assim, e devido ao funcionamento completamente problem?tico do servi?o de transporte de passageiros, de que os My Love s?o a mais clara express?o, possa estar em condi??es de ter, ainda, que suportar, diariamente, taxas de portagem ainda que lhe sejam, por exemplo, ofeceridos descontos por ser utilizador frequente.

9 Cfr. numero 1, al?nea c, do artigo 22 da Lei n?. 15/2011, de 10 de Agosto.

4

? neste quadro que se julga que a exist?ncia de vias alternativas, e em razo?veis condi??es de transitabilidade, seja o m?nimo que o Governo deveria garantir aos cidad?os, de forma a se conformar com o princ?pio fundamental de n?o discrimina??o e acesso universal aos servi?os p?blicos pelos cidad?os, independentemente da sua situa??o econ?mica ou social.

A instala??o de portagens em uma estrada ?, pois, excep??o e n?o regra. Se ? verdade que elas (as portagens) s?o necess?rias, de forma a se garantir a qualidade e a durabilidade da infraestrutura, por exemplo, tal n?o deve significar licen?a aos governantes para tratar de forma n?o igualit?ria os cidad?os, o que seria manifestamente inconstitucional e ilegal.

O pagamento de portagens deve ser facultativo existindo vias alternativas. Nessa circunst?ncia? o utente/automobilista da via ? que deve fazer os c?lculos no sentido de usar ou n?o a via com portagem ou seguir pela alternativa. Se optar pela via alternativa deve ter em aten??o o desgaste do autom?vel, a dist?ncia a percorrer, o tempo de viagem e as condi??es das estradas. Estes factores? embora n?o sejam pag?veis de imediato, determinam o custo global da viagem, a curto e m?dio prazo, no que se refere ? manuten??o e conserva??o da viatura. Mas, isto deve ser ponderado pelo utente da via e nunca imposto por outros factores.

? por isso que, tal como referido acima, quando ? instalada uma portagem em um tro?o de estrada, uma via alternativa deve ser criada para permitir a continuidade de circula??o daqueles que n?o querem ou n?o podem pagar as taxas de portagens, situa??o que foi, por exemplo, garantida no contexto da instala??o, em 1997, da portagem entre as cidades de Maputo e Matola na N4, pela Trans African Concessions (TRAC). A diferen?a ? que a estrada com portagem tende a apresentar melhores condi??es de transitabilidade e os utilizadores pagadores pagam pelas melhores condi??es.

Sucede, por?m, que no caso da Estrada circular de Maputo, especificamente no tro?o entre a vila de Marracuene e a cidade de Maputo, n?o existe uma via alternativa para os cidad?os usarem sem pagar a portagem. A Vila de Marracuene localizase a cerca de 30 quil?metros a norte da capital Maputo. Todo o tr?fego rodovi?rio do norte de Mo?ambique para a capital? Maputo? entra por Marracuene. E? quando se sai de Marracuene, os automobilistas t?m apenas duas estradas com pavimento para chegarem ? capital Maputo? a Estrada Circular e a Estrada Nacional N?mero 1. Ambas vias t?m portagens, deixando o utente sem op??o de circular se n?o tiver dinheiro para pagar as taxas de portagens.

Esta situa??o ? uma viola??o do princ?pio de gratuitidade dos servi?os p?blicos na medida em que o Governo n?o oferece nenhuma estrada que os cidad?os possam usar para chegar ? Cidade de Maputo, partindo da Vila de Marracuene, sem ter que pagar portagens.

O risco da falta de colabora??o dos utentes

A ilegalidade em torno da concess?o e da instala??o de portagens na Estrada Circular de Maputo representam o risco de os utilizadores se recusarem a colaborar, com fundamento na Constitui??o da Rep?blica, com a Administra??o de Estradas, no sentido de se pagar as taxas de portagens. Com efeito, estabelece a lei fundamental, no seu artigo 80, cuja ep?grafe ? `direito de resist?ncia', que "O cidad?o tem direito de n?o acatar ordens ilegais ou que ofendam os seus direitos, liberdades e garantias".

Isto alia-se ao facto de as portagens terem sido instaladas sem que tenha havido uma ampla consulta p?blica das comunidades afectadas, o que pode constituir uma fonte de potenciais tens?es sociais, com os moradores das zonas abrangidas a se recusarem a pagar as portagens. Ali?s, face a ilegalidades na concess?o? e sobretudo na instala??o de portagens, os utentes t?m o direito de se recusar a pagar as taxas, sobretudo n?o havendo vias alternativas.

Eventual situa??o de recusa de pagar portagens n?o seria o primeiro caso em Mo?ambique e na actual governa??o. Em 2015,

5

 ................
................

In order to avoid copyright disputes, this page is only a partial summary.

Google Online Preview   Download